Mamidoil vs. Albania 사건(ARB/11/24)

147. Mamidoil vs. Albania 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 투자 유치국의 경고에도 불구하고 항구 내에 저유 시설을 건설한 청구인이 투자 유치국의 유조선 입항 금지 등의 조치에 대해 수용, 공정․공평 대우 의무 위반 주장을 제기한 사건이다. 

 

청구인 Mamidoil Jetoil Product S.A.는 유류 매집, 유통, 판매를 업종으로 하는 그리스 회사이다. 1998년7월 청구인은 알바니아 Durres 항에 유류 저장 시설(tank farm)을 건설하기 위해 투자 인가를 신청하였다. 투자 결정 수년 전부터 알바니아 정부 고위 당국자의 적극적인 투자 권유와 협조 약속이 있었다. 당시 알바니아는 공산 정권 붕괴 이후 시장 경제를 도입하고 경제 개발을 위해 서방 자본의 투자 유치에 적극적이었다. 1999년 6월 청구인은 알바니아 경제사유화부와 유류 저장 시설 건설을 위해 Durres항 내 14000㎡ 부지를 20년간 임차하는 계약을 체결하고 그 해 9월 해당 부지를 인수하였다. 

한편 시급한 경제 건설을 위해 알바니아 정부는 공산 정권 하에서 낙후된 각종 사회 간접 자본 개보수 및 신설을 적극 추진하였다. 1998년 7월 알바니아 정부의 요청에 의해 세계은행은 Durres항 시설 개선 사업을 지원하기로 하고 12월 미국 건설사 Berger사가 실사 보고서 작성을 위한 현지 조사를 개시하였다. 1999년 9월 유류 저장 시설 건설 부지 임차 계약이 체결될 무렵 Durres 항은 콘테이너 및 여객 전용 항만으로 변경하는 방안으로 보고서가 작성 중에 있었다. 1999년 11월 Durres 항만청과 알바니아 교통부는 청구인에게 향후 Durres 항에서는 유류 저장 시설 운영이 어려울 수 있음을 알리고 대체 부지 물색을 권유하는 서한을 발송하였으나 청구인은 이를 무시하였다. 2000년 2월 Durres 항만청은 2차 경고 서한을 발송하였다. 2000년 3월 Berger사는 Durres 항이 인구 밀집 지역과 인접하여 있는 점 등을 감안하여 콘테이너선 및 여객선 전용 부두로 변경하는 내용의 부지사용계획서를 제출하였으며 세계은행과 알바니아 정부는 이를 승인, 2000년 6월 알바니아 각료회의는 세계은행 경비 지원을 받아 부지 사용 계획서 대로 Durres 항만 개조 사업을 시행하기로 의결하였다. 2000년 7월 알바니아 교통부와 경제사유화부는 Durres 항만 내에 유류 저장 시설을 운영할 수 없게 되었다는 사실을 청구인에게 통보하고 유조선 전용으로 선정된 항구로 사업 부지를 이전할 것을 권유하였다. 청구인의 Durres 항 내 유류 저장 시설 공사는 이미 2000년 3월 개시된 상태였다. 2000년 9월부터 12월간 공사는 중단되었고 문제 해결을 위해 청구인은 그리스 정부의 개입을 요청하여 양국 정부 협의 끝에 2001년 2월 알바니아 정부는 청구인에게 유류 저장 시설을 10년간 운영할 수 있는 허가권을 부여하였다. 저장 시설 공사는 재개되었다. 건설 공사에는 건설 부지 허가, 건설 허가, 환경 허가, 준공 허가 등이 필요했으나 청구인은 환경 허가 외에는 명시적인 허가를 취득하지 않았고 알바니아측도 이를 문제삼지 않았다. 2001년 10월부터 유조선 접안 및 유류 저장이 시작되어 2009년 6월 유조선 입항이 금지될 때까지 청구인은 선박을 이용한 유류 반출입 영업을 수행하였다. 알바니아 정부는 유류 전용 항만이 완성되자 2009년 6월 Durres 항에 유조선의 입항을 금지하였다. 그러나 청구인은 허가권 유효 기간이 남아 있었으므로 차량을 이용하여 Durres 항 내 유류 저장 시설에 유류를 계속 반출입하였다. 2011년 청구인은 허가권 갱신을 신청하였으나 기각되었고 허가권은 2011년 2월 만료되었다. 

 

그러자 청구인은 유조선 입항 금지 조치 등이 자신의 투자를 수용한 것이며 공정․공평 대우 등을 위반하였다고 주장하고 그리스-알바니아 투자협정에 근거하여 2011년 7월 ICSID 중재를 신청하였다. 

