Vigotop vs. Hungary 사건(ARB/11/22)

145. Vigotop vs. Hungary 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 투자 유치국의 계약 당사자로서의 계약상 종료 조항에 의거한 양허 계약 종료 행위는 계약상 종료 권한을 수용 보상을 회피하기 위해 부당하고 악의적으로 행사한 점이 입증되지 않는 한 수용으로 볼 수 없다고 판시한 사건이다. 

 

청구인 Vigotop Ltd.는 사이프러스 회사로서 2008년 12월 헝가리에 KC Bidding이라는 회사를 설립하여 2009년 10월 헝가리 재무부와 대규모 종합 관광 위락 단지 건설 및 운영에 관한 양허 계약을 체결하였다(King City 사업). 이 계약 체결 전부터 청구인과 헝가리는 동 사업에 관한 협의 및 준비를 진행하여 왔으며 헝가리 중부 지역에 소재한 발렌스 호수 인근에 위치한 국유지 (이하 Sukoro 부지)를 사업 부지로 사용하기 위해 청구인이 헝가리에 보유하고 있는 토지와 교환하기로 하였다. 헝가리 국내법상 국유지 매각은 공개 입찰로만 가능하였으나 사회 간접 자본 건설 및 기타 공공 이익에 관한 사업에 한해서 해당 사업에 필요한 토지를 확보하기 위해 국유지와 교환할 수 있었다. 청구인 소유 토지를 경유하는 고속도로를 건설하기 위해 동 토지와 Sukoro 부지를 교환한 것이다. 청구인이 자신의 부지 2건과 국유지인 Sukoro 부지의 감정가 차액을 지불하는 조건으로 성립한 토지 교환 약정은 2008년 7월 청구인과 헝가리 국영지주회사(MNV)간에 체결되었다. 

 

청구인은 실제 King City 건설 및 운영 사업을 수행할 현지 회사 KC Management를 추가로 설립하였다. 헝가리 투자교역개발공사는 King City 사업 진행 지원을 위해 재정적 지원(incentive)를 제공할 용의가 있음을 밝히고 재정 지원 수령 자격 요건인 ‘특별지위사업’으로 지정되도록 신청하라고 KC Management에게 조언하였고 King City 사업은 2008년 4월 이 지위를 획득하였다. 

 

2009년 3월 King City 사업에 우호적이었던 헝가리 총리가 사임한 이후 2008년 토지 교환 약정의 적정성에 관한 의문이 헝가리 의회에서 제기되었다. 청구인의 토지 감정가를 실제보다 높게 산정하여 정부에게 납부해야 할 국유지와의 차액을 의도적으로 축소하였다는 것이다. 헝가리 국유 재산 관리 위원회는 정부 지시에 의거, 이 약정의 적정성에 대한 감사를 실시하였으나 2009년 7월 이상 없다는 결론에 도달하였다. 별도 조사를 시행한 재무부도 같은 결론을 내렸다. 

 

2009년 8월 재무부는 King City 사업 입찰 결과 KC Bidding에게 낙찰되었다고 발표하였다. 발표 직후 헝가리 회계감사원은 토지 교환은 공공 사업 부지 확보를 위한 것인데 청구인 토지 2건 중 고속도로 건설 상 소요되는 면적은 전체의 5.6%에 불과하여 동 토지가 공공 사업 부지인지 의문이며 청구인에게 Sukoro 부지를 제공하기 위해 취해진 조치로 의심된다는 이유로 2008년 토지 교환 약정은 무효라는 의견을 제시하였다. 헝가리 검찰청이 의뢰한 감정 평가사는 청구인 소유 토지 2건의 가액을 토지 교환 약정시 평가액의 30%정도로 평가하였다. 2009년 10월 헝가리 재무장관은 이를 청구인에게 알리고 우려를 표명하는 서한을 발송하였으며 재무부, MNV는 청구인과 만나 토지 교환 약정 폐지 등을 협의하였다고 주장하였으나 청구인은 이를 부인하였다. 

 

2009년 10월 재무부와 KC Bidding은 King City 사업 양허 계약을 체결하였으며 사업 부지는 특정하지 않고 Sukoro 부지를 포함한 후보 지역 리스트를 첨부하였다. 계약 체결 2시간 후 재무부는 MNV에게 토지 교환 약정 폐지를 30일 내에 청구인과 합의하고 합의 실패시 이 약정 파기를 위한 법적 조치를 취하도록 지시하였다고 발표하였다. 청구인과 MNV의 합의가 이 시한 내에 도달하지 못하자 2009년 11월 MNV는 토지 교환 약정 무효 청구 소송을 제기하였다. 헝가리 투자교역개발공사 조언대로 특별지위사업 자격을 획득하였음에도 불구하고 투자교역개발공사는 실제 재정 지원 제공을 위해서는 정부 승인이 필요하다는 이유로 약정 체결을 지연하였고 끝내 체결되지 못하였다. 2010년 4월 총선에서 King City 사업에 부정적인 야당이 승리하였고 의회에서는 발렌스 호수 연안에 카지노와 같은 위락 시설 건설이 부적절하다는 의견이 제기되었다. 2010년 9월 특별지위사업 자격도 철회되었다. 

