22. Argentina vs. US - OCTG Sunset Reviews 사건 (DS268, 2004. 12. 17. - 상소기구).pdf
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가. 사건 개요
이 사건은 미국이 아르헨티나산 油井용 강관1)에 반덤핑 관세를 계속 부과하기로 결정한 일몰 재심에 대해 아르헨티나가 제소하고 우리나라를 비롯하여 대만, EC, 일본, 멕시코가 제3자로 참여한 사건이다. 아르헨티나는 US-Corrosion Resistant Steel Sunset Review 사건과 마찬가지로 미국의 일몰 재심 관련 법규 자체(as such)와 이번 사건에 적용된 예(as applied)에 대해 시비하였다. 1995년 미국은 아르헨티나 Sidreca社의 유정용 강관에 대해 1.36%의 반덤핑 관세를 부과하였으며 연례 재심에서 Sidreca사는 유정용 강관을 더 이상 미국에 수출하고 있지 않음을 설명하였고 미국 상무부도 이를 인정하였다. 2000년 7월 미 상무부는 일몰 재심 절차를 개시, 동년 11월 반덤핑 관세를 철회하면 덤핑이 지속되거나 재발할 가능성이 있다고 판단하였고 미 무역 위원회도 2001년 6월 실질적 피해 지속이나 재발 가능성이 있다고 결정하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 명시적/묵시적 포기 간주의 적법성(반덤핑협정 11조3항, 6조1항, 2항)
일몰 재심에 관한 미국의 1930년 관세법 751(c)(4)A조는 이해 당사자에게 미상무부의 덤핑 관련 일몰 재심 절차 참가를 포기하고 미 무역 위원회의 피해 판정 절차에만 참가할 수 있는 기회를 부여하고 있으며 UR 이행법 351.218(d)(2)(i)조는 포기 신청서를 제출함으로써 일몰 재심 全과정 참가를 포기할 수 있도록 규정하고 있다(명시적 포기). UR 이행법351.218(d)(2)(iii)조는 일몰 재심 공고 시 제출케 되어 있는 응답서(substantive response)가 351.218(d)(3)조에 기재된 요소를 모두 포함하지 않을 경우 참가를 포기한 것으로 본다(constitute a waiver)고 규정하고 있다(묵시적 포기).
아르헨티나는 이러한 waiver 조항은 미 당국으로 하여금 정당한 검토 없이 덤핑의 지속이나 재발 가능성이 있다고 결정하게 하므로 반덤핑협정 11조3항2) 위반이라고 주장하였다. 아르헨티나는 묵시적 포기 조항(UR 이행법351.218(d)(2)(iii))은 수출자에게 부여된 증거 제출과 이익 방어를 위한 충분한 기회를 향유할 권리를 제한하는 것이므로 반덤핑협정 6조1항3), 2항4) 위반이라는 주장을 추가하였다. 패널은 11조3항에서 당국이 덤핑과 피해의 지속 또는 재발을 초래할 것으로 ‘판정(determine)’한다는 의미는 이에 관한 긍정적인 증거를 토대로 논리적인 판단(reasoned finding)을 하라는 것으로서 조사 당국은 성실하게 행동하여 신중한 고려와 검토를 통해 논리적이고 타당한 결정(reasoned and adequate conclusion)에 도달해야 한다고 해석하였다. 이러한 해석을 근거로 패널은 이해 당사자가 완전하지 못한 답변서를 제출하였거나 아예 답변서를 제출하지 않았다 하더라도 조사 당국은 제출된 자료 또는 입수 가능한 사실, 부차적인 정보를 토대로 합리적이고 타당한 결정을 해야 할 의무가 있으며 자료 부실 또는 不제출만을 근거로 덤핑/ 피해가 지속된다는 기계적인 판단을 내려서는 안된다고 보았다. 명시적 포기에 대해서도 패널은 합리적이고 타당한 결론을 토대로 판정해야하는 의무는 소멸되지 않으며 추가적인 조사 없이 덤핑과 피해가 지속 또는 재발된다고 간단히 추정해서는 안 된다고 판단하였으며 미국의 관련 조항은 반덤핑 협정 11조3항에 위배된다고 판시하였다. 패널은 수출자가 불완전한 답변서를 제출하였거나 아예 제출치 않았다는 것이 6조1항과 2항에 보장된 절차적 권리를 수출자로부터 박탈하는 것을 정당화할 수는 없다고 지적하고 미국의 묵시적 포기 조항은 반덤핑협정 6조1항과 2항에 위배된다고 판시하였다.
