Korea vs. US - Zeroing 사건 (DS402, 2011.1.- 패널).pdf
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[1994년도 GATT 제VI조의 이행에 관한 협정(Agreement on the Implementation of Article VI of the GATT, “반덤핑 협정”)]
본 사건의 제소국은 한국이며, 피소국은 미국이다. 제3자 참여국은 중국, 유럽연합, 일본, 멕시코, 태국 및 베트남이다.
2010년 7월 8일 WTO 사무총장은 다음과 같이 패널을 구성하였다.
ㅇ 의장: Alberto Juan Dumont
ㅇ 패널위원: Enie Neri de Ross, Ernesto Fernández Monge
(1) 사실적 배경 및 절차진행 경과
한국 정부는 한국산 스테인리스 코일 후판(SSPC), 스테인리스 코일 박판(SSSS), 다이아몬드 절삭공구 등 세 가지 제품에 대해 미국 정부가 반덤핑 조사를 실시하면서 덤핑 마진 산정 방식인 제로잉(zeroing)을 적용한 것이 반덤핑 협정 위반에 해당한다고 주장하였다. 미국의 제로잉 방식에 의한 반덤핑 규제로 상당한 피해를 입은 포스코와 다이아몬드 절삭공구 업체인 이화, 신한, 효성 등의 요청에 따라 한국 정부는 2009년 11월 24일 WTO에 양자 협의를 요청하였다. 이후 한국과 미국은 2009년 12월 22일과 2010년 2월 2일 두 차례 양자협의를 진행하였으나 최종적으로 분쟁 해결에 실패하였다.
2010년 4월 8일, 한국은 패널 설치를 요청하였다. 패널 보고서는 2010년 12월 21일 WTO 회원국들에 회람되었으며, 2011년 2월 24일 최종 채택되었다. 양 당사국은 패널 보고서를 상소하지 않았다.
(2) 판정요지
본 사건 패널의 판정요지는 다음과 같다. 가. 반덤핑 협정 제2.4.2조 위반 여부와 관련하여, 패널은 미국의 제로잉 관행이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문과 합치되지 않는다고 판단했다. 나. 피소국인 미국이 한국 측 주장에 이의를 제기하지는 않았으나, 패널은 분쟁해결규칙 및 절차에 관한 양해(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,“DSU”) 제11조가 이러한 책임을 명시하고 있다고 보았다. 또한 입증책임과 관련하여 패널은 비록 피소국인 미국이 제소국인 한국 측 주장에 이의를 제기하지 않았음에도 불구하고 한국은 여전히 스스로 피소국인 미국의 WTO 협정 위반이 존재함을 일응 입증해야 한다고 설명했다. 다. 패널은 제로잉 관행에 대한 패널 및 상소기구 보고서상 일관된 입장을 확인했다. 비록 WTO 분쟁해결제도상 선례구속이 존재하지는 않으나, 패널은 기존에 채택된 상소기구 보고서의 내용이 WTO 회원국들 간 정당한 기대(legitimate
expectations)를 불러일으킨다고 보았다.
1. 제소의 근거가 된 협정
본 사건에서 근거가 된 협정은 1994년도 GATT 제VI조의 이행에 관한 협정(Agreement on the Implementation of Article VI of the GATT (Antidumping Agreement),“반덤핑 협정”)이다.
2. 문제가 된 피소국의 조치
동 사안에서 문제 된 조치는 미국 상무부(United States Department of Commerce: USDOC)가 한국산 SSPC와 SSSS, 다이아몬드 절삭공구 등 3개 제품에 대해 실시한 덤핑 조사에서 적용한 “제로잉(zeroing)”이라고 불리는 덤핑 마진 산정 방식이었다. 한국은 미국 상무부가 적용한 제로잉 방식이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문에 위배된다고 주장했다.
