Indonesia vs. EU - Fatty Alcohols 사건 (DS442, 2017.9.29. - 상소기구).pdf
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[1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정 제VI조의 이행에 관한 협정(Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994, “반덤핑 협정”)]
본 사건의 제소국은 인도네시아이고 피소국은 EU이다. 제3자 참여국은 인도, 한국, 말레이시아, 태국, 터키 및 미국이다.
2014년 6월 25일 당사국은 다음과 같은 패널 구성에 합의하였다.
o 의장: Paul O Connor
o 패널: Greg Tereposky, Mateo Diego Fernández
동 분쟁의 상소 절차에서 분쟁을 담당한 상소위원은 다음과 같다.
o 의장: Ricardo Ramírez-Hernández
o 상소위원 : Hyun Chong Kim, Hong Zhao
(1) 사실적 배경 및 절차진행 경과
본 사안에서의 쟁점은 EU가 2011년 EU 이사회 규칙(제1138호)에 따라 인도네시아산 지방알콜 제품에 부과한 반덤핑 조치에 관한 것이다. EU는 인도, 인도네시아, 말레이시아로부터 수입된 지방알콜 제품에 대하여 확정 반덤핑 관세(definitive anti-dumping duty)를 부과하였다. 지방알콜은 팜오일의 부산물로 주로 세제나 계면활성제 제조에 사용되며 화장품, 식품, 공업용 솔벤트로도 활용되는 제품이다.
2012년 7월 27일 인도네시아는 WTO 분쟁해결절차에 대한 양해(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, “DSU”) 제4조(협의), 반덤핑 협정(Anti-Dumping Agreement,“반덤핑 협정”) 제17.3조(협의 및 분쟁해결), 1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정(General Agreement on Tariffs and Trade 1994, “GATT 1994”) 제XXIII조(무효화 또는 침해)에 따라 인도네시아산 지방알콜 제품(fatty alcohols)에 대한 EU의 반덤핑조치가 특히 덤핑 및 피해를 판정하는 과정에서 반덤핑 협정상 일련의 조항을 위반했다고 EU에 이의를 제기하였다. 인도네시아는 EU에 협의를 요청하였으며 협의는 2012년 9월에 진행되었으나 분쟁은 해결되지 못했고 이에 인도네시아는 2013년 5월 DSU 제6조에 따라 패널의 설치를 요청하였다.
(2) 판정요지
패널 판정요지
가. 패널은 인도네시아산 지방알콜제 품의 수출가격에 대한 EU의 반덤핑관세 부과 조치의 적절치 못한 조정(improper adjustment)은 공정한 가격 비교에 영향을 미치지 않는 요소라는 점에서 반덤핑 협정 제2.3조 및 제2.4조 위반이라는 주장에 대하여 인도네시아는 충분한 입증을 하지 못하고 있음을 판정하였다.
나. 패널은 EU가 유럽 내 금융/경제위기(financial/economic crisis) 상황 및 원자재 접근에 대한 EU 국내 산업 상황에 대한 고려를 제대로 하지 않은 채 (덤핑 피해의 판정에 관한) 귀속 및 이와 관련된 분석을 적절하게 수행하지 못했다는 점에서 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반했다는 주장을 인도네시아는 충분하고도 합리적으로 뒷받침하고 있지 못하다고 판정하였다.
다. 패널은 EU가 현장 실사의 결과를 관련 기업에 적절하게 공개 및 통보하지 못했다는 점에서 반덤핑 협정 제6.7조를 위반했다는 인도네시아 주장을 지지하면서 EU는 추가적인 검증 결과를 이해 당사자에 공개해야 한다고 판정하였다.
라. DSU 제3.8조에 따르면 대상 협정에 따라 부담해야 하는 의무에 대한 위반이 있는 경우에 이는 관련 회원국의 교역상의 이해관계에 대한 명백한 무효화 또는 침해 사례를 구성한다고 간주되는데 본 사안에서 문제가 되는 반덤핑 협정을 위반한 EU의 일부 조치로 인해 인도네시아에 대한 이익의 침해가 발생하였음을 판정하였다.
마. 패널은 DSU 제19.1조에 따라 EU는 반덤핑 협정에 합치된 의무를 이행할 수 있는 방법을 강구해야 함을 제시하였다.
상소기구 판정요지
가. 상소기구는 패널의 반덤핑 협정 제2.4조에 대한 법적 검토 및 그 적용과 해석의 방법론을 지지하였다. 구체적으로, 인도네시아산 특정 상품에 대한 EU의 가격 인상 조치가 반덤핑 협정 제2.4조에 반한다는 주장에 대하여 인도네시아는 충분히 입증을 하지 못했다는 패널의 판정을 지지했다. 또한 PT Musimas와 ICOF-S 간의 단일한 경제적 실체성(single economic entity)에 관한 인도네시아의 견해에 부정적인 입장을 취했다.
나. 상소기구는 패널 보고서 내용(패널 보고서 para.7.160, 8.1.b.ⅰ)을 지지하면서 패널이 반덤핑 협정 제2.4조에 근거하여 본 사안을 검토하는데 공평하고 객관적이지 않은 판정을 내렸다는 점에서 반덤핑 협정 제17.6조 및 DSU 제11조을 위반했다는 인도네시아의 주장을 배척하였다.
다. 상소기구는 반덤핑 협정 제6.7조의 쟁점과 관련하여 패널 보고서 상의 해석 및 논리(para. 7.236 및 8.1)를 지지하며 EU 당국은 현장 실사에 대한 검증 결과를 이해 당사자에 대하여 적절하게 공개 및 통보하지 않았다는 점을 인정하고 패널의 판정을 지지하였다.