상소기구 심리에서 미국은 일몰 재심은 문제가 된 반덤핑 조치 別로 order-wide 하는 것이지 해당 회사별로 하는 것이 아니라는 점을 강조하고 패널은 문제가 된 포기 조항(waiver provisions)이 미 상무부로 하여금 반덤핑협정 11조3항과 합치되는 가능성 판정을 조치 전체(order-wide)에 대해 할 수 없게 하는지 여부를 살폈어야 한다고 지적하였다. 미국은 패널은 이와 달리 회사별 판정(company-specific determination)의 11조3항과의 합치성 여부를 평가한 것이지 포기 조항이 미 상무부로 하여금 조치별 판정을 11조3항과 합치되게 하지 못한다는 것을 입증한 것은 아니며 회사별 판정을 토대로 조치별 판정도 11조3항에 합치되지 못한다고 부당하게 잘못을 전가하였다고 주장하였다. 상소기구는 패널이 특정 회사(Sidreca사)에 대한 미 상무부의 판정(회사별 판정)에 초점을 두어 분석을 시작하여 회사별 판정이 조치별 판정에 미치는 영향을 계속하여 분석한 점을 주목하였다. 상소기구는 조치별 판정이 회사별 판정에 고려된 범위만큼(to the extent)은 조치별 판정이 사실에 입각한 합리적이고 적절한 결론에 의해 뒷받침되지 못한다고 패널이 판단한 점도 주목하였다. 상소기구는 문제가 된 포기 조항이 적용된 결과로 볼 때, 일정한 조치별 가능성 판정은 부분적으로는 어느 회사의 덤핑 가능성에 관해 규정상 의무화된 가정(statutorily-mandated assumption)에 기초하여 이루어 질 수 있다고 판단하였다. 이에 따라 상소기구는 문제가 된 포기 조항이 그 자체로 반덤핑협정 11조3항에 합치되지 않는다는 패널의 판정을 지지하였다. 패널의 6조1항, 2항 위반 판정에 대해서도 미국은 상소하였다. 미국은 자국의 규정은 이해 당사자에게 증거를 제출할 수 있는 기회를 부여하고 있으며 자신의 권리를 행사하지 못한 책임은 이러한 기회를 사용하지 못한 당사자에 있다고 주장하였다. 상소기구는 묵시적 포기의 두 가지 경우, 즉 완전하지 못한 답변서를 제출한 경우와 아예 답변서를 제출하지 않은 경우를 나누어 심리하였다. 전자의 경우 상소기구는 자료가 불충분하다 하여 포기한 것으로 간주하는 것은 이해 당사자에게 6조1항과 2항이 규정한대로 증거 제출과 자신의 이익 방어를 위한 충분한 기회를 부여한 것이라고 볼 수 없다고 지적하고 패널의 판정을 지지하였다. 후자의 경우 상소기구는 만일 이해 당사자에게 자료 제출 기회가 부여되었다면 그 마감시한 내에 제출해야 한다고 요구했다 해서 증거 제출이나 청문회 요청권이 부정되었다고 할 수 없을 것이며 일몰 재심에 참가하기 위해서는 적시에 자료를 제출하라고 요청하는 것이 이해 당사자에게 부당한 부담이 될 것으로도 보이지 않는다고 언급하였다. 상소기구는 이해 당사자가 자신의 이익을 방어하기 위해 부여된 충분한 기회를 이용하기 위해 필요한 최초의 절차를 수행하지 않았다면 그 잘못은 이해 당사자에게 있는 것이지 문제가 된 포기 조항에 있다고 할 수 없다고 논고하였다. 이에 따라 상소기구는 자료 불제출의 경우를 묵시적 포기로 간주한 규정은 6조1항, 2항에 합치되지 않는다는 패널의 판정을 번복하였다.
2) 판정의 의미(반덤핑협정 11조3항)
아르헨티나는 일몰 재심에 관한 1930년 관세법 751(c)와 752(c), 그리고 일몰 재심 정책 요강 II.A.35)은 일정한 상황을 설정하고 일몰 재심의 상황이 여기에 해당하면 덤핑과 피해가 지속 또는 재발될 가능성이 있다고 간주하게 하고 있으며 이는 반덤핑협정 11조3항 위반이라고 주장하였다. 패널은 11조3항의 가능성 판정은 충분한 사실에 기초해야 하며 합리적인 결정을 요하는 것이며 따라서 특정 요소나 상황에 무엇을 결정하는 가치(determinative/conclusive value)를 부여하는 규정은 판정을 무의미하게 하므로 이 조항에 합치되지 않는다고 해석하였다. 패널은 관세법 751(c), 752(c)는 덤핑 마진과 반덤핑 관세 부과 전후의 수입량을 고려 요소로 지정하고 있으나 이들에게 무엇을 결정하는 가치(conclusive value)를 부여하지는 않았으며 다른 요소도 고려될 수 있다고 명시하고 있음을 확인하였다. 패널은 이 규정은 따라서 특정 상황이 충족되면 가능성을 간주하라고 지시하는 것은 아니므로 반덤핑협정 11조3항에 위배될 것이 없다고 판시하였다. 덤핑 지속, 수입 중단, 덤핑 제거의 3개 상황에서는 통상 덤핑이 지속될 가능성이 있다고 판정하도록 규정한 일몰 재심 정책 요강 II.A.3조에 대해 패널은 normally 결정하라는 것은 이러한 상황이 충족되어도 가능성이 없는 경우를 상정하고 있는 것으로 보인다고 해석하였다. 그러나 한편 동 조문의 전체적인 문맥은 3개 상황에 해당하면 더 이상 검토할 것도 없이 덤핑 지속 가능성이 있다고 판단하라고 해석된다고 보았다. 이에 패널은 동 조항의 11조3항 위반 여부를 가리기 위해 이 조항이 적용된 사례를 검토하였다. US-German Steel CVD 사건 상소기구는 어떤 법의 WTO 합치성을 결정하기 위해 패널은 그 법의 일관된 적용 양태를 고려할 수 있다고 판시한 바 있다. 패널은 동 조항이 적용된 사례 통계를 볼 때 미국이 상기 3개 상황에 해당하는 사안에 대해서는 기계적으로 덤핑 가능성이 있다고 간주하여 왔음을 보여주고 있다고 단정하고 따라서 동 조항은 11조3항에 위배된다고 판시하였다. 즉 패널의 분석 요지는 일몰 재심 정책 요강(Sunset policy bulletin)의 3개 상황이 재론의 여지도 없이 덤핑이 지속, 재발될 것이라고 결정해야 하는 결정적인(determinative) 것이라면 동정책 요강은 11조3항에 합치되지 않으나 위 상황이 단순히 예시적인 것이라면 11조3항에 합치된다는 것이며 정책 요강 기재 내용만으로는 동 상황이 결정적인 것이라고 단정할 수 없으나 동 정책 요강이 집행된 사례, 통계를 검토하여 볼 때 상기 상황은 결정적인 것으로 작용해 왔음이 인정되고 따라서 동 정책 요강은 11조3항 위반이라는 것이다. 미국은 패널의 이러한 분석은 사실을 객관적으로 평가해야 한다는 DSU 1조6항 위반이라고 상소하였다. 패널의 판단은 단지 과거 통계에 근거하였을 뿐이고 이러한 통계는 비구속적 규범을 구속적 규범이라고 탈바꿈시키기에는 부족한 근거라고 주장하였다. 상소기구는 패널이 11조3항 합치 여부를 판단하기 위해 적용한 기준, 즉 3개 상황이 결정적인 것이면 위반이고 예시적인 것이면 합치된다는 기준 자체는 타당하다고 보았다. 그러나 상소기구는 3개 상황이 결정적인지 예시적인지를 객관적으로 평가하기 위해서는 덤핑 지속/재발 가능성에 관한 이전의 판정이 여타 타당한 요소가 있었음에도 이를 배척하고 순전히 3개 상황 중의 하나에 기초하여 기계적으로 이루어진 것인지를 단순한 통계 검토가 아니라 개개 사건을 質的으로 분석하여 보아야만 할 것이라고 지적하였다. 상소기구는 패널이 이러한 사건별 질적 분석(qualitative assessment)을 실시하지는 않았다고 확인하고 지속/재발 가능성에 판정에 이르게 된 이유를 질적으로 검토하여 보지 않고서는 이러한 판정이 전적으로 3개 상황에 기초한 것이라고 단정할 수는 없다고 판단하였다. 이상을 기초로 상소기구는 패널은 DSU 11조가 요구하는 대로 사실에 대한 객관적인 평가를 다했다고 볼 수 없다고 결론짓고 따라서 일몰 재심 정책 요강 II.A.3조는 그 자체가 11조3항에 합치되지 않는다는 패널의 판정을 번복하였다. 그러나 상소기구는 DSU 11조 요건 불충족으로 인해 패널의 판정을 번복하는 것이지 자신들의 판정이 정책 요강 II.A.3조가 11조3항에 합치된다는 것을 확인하는 것은 아니라고 부연하였다.