1998년 4월 27일 미국 정부는 한국산 SSPC에 대한 반덤핑 조사를 실시하겠다고 공표했다. 1999년 3월 31일 미국 상무부는 동 조사에 관한 최종 결정을 발표했다. 미국 국제무역위원회 (United States International Trade Commission: USITC)의 최종 산업피해 판정에 따라 미국 정부는 1999년 5월 21일 한국으로부터의 SSPC 수입에 대해 반덤핑 관세를 부과했다. 이후 미국 정부는 미 상무부의 제로잉 관행이 WTO 협정에 위반되므로 이를 시정하라는 WTO 패널 판정의 권고를 이행하기 위해 2001년 8월 28일 수정된 덤핑 판정을 공표했다. 또한 미국 국제무역위원회의 산업피해 판정에 대한 이의 제기에 따라 2003년 추가로 수정된 반덤핑 관세 조치가 발표되었다.1) 한국 정부는 미국 상무부의 제로잉 관행이 한국 기업 포스코 사(社)의 덤핑 마진 산정에 영향을 미쳤다고 주장했다.2)
1998년 7월 13일 미국 정부는 한국으로부터 수입되는 SSSS에 대한 반덤핑 조사를 실시하겠다고 공표했다. 미 정부의 최종 판정은 1999년 6월 8일 발표되었으며, 미국 국제무역위원회의 최종 피해 판정에 따라 1999년 7월 27일 한국산 SSSS 수입에 대해 반덤핑 관세가 부과되었다. 이후 미국 정부는 미 상무부의 제로잉 관행이 WTO 협정에 위반되므로 이를 시정하라는 WTO 패널 판정의 권고를 이행하기 위해 2001년 8월 28일 수정된 덤핑 판정이 공표되었다.3) 한국 정부는 미국 상무부의 제로잉 관행이 한국 기업 포스코 사(社)의 덤핑 마진 산정에 영향을 미쳤다고 주장했다.4)
2005년 6월 21일 미국 정부는 한국산 다이아몬드 절삭공구에 대한 반덤핑 조사를 실시하겠다고 공표했다. 미 정부의 최종 판정은 2006년 5월 22일 발표되었으며, 2009년 11월 4일 한국으로부터 수입되는 다이아몬드 절삭공구에 대해 반덤핑 관세가 부과되었다. 이후 덤핑 판정에 있어 행정적 오류를 시정한 수정된 최종 판정이 미 상무부에 의해 2010년 4월 24일 공표되었다.5) 한국 정부는 미 상무부의 제1) WTO 패널 보고서, Korea-United States on Use of Zeroing in Anti-Dumping Measures Involving Products from Korea, WT/DS402/R (2011.02.24. 채택), para. 2.2.로잉 관행이 한국 기업인 이화 사(社), 효성 사(社), 신한 사(社)의 덤핑 마진 산정에 영향을 미쳤다고 설명했다.6)
(1) 반덤핑 협정 제2.4.2조 관련 판단
동 사건에서는 반덤핑 협정 제2.4조 및 제2.4.2조의 해석이 주요 쟁점이 되었다. 반덤핑 협정 제2.4조 1문 및 2문의 문언은 다음과 같다.
"수출가격과 정상가격 간에 공정한 비교를 한다. 이러한 비교는 동일한 거래단계, 일반적으로는 공장도 단계에서, 그리고 가능한 한 같은 시기에 이루어진 판매에 대하여 행하여진다.”
반덤핑 협정 제2.4.2조 1문의 문언은 다음과 같다.
“제4항의 공정비교를 규율하는 규정에 따라 일반적으로 조사시간 동안의 덤핑마진의 존재를 가중평균 정상가격과 모든 비교가능한 수출거래가격의 가중평균과의 비교에 기초하거나 또는 각각의 거래에 기초한 정상가격과 수출가격의 비교에 의하여 입증된다. 당국이 상이한 구매자, 지역, 또는 기간별로 현저히 다른 수출가격의 양태를 발견하고, 가중평균의 비교 또는 거래별 비교 사용으로 이러한 차이점이 적절히 고려될 수 없는 이유에 대한 설명이 제시되는 경우에는 가중평균에 기초하여 결정된 정상가격이 개별 수출거래가격에 비교될 수 있다.”
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
한국은 세 가지 제품의 반덤핑 조사에 관한 미국 상무부의 최종 결정 및 수정된 최종 결정, 반덤핑 관세 명령, 수정된 반덤핑 관세 명령 등이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문에 위배된다고 주장했다. 그 이유는 미국 상무부가 동 반덤핑 조사에서 덤핑 마진을 산정함에 있어 제로잉 방식을 사용했기 때문이라고 설명했다.7)
한국은 미국 상무부가 덤핑 마진을 산정함에 있어 다음과 같이 행하였다고 주장했다.8)
(1) 서로 다른 “모델(models)”(즉, 가장 관련성이 높은 제품 특성에 기초한 제품 유형)을 식별하였고,
(2) 전체 조사 기간 동안 모델별 기준으로 미국 판매에 대한 가중평균 가격과 비교 시장 판매에 대한 가중평균 정상가격을 산정했으며,
(3) 각 모델의 가중평균 정상가격을 동일한 모델에 대한 가중평균 미국 가격과 비교했고,
(4) 각 모델에 대한 덤핑 금액을 합산한 다음 이를 모든 모델에 대해 집계된 미국 가격으로 나누어 수출업체의 덤핑 마진을 계산했으며, 그렇게 함으로써
(5) 모든 모델에 대한 덤핑 총액을 합산하기 전에 개별 모델에 대한 모든 마이너스 마진을 0으로 설정했다.
