Garanti Koza vs. Turkmenistan 사건(ARB/11/20)

144. Garanti Koza vs. Turkmenistan 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 투르크메니스탄 정부의 간섭으로 인해 청구인이 계약상 제출 의무 자료와 다른 별도의 자료를 제출하게 된 것이 우산 조항과 공정?공평 대우 의무 위반으로 인정된 사건이다. 

 

청구인 Garanti Koza LLP는 터키 Garanti Koza 그룹의 소속사로서 법적으로는 영국에 설립된 건설 회사다. Garanti Koza는 2007년 12월 투르크메니스탄 도로 公社 TAY가 발주한 투르크메나바드 -메리 市간 고속도로 내 28개 교량 건설 공사를 수주하였고 투르크메니스탄은 2008년 1월 대통령령 9429호를 통해 이를 확인하였다. 대통령령은 공사 금액을 세금 포함 1억 불로 확정하였고 2008년 2월 공사 개시하여 2008년 10월 종료할 것을 의무화하였으며 청구인에게 공사 대금 20%를 선급금으로 지불하라고 지시하였다. TAY와 청구인 간의 정식 계약은 2008년 3월 체결되었으며 TAY가 투르크메니스탄 정부를 대표하고 이는 대통령령 9429호를 근거로 한다고 적시되어 있었다. 완공 시한은 대통령령에 지시된대로 2008년 10월로 기재되었고 총 계약 금액은 완공 이전 일괄 금액 방식(lump sum final turn key)으로 1억 불로 결정되었다. 세금을 제외한 8700만 불을 투르크메니스탄이 실제로 청구인에게 지급하고 청구인은 각종 고정, 변동 비용 변동과 무관하게 이 금액을 수령할 권리가 인정되었다. 청구인의 공사개시 비용 부담을 고려하여 총 계약 금액 20%를 투르크메니스탄이 우선 지급하되(실지급금은 세금 제외 1700만 불) 청구인은 이에 상응한 공사 이행 보증금을 예치하기로 하였다. 잔여 공사대금은 공사 진척 비율에 따라 청구인의 공사 진척 확인서에 의거하여 지급하고 이행 보증금도 대금 수령액에 비례하여 감액해 나가기로 하였다. 

  공사는 예정보다 다소 지연되어 시작되었고 2010년 10월까지 완공되지 못하였다. 당초 공사 대금은 공사 진척도에 따라 지급받기로 되어 있었으나 투르크메니스탄은 공사대금 청구서의 자세한 내역을 제출하도록 요구하여 양측 간의 다툼이 발생하였고 공사대금 지급이 6개월 지연되었다. 이행보증 시한이 2009년 2월에 도과하였으나 청구인은 투르크메니스탄과의 악화된 관계를 고려하여 이행보증 시한을 연장하거나 새로운 보증으로 대체하지 않았고, 이에 투르크메니스탄은 공사대금 지급을 거부하는 것으로 맞대응하였다. 2009년 중반 청구인은 교량 건설 공사를 포기하고 현장에서 철수 하였으며 2010년 2월 투르크메니스탄은 법원 명령에 따라 건설 현장을 접수하였다.

 

청구인은 투르크메니스탄의 조치가 우산 조항 위반, 수용, 공정 ?공평 대우 의무, 충분한 보호 및 안전 의무 위반이라고 주장하면서 영국-투르크메니스탄 투자협정에 근거하여 2011년 5월 ICSID 중재를 신청하였다.

 

 

 

나. 주요 쟁점

 

1) 선급금

    청구인의 공사 이행 보증금은 실제 금액을 투르크메니스탄에 납입하는 것이 아니라 신뢰할 수 있는 대형 유럽 은행이 투르크메니스탄 중앙은행에 지급을 보증하는 것이었다. 청구인은 해당 유럽 은행에 보증 수수료를 제공하였다. 공사 이행 보증은 청구인이 선급금만 수령하고 공사를 진행하지 않을 위험에 대한 담보 수단이므로 공사 개시 이전 또는 동시에 제공되고 그 반대 급부로 선급금을 수령하여야 했으나 투르크메니스탄의 선급금은 2008년 7월에야 지급되었다. 청구인의 공사 이행 보증은 2008년 7월에야 제공되었고 2009년 2월 만료되었다. 이행보증 기한 만료 이후 투르크메니스탄은 旣成^398]에 따른 공사대금을 지불하지 않았다. 청구인은 이를 계약 위반이라고 주장하였으나 판정부는 선급금 지급 지연은 청구인의 공사 이행 보증이 지연되어 발생한 것으로서 투르크메니스탄의 귀책사유로 인하여 발생한 것이 아니고, 당초 계약상 완공 시한은 2008년 10월이었으나 청구인이 이를 준수하지 못해 공사 이행 보증 시한인 2009년 2월까지 공사가 완공되지 못하였으며 투르크메니스탄은 이행 보증이 없는 상태이므로 기성에 따른 공사 대금을 지급하지 않은 것 역시 청구인에게 책임이 있다고 보았다. 