3) 일몰 재심의 시간요소 존재 여부(반덤핑협정 3조7항, 8항, 11조3항)
미국 관세법 752(a)(1)과 (5)는 반덤핑 관세의 철회할 경우 피해의 지속과 재발이 일어날 수 있는 시간 범위에 대해 ‘합리적으로 예측 가능한 기간(within a reasonably foreseeable time)’이라고 규정하고 있었다. 아르헨티나는 이는 지나치게 막연한 기간을 부여한 것이므로 피해 상황의 급박성을 규정한 반덤핑협정 3조7항7), 8항8), 11조3항의 기준에 부합되지 않는다고 주장하였다. 패널은 3조7항, 8항은 일몰 재심에는 적용되지 않으므로 동 조항 위반 여부는 살필 필요가 없으며 11조3항은 조사 당국에게 일몰 재심상의 기간 요소에 대해서는 아무런 언급도 하고 있지 않으므로 미국의 관련 조항이 11조3항에 위배된다고 볼 수 없다고 결론짓고 아르헨티나의 주장을 기각하였다. 상소기구 역시 within a reasonably foreseeable time이라는 기준 자체 및 미 ITC가 이를 적용한 방식 모두 11조3항과 합치되지 않을 것이 없다고 판단, 아르헨티나의 상소를 기각하였다. 아르헨티나는 11조3항은 피해 재발에 관한 시간요소를 내포하고 있다고 보아야 하며 그 기간은 반덤핑 조치 종료 직후부터 반덤핑협정 3조7항에 규정된 급박한 기간 내이어야 한다고 재주장하였으나 상소기구는 패널의 분석은 타당하였으며 미 관세법에 규정된 합리적으로 예측 가능한 기간이라는 기준은 11조3항과 불합치되지 않는다는 패널의 판정을 지지하였다. ITC가 이 기준을 타당하게 적용하였는지에 대해 아르헨티나는 ITC가 합리적으로 예측 가능한 기간이 언제인지 적시하지 않았다고 비난하였으나 상소기구는 11조3항은 조사 당국으로 하여금 문제가 되는 기간을 특정하도록 요구하지는 않는다고 지적하고 아르헨티나의 주장을 기각, 패널의 판정을 지지하였다.
4) 덤핑 지속 가능성 판정의 적정성 여부(반덤핑협정 11조3항)
미국이 일몰 재심 공고 후 동 절차 참가포기의사를 명시적으로 제출한 아르헨티나 업체는 없었으며 Siderca사만 완전한 답변서를 제출하였고 여타 업체는 답변서를 제출치 않아서 참가를 포기한 것으로 간주되어다. Siderca사는 최초 반덤핑 조사의 유일한 대상 업체였으며 일몰 재심의 대상인 반덤핑 관세도 동 사에만 부과되고 있었다. 반덤핑 관세가 부과된 후 Siderca사는 대미 수출을 중단하였다. 미국의 일몰 재심 규정은 반덤핑 관세를 부과받는 상품의 대미 수입량이 당해 수출국의 당해 상품 전체 대미 수출량의 50% 이하일 경우에는 일몰 재심 신속절차(expedited sunset review)를 적용토록 규정하고 있다. 이를 근거로 미국은 반덤핑 관세가 부과된 지난 5년간 덤핑이 계속되었는지를 판단함에 있어 별도의 다른 조사를 시행하지 않고 Siderca사에 부과된 최초의 반덤핑 관세만을 기초로 덤핑이 계속되어 왔다고 판단하였다. 아울러 동 기간 중 아르헨티나산 유정용 강관 수입이 축소되었으므로 덤핑 계속, 수입 축소의 상황이면 반덤핑 관세 철회 시 덤핑이 지속될 것으로 판정하라는 정책 요강에 근거하여 덤핑 지속 가능성에 대해 긍정 판정을 내렸다. 미국은 자료를 제출하지 않은 수출업체는 참가를 묵시적으로 포기한 것으로 간주하고 묵시적 포기 업체에 대해서는 자동적으로 덤핑이 지속될 가능성이 있다고 판정하라는 일몰 재심 규정에 따랐다. 아르헨티나는 미국이 일몰 재심 기간 동안 새로운 사실을 수집하지 않고 신속 절차를 이유로 5년 전의 반덤핑 관세를 기초로 한 것은 11조3항에 규정된 검토(review)를 실시하지 않은 것이므로 동 조항을 위반한 것이라고 주장하였다. 패널은 미국의 덤핑 지속 가능성 판정이 충분한 사실(sufficient factual basis)에 기반하였는지 여부가 쟁점이라고 정리하고 조사 당국이 문제가 되는 반덤핑 조치 부과 기간 동안 덤핑이 계속되었다고 판정하기 위해서는 그렇게 결정할 수 있는 적당한 사실적 기초를 갖추어야 한다고 보았다. 패널은 예를 들어 반덤핑협정 9조상의 반덤핑 관세 산정 절차나 11조2항9)상의 검토는 이러한 사실적 기초가 될 수 있겠으나 최초의 덤핑 판정 그 자체가 사실적 기초를 구성한다고는 볼 수 없다고 판단하고 미국의 덤핑 지속 가능성 판정은 11조3항에 합치되지 않는다고 판시하였다. 패널은 묵시적 포기 업체에 대해 덤핑 지속 가능성 판정을 내린 것에 대해서도 묵시적 판정 자체가 11조3항에 위반된다고 판시하였음을 환기하고 자료 불제출 업체에 덤핑 지속 가능성 판정을 한 것 역시 충분한 사실에 기초한 것이 아니므로 11조3항에 위배된다고 판시하였다.