라. EU는 시효에 관한 쟁점에서 패널 보고서가 모든 WTO 회원국에게 회람되기 전에 이미 문제가 된 대상 조치가 만료되었다는 점에서 인도네시아의 상소를 기각해줄 것을 요청하였다. 그러나 상소기구는 DSU 제17.4조에서는 패널 보고서에 대하여 상소할 수 있는 권리에 대한 제한을 부과하고 있지 않다는 점에 근거하여 인도네시아는 DSU 제3조(일반규정)를 위반하지 않았다고 판정하였다.
마. 상소기구는 패널이 어떤 사안에 대하여 대상 협정에 일치하지 않는다는 판정을 내린 후에 관련 회원국에 일정한 조치를 하도록 권고하는 것은 패널의 권한이자 재량이라는 점에서 동 사안에서 패널은 DSU 제19.1조 및 제11조를 위반한 것이 아니라고 판정하였다.
바. 상소기구는 DSU 제12.12조(패널의 선결적 판정에 관한 쟁점)에 관해 이미 패널이 구성된 이후에만 패널은 자신의 작업 내지 절차를 정지할 수 있다는 점에서 3개의 선결적 판정 중 첫 번째 판정만이 적절치 못하다고 판단하였다. 즉 패널 보고서 para. 7.29.a 및 para. 8.1.a.ⅰ에서 인도네시아가 WTO 사무국에 패널 작업의 정지와 관련된 서신을 보냈다는 점을 EU는 충분히 입증하지 못하고 있다는 점을 들어 패널의 판정을 배척하였다. 그 밖에 패널의 판정은 지지하면서 패널의 작업은 정지되지 않았으며 패널 설치에 관한 권한이 소멸되지 않았다는 점에서 패널은 DSU 제12.12조를 위반하지 않았다고 판정하였다.
사. 상소기구는 최종적으로 패널 보고서 para. 8.3에 따라 EU는 반덤핑 협정 상 의무에 합치되는 조치를 취할 것을 권고한 패널의 판정을 지지한다고 언급하였다.
제소의 근거가 되는 협정은 반덤핑 협정 (제1조, 제2.3조, 제2.4,제2.6조, 제3.1조, 제3.2조, 제3.3조, 제3.4조, 제3.5조, 제4.1조, 제5.8조, 제6.7조, 제6.9조, 제9.2조, 제18조), GATT(제VI조, 제X.3조)과 DSU (제3조, 제10.1조, 제11조, 제12.1조, 제12.7조, 제12.12조, 제17.4조, 제19.1조)이다.
2010년 8월 13일 ~ 2011년 11월11일 EU는 인도네시아 생산업자로부터 EU로 수출되는 특정 지방알콜 제품에 대한 반덤핑조사에 착수하였고 5년 동안 인도네시아산 지방알콜 제품에 대하여 반덤핑관세를 부과하기로 결정하였다. 2011년 11월 8일 EU 이사회는 제1138호 EU 규칙에 따라 인도, 인도네시아, 말레이시아로부터 수입되는 지방알콜 제품에 대하여 확정(definitive) 및 공동의(collective) 반덤핑관세(anti-dumping duty)를 부과한 바 있다. 기존의 이사회 규칙 제1138호는 인도네시아 수출업자 중 P.T Ecogreen Oleochemicals(“Ecogreen”)에 적용 가능한 반덤핑 관세를 제로로 줄이는 것(reduce to zero)이었는데, 2012년 12월 11일 EU 이사회는 이를 개정한 제1241호를 채택함으로써 Ecogreen을 제외한 다른 모든 인도네시아 생산·수출업자(PT Musim Mas 포함)에 적용 가능한 반덤핑관세를 부과하도록 하였다. 그 과정에서 인도네시아 지방알콜 제품 생산업자 PT Musim Mas와 ICOF-S 간의 단일한 경제적 실체성에 관해 의문이 제기되었다. 이러한 EU의 조치에 대하여 인도네시아는 반덤핑 조사과정에서 EU가 가격 비교에 영향을 미치는 요소를 적절하게 판단하지 못한 채 가격을 조정함으로써 제품의 수출 가격과 정상 가격 간 공정한 비교(fair comparison)를 적절하게 하지 못했고, 덤핑 수입품과 국내 산업의 피해 간의 인과성을 제대로 입증하지 못하였음을 근거로 제소하였다.
EU는 2010년 8월 13일부터 2011년 11월11일까지 인도네시아 생산업자로부터 EU로 수출되는 특정 지방알콜 제품이 EU 영역 내에서 정상 가격보다 낮게 판매되고 있어 조사에 착수하였다. EU는 이를 근거로 5년 동안 인도네시아산 지방알콜제품에 대하여 반덤핑관세를 부과하기로 결정하였다. 그 후 EU는 2011년 11월 8일 EU 이사회는 제1138호 EU 규칙을 이행하기 위해 인도, 인도네시아, 말레이시아로부터 수입되는 지방알콜 제품에 대하여 확정(definitive) 및 공동의(collective) 반덤핑관세(anti-dumping duty)를 부과하였다. 기존의 이사회 규칙 제1138호는 인도네시아 수출업자 중 Ecogreen에 적용 가능한 반덤핑관세를 제로로 줄이는 것(reduce to zero)이었는데, 2012년 12월 11일 EU 이사회는 제1241호를 채택함으로써 Ecogreen을 제외한 다른 모든 인도네시아 생산·수출업자(PT Musim Mas 포함)에 적용 가능한 반덤핑관세를 부과하도록 하였다. 이에 대하여 인도네시아는 인도네시아산 지방알콜제품에 대하여 EU가 부과한 반덤핑 조치는 반덤핑 협정 내 일련의 조항 위반임을 다음과 같이 주장하였다.1)
(i) EU의 반덤핑관세 부과 조치는 인도네시아산 지방알콜 제품의 수출 가격에 대한 부적절한 조정(improper adjustment)으로 공정한 가격 비교에 영향을 미치지 않는 요소라는 점에서 반덤핑 협정 제2.3조 및 제2.4조 위반이다.