한국은 미 상무부가 이러한 방법론을 적용함으로써 조사 대상 기업의 실제 덤핑 마진(이러한 마진이 존재하는 경우)을 초과하는 덤핑 마진을 산정하였고, 결과적으로 제로잉 방식이 적용되지 않을 경우 부과되었을 금액을 초과하는 반덤핑 관세를 징수한 것으로 보았다.9)
한국은 미국 상무부가 동 사안에서 적용한 제로잉 방식이 EC - Bed Linen 사건 및 US - Softwood Lumber V 사건에서 반덤평협정 제2.4.2조를 위반한 것으로 판명된 제로잉 방식과 유사하다고 주장했다. 특히 한국은 US - Softwood Lumber V 사건에서 상소기구가 “덤핑 마진(margins of dumping)이 전체 조사 대상 제품에 대해서만 산정할 수 있다”라고 판단한 점을 언급했다. 한국 측에 따르면, 조사 당국이 제품의 하위 그룹에 대해 정상가격과 수출가격을 비교하는 것은 허용될 수 있지만, 이러한 비교 결과는 덤핑 마진을 산정하는 과정에서의 중간 계산만을 반영하며, 조사 당국이 전체 조사 대상 제품에 대한 덤핑 마진을 산정할 수 있는 것은 그러한 모든 중간값을 집계하는 경우에만 가능하다. 따라서 한국은 조사 당국이 모델별 비교의 중간 결과값 중 일부를 실제보다 크거나 작은 것으로 취급하는 것은 허용되지 않으며, 미국 상무부의 제로잉 관행은 이와 부합하지 않는다고 주장했다.10)
한국은 원심 조사에서 가중평균 대 가중평균 비교에서 제로잉 방법론의 적용이 반덤평협정 제2.4.2조 1문의 위반에 해당된다는 여러 상소기구 보고서가 존재하지만, 패널이 물론 이러한 상소기구 보고서의 내용에 구속되지는 않음을 인정했다. 다만 채택된 상소기구 보고서들은 WTO 회원국들 간 합리적 기대를 형성하며, 이전 분쟁에서 상소기구가 내린 결론을 따르는 것은 적절할 뿐만 아니라 특히 동일한 쟁점이 문제된 사안에서는 패널에게 기대되는 일이라고 한국 측은 덧붙였다. 한국은 상소기구 보고서가 패널에게 어느 정도까지 구속력을 가지는지에 대해 미국과 유럽 간 명백한 의견 불일치가 존재하지만, 이러한 의견 불일치는 동 사안과 관련이 없다고 주장했다. 반덤핑 협정 제2.4.2조의 문언과 문맥, 대상 및 목적이 동 사안에서 문제된 세 가지 제품에 대한 미 상무부의 덤핑 조사에서 사용된 제로잉 관행은 동 조항과 합치되지 않음을 명백하게 보여주기 때문이다.11)
나. 피소국의 주장
한편, 미국은 제로잉 방법론에 대한 한국 측 설명의 정확성이 동 사안에서 쟁점이 되고있는 조사와 관련되는 범위 내에서는 문제 되지 않는다고 보았다. 또한 미국은 덤핑 마진 산정에 사용된 컴퓨터 프로그램 등을 포함하여 한국 측이 제출한 문서가 문제의 조사를 수행하는 동안 미국 상무부에 의해 생성되었다는 주장에도 이의를 제기하지 않았다. 마지막으로, 미국은 US - Softwood Lumber V 사건에서 상소기구가 평균 대 평균 간 비교 방식에 있어 제로잉 관행의 사용이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문 상 “덤핑 마진(margins of dumping)” 및 “모든 비교가능한 수출 거래(all comparable export transactions)”을 통합적인 방식으로 해석함으로써 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문 위반으로 판단한 사실도 인정했다. 미국은 이러한 논리가 동 사안에서 쟁점이 된 덤핑 마진에도 동일하게 적용할 수 있다고 보았다.12)
다만 패널이 단순히 “일관된 일련의 상소기구 보고서(consistent line of Appellate Body Reports)”에 근거해야 한다는 한국 또는 유럽연합 측 주장에 대하여, 미국은 이전 패널 및 상소기구 보고서는 다른 분쟁에서의 패널 결정에 어떠한 구속력도 가지지 못했다고 반박했다. WTO 회원국들의 권리 및 의무는 대상 협정의 문언에만 근거를 두기 때문에, 패널은 기존 보고서의 논리를 따를 어떠한 의무도 지지 않는다고 미국은 주장했다. 미국에 따르면, 패널은 DSU 제11조에 따라 해당 사안에 대해 자체적으로 객관적 판단을 내려야 하며, 이러한 판단은 사실관계에 대한 판단과 대상협정의 적용 가능성 및 합치 여부를 포함한다.13)
제3국의 주장
중국은 미 상무부가 사용하는 제로잉 관행이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문과 합치하지 않는다는 점은 이미 상소기구와 패널들에 의해 널리 인정되었다고 보았다. 중국은 제로잉 문제에 대해 미국에게 “일괄 해결책(package solution)”을 제공할 것을 요청했다. 특히 중국은 미국에게 제로잉 방식이 사용된 모든 덤핑 조사를 다시 진행해 줄 것을 요구했다.14)
유럽연합은 미국이 자국 조치가 반덤핑 협정 위반이라고 인정하고 있으므로 패널이 미국에 대해 즉시 협정 위반을 시정하도록 요청할 수 있다고 보았다. 유럽연합은 또한 DSU 제12.8조에 따라 분쟁의 신속한 해결을 보장하고 절차를 보다 효율적으로 하기 위해 패널이 작업 절차를 조정하고 제3국의 의견을 받는 즉시 절차를 중단할 수 있다고 보았다. 마지막으로, 유럽연합은 WTO 회원국들의 권리 및 의무가 패널이나 상소기구 보고서가 아닌 대상 협정에만 근거한다는 미국 측 주장을 언급했다. 유럽연합은 US - Stainless Steel (Mexico) 사건 상소기구 보고서를 인용하면서 패널이 이전에 동일한 법적 쟁점을 다룬 적이 있다면 이에 대한 상소기구 판정을 따라야 한다고 주장했다. 따라서 유럽연합은 패널이 동 사안에서 관련 법령의 해석 및 사실관계 적용에 있어 동일한 법적 쟁점을 다룬 상소기구 보고서를 따라야 하며, 미 상무부의 제로잉 관행이 반덤핑 협정 제2.4.2조와 불합치한다는 판단을 내려야 한다고 보았다.15)