 

 

 

나. 주요 쟁점

 

1) 관할권

    알바니아는 투자협정에 투자는 투자 유치국 법령에 의거하여 시행되어야 한다고 규정되어 있으나 청구인은 건설 허가 등을 취득하지 않고 저장 시설을 건설하였으므로 이는 투자협정상의 투자에 해당하지 않는다고 주장하였다. 

 

중재 판정부는 청구인의 해당 허가 신청 여부, 해당 허가 미취득 하 공사의 불법성 여부, 알바니아의 불법성 원용 가능 여부 순으로 심리를 진행하였다. 중재 판정부는 제출된 증거와 증언 등을 종합하여 판단할 때 청구인이 건설 부지 사용 허가, 건설 허가, 준공 허가를 신청하지 않은 점이 인정된다고 보았다. 환경 허가는 적법하게 발급되었으나 나머지 허가는 발급받지 못한 상태에서 공사가 완공되었고 알바니아의 건설법 등 관련 법령상 무허가 건설은 법규 위반인 점이 인정된다고 보았다. 판정부는 투자를 적법성을 부인할 정도의 법규 위반은 경미하고 사소한 것이 아니라 실질적이고 심각한 수준이어야 한다고 설명하였으며 무허가 건설은 경미하고 사소한 수준의 위반으로 볼 수 없다고 판단하였다. 

 

그러나 청구인이 중대한 법규 위반을 범한 것과 알바니아가 이러한 위법성을 주장할 수 있는 것은 별개의 문제로 보았다. 판정부는 알바니아 당국이 청구인의 건설 허가 신청이 없었고 허가가 없는 상태에서 공사를 진행 중에 있다는 것을 알고 있었으면서 건설 중단, 불법 건축물 등 관련 법령상의 제재 조치를 취하지 않았으며 지속적으로 적법한 신청(구비 서류 완비, 적정 신청 양식 사용 등)을 하도록 종용하였고 신청 요건이 완비되면 언제든 허가를 부여하여 청구인 공사의 불법성을 해소하여 주겠다는 협조적인 자세를 견지하여 왔다는 사실을 주목하였다. 양측의 협조를 통해 환경 허가는 적법하게 신청, 발급되었으나 여타 허가는 이러한 협조에도 불구하고 발급되지 않았다. 판정부는 알바니아의 이러한 태도는 과거의 불법성은 무시하겠으며 현재의 불법성은 잠정 중단하고 미래의 불법성은 해소하여 주겠다는 것으로 해석된다고 지적하고 이러한 상황에서 알바니아는 불법성 발생, 유지의 책임을 공유하는 것이므로 청구인 투자의 적법성을 문제삼을 수 없다고 판단하고 따라서 ICSID는 이 사건에 대해 관할권이 있다고 판시하였다(판정문 370-379, 479-495).

 

 

2) 간접 수용 

    청구인은 알바니아의 유류 저장 시설 이전 협박, Durres 항의 새로운 부지 사용 계획, 유조선 Durres 항 입항 금지, 유류 거래 허가권 갱신 신청 기각 조치로 인해 Durres 항구 내 자신의 저장 시설이 경제적 가치를 상실하였고 이로 인해 자신의 주식 가치가 탈취되었으며 자사의 명성이 심각하게 훼손되었다고 주장하고 이는 간접 수용에 해당한다고 역설하였다. 청구인은 소유권은 침해되지 않았더라도 투자의 경제적 용도나 향유, 가치, 효과적인 통제 등이 탈취되었으면 수용에 해당한다는 것이다. 

 

중재 판정부는 수용의 문언적인 해석상 자산 자체에 대한 특별한 효과를 의미하는 것이지 자산에 부과된 손실을 의미하는 것은 아니라고 전제하고 자산에 대한 특별한 효과란 직접적일 수도 간접적일 수도 있으나 자산의 본질적인 특성 중의 하나 또는 복수가 탈취되어야 한다고 보았다. 그 특성이란 해당 자산의 용도, 향유, 통제, 소유, 처분, 양도 등으로서 이들 중 하나가 영향을 받고 그 결과로서 가치나 이익이 손상되면 수용 주장이 제기될 수 있는 것이라고 이해하였다. 따라서 단순한 가치나 이익의 손실을 초래한 행위는 수용이 될 수 없고 불법적인 행위라도 자산의 본질적인 속성을 하나라도 침해하지 않았으면 수용이라고 할 수 없으며 적법한 행위라도 이러한 속성을 침해하였으면 수용이라고 설명하였다. 판정부는 투자의 수익성을 감소시켰으나 완전히 소멸시키지는 않았고 투자자의 통제권을 온존시킨 조치는 일반적으로 간접 수용이라고 볼 수 없다는 El Paso vs. Agrentina 사건 판정^408]에 동의하였다(565-573).