(ii) EU는 유럽 내 금융/경제위기(financial/economic crisis) 상황 및 원자재 접근에 대한 EU 국내 산업 상황에 대한 고려를 제대로 하지 않은 채 (덤핑 피해의 판정에 관한) 귀속 및 이와 관련된 분석을 적절하게 수행하지 못했다는 점에서 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조 위반이다.
(iii) EU는 조사 대상이 된 인도네시아 생산자에 대하여 현장 실사 결과를 적절하게 공개 및 통보하지 않았다는 점에서 제반덤핑 협정 6.7조 위반이다.
패널이 결론을 도출한 이후에 인도네시아와 EU는 2017년 2월 10일 그리고 2월 25일 각각 패널의 판정에 대하여 DSU 제16조 및 제17조에 근거하여 다음의 이유에서 상소하였다.2)
(i) 패널이 반덤핑 협정 제2.4조의 적용 및 해석에 대해 잘못 접근하였고 DSU 제11조 및 반덤핑 협정 제17.6조에 따라 EU가 가격 비교에 영향을 끼치지 않는 요소를 부적합하게 공제했다는 점을 인도네시아가 적절하게 입증하지 못했다고 판정한 점,
(ii) 패널이 반덤핑 협정 제6.7조의 적용 및 해석에 대하여 잘못 접근하였고 EU가 PT Musim mas에 대한 현장 실사의 결과를 적절하게 공개하지 않았다는 점에서 동 조를 위반하였다고 판정한 점,
(iii) 패널이 시효와 관련하여 인도네시아가 DSU 제3조(일반규정)를 위반하였기 때문에 인도네시아가 제기한 상소에 대하여 상소기구는 별도로 다룰 필요가 없다고 언급한 점,
(iv) 시효 조치와 관련된 패널의 권고사항은 DSU 제11조(패널의 기능) 및 제19조(패널 및 상소기구의 권고)를 위반한 것이라는 점,
(v) 패널이 DSU 제11조에 따라 분쟁의 사실에 대한 객관적인 평가를 제대로 하지 못했다는 점과 DSU 제12.12조에 따라 패널 설치 권한이 소멸되지 않았다고 판단한 점
상소기구는 업무의 과중 및 직원의 부족 등 여러 이유에서 상소 보고서의 채택이 지연될 것이나 늦어도 9월 5일 안으로는 상소기구 보고서를 회람할 것임을 밝혔다. DSU 제17.5조에 따르면 상소기구는 분쟁 당사자가 상소 결정을 공식적으로 통지한 날로부터 60일 이내에 보고서를 배포해야 하며 기간 안에 보고서를 제출하지 못할 경우에 그 지연 사유 및 예상되는 기간을 서면으로 DSU에 보고해야 한다.3)
(1) 반덤핑 협정 제2.3조 및 제2.4조 관련 판단
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
인도네시아는 EU의 반덤핑 조사과정에서 EU가 가격 비교에 영향을 미치는 요소를 적절하게 판단하지 못한 채 가격을 조정함으로써 제품의 수출가격과 정상가격 간 공정한 비교(fair comparison)를 적절하게 하지 못했으므로 반덤핑 협정 제2.4조를 위반했다고 주장하였다.4)
인도네시아는 일종의 ‘리트머스 시험(ultimate litmus test)’방식을 제안했다. 본 사안에서 가격 조정(adjust)이 가격 비교에 영향을 미치는 요소로서 인정되기 위해서는 그러한 사실이 입증되어야 하고, 조사당국의 결정에 대한 합리적이고도 적절한 설명이 뒷받침될 때에 비로소 반덤핑 협정 제2.4조에 부합되는 것이라고 주장했다. 인도네시아는 EU의 조사 결과는 다음의 이유에서 비합리적이고 부적절하다고 언급하였다.5)
(i) 인도네시아 생산업자(PT Musim Mas)와 싱가포르에 기반을 둔 그 무역회사(ICOF-S)는 단일한 경제적 실체(single economic entity)이므로 조사과정에서 상품의 이전 가격(transfer price)을 인상시키는 것이(mark-up) 가격 비교에 영향을 미치는 비용 및 차이로 간주되어서는 안 된다.
(ii) 간접 판매가(indirect selling price)와 ICOF-S 이윤에 근거하여 정상가격을 조정한 EU의 조치는 수출가격과 정상가격 간의 불균형(asymmetry)을 야기한 것이다.