 

공사대금 지급 중단은 만일 청구인이 공사 이행 보증을 연장하였다면 발생하지 않았을 것이나 청구인은 이러한 조치를 취하지 않았다. 당시까지의 공사 진척도를 감안할 때 수령한 선급금 중 1100만불이 남아 있는 상태였으므로 이 금액에 대한 새로운 이행 보증을 하였다고 하더라도 기성고율에 따른 공사 대금은 지불되었을 것이나 청구인은 새로운 이행보증 은행을 물색하지도 않았다. 청구인은 당시 공사 이행을 둘러싸고 투르크메니스탄과의 관계가 악화되어 의도적으로 공사 이행 보증을 연장하거나 대체하지 않았다고 인정하였다. 판정부는 청구인의 이와 같은 상업적인 결정이 자신이 감수해야 할 손해 발생의 1차 원인이라고 지적하고 공사 이행 보증 종료 이후의 공사대금 지급 중단에 대해서는 투르크메니스탄의 보상 의무가 없다고 판시하였다(판정문 333-345).

 

2) 공사 대금

    계약상 기성에 따른 공사대금은 공사 진척율에 의거하여 주기적으로 지급하기로 규정되어 있었다. 투르크메니스탄 재무부, 중앙은행 등은 TAY로 하여금 청구인이 Smeta 방식으로 청구서를 제출하지 않는 한 기성 대금을 지급하지 말도록 지시하였다. Smeta^399] 방식은 청구 금액의 구체적인 명세와 입증 서류를 같이 제출해야 하는 방식으로서 작성에 시간과 노력이 소요되었고 공사 대금의 수령 지연으로 인해 공사 진행도 같이 지연되는 부작용이 있었다. 청구인이 공사 진척율에 의한 최초 청구서를 2008년 4월 제출한 이후 Smeta 방식에 의한 두 번째 청구서를 제출할 수 있었던 때는 2008년 11월로서 6개월간 청구인은 공사 대금을 수령하지 못하였고 이는 공사 지연으로 연결되었다. 아울러 청구인은 계약상 수령이 보장되어 있는 총 계약 금액을 Smeta 방식으로 입증해야 하는 부담이 있었다. 공사 진척도 방식은 청구 금액이 공사 진척도와 상응한 점만 입증하면 되므로 공사만 완공시키면 추가적인 부담 없이 총 계약 금액을 수령할 수 있었으나 Smeta 방식은 청구 금액의 구성 내역, 즉 자재 구입 비용, 인건비, 금융 비용 등 각종 비용 명세를 증명 서류와 함께 제출하고 적정 이윤을 추가하여 제출해야 했으므로 그 내역의 합이 총 계약 금액과 일치된다는 보장이 없었고 총 계약 금액을 수령하려면 청구 내역을 그 금액에 일치되도록 조정해야 했다. 계약서대로의 공사 진척도 방식은, 비용을 절감하면 청구인의 수익이 증가되지만 Smeta 방식은 비용 지출을 입증하고 일정액의 수익을 추가하는 방식이므로 비용 절감을 통한 수익 확대를 도모할 수 없었다.

 

청구인은 총괄 지급 방식이 본 건 계약의 가장 중요한 요소로서 계약 당시부터 Smeta 방식을 요구하였으면 계약을 체결하지 않았을 것이라고 주장하였다. 청구인은 Smeta 방식은 투르크메니스탄 국내법상 강행 규정이며 이 사건 계약은 투르크메니스탄 법을 준수해야 하므로 Smeta 방식의 청구서 제출은 당연하다고 반박하였다. 