5) 신속 절차의 증거 제출 및 이익 방어 기회 제한 여부(반덤핑협정 6조1항, 2항)
아르헨티나는 Siderca사에 대한 신속 절차 적용과 묵시적 포기 업체에 대한 자동적인 덤핑 지속 가능성 판정은 Siderca사의 증거 제출기회를 박탈하고 이익 방어를 위한 기회를 부여하지 않은 것이므로 반덤핑협정 6조1항과 2항에도 위반된다고 주장하였다. 패널은 6조1항의 경우 미국 당국의 최종 통지문에 Siderca사가 제출한 정보를 충분히 고려하였다고 명기하고 있으며 묵시적 포기 조항은 Siderca사에는 적용되는 것이 아니라고 지적하고 아르헨티나의 주장을 받아들이지 않았다. 6조2항의 경우 패널은 미국이 Siderca사에 신속 절차를 적용하여 청문회 개최 요청 기회 등을 부여하지 않은 것은 이해 당사자에게 이익 방어를 위한 충분한 기회를 부여하지 않은 것이 된다고 인정하고 미국 당국이 6조2항에 합치되지 않게 행동하였다고 판시하였다.
6) 피해 판정의 적정성 여부
(가) 패널 판정
미국 무역 위원회는 아르헨티나를 비롯한 외국의 수입을 누적적으로 평가하여 유정용 강관에 대한 반덤핑 관세가 철회될 경우 국내 산업 피해가 지속 또는 재발될 가능성이 있다고 판정하였다. 미 무역 위원회는 덤핑 수입량 증가 가능성에 대해 유정용 강관 外의 강관이 다른 수출 시장에서 규제를 받고 있는 수출업자는 유정용 강관에 대한 미국의 반덤핑 관세가 철회될 경우 생산 공정이 유사하므로 유정용 강관 생산량을 쉽게 늘릴 것으로 판단, 긍정적으로 판정하였다. 덤핑 수입이 가격에 미칠 수 있는 영향에 대해 미 무역 위원회는 제한된 숫자의 가격 비교를 통해 역시 긍정 판정을 내렸다. 국내 산업에 대한 영향에 있어서도 미 무역위는 덤핑 수입의 증가 가능성과 가격에 대한 부정적 영향 가능성을 토대로 반덤핑 관세가 철회되면 국내 유정용 강관 산업이 부정적인 영향을 받을 가능성이 있다고 판단하였다. 아르헨티나는 미 국내 법원과 NAFTA 패널에서의 미 당국자의 진술을 근거로 미 무역위는 덤핑 수입 증가, 가격 영향, 국내 산업 영향의 가능성(likeliness)에 대해 판정하여야 했으나 실제로는 정도가 약한 개연성(possibility) 여부를 검토하였다고 주장하였으며 11조3항에서 말하는 가능성(likeliness)이란 사실은 발생할 확률이 매우 높은 예상성(probability)을 의미하는 것이라고 강조하였다. 아울러 아르헨티나는 또한 미 무역위의 피해 가능성 판정은 증거에 기초한 객관적인 검토를 수반하지 않은 것이라고 주장하고 이는 3조1항10), 2항11)에 위배된다고 주장한다. 패널은 3조1, 2항은 실제로 발생한 피해의 판정에 관한 것이고 11조3항은 피해가 앞으로 지속 또는 재발할 것인지에 대한 것이므로 그 규율 대상이 다르고 11조3항에도 적용할 수 있다는 문안 text 상의 근거가 없으므로 3조1항, 2항을 11조3항 일몰 재심에도 당연히 적용할 수는 없다고 판단, 아르헨티나의 주장을 기각하였다. 아르헨티나는 3조3항12)의 누적 평가 조건 불준수, 3조4항13)의 피해 요소 불고려, 3조5항14)의 인과 관계 불고려 등을 들어 관련 조항 위반이라고 주장하였으나 패널은 같은 논리로 이를 기각하였다.
11조3항 위반 주장에 대해 패널은 우선 미국 관료의 他 법정에서의 진술이 가능성 검토 여부의 적합성을 따지는 근거가 될 수는 없다고 지적하였고 11조3항의 가능성이 예상성이라는 아르헨티나의 주장도 배척하였다. 덤핑 수입 증가에 대해 패널은 미 무역위의 추론은 객관적이고 공평한 당국이 할 수 있는 적정한 것이라고 보고 아르헨티나의 주장을 기각하였다. 가격 비교의 경우 패널은 일몰 재심 시 비교해야 할 가격의 수에 대한 요건(threshold)이 따로 정해져 있지는 않으며 일몰 재심의 성격상 가격 비교 대상 數가 제한적일 수밖에 없다는 점을 인정하여 아르헨티나의 주장을 받아들이지 않았다. 국내 산업에의 영향에 있어서도 11조3항은 조사 당국이 준수해야 할 절차나 방식을 특별히 명기하고 있지 않으므로 충분한 사실을 토대로 한 객관적인 검토 시행 여부가 핵심이라고 지적하고 미 무역위가 덤핑 수입량 증가와 가격에의 영향에 대한 긍정 판정을 토대로 국내 산업에 영향이 있을 수 있다고 판정한 것이 11조3항에 위배될 것은 없다고 판시하였다.