(iii) 다른 수출업자와 인도네시아의 두 번째 수출업자인 Ecogreen은 같은 상황에 놓였음에도 불구하고 Ecogreen에 대하여만 가격 조정이 이루어지지 않은 점은 EU의 자의적인 결정이었다. 이를 바탕으로 인도네시아는 가격 비교에 영향을 미치지 않는 요인임에도 EU는 일부 특정 상품에 대해 부적절한 공제(improper deduction)를 부과함으로써 반덤핑 협정 제2.4조를 위반하였음을 주장하였다. 아울러 제2.4조상 수출가격과 정상가격 간 공정한 비교를 위한 요소들이 적절하게 고려되지 않았을 경우에는 결과적으로 반덤핑 협정 제2.3조 위반이 될 수 있음을 주장하였다.6)
인도네시아는 PT Musim Mas와 ICOF-S가 공동의 소유자(common ownership)가 운영 및 관리에 대한 통제 권한을 행사하는 밀접한 관계를 맺는 단일한 경제적 실체라고 주장하며, 자금 흐름(monetary flow)에 따라 운영을 분리(dividing line)함으로써 발생하는 객관적인 비용(objective expense)을 절감하고 내부 변화(internal shift) 및 이윤을 분배(profit allocation)해왔다는 점을 근거로 들었다.7)
나. 피소국의 주장
EU는 패널에 인도네시아의 주장을 배척해 줄 것을 요청하였다. EU는 인도네시아 생산업자 PT Musim Mas와 무역회사 ICOF-S가 단일한 경제적 실체성을 구성한다는 인도네시아 주장에 대하여 두 기업이 동일한 실체를 구성하는지 여부는 반덤핑 협정 제2.4조 하에서의 적절한 고려대상이 아니며 가격 비교에 영향을 미치는 차이점에 대한 증거가 존재하는지가 결정적 문제라고 언급하였다. EU는 거래자에 대한 수출 판매에 대한 수수료 지급(payment of commission)은 반덤핑 협정 제2.4조에 따라 가격 비교에 고려되는 적절한 요소라는 점을 들면서 수출가격을 조정할 수 있는 충분한 근거가 있다고 반박하였다.8)
EU는 (a) ICOF-S의 총 매출에서 제3국이 높은 판매율을 기록하고 있다는 점, (b) PT Musim Mas(ICOF-S가 아닌)가 모든 내수 판매 및 수출 판매 비용의 상당한 비율을 직접적으로 청구한다는(invoice) 점, (c) PT Musim Mas와 ICOF-S 간 체결된 판매 및 구매에 관한 약정은 명백하게 수출 상품의 가격 인상을 대비하기 위한 것이었다는 점을 근거로 PT Musim Mas와 ICOF-S 간의 경제적 단일성을 부인하였다. 이를 근거로 ICOF-S는 PT Musim Mas의 판매부(sales department)가 아닌 오히려 업무 대리인(agent working)으로 볼 수 있음을 언급하였다. 또한 PT Musim Mas와 Ecogreen는 당시 다른 상황에 놓여있었다는 점에서 Ecogreen에 대하여만 가격 조정이 이루어지지 않았다는 점은 정당화될 수 있다고 주장하였다.9)
패널의 판단
가. 반덤핑 협정 제2.4조의 법적 검토
패널은 두 국가의 입장을 검토하기에 앞서 법적 근거가 되는 반덤핑 협정 제2.4조의 해석을 검토를 하였다. 반덤핑 협정 제2.4조는 덤핑을 판정하는데 수출가격과 정상 가격 간 공정한 비교(fair comparison)가 이루어져야 하며, 이를 위해서는 반영될 수 있는 요인들이 구체적인 제반 상황에 따라 적절히 고려되어야 함을(due allowance) 제시하고 있다. 이와 관련하여 EU-Biodiesel 사건에서 패널은 다음과 같이 언급하였다.
“‘make allowance(참작하다 내지 고려하다)’라는 통상적 의미에는 완화시키거나(mitigating) 정상 참작이 가능한(extenuating) 상황을 고려하여 [...] 이에 상응하기 위해 추가(addition) 및 공제(deduction)하는 것을 함축하고 있다. ‘due(적절한)’라는 단어에는 ‘just(공정한)’, ‘regular(규칙적인)’, 그리고 ‘reasonable(합리적인)’의 뜻이 함축되어있다. 이에 수출가격 또는 정상가격에 적절한 정도의 추가 내지 공제를 하는 것은 가격 비교에 영향을 미치는 차이의 이유가 될 수 있는 것으로 반덤핑 협정 제2.4조상의 공정한 비교에 부합된다고 할 수 있다.”10)
반덤핑 협정 제2.4조 세 번째 문장에서는 어떠한 요소들이 잠재적으로 가격 영향에 미칠 수 있는지 그 예를 나열하고 하고 있다. 비록 인도네시아가 본 사안에서 제기한 가격의 인상(mark-up) 요소는 동 조항에 명확하게 규정되어 있지는 않으나, 상소기구는 반덤핑 협정 제2.4조에 관해 그 성격을 열거적 조항이 아닌(non-exhaustive) 예시적 조항으로 다음과 같이 해석한 바 있다. “가격 비교에 영향을 미치는 요소의 예로 반덤핑 협정 제2.4조에서는 판매, 관세, 거래단계, 물리적인 특징 및 기타 다른 차이점을 언급하고 있으나 또한 가격 비교에 영향을 미치는 기타 다른 차이점(any other difference)에 대한 적절한 고려가 되어야 함을 명시적으로 요구하고 있다는 점에서 열거적 조항이 아니며 충분히 다른 요소들이 포함될 수 있다고 보아야 한다.”11)
일련의 선례 사건을 통해 이미 패널과 상소기구는 반덤핑 협정 제2.4조에서 가격 비교에 영향을 끼치는 차이점을 구성하는 요인을 어떻게 판단해야 하는지에 대한 지침을 다음과 같이 제공한 바 있다.“반덤핑 협정 제2.4조 세 번째 문장에서는 제반 판매조건, 과세, 거래단계, 수량, 물리적 특성의 차이와 가격 등 비교에 영향을 미친다고 증명된 그 밖의 차이점을 포함시킬 것을 규정하고 있는데 이는 열거적인 것이 아니라(non-exhaustive) 예시적인 것이다.”12)
US – Softwood Lumber V에서는 상소기구는 반덤핑 협정 제2.4조에 따른 가격의 공정 비교를 위한 방법론과 관련하여 조사당국에 의무적으로 부과되는 특정한 방법론(specific methodology)은 존재하지 않는다고 견해를 밝혔다. 또한, 상소기구는 구체적인 제반 상황에 따라 가격 비교에 영향을 미치는 차이점을 고려하는데 조사당국은 객관적인 평가에 근거하여 충분한 입증을 해야 하며, 가격 비교가 영향을 받았다고 판단되었을 때 필요에 따라 가격 조정을 할 수 있다는 견해를 밝혔다.13)