 

판정부는 이 사건의 경우 알바니아는 시장 경제 전환 후 시급히 경제를 개발하기 위해 국제 기구 등의 원조를 받아 항만 등 국가 기반 시설을 정비하려는 정책을 시행하고 있었고 청구인도 유류 저장 시설 공사 개시 당시 이를 충분히 인지하고 있었다고 보았다. 알바니아는 부지사용계획서 공표 후 청구인 공사 중단 및 재개 허용, 그리고 유류 거래 허가권 부여를 통해 청구인의 사정을 충분히 배려하였고 청구인은 유조선 입항 금지 조치 이후에도 허가권 유효 기간까지 저장 시설의 유류 반출입 영업을 계속할 수 있었다고 지적하였다. 유조선 입항 금지로 인해 청구인 투자가 경제적 가치가 소실되었으나 이는 알바니아의 항만 시설 정비라는 공공 정책이었고 청구인도 예견하였던 조치였다고 언급하였다. 이러한 조치의 결과는 투자 자산의 본질적인 속성의 훼손에서 기인한 손실이 아니라고 확인하였다. 저장 시설에 대한 청구인의 사용, 소유, 통제, 처분에 관한 권한은 아무 영향을 받지 않았기 때문이다. 이상을 근거로 판정부는 청구인의 조치는 수용이 아니라고 판정하였다(574-580). 

 

 

3) 공정․공평 대우(법적 안정성)

 

     청구인은 Durres 항만 사용 계획 변경 가능성을 사전에 알려 주지 않았고 유조선 입항 금지 결정시 청구인에게 시설 이전을 명령하거나 이전 조건을 제시하지 않은 점 등은 투명하고 안정적인 법적 환경을 투자자에게 제공하여야 하는 의무를 위반한 것이라고 주장하였다. 

 

판정부는 투자자는 법적 환경의 투명성과 안정성을 기대할 수 있으나 투자 상황을 평가할 의무도 있다고 보았다. 투자 결정 전 알바니아 고위 관리들과의 사전 회합 등에서 청취한 이들의 고무적인 언사는 그 자체로서는 법적인 기대를 창출하지 못하고 실질적이고 구체적인 보장이 아니라 일반적인 긍정적인 언급으로서 청구인의 투자에 관한 법적 환경의 안정성을 보장하는 약속 또는 특정한 대표성에 해당하지는 않는다고 판단하였다. 청구인은 부지 임차 계약이 유조선에 의한 유류 하역이 계속될 수 있으리라는 기대를 포함한다고 주장하기도 하였으나 판정부는 해당 계약은 부지 임차료와 부지 내 저유 시설 건설을 명기하고 있을 뿐 유조선에 의한 유류 하역은 언급이 없으며 그와 같이 중요한 사업 내용이 명시적인 기재가 아니라 암묵적인 추론으로 정해질 이유가 없다고 지적하였다. 

 

판정부는 부지 임차 계약 및 부지 이전 시까지 양측 모두는 Durres 항에 각종 화물이 선적, 하역될 것으로 믿었을 뿐 유조선이 계속 입항할 수 있다는 고시나 면허, 행정상의 확인은 물론 그리 해석될 수 있는 알바니아 측의 행위가 없었다고 확인하였다. 하나 당시 알바니아의 사회 간접 시설은 매우 낙후되어서 항구를 포함한 교통 시설의 전반적인 개선이 필요하다는 점은 공지의 사실이었으며 이를 중요한 국가 정책으로 추진하는 알바니아 정부가 Durres항 부지사용계획서를 승인하고 항만 부지를 새로 구획하고 유조선의 입항을 금지하는 것은 주권적인 권한에 속한다고 보았다. 그럼에도 불구하고 알바니아는 청구인의 사정을 배려하기 위해 저유 시설 공사를 계속하고 유조선 유류 하역을 2009년까지 허가하였다고 판정부는 인정하였다. 중재 판정부는 2000년의 부지사용계획서와 2009년의 입항 금지 조치는 청구인 뿐만 아니라 모든 회사에 공히 적용된 것으로 자의적이라고 볼 수 없다고 판단하였다. 판정부는 정책이나 규제의 변경은 안정적인 법적 체계 제공 의무의 위반이라고 볼 수 없다고 언급하고 청구인이 주장하는 Durres 항 부지 사용 변경과 유조선 입항 금지는 안정적이고 투명한 법적 체계 제공 의무를 위반한 것이 아니라고 판정하였다(633-663). 