일본은 한국 측 주장을 지지하면서, 상소기구가 US - Softwood Lumber V 사건에서 가중평균 대 가중평균 비교에 있어 제로잉 방식의 사용이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문과 합치하지 않는다고 판단했음을 언급했다. 또한 일본은 US - Shrimp (Ecuador) 사건 및 US - Anti-Dumping Measures on PET Bags 사건에서 미국이 US - Softwood Lumber V 사건의 상소기구 판정이 해당 사안에도 적용 가능하다고 인정했으며, 이 사건 패널들도 미국이 반덤핑 협정 제2.4.2조를 위반했다고 보았음을 언급했다.16)
패널의 판단
가. 패널의 기능
패널은 미국이 한국 측 주장에 이의를 제기하지 않았으나, 그렇다고 해서 유럽연합이 주장한 바처럼 당사국들이 “분쟁이 존재하지 않음에 동의”했거나 또는 당사국들이 각자의 견해를 “상호 합의된 결론”으로 여기고 있다고 볼 수는 없다고 밝혔다. DSU 제12.7조는 당사국들이 상호 합의된 결론에 도달한 경우 패널 보고서가 사안의 간략한 설명과 함께 해결책에 도달했다는 보고에 그칠 것을 요구하고 있지만, 이는 동 사안에 적용 가능한 것은 아니라고 판단했다.17)
패널은 오히려 DSU 제11조가 패널의 기능을 다음과 같이 설명하고 있음에 주목했다. “패널의 기능은 분쟁해결기구가 이 양해 및 대상협정에 따른 책임을 수행하는 것을 지원하는 데 있다. 따라서 패널은 분쟁의 사실 부분에 대한 객관적인 평가, 관련 대상협정의 적용가능성 및 그 협정과의 합치성을 포함하여 자신에게 회부된 사안에 대하여 객관적인 평가를 내려야 하며, 분쟁해결기구가 대상협정에 규정되어 있는 권고를 행하거나 판정을 내리는 데 도움이 되는 그 밖의 조사결과를 작성한다. 패널은 분쟁당사자와 정기적으로 협의하고 분쟁당사자에게 상호 만족할 만한 해결책을 찾기 위한 적절한 기회를 제공해야 한다.”18)
따라서 패널은 미국이 한국 측 주장에 이의를 제기하지 않았음에도 불구하고 DSU 제11조에 따라 동 사안에 대해 패널 스스로의 결론을 내려야 할 의무가 있다고 보았으며, 특히 "분쟁의 사실 부분에 대한 객관적인 평가, 관련 대상 협정의 적용 가능성 및 그 협정과의 합치성을 포함하여 자신에게 회부된 사안에 대하여 객관적인 평가를 내려야" 한다는 점을 강조했다.19)
패널은 동 사안의 상황이 US - Shrimp (Ecuador) 사건, US - Shrimp (Thailand) 사건, US - Anti-Dumping Measures on PET Bags 사건 등에서 패널들이 직면한 상황과 유사하다고 보았다. 이 모든 사안에서 제소국들은 미 상무부의 가중평균 대 가중평균 비교에서의 제로잉 방법론 사용이 반덤핑 협정 제2.4.2조 위반이라고 주장했으며, 피소국인 미국은 이를 반박하지 않았기 때문이다. 패널은 따라서 이러한 사건들에서 패널이 채택한 접근법에 동의하며 이를 참고할 수 있다고 판단했다.20)
패널은 동 사안에서 먼저 (a) 패널의 기능을 확인한 후에, 다음으로 (b) 제소국의 입증책임을 결정하고, (c) 미 상무부가 문제 된 조치에서 제로잉을 실제로 사용했음을 제소국이 입증했는지 여부를 판단하며, (d) 미 상무부가 문제 된 조치에서 사용한 제로잉 방식이 US - Softwood Lumber V 사건을 포함하여 일련의 일관된 상소기구 보고서에서 검토된 제로잉 방식과 동일함을 제소국이 입증했는지 여부를 확인하며, (e) 미국이 반덤핑 협정 제2.4.2조와 합치하지 않는 방식으로 행동했음을 제소국이 입증했는지 여부를 판단할 것이라고 설명했다.21)
나. 한국이 미 상무부가 문제 된 조치에서 “제로잉”을 적용하였음을 입증했는지 여부
패널은 US - Shrimp (Ecuador) 사건에서 패널이 입증책임과 관련하여 내린 결론이 이후 US - Shrimp (Thailand) 사건 및 US - Anti-Dumping Measures on PET Bags 사건 패널에서도 동일하게 채택되었음에 주목했다. US - Shrimp (Ecuador) 사건 패널이 내린 결론의 내용은 다음과 같다.
“WTO 분쟁해결절차에서 입증책임을 특정 주장을 제기한 당사자에게 있다. 따라서 에콰도르는 제소국으로서 문제 된 조치가 관련 WTO 협정을 일견 위반했음을 보여야 한다. 그렇게 되면 입증책임은 다음으로 피소국(동 사안에서는 미국에 해당)으로 넘어가며, 피소국은 에콰도르의 주장을 반박하는 증거를 제시해야 한다. 이러한 맥락에서 우리는 일견 증거가 확실하다고 보여지는 주장(prima facie case)이란 피소국에 의한 효과적인 반박이 부재한 상황에서 법적으로 패널이 일견 증거가 확실하다고 보여지는 주장(prima facie case)을 제기한 당사자에 유리하게 판정해야 한다는 것임을 상기한다.