나. 사안의 판단
패널은 두 국가의 주장에 대하여 EU의 입장을 지지했다. 사안에서 EU는 PT Musim Mas와 ICOF-S 간 체결한 판매와 구매에 관한 약정(Sale and Purchase Agreement)을 근거로 PT Musim Mas는 내수 판매만을 직접적으로 담당하고 ICOF-S는 수출 판매만을 담당한다는 점에서 단일한 경제적 실체가 아니라고 보았다. 또한 사안에서 수출 판매와 연결되어 있는 관련 비용만이 가격 비교에 영향을 미치는 차이를 구성하는 요인이 된다는 점에서 이에 대한 가격 인상은 반덤핑 협정 제2.4조에 부합한다고 주장하였다.14)
패널은 PT Musim Mas와 ICOF-S 간의 단일한 경제적 실체성 여부에 대하여 부정적인 입장을 취하며 상품 판매 및 비용에 따른 분리경영(dividing line)이라는 요소는 오히려 가격 비교에 영향을 줄 수 있는 요인이라는 점에서 EU는 자신의 주장을 합리적이고도 논리적으로 뒷받침하고 있다고 언급하였다. 최종적으로 패널은 EU가 반덤핑 협정 협정 제2.3조 및 2.4조를 위반했다는 주장에 대하여 인도네시아는 이를 제대로 입증하지 못하고 있다고 판정하였다.15)
상소기구의 판단
상소기구는 반덤핑 협정 제2.4조의 성격을 다음과 같이 해석하고 있다. 반덤핑 협정 제2.4조는 정상가격과 수출가격의 단순한 비교에 관한 것이 아니라 두 가격 간의 공정한 비교를 확보하기 위한 것으로 가격 비교에 영향을 미치는 차이점에 대한 적절한 고려가 이루어져야 함을 그 목적으로 하고 있다. 가격 비교에 영향을 미치는 요인은 구체적인 사안에 따라 특정한 상황을 고려하여 개별적으로 검토될 필요가 있다. 패널의 반덤핑 협정 제2.4조상 법적 검토 및 그 적용과 해석의 방법론은 상소기구의 견해와 일치한다. 이에 따라 거래하는 두 기업 간의 밀접한 관계 및 관련성은 수출가격과 정상가격의 비교에 영향을 끼치는 방식으로 관련 거래에 어느 정도의 영향을 끼칠 수 있다는 점에서 공정한 가격 비교를 위한 적절한 요인이 될 수 있다.16)
상소기구는 이러한 점에서 인도네시아산 특정 상품에 대한 EU의 가격 인상 조절 방식이 반덤핑 협정 제2.4조에 반한다는 점을 증명하는데 인도네시아가 PT Musimas와 ICOF-S 간의 단일한 경제적 실체성(single economic entity)에 근거하여 방향을 설정한 것은 잘못된 방식접근이라고 언급하였다. 상소기구는 인도네시아의 주장을 배척한 패널의 판정을 지지하면서 EU가 반덤핑 협정 제2.4조를 위반하였다는 점을 인도네시아는 충분하고도 합리적으로 입증하지 못했다고 판정하였다.17)
아울러 패널이 본 사안에서 반덤핑 협정 제2.4조의 위반에 관한 쟁점을 다루는데 공평하고 객관적이지 않은 판정을 내렸다는 점에서 반덤핑 협정 제17.6조 및 DSU 제11조를 위반했다는 인도네시아의 상소를 배척하면서 패널 보고서상의 제시된 해석 및 결론(패널 보고서 para. 7.160, 8.1.b.ⅰ)을 지지하였다.18)
(2) 반덤핑 협정 제3.1조 및 3.5조 관련 판단
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
인도네시아는 EU가 유럽 내 금융/경제위기(financial/economic crisis) 상황 및 원자재 접근에 대한 EU 국내 산업 상황에 대한 고려를 제대로 하지 않은 채 수행한 (덤핑 피해의 판정에 관한) 귀속에 관한 분석은 적절하지 못하다는 점에서 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반했다고 주장하였다. 인도네시아는 EU의 경제/금융 위기의 분석은 반덤핑 협정 제3.5조의 위반이라고 주장하였다. 인도네시아는 EU 내 경제/금융 위기는 2009년에 시작되었는데 EU는 경제/금융 위기의 이유로 내부 사정에 대한 구체적인 상황은 전혀 고려하지 않았다고 주장했다. 인도네시아는 EU가 EU 내 경제/금융 위기가 오직 2008년 덤핑 수입품으로 인해 국내 산업이 입은 피해로부터 기인하고 있다는 결론을 내렸다고 언급하였다. 이를 바탕으로 인도네시아는 EU 내 경제위기 분석과 관련하여 EU는 명확한 증거에 기초하여 객관적인 검토를 하고 있지 못하고 있음을 주장하였다. 또한 EU는 반덤핑 협정 제3.5조에 따라 덤핑 수입품과 국내 산업에 대한 피해 간의 인과관계를 제대로 입증하지 못하고 있으며 EU 내 금융위기로 야기된 국내 산업의 피해와 덤핑 수입품에 따른 국내 산업 간의 피해를 분리하여 개별적으로 식별하지 못하고 있음을 지적하였다.19)
나. 피소국의 주장
EU는 반덤핑 협정 제3.5조가 인과성을 입증하는데 덤핑 수입품에 의해 야기된 피해로부터 그 밖의 다른 요소(any known factors)에 의해 야기된 피해를 분리하고 식별할 수 있는 그 어떠한 방법론도 제시하고 있지 않다고 반박하였다. EU는 또한 반덤핑 협정 제3.5조는 인도네시아가 주장하고 있는 양적인 방법론quantitatuve methodology)을 필수적으로 요구하고 있지 않다는 점에서 사안에서 중요한 것은 EU가 얼마나 객관적이고 합리적인 방법으로 EU 내 경제위기 및 덤핑 피해에 관한 사실을 입증하고 있는지로 귀결된다고 언급하였다. 또한 EU 내 경제위기는 국내 시장의 축소 및 물가 하락, 자본 또는 투자조달 능력 저하, 판매 수량의 감소 등으로 인한 국내 산업의 악화로 인해 초래되었다는 점을 밝히면서 덤핑 수입품과 국내 산업의 피해 간의 인과성과 그 상황에서 야기된 EU 내 경제위기는 우연의 일치가 아니라고 판단하였다.20)