 

판정부는 공사 진척도에 따른 총액 지급이 계약서와 대통령령에 명시되어 있고 Smeta 방식이 적용되지 않은 공공 공사도 있는 점에 비추어 모든 공사에 필수적으로 적용되는 투르크메니스탄 법정 요구 사항이라는 주장이 설득력이 있지 않다고 지적하였다. 판정부는 공사 진척도에 따른 기성 지급은 TAY가 투르크메니스탄 정부를 대표하여 체결한 건설계약 상의 의무이며 재무부 등 투르크메니스탄 정부기관이 개입하여 이를 준수하지 못하게 한 것은 영국-투르크메니스탄 투자협정의 우산 조항 위반이라고 판시하였다(346-354).

 

Smeta 방식의 청구서 요구로 기성 지급은 6개월 정도 지연되었다. 그러나 판정부는 공사 지연의 책임이 모두 여기에 귀속시킬 수는 없다고 보았다. 청구인은 이미 선급금을 수령하였으므로 기성 수령 지연에도 불구하고 공사를 진척시킬 재정적인 여유가 있었으며 기성 지급 지연 외에도 공사가 지연된 여타 사정이 다수 존재하였다고 판단하였다. 우선 청구인의 공사 개시 자체가 지연되었다고 지적하였다. 청구인은 투르크메니스탄의 공사 부지 양도가 지연되었기 때문이라고 변명하였으나 판정부는 증거로서 입증되지 않는 주장이라고 기각하였다. 청구인은 핵심 공사 장비가 투르크메니스탄에 도착하기 위해 경유해야 하는 조지아의 정세 불안으로 장비 수령이 지연되었기 때문이라고도 해명하였으나 판정부는 청구인이 관련 절차를 좀 더 일찍 개시하였더라면 정세 불안으로 인한 경유 지연을 상쇄할 수 있었을 것이라고 일축하였다. 이를 감안하여 판정부는 Smeta 방식 청구서 요구로 인한 투르크메니스탄의 투자협정 2조^400] (공정?공평 대우 등) 위반이 청구인의 교량 건설 사업 실패의 한 요인을 될 수 있어도 유일한 이유는 아니라고 확인하였다 (355-359).

 

 

3) 수용 

     청구인은 2010년 2월 투르크메니스탄이 자신의 공사 현장을 접수한 것은 직접 수용에 해당한다고 주장하였으나 판정부는 투르크메니스탄이 건설계약 불이행을 이유로 청구인을 국내 법원에 제소하였고 법원의 결정에 따라 해당 현장을 접수한 것이므로 이는 수용에 해당하지 않는다고 판정하였다. 판정부는 계약상의 권리 이행을 강제하기 위한 법원의 행위는 수용에 해당하지 않으며 이러한 법원의 행위는 대부분 청구인의 선택(은행의 이행 보증 불연장, 공사 중단 등)으로 야기되었다고 지적하였다. Smeta 적용을 요구한 투르크메니스탄 정부 부처의 개입으로 공사가 지연되기도 하였으나 이는 이미 우산 조항 위반으로 판시되었고 직접 수용에 해당한다고 보기에는 무리이며 설사 직접 수용에 일정 부분 기여하였다고 인정하더라도 그에 대한 보상은 이미 우산 조항 위반으로 인정된 보상과 중복될 것이므로 무의미하다고 판정 하였다(363-367).

 

청구인은 투르크메니스탄의 행위가 간접 수용에도 해당한다고 주장하였으나 판정부는 청구인이 시비하는 투르크메니스탄의 행위는 우산 조항과 직접 수용에서 주장한 행위와 동일하다는 점을 확인하고 이미 투자협정 위반으로 확인되었고 청구인이 자초한 행위라는 점을 들어 인정하지 않았다(370-371).

청구인은 최혜국대우 조항을 이용하여 프랑스-투르크메니스탄 투자협정의 수용 조항(5조)과 UAE-투르크메니스탄 투자협정의 수용 조항(6조)를 원용할 수 있다고 주장하면서 이들 조항에 의하면 투르크메니스탄의 행위는 수용에 해당한다고 주장하였다. 프랑스-투르크메니스탄 투자협정 5조는 수용은 투자 유치국의 특정 약속과 상치되어서는 안 된다는 문안이, UAE-투르크메니스탄 투자협정 6조는 투자 약정에 포함된 특정 조항이나 계약상의 안정성 또는 수용 조항을 위반하여서는 안 된다는 문안이 추가되어 있었다. 청구인은 기존 영국-투르크메니스탄 투자협정의 수용 조항과 이들 조항을 함께 적용하면 투르크메니스탄의 행위는 수용에 해당한다고 주장하였다.