우리가 보기에, 이 사건에서 입증책임의 문제는 특히 중요하다. 에콰도르가 미국이 반박하지 않은 사실 및 법적 주장을 제기했기 때문이다. 그러나 미국이 에콰도르의 주장을 반박하지 않았다는 사실 그 자체는 우리로 하여금 에콰도르의 주장에 충분한 근거가 있다고 판단하기에 충분한 기초가 되지 못한다. 오히려 우리는 에콰도르가 일견 증거가 확실하다고 보여지는 주장(prima facie case)을 제기했음이 확실시되는 경우에만 에콰도르 측 손을 들어줄 수 있다. 이와 관련하여 우리는 상소기구가 입증책임을 지닌 당사자가 일견 증거가 확실하다고 보여지는 주장(prima facie case)을 제기하기 전에 주장에 대한 판단을 하지 말도록 주의를 주었다는 점에 주목한다. EC - Hormones 사건에서 상소기구는 패널이 제소국에 대해 일견 증거가 확실하다고 보여지는 주장(prima facie case)을 제기할 책임을 면제하고 입증책임을 피소국으로 전환한 것에 법적 오류가 있다고 판시한 바 있다. [...]
최근 US - Gambling 사건에서 상소기구는 제소국이 일응 증거가 충분하다고 보여지는 주장(prima facie case)을 제기하지 못한 경우에 패널이 제소국의 주장에 대한 판정을 내리는 것은 잘못되었다고 판시하였다. 상소기구에 따르면, 일응 증거가 충분하다고 보여지는 주장(prima facie case)은 청구의 각 요소에 있어 제소국이 제기한 증거 및 법적 주장에 근거해야 한다. 제소국은 단순히 증거만 제출하여 패널이 이로부터 WTO 협정 위반을 도출하도록 기대해서는 안 된다. 또한 제소국은 사실 관계를 법적 주장과 연계시키지 않고 단순히 주장만 해서는 안 된다. [...]
따라서 미국이 에콰도르의 주장을 반박하지 않음에도 불구하고, 우리는 에콰도르가 일응 증거가 충분하다고 보여지는 주장(prima facie case)을 확립하였으며, 특히 문제된 조치를 특정하고, 관련 WTO 협정 및 협정상 의무를 특정하며, 문제 된 조치의 해당 협정과의 불합치성에 대한 근거를 충분히 제시해야 한다.” 22)
패널은 US - Shrimp (Ecuador) 사건 패널의 논리에 동조하면서 이를 채택했다. 따라서 패널은 미국이 한국 측 주장을 반박하지는 않지만, 한국이 반덤핑 협정 제2.4.2조 위반이 일응 존재함을 입증할 책임을 부담한다고 결론 내렸다.23)
한국은 미국 상무부가 문제 된 조치에서 제로잉을 행했다는 증거로서 미국 상무부가 SSPC 조사의 수정된 최종 결정, SSSS 조사의 수정된 최종 결정 및 다이아몬드 절삭공구의 최종 및 수정된 최종 결정을 내리는 과정에서 사용된 컴퓨터 프로그램의 사본 및 관련 문서들을 제출했다.24)
또한 후자의 조사와 관련하여 한국은 최종 결정을 위한 미 상무부의 “쟁점 및 결정 보고서(Issues and Decision Memorandum)”를 제출했다. 각 컴퓨터 프로그램에는 “WHERE EMARGIN GT 0”이 포함되어 있었으며, 이는 덤핑의 총금액 계산에 덤핑 마진(“EMARGIN”)이 0보다 큰 매출(“GT 0”)만 포함됨을 보여주었다. 다이아몬드 절삭공구 조사를 위해 제공된 컴퓨터 프로그램은 “IF EMARGIN LE 0 THEN EMARGIN = 0”을 포함하였으며, 이는 0보다 작은 마진을 가진 모델의 경우 0으로 설정됨을 나타냈다. 마지막으로 다이아몬드 절삭공구와 관련된 “쟁점 및 결정 보고서(Issues and Decision Memorandum)”는 “상무부는 정상적인 가치를 초과하는 수출 거래에 근거한 덤핑 마진 상쇄를 거부하기 위해 이 조사를 계속할 것”임을 적시하였다.25)
이러한 증거를 바탕으로, 그리고 미국이 한국 측이 주장한 방식으로 상무부가 제로잉을 행했음을 반박하지 않는다는 점에 근거하여, 패널은 한국이 미 상무부가 문제 된 조치에서 실제로 제로잉을 행했음을 입증했다고 판단했다.26)
다. 한국이 미 상무부가 동 사안에서 적용한 방법론이 US - Softwood Lumber V에서 상소기구가 검토한 방식과 동일함을 입증했는지 여부