(나) 상소기구 판정
아르헨티나는 3조의 규정은 11조3항 일몰 재심의 절차에 적용된다는 주장을 상소심에서 다시 제기하였으나 상소기구는 패널의 판정을 지지하였다. 상소기구는 3조는 피해 판정에 관한 조항이고 11조3항은 피해 가능성 판정에 관한 것이므로 조사 당국이 일몰 재심 시 반드시 3조를 따라야 할 의무는 없다고 확인하였다. 그러나 3조에 명시된 물량, 가격 효과, 덤핑 수입의 국내 산업에 대한 영향 등의 요소는 피해 가능성 판정 시 어느 정도 관련이 있을 수 있다는 점은 인정하였다. 3조3항의 피해누적에 대해 아르헨티나는 상소기구에서 패널이 일몰 재심 시 피해를 누적할 수 있다고 판정한 것은 오류라고 주장하였다. 상소기구는 여러 국가로부터의 덤핑 수입에 봉착한 국가는 그 덤핑 수입의 누적 효과로 인해 피해를 볼 수 있으며 이러한 효과는 덤핑 국가별 분석으로는 타당하게 산정되지 않을 수 있으므로 누적하여 평가하여야 한다는 EC-Pipe Fittings 사건 판정을 환기하였다. 상소기구는 이러한 논리는 덤핑 판정이나 일몰 재심에 모두 적용될 수 있다고 판단하였다. 국내 산업에 대한 피해는 현존하는 피해이건 예상되는 미래의 피해이건 복수의 source로부터 동시에 발생할 수 있으며 이러한 덤핑 수입의 누적적인 영향은 피해 판정이 분석될 필요가 있다는 이유에서이다. 3조3항에 명시된 피해 누적의 요건이 일몰 재심에도 적용되는지 여부에 대해서 아르헨티나는 당연히 적용되어야 한다고 주장하였으나 상소기구는 이를 명시적으로 규정한 조문이 없다는 이유로 받아들이지 않았다. 상소기구의 결론은 일몰 재심 시 피해를 누적할 수도 있으나 누적요건을 충족할 의무는 없다는 것이다. 아르헨티나는 상소기구 심리에서 패널이 likely를 probable로 해석하지 않았으며 미 국내 법원이 NAFTA 패널에서 probable standard를 적용하지 않았다고 시인한 것도 패널이 충분히 고려하지 않은 것은 부당하다고 주장하였다. 상소기구는 likely가 probable을 의미한다는 데에는 동의하였다. 그러나 패널 보고서 어디에도 패널이 likely를 probable 以下로 해석한 근거가 없으며 패널이 국내 법원 등에서의 미국 관리의 진술을 채택하지 않은 것은 패널의 증거력 판단에 관계된 것으로서 상소기구가 개입할 사항이 아니라고 설명하고 패널의 판정을 지지하였다. 아르헨티나는 미국 패해 가능성 판정은 적절하게 수립된 사실이나 적극적인 증거, 객관적인 검토에 근거하지 않았는데 이를 확인하지 못한 패널의 판정은 부당하다고 상소하였다. 상소기구는 미 ITC의 피해 가능성 판정은 덤핑 수입 예상 물량, 예상 가격 효과, 국내 산업에 대한 예상 영향에 관한 분석을 토대로 이루어 졌음을 확인하고 상소기구가 판정해야 할 사항은 i) 패널이 피해 판정의 11조3항 합치 여부를 판정함에 있어 패널이 적용해야 할 standard of review가 무엇인지 ii)피해 누적 평가의 11조3항 합치 여부, iii) 예상 덤핑 물량, 예상 가격 효과, 국내 산업 예상 효과에 관한 ITC 판정의 11조3항 합치 여부라고 정리하였다. i) standard of review의 경우 상소기구는 만일 패널이 조사 당국의 피해 재발, 지속 가능성 판정이 조사 당국으로 하여금 합리적이고 적절한 결론을 도출하는 데 충분한 사실적 근거에 기반을 두고 있다고 만족한다면 조사 당국의 판정은 11조3항에 합치된다고 결론지어야 한다고 보았다. 이 사건의 경우 ITC가 결론을 구성한 방식(덤핑 물량, 가격 효과, 국내 산업 영향을 각각 검토하고 종합적으로 판정)으로 볼 때 패널이 3 요소에 관한 ITC의 결론이 충분한 사실적 근거에 기반을 두고 있는지 여부를 조사한 것은 타당하다고 결론지었다. ii) 피해 누적 평가의 경우 아르헨티나는 미 ITC가 여러 국가로부터의 덤핑 수입이 동시에 발생할 것이라고 판정한 것은 충분한 사실적 근거에 기반을 둔 것이 아니라 원 조치 조사로부터 추론한 것일 뿐이므로 타당하지 못하다고 주장하였다. 상소기구는 그러나 제출된 자료를 볼 때 ITC가 사용한 정보는 피해 누적 결정과 연관된 것으로 보이며 패널의 판정이 잘못된 것이 없다고 판정하였다. iii) 물량, 가격 효과, 국내 산업 영향의 경우 상소기구는 ITC가 반덤핑 조치 철회 시 예상되는 객관적인 요소를 토대로 예상 덤핑 물량, 가격 효과, 국내 산업 영향을 검토하였음을 패널이 인정한 것에 특별한 오류가 없으며 아르헨티나가 충분한 근거도 제시하지 못했다고 보고 동 사항에 관한 패널의 판정을 지지하였다.