 

양허 계약 규정에 따라 KC Bidding은 동 사업 운영사 SDI Europe 을 설립하였고 주 소재지를 Szekesfehervar라는 도시에 두었다. 앙허 계약상 사업 운영사는 사업 부지에 소재하도록 되어 있었다. 청구인은 King City 소재지에 대한 신정부의 부정적인 의견을 의식하여 Szekesfehervar를 포함하여 여러 곳의 대체 부지를 물색하였으나 실패하였다. Szekesfehervar는 부지 제공에 합의하였으나 주지사에 의해 철회되었다. 청구인은 총선 이후 새 정부 관계자와 회합을 시도하였으나 무산되었고 King City 사업 진행 협조 요청 서한도 발송하였으나 무시당했다. 2011년 1월 헝가리 재무부는 양허 계약 종료를 통보해왔다. 사업 부지는 사업 시행사 소재지에 있어야 한다는 조항을 위반하였고 Sukoro 부지가 사업 부지라고 인정한다 하더라도 소유주 명의가 사업 시행사가 아니라 헝가리 정부 명의이므로 사업 시행사 소유 부지에 사업을 시행한다는 조항도 위반하였으며 사업 시행사의 사업 시행 보증을 위한 보증금 납부가 이루어져야 한다는 조항을 위반하였다는 이유에서였다. 

 

청구인은 헝가리의 양허 계약 위반이 부당하며 계약 위반에 이르기까지 청구인의 사업 부지 확보 방해, 재정 지원 의사 철회, 특별지위사업 지정 철회 등 일련의 불법부당한 조치를 취해 왔으며 이로 인해 청구인의 투자가 수용당했다고 주장하고 사이프러스-헝가리 투자협정에 근거하여 2011년 7월 ICSID 중재를 신청하였다. 

 

 

 

 

나. 주요 쟁점

 

     사이프러스-헝가리 투자협정은 7(1)조는 수용 사건에 한해서 ICSID와 같은 국제 중재에 회부할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 따라 판정부는 수용 발생 여부에 대해 우선 살펴보았다. 외견상 헝가리는 계약의 당사자로서 상대방의 계약 의무 불이행을 근거로 계약의 종료 규정에 의거하여 양허 계약을 종료한 것이었다. 이는 주권 국가의 공적인 행위라기보다는 통상적인 계약 당사자의 행위로 보였다. 이에 대해 청구인은 계약 당사자로서의 종료 조항에 의한 종료라는 것은 구실이고 실상은 헝가리가 주권적인 권한 하에서 공공 정책상의 이유로 계약을 종료한 것이라고 주장하였다. 헝가리는 계약 조항에 의거한 종료는 수용에 해당하지 않는다고 반박하였다. 

 

판정부는 수용 여부를 가리기 위해서는 우선 헝가리가 공공 정책적인 목적으로 계약을 종료하였는지 살펴보아야 하나 설사 그러한 점이 인정되더라도 헝가리가 해당 계약의 당사자로서 계약을 종료할 수도 있으므로 그 자체만으로 수용이라고 단정할 수 없다고 보았다. 헝가리가 계약의 당사자로서 계약상의 권리 행사를 통해 계약을 종료한 것이라면 그 종료 행위가 충분한 근거가 있고 타당한지 여부를 살펴보아야 한다고 보았다. 공공 목적도 존재하고 종료 행위가 계약상 타당할 경우 계약 종료 행위가 수용에 따른 보상을 회피하기 위해 계약상의 권리를 남용한 것은 아닌지 심리해야 최종적으로 수용 여부를 판단할 수 있을 것으로 보았다.