한국은 동 사안에서 문제 된 제로잉 방법론이 US - Softwood Lumber V 사건에서 반덤핑 협정 제2.4.2조 위반으로 판명된 제로잉 방법론과 사실상 동일하다고 주장했다. 패널은 이러한 주장이 사실에 해당하는지 검토하고, 만약 그러한 경우 두 방법론 간 동일성이 어떠한 함의를 가지는지를 살펴보았다.27)
US -– Softwood Lumber V 사건에서 상소기구는 미 상무부가 적용한 제로잉 관행을 다음과 같이 설명했다. 우선, 미 상무부는 조사 대상 제품을 동일하거나 유사한 제품 유형의 하위 그룹으로 구분했다. 각 하위 그룹 내에서 미 상무부는 거래의 가격 비교가능성을 보장하기 위해 일정한 조정을 한 후 가중평균 정상가격과 제품 유형 단위당 가중평균 수출가격을 계산했다. 단위당 가중평균 정상가격이 하위 그룹의 단위당 가중평균 수출가격을 초과할 경우, 그 차이는 그 비교를 위한 “덤핑 마진”으로 간주되었다. 단위당 가중평균 정상가격이 하위 그룹의 단위당 가중평균 수출가격과 같거나 작을 때 미 상무부는 그 비교에 “덤핑 마진”이 존재하지 않는다고 판단했다. 미 상무부는 단위당 차이에 해당 하위 그룹의 수출거래량을 곱한 후 가중평균 정상가격이 가중평균 수출가격을 초과한 하위 그룹의 비교 결과를 집계하였다. 가중평균 정상가격이 가중평균 수출가격 이하인 하위 그룹에 대한 결과는 미 상무부에 따르면 해당 하위 그룹에 대한 “덤핑 마진”이 존재하지 않기 때문에 집계의 목적상 0으로 처리되었다. 마지막으로, 미 상무부는 이 집계 결과를 조사 대상 제품의 모든 수출거래가격(집계에 포함되지 않은 하위 그룹의 수출거래가격 포함)로 나누었다. 이러한 방식으로 미 상무부는 조사 대상 제품(캐나다산 연목재)에 있어 각 수출업체 또는 생산업체에 대한 “전반적인 덤핑 마진”을 산정했다.28)
따라서 상소기구는 제로잉 관행을 가중평균 정상가격이 가중평균 수출가격보다 작은 하위집단의 경우 조사당국이 가중평균 정상가격과 가중평균 수출가격의 차이를 0으로 처리하는 것으로 이해했다. 상소기구에 따르면, 제로잉은 조사 중인 제품에 대한 전반적인 덤핑 마진을 산정하기 위해 하위 그룹의 결과를 집계하는 단계에서만 적용된다.29)
패널은 미 상무부가 각각의 조사에 있어 (1) 서로 다른 “모델(models)”(즉, 가장 관련성이 높은 제품 특성에 기초한 제품 유형)을 식별하였으며, (2) 전체 조사 기간 동안 모델별 기준으로 미국 판매에 대한 가중평균 가격과 비교 시장 판매에 대한 가중평균 정상 가격을 산정했으며, (3) 각 모델의 가중평균 정상가격을 동일한 모델에 대한 가중평균 미국 가격과 비교했으며, (4) 각 모델에 대한 덤핑 금액을 합산한 다음 이를 모든 모델에 대해 집계된 미국 가격으로 나누어 수출업체의 덤핑 마진을 계산했고, 그렇게 함으로써 (5) 모든 모델에 대한 덤핑 총액을 합산하기 전에 개별 모델에 대한 모든 마이너스 마진을 0으로 설정했다는 증거 자료를 한국 측이 제시했다고 판단했다. 이러한 증거에 기초하여 패널은 미 상무부가 세 가지 제품의 반덤핑 조사에서 사용한 제로잉 방법론이 US - Softwood Lumber V 사건에서 상소기구가 반덤핑 협정 제2.4.2조 위반으로 판단한 제로잉 방법론과 모든 관련 법적 측면에서 동일함을 한국이 입증했다고 보았다.30)
라. 한국이 미 상무부가 적용한 방법론이 반덤핑 협정 제2.4.2조와 불합치함을 입증했는지 여부
다음으로 패널은 한국이 동 사안에서 적용된 것으로 주장한 제로잉 방법론이 반덤핑 협정 제2.4.2조와 합치하는지 여부를 검토하였다. 반덤핑 협정 제2.4.2조의 문언은 다음과 같다.
“제4항의 공정비교를 규율하는 규정에 따라 일반적으로 조사시간 동안의 덤핑마진의 존재를 가중평균 정상가격과 모든 비교가능한 수출거래가격의 가중평균과의 비교에 기초하거나 또는 각각의 거래에 기초한 정상가격과 수출가격의 비교에 의하여 입증된다. 당국이 상이한 구매자, 지역, 또는 기간별로 현저히 다른 수출가격의 양태를 발견하고, 가중평균의 비교 또는 거래별 비교 사용으로 이러한 차이점이 적절히 고려될 수 없는 이유에 대한 설명이 제시되는 경우에는 가중평균에 기초하여 결정된 정상가격이 개별 수출거래가격에 비교될 수 있다.”