EU는 두 가지 측면에서 경제위기로 인한 국내 산업의 피해와 덤핑 수입품으로 인한 국내 산업의 피해를 구분하였다. 첫 번째로 EU는 덤핑 수입품이 국내 산업에 끼친 영향을 EU의 경제위기가 도래하기 전과 후로 구분하여 평가하였다. 경제위기가 도래하기 전 덤핑 수입품의 시장 점유율은 54% 상승, 그 판매율은 57%까지 상승하였다. 반면에 국내 동종 상품의 시장 점유율은 12%, 판매율은 15.4% 하락하였다. 경제위기 이후에는 국내 소비가 4.6% 상승하였을 때 덤핑수입품의 판매율은 6.6%, 시장 점유율은 1.9% 상승한 반면, 국내 동종 상품의 판매율은 4.3%, 그리고 시장 점유율은 1% 상승한 것에 그쳤다. 두 번째로 EU는 경제위기가 덤핑 수입품 그리고 국내 산업에 어떠한 영향을 끼쳤는지를 개별적으로 평가하였다. 그 결과 EU 경제위기 동안 국내 산업 판매율은 6.5% 하락하였으나 덤핑 수입품의 판매율은 6.7% 하락하였고, 국내 산업의 시장 점유율이 1% 하락할 때 덤핑 수입품의 시장 점유율은 2% 하락하였다. 경제위기 기간에는 국내 산업뿐 아니라 수입시장 역시 유사한 하락세를 보였다는 점을 근거로 제시하였다.21)
패널의 판단
패널은 반덤핑 협정 제3.5조 및 제3조(피해의 판정)를 해석 및 적용하는데 반드시 그 어떠한 특정한 주제(내지는 방법)(headings)를 따라야 할 것이 요구되지 않는다고 언급하였다. 반덤핑 협정 제3.5조는 덤핑 수입품으로 인해 국내 산업에 피해가 야기되었을 때 그 인과성이 입증되어야 함을 규정하고 있으며 이를 판단하기 위한 일련의 요소를 구체적인 예로 들고 있다. 반덤핑 협정 제3.4조는 덤핑 수입품이 관련 국내 산업에 미치는 영향을 검토하기 위해서 어떠한 요소들이 고려될 수 있는지를 규율하고 있으나 이러한 요소는 총망라적인 것이 아니며 제반 상황에 따라 그 경제적 요소 및 지표에 대한 평가가 함께 포함되어야 함을 제시하고 있다. 이에 따라 EU 내 경제위기와 덤핑 수입품에 의한 국내 산업의 피해를 검토함에 있어 두 조항에 근거하여 구체적인 상황에 따라 적절한 요소에 대한 고려가 전반적으로 이루어져야 할 필요가 있다고 판단하였다.22)
이와 관련하여 US-Hot Rolled Steel 사건에서 상소기구는 반덤핑 협정 제3.5조 상의 ‘다른 요소’를 고려하기 위해서 조사당국은 그로 인해 야기된 피해 효과를 적절하게 판단해야 한다고 밝혔다. 이를 위해서는 각 요소로부터 야기된 피해를 덤핑 수입품으로부터 야기된 피해로부터 분리하고 식별 가능하게 하는 과정이 필수적이다. 그러나 이 사건과 관련하여 이전 패널은 ‘다른 요소’에 대한 고려, 즉 인과성 입증에 관한 비귀속요건에 대한 해석을 조사당국이 덤핑된 수입품과 실질적 국내 산업의 피해 간의 인과관계가 다른 요소에 의해 부정되지 않는지를 확인 및 검토 해야 한다는 의미로 보았다. 따라서 덤핑 수입품만이 국내 산업에 실질적인 피해를 초래했다는 점을 입증할 것을 요구하는 것은 아니라고 판단하였다 .23)
이를 바탕으로 본 사안에서 패널은 EU 내 경제위기로 인한 국내 산업의 피해와 덤핑 수입품으로 인해 야기된 국내 산업의 피해를 구분하기 위해 EU가 두 가지 측면에서 검토한 조사는 EU의 주장을 적절하고도 합리적으로 뒷받침하고 있다고 판단하였다. 이를 근거로 EU의 입장을 지지하면서 EU가 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반했다는 사실에 대한 입증을 인도네시아는 적절하게 하지 못하였다고 판정하였다.24)
(3) 반덤핑 협정 제6.7조의 관련 판단
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
인도네시아는 두 인도네시아 생산자(PT Musim Mas와 Ecogreen)에 대하여 실시된 현장 검사(on-the-spot investigation)의 결과를 이해 당사자에 제대로 공개하지 않은 EU의 조치는 반덤핑 협정 6.7조 위반이라고 주장하였다. 이에 대한 법적 근거로 인도네시아는 반덤핑 협정 제6.7조 및 제6.9조를 제시하였다. 인도네시아는 두 인도네시아 생산자(PT Musim Mas와 Ecogreen)로부터 제공된 정보 검증을 위한 조사를 실시함에 있어서 EU가 반덤핑 협정 제6.7조상의 기준을 충족시키지 못했다고 주장했다. 우선 인도네시아는 동 조항에서 ‘results of any such investigations (이러한 조사의 결과)’의 문맥상 제공된 정보를 검증하기 위해서 또는 상세 사항을 추가로 입수하기 위한 목적으로 하는 현장 실사의 결과를 모두 공개해야 하는 것으로 이해되어야 되어야 함을 근거로 제시하였다. 이를 바탕으로 인도네시아는 EU가 (a) 두 생산자에 대한 검증 조사 보고서를 별도로 마련하지 않았다는 점, (b) (확정 조치 여부에 대한 결정적 근거로서) 핵심적인 고려사항이 되는 검증 결과를 상세하게 공개하지 않은 채, 일반적이고도 피상적인 진술만을 공개한 점을 제시하였다. 아울러 검증된 결과를 입증할 수 있는 자세한 정보 및 자료들이 충분하게 공개 및 통보되지 않았음을 주장하였다.25)
나. 피소국의 주장
EU는 반덤핑 협정 제6.7조상의 의미를 인도네시아는 잘못된 방식으로 접근하고 있다고 반박하였다. EU는 반덤핑 협정 제6.7조와 제6.9조가 조사당국에 두 개의 별개의 의무를 부여하고 있으나 반덤핑 협정 제6.6조, 제6.8조 및 제6.9조를 함께 고려해볼 때 제6.7조상의‘결과(result)’라는 단어는 검증에 대한 핵심적이고 사실에 기반을 둔 결론(essential factual outcome of the verification)을 의미한다고 보았다. 그에 따라 반덤핑 협정 제6.7조상 검증 결과의 공개는 현장 실사 기간 동안 이루어진 모든 사안을 분석한 완전한 형태의 보고서를 요구하는 것은 아니라고 주장하였다. 이를 바탕으로 EU는 반덤핑 협정 제6.7조에 부합되는 방식으로 조사 대상이 된 생산자에 대하여 검증 조사의 결과를 공개했음을 주장하였다. EU는 이해 당사자에 대하여 어떠한 정보가 검증될 것인지를 사전에 구체적으로 통보하였고, 현장 검증 기간 동안 어떠한 증거들이 확보되었는지를 공개하였으며, 조치를 적용하는데 결정적인 근거가 된 핵심적인 고려사항을 인도네시아 수출업자에 보고서를 통해 제공하였음을 근거로 제시하였다. 아울러 EU는 인도네시아 생산자가 직접적으로 정보를 제공해주었으며 EU의 결정을 위한 핵심적인 사항과 관련해서는 서면 및 구두 자료를 통해 PT Mumas와 답변이 오고갔다는 점을 들어 검증 결과에 대한 충분한 자료를 제공하고 있음을 주장했다.26)