 

양허 계약을 종료해야 할 공적인 목적의 존재 여부에 대해 판정부는 제출된 증거와 상황 전개를 볼 때 헝가리 신 정부가 구 정부의 토지 교환 약정 체결에 부정이 개입되었다고 의심하고 있었고 이에 따라 이 약정이 무효라는 입장을 견지하였으며 발렌스 호수 주변을 환경친화적으로 개발하려는 관광 정책상의 목적을 갖고 있었다고 보았다. 헝가리 신 정부가 카지노 단지를 발렌스 호수 인근의 Sukoro 지역에 건설하는 것에는 부정적이었으나 카지노 사업 자체에 대해서는 부정적인 입장을 갖고 있지 않았다고 판단하였다. 판정부는 청구인이 제출한 증거로 볼 때 발렌스 호수 주변을 환경친화적으로 유지, 보존, 개발하려는 의도는 충분히 확인되며 이에 따라 헝가리가 양허 계약을 종료할 때 주권적인 권능을 행사한 것으로 보는 것이 타당하다고 결론내렸다. 토지 교환 약정 체결의 부정 가능성도 일부 고려된 것으로 보인다고 판단하고 이 역시 공공적인 목적에 해당한다고 생각하였다. 

 

판정부는 다음 단계로 양허 계약을 종료할 수 있는 계약상의 근거가 타당했는지 여부를 따져 보았다. 헝가리가 계약 종료의 근거로 제시한 청구인의 양허 계약 위반 사항은 사업 시행사 SDI Europe이 사업 시행 부지를 확보하지 못한 점, Sukoro 부지 소유권을 획득하지 못한 점, 사업 시행 보증금 미납 등이었는데 모두 사실로 인정된다고 판단하였다. 

 

판정부는 계약 종료 행위가 타당하다 할지라도 수용의 보상을 회피하기 위해 악의적으로 취해진 것은 아닌지 살펴보았다. 판정부는 재무장관의 서한이나 회합을 통해 KC Bidding은 양허 계약에 서명할 당시 Sukoro 부지가 사업 부지로 정해지지 않을 가능성을 인지하고 있었고 토지 교환 약정의 적법성에 대한 소송도 제기되어 Sukoro 부지의 불확실성도 증가되었지만 청구인은 양허 계약에 여타 후보 부지를 포함시키는 것으로 이 위험성이 분산된다고 안이하게 판단한 것으로 보았다. 그러나 청구인이 대체 부지를 확보하기 위해 충분한 노력을 기울였다는 점도 확인되지 않는다고 지적하였다. 특히 2010년 신 정부 출범 이후에는 더 이상의 부지 확보를 시도하지 않았다고 지적하였다. 이상의 심리를 토대로 판정부는 헝가리의 계약 종료 행위가 악의적이고 부당한 계약상 종료 권한의 남용에 해당한다고 판단할 수 없다고 정리하였다. 

 

판정부는 따라서 계약 종료에 대한 공공의 목적이 인정되지만 헝가리의 양허 계약 종료 행위는 계약 당사자로서의 정당한 권리 행사이며 부당하게 남용되지 않았으므로 수용에 해당한다고 볼 수가 없다고 판시하였다. 

 

 

 

다. 평가 및 해설

 

     흔히 제기되는 간접 수용 조치는 투자 유치국이 청구인과 체결한 계약을 파기, 종료하는 것이다. 판례는 투자 유치국이 계약의 당사자로서 행한 행위인지 주권적인 공적 행위인지를 구분하여 전자의 경우에는 간접 수용을 인정하지 않는다. 시비되는 조치로 인해 투자자가 경제적인 손실을 입어야 간접 수용으로 인정하는 것은 아니다. 실질적인 권리 박탈이 인정되면 실제로 투자자에게 경제적인 손실을 초래하지 않았어도 간접 수용으로 인정되며 반대로 해당 조치로 인해 정부가 혜택이나 이익을 보아야 간접 수용이 되는 것도 아니다. 간접 수용이 제기된 물적 대상은 유체물인 경우는 없고 모두 계약상의 권리, 영업권, 중재권 등 무형의 권리들이다. 금융 당국의 감독 조치, 부실 은행 청산 조치, 담배 규제 등 경찰권 등 정당한 공권력 행사에 대해서는 간접 수용을 인정치 않고 있으며 비단 이러한 행정부의 조치뿐 아니라 법원의 판결 자체에 대해서도 간접 수용 주장이 제기되는 경우가 있다. 판정부는 국내 법원의 판결 자체의 정당성 여부에 대해서는 심리를 자제하나 명백히 부당한 판결로 인해 투자자의 투자가 수용에 해당하는 피해를 입었을 경우에는 간접 수용으로 판정하기도 하였다. 

 

간접 수용 판정 중에는 점진적 수용도 인정한 사례가 수 건 있다. 점진적 수용 자체에 대해서는 합의된 정의가 없으나 판정부는 일정 기간에 걸쳐 행해진 일련의 복수의 조치가 개개로는 수용에 해당하지 않더라도 전체를 종합하여 종국에는 수용과 대등한 효과를 투자자에게 발현시켰을 때에는 간접 수용인 것으로 인정하고 있다. 