한국은 US - Softwood Lumber V 사건의 상소기구 보고서 내용에 근거하여 미국이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문을 위반했다고 주장했다. 특히 한국은 제2.4.2조 1문에 규정된 가중평균 대 가중평균 비교 방법론에 따라 덤핑 마진은 조사대상 제품 전체에 대해 산정되어야 한다고 주장했다. 한국 측 주장에 따르면, 모델별 결과는 중간 계산에 불과하며, 조사 당국은 모든 중간값의 집계에 기초해서만 조사 대상 상품에 대한 전반적인 덤핑 마진을 산정할 수 있다.31)
한국 측 주장이 US - Softwood Lumber V 사건 상소기구 보고서에 근거한 점과 관련하여, 미국과 한국은 패널이 이전 상소기구 보고서에서 도출된 결론에 구속되지 않는다는 점에 모두 동의했다. 다만 미국은 기존에 채택된 패널 및 상소기구 보고서의 내용이 패널에 의해 고려될 수 있다는 점을 인정했다. 한국 측에 따르면, 채택된 보고서들은 WTO 회원국들 사이에서 정당한 기대를 형성하고, 동일한 쟁점이 문제 되는 경우, 상소기구의 결론에 따를 것이 패널에 기대된다. 유럽연합은 패널이 상소기구 결정에 따라야 한다고 주장했다. 유럽연합은 상당한 이유가 없을 경우 사법기관은 후속 사건에서 동일한 법적 문제를 동일한 방식으로 해결할 것이라는 US - Stainless Steel (Mexico) 사건 상소기구 보고서 내용을 인용했다.32)
패널은 WTO 분쟁해결 시스템 내에서는 선례구속 제도가 존재하지 않으며, 패널은 따라서 상소기구의 결론에 구속되지 않는다고 밝혔다. 그러나 한국이 주장한 것처럼, 채택된 보고서가 WTO 회원국들 간 정당한 기대를 조성하며 이전 분쟁에서 상소기구가 내린 결론을 따르는 것은 적절할 뿐만 아니라 특히 동일한 쟁점이 문제 된 사안에서는 패널에게 기대된다는 점에는 동의했다.33)
패널은 US - Softwood Lumber V 사건에서 가중평균 대 가중평균 방법론의 맥락에서 제로잉에 관한 상소기구의 판단이 EC - Bed Linen 사건에서의 상소기구 판단과 일관적이라는 점에 주목했다. 또한 이 문제를 고려한 패널들이 동 사안에서 한국 측이 설명한 것과 같은 제로잉 관행이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문에 위반된다는 점이 일련의 상소기구 보고서에서 일관되게 발견된다고 밝힌 점을 고려하였다. 이 문제에 관하여 세 개의 패널이 상소기구와 동일한 결론을 내렸다.34)
패널은 US - Softwood Lumber V 사건에서 상소기구가 제시한 논리를 신중하게 고려하였으며, 가중평균 대 가중평균의 비교에서 제로잉의 사용이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문에 불합치한다는 일련의 패널 보고서 및 상소기구 보고서를 모두 고려하였다. 패널은 또한 동 사안에서 문제 된 제로잉 방법론이 US - Softwood Lumber V 사건에서 문제가 된 제로잉 방법론과 동일하며, 한국 측이 제기한 법적 쟁점들이 US - Softwood Lumber V 사건에서 상소기구가 다룬 법적 쟁점들과 실질적으로 동일하다는 점도 고려하였다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 그리고 피소국이 한국이 인용한 판례들에서 제시된 논리를 반박할 어떠한 법적 주장도 하지
못했다는 점에서, 패널은 미 상무부의 제로잉 관행이 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문 상 미국의 의무를 위반한 것이라는 점을 한국이 입증했다고 결론 내렸다. 미 상무부가 문제 된 덤핑 마진을 산정함에 있어 모든 비교 가능한 수출 거래를 고려하지 않았기 때문이다.35)
동 사안에서 문제 된 조치가 반덤핑 협정을 위반했음을 한국이 입증했으며, 미국이 이에 반론을 제기하지 않았기 때문에, 패널은 미국이 제로잉 방법론을 사용함으로써 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문 상 의무를 위반했다고 판단했다. 따라서 한국산 세 가지 제품의 반덤핑 조사에 관한 미국 상무부의 최종 결정 및 수정된 최종 결정, 반덤핑 관세 명령, 수정된 반덤핑 관세 명령 등은 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문에 위배된다고 패널은 보았다.36)
DSU 제3.8조에 따르면, 대상 협정에 따라 부담해야 하는 의무의 위반이 존재하는 경우, 이러한 행위는 일견 명백한 무효화 또는 침해 사례를 구성하는 것으로 간주된다. 패널은 미국이 반덤핑 협정에 부합하지 않는 행위를 한 이상, 동 협정에 따라 한국에 발생하는 이익을 무효화 또는 침해하였다고 판단했다. 따라서 패널은 DSB가 미국에 대해 반덤핑 협정상 의무를 준수할 조치를 취할 것을 요청하도록 권고했다.37)
미국 상무부의 제로잉 관행은 미국 상무부가 사용하는 독특한 덤핑 마진 계산 방법이다. 제로잉 방법론은 수출가격이 정상가격(수출국의 내수 가격)보다 낮은 경우에는 일반적인 방식으로 덤핑 마진을 산정하는 반면, 수출가격이 정상가격보다 높을 경우에는 덤핑 마진을 마이너스가 아닌 0으로 산정한다. 이러한 방식은 전체적으로 덤핑 마진을 과다 산정하는 결과를 야기하여 미국에 수출하는 기업들이 높은 반덤핑 관세를 부담하게 되는 교역상의 중대한 장벽으로 작용했다.