패널의 판단
반덤핑 협정에서는 다른 WTO 회원국의 영토에서 현장 실사를 실시해야 한다는 의무를 규율하고 있지는 않지만, 반덤핑 협정 제6.7조와 같이 필요에 따라 회원국이 반대를 하지 않는 이상 비밀정보 보호 요건을 조건으로 ‘result of any such investigations(이러한 조사의 결과)’를 공개할 수 있도록 규정하고 있다. 그에 따라 현장 실사를 실시하는 조사당국은 조사의 결과를 관련 기업이 입수할 수 있도록 하거나 제6.9조에 따라 확정 조치를 적용할 것인지 여부에 대한 결정적 근거가 되는 핵심적 고려사항을 모든 이해당사자들에 공개함으로써 신청자가 그 결과를 입수할 수 있도록 해야 할 두 가지 의무가 있다.27)
패널은 우선 반덤핑 협정 제6.7조상의 문맥을 파악하기 위해 ‘결과’ 및 ‘검증’이라는 단어의 본질적인 의미에 주목하였다. 반덤핑 협정 제6.7조상의 ‘결과(result)’에 대한 사전적 의미는 Black’s Law Dictionary에 따르면 어떠한 의도 내지는 목적을 위해 ‘유발되는(brought about)’, ‘성취되는(achieve)’ 또는 ‘취득된(obtained)’일종의 ‘결론(consequence)’, ‘영향(effect)’ 내지는 ‘최종 판단(conclusion)’을 의미한다. Oxford English Dictionary에서도 ‘결과(result)’에 대한 사전적 의미를 유사하게 영향(effect), 결론(consequence), 어떠한 행위에 대한 성과물(outcome of some action)로 보고 있다. 그에 따라 패널은 반덤핑 협정 제6.7조상‘result of any such investigations(이러한 조사의 결과)’는 ‘제공된 정보를 검증하기 위해서 또는 상세 사항을 추가로 입수하기 위해’ 실시된 검증의 목적과 직접적으로 연결되는 의미로 보아야 한다고 제시하였다. 한편 ‘검증(verify)’이라는 사전적 의미는 Black’s Law Dictionary에 따르면 ‘사실이라고 입증된(prove to be true)’으로 정의되어 있고, Oxford English Dictionary에서는 ‘증거 또는 입증이 사실이라고 증명하는 내지 확인하는’으로 정의되어 있다. 패널은 이와 관련하여 EU가 제출한 세 가지 문서를 검토함으로써 양국의 주장을 구체적으로 살펴보았다.28)
그 결과 패널은 EU는 PT Musimas와 관련 기업의 상품에 대한 현장 실사의 결과를 적절하게 고려하지 않았다고 판단했다. 또한, 더 많은 정보의 공개 및 통보가 요구되어야 하며 추가적인 증거 및 자료의 입증이 필요하다고 판정하였다. 패널은 이를 바탕으로 인도네시아의 주장을 인용하였다.29)
상소기구의 판단
반덤핑 협정 상 현장 실사(on-the-spot investigation)에 관한 매커니즘은 반덤핑 협정 제6.6조에 따른 조사당국의 의무를 보다 효과적으로 이행하기 위해 적용되는 것으로 이해 당사자에 의해 제공된 정보를 보다 정확히 확보함에 그 목적이 있다. 현장 실사가 반덤핑 협정에 부합되기 위해서는 반덤핑 협정 제6.7조상의 요건이 충족되어야 하는데 이에 따르면 조사당국은 관련 기업이 조사의 결과를 입수할 수 있도록 해야 하고 제9항에 따라 공개함으로써 신청자가 현장 실사의 결과를 입수할 수 있도록 해야 할 의무가 있다.30)
상소기구는 아울러 현장 실사의 범주 및 그에 따른 결과에 대하여 조사당국은 사안에 따라 조사 대상이 된 기업에 이를 통보해야 하고 관련 기업 간 소통(communication)이 이루어져야 한다. 그 예로 현장 실사에서 조사당국에 의하여 어떠한 의문이 제기되었는지, 그에 대한 결론이 어떻게 도출되었는지 등을 미리 관련 기업에 통보해야 하고, 추가적으로 입수된 정보 또한 공개해야 할 의무도 존재한다. 아울러 조사당국은 반덤핑 협정 제6.9조에 따라 최종 판정 이전에 확정조치를 적용할 것인지와 관련하여 결정적 근거가 되는 핵심적 고려사항을 모든 이해당사자에 통보해야 할 의무가 있으며 이러한 공개는 당사자가 자신의 이익을 방어할 수 있을 정도로 충분한 시간을 주고 이루어져야 한다고 판단했다.31)
상소기구는 이에 근거하여 본 사안을 검토해본 결과 패널 보고서에 제시된(para.7.236 및 8.1) 해석 및 논리를 지지하였다. 구체적으로, 상소기구는 EU 당국의 반덤핑 협정 제6.7조상 현장 실사에 대한 결과를 관련 기업인 PT Musim Mas에 공개한 것이 불충분하였으며 합리적이고도 적절한 방법으로 공개 및 통보하지 않았다는 점을 인정하여 패널의 판정을 받아들였다.32)
본 사안은 EU가 인도네시아산 지방알콜 제품에 대하여 반덤핑 관세를 부과한 조치에 관한 것이다. 사안에서 가장 중요한 부분을 구성하고 있는 쟁점은 반덤핑 협정 제2.4조(공정한 비교) 및 제3.5조(피해의 판정)의 해석 및 적용에 관한 것이다. 본 사안은 패널 및 상소기구가 두 주요 규정에 대한 해석 및 적용에 대한 지침을 제시하고 있다는 점에서 의미가 있다.
반덤핑 협정 제2조는 덤핑의 판정에 관한 것으로 제2.4조에서는 수출가격과 정상가격 간 공정한 비교(fair comparison)를 위해서는 제반 판매 조건, 과세, 거래단계, 수량, 물리적 특징 등 어떠한 요인이 구체적으로 고려되어야 하는지 규정하고 있다. 패널과 상소기구에 따르면 반덤핑 협정 제2.4조는 열거적 조항이 아닌 예시적 조항이므로 조사대상 품목의 특징과 시장 상황을 종합적으로 감안하여 여타 관련 요소들도 충분히 고려될 수 있음을언급하고 있다. 아울러 반덤핑 협정 제3.5조는 산업 피해의 판정에 관한 것으로 덤핑 수입품으로 인해 국내 산업에 피해가 야기되었을 때 그 인과관계가 어떠한 요인에 근거하여 입증될 수 있는지를 구체적으로 규정하고 있으며 반덤핑 협정 제3.1조에 따라 산업 피해의 판정은 명확한 증거에 따라 객관적인 검토 하에 판정되어야 함을 규정하고 있다.