다. 해설 및 평가
미국의 일몰 재심 정책 요강 II.A.3조는 US-Corrosion-Resistant Steel Sunset Review 사건에 이어 이번 사건에서 다시 쟁점으로 등장하였다. 두 사건 모두에서 동 조항은 11조3항에 위배되는 것으로 판시되었으나 전자의 경우 덤핑/피해 지속이나 재발 가능성의 요건을 적극적으로 규정하지 않고 수동적인 not likely 기준을 채택하고 있는 점이 문제가 된 반면 이번 사건의 경우에는 11조3항에서 말하는 ‘판정’의 의미와의 부합 여부가 문제가 되었다. 이번 사건 패널은 판정이란 충분한 사실에 기초한 객관적 검토를 수반하는 분석이라고 보았으며 따라서 특정한 증거나 상황이 충족되면 판정의 과정을 거칠 것도 없이 어떠한 가치판단을 하도록 하는 것은 11조3항의 판정에 해당하지 않는다고 보았다. 패널은 이에 따라 정책 요강 II.A.3조는 3개의 상황을 상정하고 이러한 상황에 대해서는 통상 덤핑이 지속될 가능성이 있다고 (자동적으로) 판정할 것을 요구하고 있으므로 11조3항의 판정을 배척하는 것이라고 본 것이다. 그러나 패널의 이러한 판단은 지나치게 조사 당국의 재량을 제한한 것이고 판정의 대상을 규정된 3개 상황이라고 협의로 해석한 것이라는 비난도 있다. 물론 판정은 일정한 분석과 가치 판단을 수반하는 思考의 과정이지만 조사 당국은 증거에 대한 사실 조사와 객관적인 검토를 통해 작금의 상황이 II.A.3조의 3개 상황 가운데 어느 것에 해당하는 것인지를 ‘판정’할 수도 있는 것이라는 주장이다.
이 경우 3개 상황 중 하나에 해당하므로 덤핑이 지속될 가능성이 있다고 通常 판정하는 것이 11조3항의 위반에 해당한다고 볼 수는 없지 않느냐는 것이다. 이 사건은 US-Corrosion-Resistant Steel Sunset Review 사건과 마찬가지로 일몰 재심 정책 요강이 분쟁 해결 절차의 심리 대상이 될 수 있는지도 쟁점이 되었다. 동 사건 패널은 미국의 정책 요강은 강행 법규가 아니므로 패널의 심리 대상인 조치(measure)가 될 수 없다고 판정하였으나 상소기구는 이를 번복한 바 있다. 이번 사건 패널은 US-Corrosion-Resistant Steel Sunset Review 사건 상소기구의 판정에 따라 정책 요강이 심리 대상이 된다고 판정하였으나 미국은 동 상소기구가 일몰 재심 정책 요강이 분쟁 해결 절차 심리 대상에 해당하는 조치라고 단정한 것은 아닌데 패널이 그렇다고 보았으며 동 상소기구의 판정을 이번 사건에 특별한 설명 없이 따른 것은 DSU 11조 사실에 대한 객관적 평가 의무를 위반한 것이라고 상소하였다. 상소기구는 US-Corrosion-Resistant Steel Sunset Review 사건 상소 기구는 정책 요강이 심리 대상이 아니라는 패널 판정을 번복함으로써 심리 대상이 된다는 점을 분명히 밝힌 것이며 패널이 이미 상소기구가 명백히 판정한 동일한 쟁점을 처음부터 다시 분석하고 평가할 필요는 없다고 판단, 미국의 주장을 기각하였다. 상소기구는 정책 요강 II.A.3조가 반덤핑협정 11조3항에 합치되지 않는다는 패널의 판정을 DSU 11조의 규정을 들어 기각하였다. 패널이 적용한 standard of review, 즉 사실에 대한 객관적 평가가 적절하지 못했다고 상소기구가 부정 판정 을 내린 경우는 매우 드문 사례이다. 패널의 DSU 11조 standard of review 적정성에 대한 상소기구의 기존 판례는 패널의 재량을 폭넓게 인정하여 패널의 악의적 오류(egregious errors)가 없는 한 패널의 사실에 대한 객관적 평가에 대해서는 존중하였으며 객관적 평가를 위한 증거력 인정 여부 및 범위 역시 패널의 재량에 해당한다고 확인한 것이 보통이다15). 그러나 이번 사건에서 상소기구는 패널이 악의적 오류를 범하지도 않았음에도 개개 사안에 대한 質的인 분석(qualitative assessment)을 하지 않았다는 이유로 패널의 판정을 번복함으로써 standard of review위반을 매우 제한적으로 해석한 이전의 판례와는 사뭇 다른 태도를 취하였다. 상소기구의 이러한 태도는 US-Lumber ITC investigation Article 21.5 사건에서보다 精緻한 형태로 확인되었다. 동 사건에서 상소기구는 무역 구제 조치 사건의 경우 패널이 취해야 할 standard of review에 대해 다섯 가지16)의 기준을 제시하였고 동 사건 패널이 이러한 기준에 따라 미국 조사 당국(무역 위원회)의 피해 우려 판정을 검사(examine)하였는지 여부를 살펴보았다. 상소기구는 동 사건 패널이 미당국의 결론을 비판적이고 탐구적으로 검사하지 않았으며 미국이 사용한 증거가 타당한 것인지 검토하지 않고 미국의 주장을 그대로 수용(excessive deference)하였다는 이유로 패널 판정을 번복하였다.
1) 유정용 강관(Oil Country Tubular Goods (OCTG))이란 석유채굴에 사용되는 이음새 없는 鋼管(seamless pipe)으로서 지면에 대하여 수직방향으로 사용하고 고압을 견뎌내야 하므로 대단한 강도와 최고급의 seamless를 필요로 한다.
2) 11.3 제1항 및 제2항의 규정에도 불구하고 모든 확정 반덤핑 관세는 부과일(또는 제2항에 따른 검토가 덤핑과 피해를 동시에 고려하였다면 제2항에 의한 가장 최근의 검토일 또는 이 항에 따른 가장 최근의 검토일)로부터 5년 이내에 종결된다(Re.22). 다만, 당국이 동 일자이전에 자체적으로 개시한 검토 또는 동 일자이전 합리적인 기간 내에 국내 산업에 의하거나 이를 대신하여이루어진 정당한 근거에 입각한 요청에 의하여 개시된 검토에서 관세의 종료가 덤핑 및 피해의
지속 또는 재발을 초래할 것으로 당국이 판정하는 경우는 그러하지 아니한다. 이러한 검토 결과가 나오기 전까지 관세는 유효할 수 있다.