덤핑 산정 방식에는 가중평균 대 가중평균 비교 방식, 개별 거래 대 개별 거래 비교 방식, 가중평균 대 개별 거래 비교 방식 등이 있다. 동 사안에서는 가중평균 대 가중평균 비교 방식에서 제로잉 방법론을 사용한 것이 문제 되었다. WTO 상소기구는 이미 2004년 US - Softwood Lumber V 사건에서 가중평균 대 가중평균 비교에 있어 제로잉 방식을 사용하는 것은 반덤핑 협정 제2.4.2조 1문에 위배된다고 판정하였다. 반덤핑 협정 제2.4.2조에서는 모든 비교 가능한 거래를 비교하도록 한 반면, 미국이 마이너스의 덤핑 마진을 0으로 처리한 것은 모든 비교 가능한 수출 거래를 고려한 것이 아니기 때문에 이 조항에 위배된다는 것이 상소기구의 설명이었다. US - Zeroing (Korea) 사건에서 한국은 동 사안에서의 제로잉 방식의 사용 및 관련 법적 쟁점이 US - Softwood Lumber V 사건의 경우와 일치한다는 것을 입증함으로써 분쟁에서 승소하였다.
미국은 US - Softwood Lumber V 사건 이외에도 유럽, 일본, 멕시코 등과의 제로잉 분쟁에서 연이어 패소하였으며, 2006년 12월 미 상무부는 향후 가중평균 대 가중평균 비교 방식에서 제로잉 방법을 사용하지 않을 것을 공표하였다. 그러나 미 상무부의 이러한 결정은 2007년 이전에 이루어진 원심에 대해서는 소급 적용되지 않기 때문에, 동 사안에서 문제 된 한국산 철강 제품 및 다이아몬드 절삭 공구에 대해서는 한국 정부가 별도로 WTO에 제소할 수밖에 없었다. 미 상무부는 연이은 WTO 판정에 밀려 국내 반덤핑 조사 제도를 부분적으로 개정하였으나 이를 과거로 소급해서까지 적용하는 것은 거부했던 것이다. 그리고 2007년 이전에 결정된 반덤핑 최종 판정에 의해 부과되는 반덤핑 관세에 대해 불만이 있는 국가는 개별적으로 WTO 제소하여 승소하면 그 결과에 따라 사안별로 하나씩 관련 반덤핑 판정을 조정함으로써 소급적인 구제를 해 주겠다는 것이 미 상무부의 입장이었다. 이에 따라 한국도 굳이 동일한 쟁점을 별도로 다시 WTO에 제소할 수밖에 없었다. 미 상무부 스스로도 이러한 자신의 제도적 모순점을 알고 있었으므로 본건 분쟁에서 아무런 의미있는 방어를 제시하지 않았다. 여기에서 제기된 쟁점은 그럼에도 불구하고 한국이 스스로 입증책임을 부담하고 패널도 다시 한번 그 위반 여부를 살펴보아야 하는지 여부였다. 두 가지 질문에 대해 패널은 모두 긍정적 판단을 내렸다. 피소국이 전혀 방어하지 않고 이전 상소기구 판정이 동일한 쟁점에 대해 결론을 내렸음에도 불구하고 제소국은 다시 한번 자신이 문제삼은 조치의 협정 위반을 보여주는 입증책임을 부담하며, 패널은 이를 평가하여 WTO 협정 위반 여부를 결정해야 한다는 것이다. 다소 번거롭지만 선례구속의 원칙이 원칙적으로 부인되는 국제재판의 특성상 불가피한 결정으로 판단된다.
US - Zeroing (Korea) 사건은 미국의 제로잉 관행에 대한 한국의 첫 WTO 제소 및 승소라는 점에서 의의가 있다. 한국 및 다른 여러 국가들은 미국의 제로잉 관행 시정을 위해 이후에도 지속적으로 노력을 기울였다. 그 결과 2010년 12월 미 상무부는 연방 관보(US Federal Register)에서 제로잉 관행을 개선하겠다고 다시 고시하였다. 동 고시는 제로잉 방법론을 적용하여 과다 산정된 덤핑 마진을 낮추거나 재심에서의 제로잉 관행을 철폐하겠다는 내용을 담았다. 원심뿐 아니라 재심에도 제로잉을 사용하지 않겠다는 것이다.
그러나 미국 상무부는 원심조사 및 재심조사에 적용되는 일부 예외적인 상황을 확대 적용하는 우회로를 발견하여 이를 통해 제로잉을 지속하여 적용하였다. 그 결과 WTO 분쟁해결기구에서도 제로잉은 WTO 상소절차가 마비되는 시점인 2019년까지도 지속적으로 중요한 현안으로 남게 되었다. 제로잉과 관련된 일련의 패널 및 상소기구 판정은 미국이 WTO 협정 내지 분쟁해결절차에 불만을 갖게 된 주요 이유가 되었다.
작성자 맹조영 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, Korea-United States on Use of Zeroing in Anti-Dumping Measures Involving Products from Korea, WT/DS402/R (2011.02.24. 채택), para. 2.2.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.3.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.4.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.5.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.6.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.7.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.3.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.4.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.5.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.6.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.7.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.8.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.9.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.10.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.11.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.13.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.15.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.16.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.17.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.18.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.19.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.20.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.21.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.21.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.22.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.23.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.25.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.26.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.27.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.29.
32) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.30.
33) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.31.
34) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.33.
35) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.34.
36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.35.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 8.2.
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