 

판정부는 두 가지 측면에서 청구인의 주장이 문제가 있다고 지적하였다. 우선 청구인은 서로 다른 조약의 조항을 혼합하여 투르크메니스탄이 체결한 어느 조약에도 나타나지 않는 새로운 조항을 창설하려는 것으로 보인다고 지적하였다. 둘째, 청구인은 프랑스, UAE-투르크메니스탄 투자협정의 수용 조항 하에서 자신에게 부여될 수 있는 대우가 영국-투르크메니스탄 투자협정상의 수용 조항 하에서 부여되는 대우보다 더 유리하다는 점을 입증하지 못했다고 지적하였다. 프랑스, UAE-투르크메니스탄 투자협정의 수용 조항을 청구인 주장대로 최혜국대우 조항을 통해 원용하여 투르크메니스탄이 특정한 약속이나 투자 약정의 특정 조항 등을 위반하였다고 판정하더라도 수용이 발생하지 않았다는 중재 판정부의 결론을 바꾸지는 못하며 이미 우산 조항 위반이라는 판정을 재확인하는 것일 뿐이므로 더 유리한 대우를 제공하지 못한다는 것이다(372-378). 

 

 

4) 공정․공평  대우 등

 

    투르크메니스탄은 청구인이 공사를 중단한 후 2009년 12월 청구인에 대한 과세 산정을 다시 하였고 2010년 2월에는 300만 불의 지체(遲滯)상금을 부과하였다. 청구인은 투르크메니스탄의 공사대금 지연과 함께 이들 조치가 투자협정상의 공정하고 공평한 대우 의무 위반이라고 주장 하였다. 

판정부는 계약 규정을 무시하고 청구인에게 Smeta 방식으로 청구서를 제출할 것을 요구한 것은 공정 ?공평 대우 의무 위반이라고 인정하였다. 그러나 세금 산정은 정식의 납세 통지로 이어져 청구인이 납세한 것도 아니고 지체상금 역시 청구인이 지불하지 않았으므로 두 조치에 대해서는 공정?공평 대우 의무 위반 여부를 심리하지 않았다. 다만 지체 상금 산정의 경우 실제 공사 지연 시점 이전을 기준으로 과도하게 산정하였고 공기 연장 여부를 청구인에게 충분히 설명하지 않은 점은 투르크메니스탄의 잘못이라고 지적하여 두었다(382-390). 청구인은 투르크메니스탄의 조치가 충분한 보호 및 안전 의무 위반이고 자의적인 조치에도 해당한다는 주장을 제기하였으나 판정부는 모두 기각하였다.

 

 

 

다. 평가 및 해설

 

 

    이 사건은 우산 조항에 의해 계약 위반이 투자협정 위반으로 인정된 사건이다. 그러나 모든 계약 위반이 바로 투자협정 위반을 구성하는 것은 아니다. 투자 계약 위반 중 일정 요건을 갖춘 것만 우산 조항의 적용을 받을 수 있다는 판정례가 다수 있다. 

 

Sempra vs. Argentina 사건 (ARB/02/16) 

판정부는 계약의 상업상의 통상적인 위반(ordinary commercial breach of contract)은 조약 위반과는 동일하지 않으며 이러한 구분은 우산 조항의 무한정 또는 부당한 확장을 회피하기 위해 필요하다고 인정하였다. Tulip vs. Turkey 사건(ARB/11/28) 판정부도 우산 조항이 모든 계약 위반 사항을 자동적으로 협정 위반 사항으로 상승시키는 것은 아니라고 보았다. 투자협정은 순수한 계약상의 분쟁에는 적용되지 않는다고 확인하였다. 그 근거로 네덜란드-터키 투자협정 8(3)조^401]는 ICSID 중재 대상을 투자 분쟁으로 한정하고 있고 8(1)조^402]는 투자 분쟁을 투자 인가의 해석이나 투자협정상의 권리 위배 사항으로 정의하고 있는 점을 제시하였다.