(Remark 22) 반덤핑 관세액이 소급적으로 사정되었을 경우 제9조제3항제1호에 따라 가장 최근의 산정과정에서 관세가 부과되어서는 아니된다는 조사 결과 그 자체가 당국에 대해 확정 반덤핑 관세의 종료를 요구하지 아니한다.
3) 6.1 반덤핑 조사와 관련한 모든 이해 당사자는 당국이 요구하는 정보에 대하여 통보받으며 당해 조사와 관련이 있다고 그들이 간주하는 모든 증거를 서면으로 제출할 수 있는 충분한 기회가 주어진다.
4) 6.2 반덤핑 조사의 전 과정을 통하여 모든 이해 당사자는 자신의 이익을 방어하기 위한 충분한 기회를 가진다. 이를 위하여 당국은 요청에 따라 모든 이해 당사자가 상반된 이해를 갖는 당사자와 회합하는 기회를 제공하여 반대의견이 제시되고 반박 주장이 개진될 수 있도록 한다. 이러한 기회의 제공시 비밀보호의 필요 및 당사자의 편의를 고려하여야 한다. 어떤 당사자도 이러한 회합에 참석할 의무는 없으며, 회합 불참이 그 당사자를 불리하게 하지 아니한다. 이해 당사자는 또한 정당한 경우 구두로 다른 정보를 제시하는 권리를 갖는다.
5) II. A. 3. Likelihood of continuation or Recurrence of Dumping/ …quotation relevant provisions of SAA…/ Therefore, the Department normally will determine that revocation of an antidumping order or termination of a suspended dumping investigation is likely to lead to continuation or recurrence of dumping where
(a) dumping continued at any level above de minimis after the issuance of the order or the suspension agreement, as applicable;
(b) imports of the subject merchandise ceased after issuance of the order or the suspension agreement, as applicable; or
(c) dumping was eliminated after the issuance of the order or the suspension agreement , as applicable, and import volumes for the subject merchandise declined significantly.
The Department recognizes that, in the context of a sunset review of a suspended investigation, the data relevant to the criteria under paragraphs (a) through (c), above may not be conclusive with respect to likelihood. Therefore, the Department may be more likely to entertain good cause arguments under paragraph II.C in a sunset review of a suspended investigation
6) 11. 패널의 기능은 분쟁 해결 기구가 이 양해 및 대상 협정에 따른 책임을 수행하는 것을 지원 하는 것이다. 따라서 패널은 분쟁의 사실 부분에 대한 객관적인 평가, 관련 대상 협정의 적용가능성 및 그 협정과의 합치성을 포함하여 자신에게 회부된 사안에 대하여 객관적인 평가를 내려야 하며, 분쟁 해결 기구가 대상 협정에 규정되어 있는 권고를 행하거나 판정을 내리는 데 도움이 되는 그 밖의 조사 결과를 작성한다. 패널은 분쟁 당사자와 정기적으로 협의하고 분쟁 당사자에게 상호 만족할 만한 해결책을 찾기 위한 적절한 기회를 제공하여야 한다.
7) 3.7 실질적인 피해의 우려에 대한 판정은 사실에 기초하며 단순히 주장이나 추측 또는 막연한 가능성에 기초하여서는 아니된다. 덤핑이 피해를 초래하는 상황을 발생시키는 상황의 변화는 명백히 예측되어야 하며 급박한 것이어야 한다(Re.10). 실질적 피해 우려의 존재에 대한 판정을 내리는 데 있어서 당국은 특히 다음과 같은 요소를 고려해야 한다.
(Remark 10) 유일한 예는 아니나 한 예를 들면 가까운 장래에 덤핑가격으로 실질적인 상품의 수입 증가가 있을 것이라고 믿을 만한 설득력 있는 이유가 있는 경우이다.
(1) 실질적인 수입 증가의 가능성을 나타내는, 국내 시장에로의 덤핑 수입품의 현저한 증가율,
(2) 추가적인 수출을 흡수하는 다른 수출시장의 이용 가능성을 감안하여, 수입회원국의 시장으로 덤핑수출을 실질적으로 증가시킬 수 있는 가능성을 나타내는, 충분하고 자유롭게 처분가능한 수출자의 생산능력 또는 수출자의 생산능력의 임박하고 실질적인 증가,
(3) 수입이 국내 가격을 현저히 하락 또는 억제시킬 수 있는 가격으로 이루어지고 있는지 여부 및 추가수입에 대한 수요를 증가시킬 것인지 여부, 그리고
(4) 조사 대상 상품의 재고현황, 이러한 요소들 중 어느 하나도 그 자체로서 반드시 결정적인 지침이 될 수는 없으나, 고려된 요소 전체는 덤핑수출품이 추가로 임박하고, 보호조치가 취해지지 아니하면 실질적인 피해가 발생할 수 있을 것이라는 결론에 도달하게 하여야 한다.
8) 3.8 덤핑 수입품으로 인한 피해가 우려되는 경우에 있어서, 반덤핑 조치의 적용은 특별히 주의하여 검토되고 결정된다.
9) 11.2 당국은 정당한 경우 자체적으로, 또는, 확정 반덤핑 관세의 부과이후 합리적인 기간이 경과하고 검토가 필요하다는 명확한 정보를 제시하는 이해 당사자의 요청에 따라 반덤핑 관세의 계속적인 부과의 필요성에 대해 검토한다(Re.21). 이해 당사자는 당국에 대해 덤핑을 상쇄하기 위해 지속적인 관세의 부과가 필요한지 여부, 관세가 철회 또는 변경되었을 경우 피해가 계속되거나 재발할 것인지 여부 또는 이러한 두 가지에 대해 조사를 요청하는 권리를 갖는다. 이 항에 따른 검토 결과 반덤핑 관세가 더 이상 정당화되지 아니하다고 당국이 결정하는 경우 반덤핑 관세의 부과는 즉시 종결된다.