 

 

4) 공정․공평 대우(정당한 기대)

 

    청구인은 자신의 정당한 기대가 침해되었다고도 주장하였다. 비록 명기되어 있지는 않지만 부지 임차 계약서 및 부속서 내용 및 알바니아 관리의 확약 상 자신은 임차 기간인 20년간 유조선의 유류 하역이 계속되리라고 정당하게 기대하였다는 것이다. 

 

중재 판정부는 문건상 또는 외형상 확인되는 유조선 출입에 대한 인가나 보장이 없다는 점은 확인되므로 알바니아의 행위나 기타 정황상 청구인이 주장하는 기대의 정당성이 입증되는지 살펴보았다. 저유 시설 건설의 경우 적법한 건설 허가 없이 공사가 진행되었고 알바니아는 제재 조치를 취하지 않는 대신 적법한 신청서가 제출되도록 종용하고 협조하였으므로 판정부는 청구인이 건설 공사의 불법성을 인지하였다고 판단하였으며 이러한 불법성이 용인되리라는 기대가 창출되도록 알바니아가 특정한 행위나 문서상의 승인을 표시한 바 없다고 확인하였다. 이러한 상황에서 판정부는 청구인이 저유 시설 건설의 불법성에도 불구하고 자신의 영업 활동을 계속할 수 있으리라고 정당하게 기대할 수 없다고 판정하였다. 

 

Durres 항 유조선 입항 금지 조치에 관해서도 판정부는 부지 임차 계약 종료 시점까지 유조선 저유가 가능하리라고 청구인이 정당하게 기대할 수 없었다고 판정하였다. 부지 임차 계약에 해당 언급이 없는 것은 물론이고 2000년 초 청구인의 공사가 개시되기 이전에 알바니아는 청구인에게 경고 서한을 발송하여 공사 중단 및 저유 시설 이전을 권고하였고 항만 시설 정비는 알바니아 정부가 국가 과제로 추진하는 기반 시설 개선 사업의 주요 요소라는 점은 청구인도 충분히 인지하고 있었다고 보았다. 특히 알바니아의 공사 중단 권유는 정당한 기대 여부 판정에 특별한 의미를 부여해야 한다고 판단하였다. 판정부는 청구인이 공사 개시 전 저유 시설 존속 여부에 대해 알바니아와 보다 확실하게 협의할 수 있었을 것이나 이를 시행하지 않았고 알바니아가 항만 부지 사용이 변화 없이 계속되리라는 보장이나 대표성 있는 행위를 한 바 없다는 점을 확인하였다. 판정부는 청구인이 주관적인 희망을 할 수는 있었겠으나 주관적인 희망을 정당한 기대로 치환하기 위해서는 행정 당국의 약속이 존재해야 하고 확인(identifiable)할 수 있어야 한다고 보았다. 이상을 토대로 판정부는 청구인의 정당한 기대가 침해되었다는 주장를 기각하였다(710-735).

 

 

5) 공정․공평 대우(부당 압력)

 

     청구인은 유조선 유류 하역이 2009년부터 금지된다는 것이 확실해 진 2007년 정당한 보상이 있으면 저유 시설 이전을 검토할 수 있다고 알바니아에 제의하였으나 묵살당했고 이후 알바니아는 저유 시설 이전을 부당하게 압박하여 왔으며 이는 공정․공평 대우 의무 위반이라고 주장하였다. 판정부는 2000년 2월 저유 시설 공사가 개시될 즈음 알바니아는 공사 중단을 요청하고 공사 계속 시 재정적인 손실이 있을 것임을 서한으로 경고한 점, Durres 항구 부지 사용 계획서를 설명하고 공포한 점, 그리스 정부와 협의하여 유류 거래 허가권을 부여하여 저유 시설을 이용할 수 있게 한 점, 2009년 유조선 입항 금지 이후에도 저유 시설을 이용하게 한 점 등은 공정한 대우였다고 판단하였다. 그와 반대로 청구인은 알바니아의 선의의 경고를 무시하고 저유 시설 건설을 강행하였고 알바니아의 보상이 있을 시 이전 용의가 있음을 표명하였으나 그러한 보상의 법적 근거는 없다고 일축하고 청구인의 공정․공평 대우 의무 위반 주장을 기각하였다(742-749). 