 

간접 수용은 ICSID 중재에서 압도적으로 많이 제기되는 단골 이슈이다. 이 책에 수록된 사례만해도 54건이다. 간접 수용이 주장되었으나 관할권이 부인되어 본안 심리에 이르지 못한 것을 포함하면 그 수효는 더욱 늘어날 것이다. 간접 수용이 인정된 판정은 제기된 수에 비하면 많지 않다. 54건 중 11건만이 인정되었다. 이는 간접 수용에 대해 ICSID 중재 판정부가 매우 엄격히 판단하고 있기 때문이다. 지금까지의 판례를 보면 판정부는 투자에 대한 투자자의 지배, 통제, 경영권이 문제되는 조치에도 불구하고 계속되고 있거나 정상적인 영업을 통해 수익을 창출하고 있을 경우에는 간접 수용을 인정하지 않는다. 간접 수용이 인정되는 경우는 해당 조치로 인해 투자를 이용하거나 그로부터 발생하는 혜택을 향유하는 권리가 실질적으로 심각하게 지속적으로 회복 불가능하게 항구적으로 박탈되거나 투자의 활용, 향유, 통제, 소유, 처분, 양도 등 소유와 관련된 권리가 심각하게 영향을 받아서 투자의 가치와 이익이 심각하게 훼손된 경우로서 이를 초래한 해당 조치의 정도가 충분할 정도로 가혹한 것이어야 한다는 입장이다. 간접 수용도 수용이므로 소유권이 사실상 탈취된 것과 동등한 효과가 있어야 한다고 보는 것이다. 

투자협정의 규정에 의해서 간접 수용 인정이 까다로워지는 경우도 있다. 한미, 한중 FTA에서는 별도 부속서^403]를 통해 간접 수용은 당사국의 행위 또는 일련의 행위가 명의의 공식적 이전 또는 명백한 몰수 없이 직접 수용과 동등한 효과를 가지는 경우라고 제한적으로 정의하고 있다. 아울러 간접 수용 여부 결정 시 i) 경제적 영향, ii) 정당한 기대를 침해하는 정도 iii) 목적과의 비례성, 행위의 성격 및 목적을 고려하도록 요구하고 있다. 그것도 부족하여 아예 공공 복지 목적의 비차별적 규제 행위는 목적에 비추어 극히 심하거나 불균형적인 경우를 제외하고는 간접 수용을 구성하지 않는다고 기재하고 있다. 이 규정의 기원은 외국인 투자가 자국 내에서 환경 보호에 부합하는 방식으로 이루어지도록 여하한 조치를 채택, 유지, 집행하는 것을 방해하지 않는다고 규정한 NAFTA 1114(1)조^404]이다. 멕시코 지방 정부가 환경 보호를 이유로 미국 기업의 유해 물질 매립장 가동을 방해한 것이 Metalclad vs. Mexico 사건에서 간접 수용으로 인정된 이후 수용을 의도하지 않은 자국의 정당한 공공 정책이 간접 수용으로 시비될 것을 우려하여 투자협정에 이와 같은 안전 장치를 포함하려는 시도가 증가하고 있다.

 

 

 

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^403] Annex 12-B 3. 

The second situation is indirect expropriation, where an action or a series of actions by a Party has an effect equivalent to direct expropriation without formal transfer of title or outright seizure.  

(a) The determination of whether an action or a series of actions by a Party, in a specific fact situation, constitutes an indirect expropriation, requires a case-by-case, fact-based inquiry that considers, among other factors,:   

(i) the economic impact of the action or series of actions, although the fact that such action or series of actions has an adverse effect on the economic value of investments, standing alone, does not establish that an indirect expropriation has occurred;   (ii) the extent to which the action or series of actions interferes with distinct and reasonable expectations arising out of investments; and   (iii) the character and objectives of the action or series of actions, including whether such action is proportionate to its objectives.  

(b) Except in rare circumstances, such as when an action or a series of actions by a Party is extremely severe or 

disproportionate in light of its  purpose,

non-discriminatory regulatory actions adopted by the Party for the purpose of legitimate public welfare do not constitute indirect expropriation 

^404] Article 1114: Environmental Measures 1. Nothing in this Chapter shall be construed to prevent a Party from adopting, maintaining or enforcing any measure otherwise consistent with this Chapter that it considers appropriate to ensure that investment activity in its territory is undertaken in a manner sensitive to environmental concerns.

 

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