(Remark 21) 제9조제 3항에 규정된 반덤핑 관세의 최종 지불책임에 관한 결정은 그 자체로서 이 조에서 의미하는 검토를 구성하지 아니한다.
10) 3.1 1994년도 GATT 제6조의 목적상, 피해의 판정은 명확한 증거에 기초하며, (1) 덤핑 수입 물량 및 덤핑 수입품이 동종 상품의 국내 시장가격에 미치는 영향 및 (2) 동 수입품이 이러한 상품의 국내 생산자에 미치는 결과적인 영향에 대한 객관적인 검토를 포함한다.
11) 3.2 덤핑 수입의 물량과 관련하여, 조사 당국은 절대적으로 또는 수입회원국의 생산 또는 소비에 비하여 상대적으로 덤핑 수입품이 상당히 증가하였는지 여부를 고려한다. 덤핑 수입품이 가격에 미치는 영향과 관련, 조사 당국은 수입회원국의 동종 상품의 가격과 비교하여 덤핑 수입품에 의하여 상당한 가격 인하가 있었는지 또는 그러한 수입품의 영향이 달리 상당한 정도로 가격 하락을 초래하는지 또는 그러하지 아니한 경우 발생 하였을 가격상승을 상당한 정도로 억제하는지 여부를 고려한다. 이러한 요소 중 하나 또는 여러 개가 반드시 결정적인 지침이 될 수는 없다.
12) 3.3 2개국 이상으로부터 수입된 상품이 동시에 반덤핑 조사의 대상이 되는 경우, (1) 각국으로부터 수입된 상품과 관련하여 확정된 덤핑 마진이 제5조제8항에 정의된 최소 허용 수준을 초과하며 각국으로부터의 수입 물량이 무시할 만한 수준이 아니고, (2) 수입 상품간의 경쟁 조건 및 수입 상품과 국내 동종 상품간의 경쟁 조건을 감안할 때 수입품의 효과에 대한 누적적 평가가 적절하다고 조사 당국이 결정하는 경우에 한하여 조사 당국은 이러한 수입품의 효과를 누적적으로 평가할 수 있다.
13) 3.4 덤핑 수입품이 관련 국내 산업에 미치는 영향의 검토는 판매, 이윤, 생산량, 시장 점유율, 생산성, 투자수익률, 또는 설비 가동률에서의 실제적이고 잠재적인 감소, 국내 가격에 영향을 미치는 요소, 덤핑 마진의 크기, 자금 순환, 재고, 고용, 임금, 성장, 자본 또는 투자 조달능력에 대한 실제적이며 잠재적인 부정적 영향 등 산업의 상태에 영향을 미치는 제반관련 경제적 요소 및 지표에 대한 평가를 포함한다. 위에 열거된 요소는 총망라적이 아니며, 이러한 요소 중 하나 또는 여러 개가 반드시 결정적인 지침이 될 수는 없다.
14) 3.5 덤핑 수입품이 제2항 및 제4항에 규정된 바와 같이 덤핑의 효과를 통하여 이 협정이 규정하고 있는 의미의 피해를 초래하고 있다는 사실이 입증되어야 한다. 덤핑 수입품과 국내 산업에 대한 피해간의 인간관계의 입증은 당국에 제시된 모든 관련 증거의 검토에 근거한다. 또한 당국은 같은 시점에서 국내 산업에 피해를 초래하는 덤핑 수입품 이외의 모든 알려진 요소를 검토하며 이러한 다른 요소로 인하여 발생하는 피해는 덤핑 수입품에 의한 것으로 귀속시켜서는 아니된다. 이점에서 관련될 수 있는 요소에는 특히, 덤핑가격으로 판매되지 아니하는 수입품의 수량 및 가격, 수요감소 혹은 소비형태의 변화, 외국생산자와 국내 생산자의 무역 제한적 관행 및 이들간의 경쟁, 기술개발, 국내 산업의 수출 실적 및 상품 생산성의 검토를 통하여 포함된다.
15) Japan-Agriculture 사건: Products II … Only egregious errors constitute a failure to make an objective assessment of the facts as required by Article 11 of the DSU(para. 141). EC-Hormones 사건: … disregard and distortion and misrepresentation of the evidence imply an egregious error(para. 13) … it is generally within the discretion of the Panel to decide which evidence it choose to utilize in making finding(para.135,136)
US-Carbon Steel 사건: … on appeal we [Appellate Body] will not interfere lightly with a panel’s exercise of its discretion(para. 142). Japan-Apples 사건: … Where parties challenging a panel’s fact-finding under Article 1 … the
Appellate Body has not interfered with the findings of the Panel. Australia-Salmon … Panels are not required to accord to factual evidence of the parties the same
meaning and weight as do the parties(para. 267).
16) ∙ A panel’s examination of those conclusions must be critical and searching, and be based on the
information contained in the record and the explanations given by the authority in its published report. A panel must examine whether, in the light of the evidence on the record, the conclusions reached by the investigating authority are reasoned and adequate.
∙ The panel’s scrutiny should test whether the reasoning of the authority is coherent and internally consistent.
∙ The panel must undertake an in-depth examination of whether the explanations given disclose how the investigating authority treated the facts and evidence in the record and whether there was positive evidence before it to support the inferences made and conclusions reached by it.
∙ The panel must examine whether the explanations provided demonstrate that the investigating authority took proper account of the complexities of the data before it, and that it explained why it rejected or discounted alternative explanations and interpretations of the record evidence.
∙ A panel must be open to the possibility that the explanations given by the authority are not reasoned or adequate in the light of other plausible alternative explanations, and must take care conclusions of the competent authorities.” WT/DS277/AB/RW para. 93 not to assume itself the role of initial trier of facts, nor to be passive by “simply accepting the conclusions of the competent authorities.” WT/DS277/AB/RW para. 93
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