 

SyC vs. Costa Rica 사건(ARB/12/4) 판정부 역시 국가가 투자자와 체결한 계약을 위반한 것이 그 자체로 국제법상의 책임을 야기하지 않는다는 것이 일반 국제법 원칙이며 우산 조항을 투자협정에 포함시킴으로써 투자 계약의 위반을 협정 위반으로 보아 국제법적인 책임을 발생시킬 수 있으나, 이 경우에도 모든 계약상 위반 일체를 투자협정 위반으로 주장할 수 있는 것은 아니라고 이해하였다. 판정부는 El Paso vs. Argentina 사건(ARB/03/15) 중재 판정을 인용하여 우산 조항이 모든 계약 위반을 협정 위반으로 격상시키는 것은 아니며 투자협정 보호 기준에 훨씬 미치지 못하는 경미한 계약 위반까지 투자 유치국에게 국제적인 책임을 지우는 것은 타당하지 않다고 언급하였다. 계약 위반이 협정 위반이 되기 위해서는 해당 우산 조항의 정확한 문언을 분석하는 것이 필요하고 동 문언 상의 요건을 충족해야 계약 위반을 협정 위반으로 취급할 수 있을 것이라고 보았다.

 

투자 분쟁에서 우산 조항 위반에 관한 주장은 빈번하게 제기된다. 그 주장의 주된 쟁점은, 우선 우산 조항의 적용 대상 범위로서 투자 계약의 위반만을 그 대상으로 하는지, 투자 계약 외에 투자 유치국의 법령상의 약속도 포함되는지 여부다. 투자 계약 위반은 모두 우산 조항을 통해 협정 위반이 되는 것인지, 투자 계약의 위반 중 우산 조항이 적용되지 않는 것도 있는지도 투자 분쟁의 쟁점이 되어 왔다. 투자 계약의 주체에 대한 시비도 있다. 계약 체결자의 계약 위반 행위를 국가의 책임으로 귀속시킬 수 있는지, 투자자가 아닌 투자자의 자회사나 기타 관련자가 체결한 계약도 포함되는지 여부이다. 위반 행위가 국가의 공적인 주권적 행위이어야 우산 조항이 적용되는지 여부도 쟁점이 되고 있다. 계약에는 통상 분쟁해결 조항이 포함되어 있다. 우산 조항 위반 시비가 제기된 경우 해당 투자 계약상의 분쟁해결 절차가 적용되어야 하는지 투자협정의 위반을 구성하였으므로 투자협정상의 분쟁해결 절차가 적용되어야 하는지도 우산 조항과 관련되는 쟁점이다. 지금까지의 투자 분쟁 판례는 일부 쟁점에 대해서는 동일한 견해가 누적된 것도 있으나 상반된 판정이 내려진 경우도 많아 위에 열거한 모든 쟁점에 대해 적용할 수 있는 일반적인 원칙은 아직 수립되어 있지 않다. 각 사안의 내용과 맥락, 근거가 되는 투자협정의 내용에 따라 판정이 달라질 수 있다. 우산 조항과 관련된 ICSID 판정례는 SGS vs. Paraguay 사건(ARB/07/29) 해설에 수록하였다. 

 

 

 

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^398] 공사의 시공 도중에 공정 계획에 따라 이미 공사 완료된 부분

^399] SMETA(Sedex Members Ethical Trade Audit)는 50,000 여개 이상의 기업이 자발적으로 조직한 SEDEX라는 비영리 단체의 회계 감사 방식으로서 각 사업 분야(노동, 환경, 기업 윤리 등)별로 최선의 회계 감사 방식을 마련하기 위해 회계 감사 기술 우수 사례를 집적하여 놓은 것이다.

^400] 2(1) Each Contracting Party shall encourage and create favourable conditions for nationals or companies of the other Contracting Party to invest capital in its territory, and, subject to its rights to exercise powers conferred by its laws, shall admit such capital. (2) Investments of nationals or companies of each Contracting Party shall at all times be accorded fair and equitable treatment and shall enjoy full protection and security in the territory of the other Contracting Party. Neither Contracting Party shall in any way impair by unreasonable or discriminatory measures the management, maintenance, use, enjoyment or disposal of investments in its territory of nationals or companies of the other Contracting Party. Each Contracting Party shall observe any obligation it, may have entered into with regard to investments of nationals or companies of the other Contracting Party.

^401] (a) Each Contracting Party hereby consents to the submission of an investment dispute to the [ICSID] for settlement by arbitration. 

^402] 1) For the purposes of this Article, an investment dispute is defined as a dispute involving:  (a) the interpretation or application of any investment authorization granted by a Contracting Party's foreign investment authority to an investor of the other Contracting Party; or  (b) a breach of any right conferred or created by this Agreement with respect to an investment.
 

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