반덤핑 협정 제3.5조는 제3.4조와 함께 반덤핑 조치를 둘러싸고 발생하는 문제와 관련하여 그 인과관계를 입증하고 반덤핑 조치의 합법성을 판단하는 데 본질적으로 중요한 근거 조항이 된다. 동 조에서는 인과관계 판단을 위한 여러 요인이 제시되고 있는데 패널과 상소기구는 이를 예시적 조항으로 보아야 하며 사안에 따라 구체적인 제반 상황에 근거하여 다양한 요인이 적절하게 고려되어야 할 필요가 있음을 언급하였다. 이는 다시 말해 반덤핑 조치를 둘러싼 문제의 본질은 결과적으로 제소국 또는 피소국이 자신의 주장을 사실에 근거하여 얼마나 객관적이고 합리적으로 입증하고 증명하는지에 달려 있다고 할 수 있다.
한편, 반덤핑 협정 제6.7조에서는 현장 실사가 실시될 경우 조사당국은 관련 기업 및 이해 당사자에 실사의 결과를 명확하게 공개하고 관련 자료를 제공할 의무를 부여하고 있다. 동 조항은 일반적으로 반덤핑 협정 제6.8조 및 제6.9조와 함께 해석된다. 이에 따르면 조사당국은 관련 기업에게 반덤핑 조치 부과의 결정적인 근거가 되는 핵심 고려사항을 반드시 통보할 의무가 있는데 본건 사안에서 패널과 상소기구는 동 조항을 엄격하게 해석함으로써 EU의 주장을 배척하였다.
이는 조사당국에 의해 실시되는 반덤핑 조사에 대한 정확성 및 투명성을 제고하고 이해 당사자에 명확한 정보를 공개함으로써 수출업자 내지 생산업자의 이익을 보호하기 위함이라고 할 수 있다. 인도네시아와 EU는 패널의 판정에 대하여 개별적으로 상소하였으나 상소기구는 패널 판정을 대부분 지지하면서 이를 받아들였으며 EU에 대하여 반덤핑 협정에 합치하는 방식으로 관련 조치를 변경할 것을 최종적으로 권고하였다.
작성자 윤영원 | 변호사 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, EU-Anti-Dumping Measures on Imports of Certain Fatty Alcohols from Indonesia, WT/DS442/R (2017. 12. 16. 회람), para. 3.1.
2) WTO 상소기구 보고서, EU-Anti-Dumping Measures on Imports of Certain Fatty Alcohols fromIndonesia, WT/DS442/AB/R (2017.9.29. 채택), para. 4.1.
3) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 1.10.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.36.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.37.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글. para. 7.32.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.45.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.48.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.51.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.55.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.56.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.57.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.60.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.61.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.62.
16) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.22.
17) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.44.
18) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.69.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.167.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.168.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.177.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.173.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.175.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.179.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.213.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.217
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.220.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.222.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.230.
30) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.140.
31) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.140.
32) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.165.
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