 

6) 공정․공평 대우(사법 부인)

 

    청구인이 수입한 유류에 부과된 조세의 적정성 여부를 둘러싸고 다툼이 발생하여 청구인은 소송을 제기하였으나 2007년 대법원에서 기각된 바 있었다. 청구인은 이를 사법 부인이라고 주장하였으나 판정부는 중재 판정은 국내 법원 심리에 대한 상소심이 아니므로 알바니아 법원의 판정의 적정성 여부에 대해서는 심리할 권한이 없고 투자 유치국의 사법 체제 전체가 투자자에게 공정하고 공평한 대우를 제공할 수 없을 정도로 무력하였는지 여부를 가리는 것이 사법 부인이나 이 사건 경우는 해당 사항이 없다고 판단하였다(764-771).

 

 

 

다. 평가 및 해설

 

1) 간접 수용 판례

    ICSID 중재 판정은 소유권은 침해되지 않았더라도 투자의 경제적 용도나 향유, 가치, 효과적인 통제 등이 탈취되었으면 수용에 해당한다고 본다. 이른바 간접 수용이다. 다만 그 탈취의 정도가 사실상 소유권을 박탈당한 것과 마찬가지일 정도로 가혹, 심각해야 간접 수용으로 인정한다. 간접 수용에 해당할 수 있는 요건 또는 정도를 제시한 판례로서 이 사건 청구인이 심리 과정 중 제시한 것은 Tecmed vs. Mexico 사건^409], AES vs. Hungary 사건과 Bayindir vs. Pakistan 사건^410] 등이다. 

 

2) 투자 설립의 적법성

    이 사건 판정부는 투자 설립의 적법성과 관련하여 투자 유치국의 법령의 위반이 있더라도 그 위반의 정도가 사소하고 미미하면 적법한 투자로 보아야 한다는 입장을 취했다. 비슷한 사건으로는 DLP vs. Yemen사건(ARB/05/17)이 있다. 이 사건 판정부는 법과 규정에 따른다는 구문은 투자협정에서 흔히 볼 수 있는 표현으로서 이는 투자 유치국의 법제의 중요한 원칙을 위반하여(예컨대 허위 대표, 소유권 위장 등) 이루어진 투자를 배제함으로써 투자의 적법성을 보장하려는 취지라는 것이 이전의 판례를 통해 확인된다고 보았다. 역시 사소한 위반에 대해서는 관대한 입장을 유지한 것이다. 

투자 설립의 적법성에 관한 ICSID 판례의 종합 해설은 Metal-Tech vs. Uzbekistan 사건 (ARB/10/3)에 수록하여 두었다. 

 

 

3) 정당한 기대

    이 사건에서 심리한 투자자의 정당한 기대 침해로 인한 공정 ․공평 대우 의무 위반 주장은 ICSID 중재에서 흔히 제기되는 쟁점이다. 이에 관한 종합 해설은 Plama vs. Bulgaria 사건(ARB/03/24)에 수록되어 있다. 

 

 

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^408] 255. Regulations that reduce the profitability of an investment but do not shut it down completely and leave the investor in control will generally not qualify as indirect expropriations even though they might give rise to liability of other standards of treatment, such as national treatment or fair and equitable treatment. 256. 

Inconclusion,theTribunal,consistentlywithmainstreamcase law, finds for an expropriation to exist, the investor should be substantially deprived not only of the benefits, but also of the use of its investment. A mere loss of value, which is not the result of an interference with the control or use of the investment, is not an indirect expropriation. ( El Paso Energy International Company v. Argentina Republic , ICSID Case No. ARB/03/15, Award, paras. 255-256)

^409] “To establish whether the Resolution is a measure equivalent to an expropriation […], it must be first determined if Claimant, […] was radicallydeprivedoftheeconomicaluseandenjoymentofitsinvestments,asiftherightsrelatedthereto – 

such as the income or benefits related to the Landfill or to its exploitation – 

had ceased to exist. In other words, if due to the actions of Respondent, the assets involved have lost their value or economic use for their holder …”( Tecmed v. Mexico , ICSID Case No. ARB(AF)/00/2, Award, 29 May 2003, para. 115.)

^410] “For an expropriation to occur, it is necessary for the investor to be deprived, in whole of significant part, of the property in or effective control of its investment: or for its investment to be deprived, in whole or significant part, of its value.” ( AES v. Hungary , ICSID Case No. ARB/07/22, Award, 23 September 2010, para. 14.3.1; cf. also: Bayindir v. Pakistan , ICSID Case No. ARB/03/29, Award, 27 August 2009, para. 444.)

 

 

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