China vs. EU - X-Ray Equipment 사건 (DS425, 2013.4.24. - 패널).pdf
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[1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정 제VI조의 이행에 관한 협정(Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994, “반덤핑 협정”)]
본 사건의 제소국은 유럽연합이고 피소국은 중국이다. 제3자 참여국은 일본, 미국, 태국, 노르웨이, 인도 및 칠레이다.
2012년 3월 12일 WTO 사무총장은 다음과 같이 패널을 구성하였다.
ㅇ 의장: Eduardo Pérez Motta
ㅇ 패널위원: Andrea Marie Brown, Gilles LeBlanc
(1) 사실 배경 및 절차진행 경과
동 분쟁이 발생하게 된 배경은 다음과 같다. 2009년 8월 28일, 중국의 Nuctech 사(社)는 중국 상무부(Ministry of Commerce, “MOFCOM”)에 유럽연합으로부터 수입되는 엑스선 보안 검사 장비(X-ray security equipment)에 대한 반덤핑 조치 부과를 요청했다. 이에 중국 MOFCOM은 2009년 10월 23일 반덤핑 조사를 개시했다.
2011년 1월 23일 중국 MOFCOM은 덤핑 및 피해에 대한 최종판정에서 반덤핑 관세 및 잔류세율을 부과하겠다고 공표했다. 유럽연합은 중국 당국이 부과한 반덤핑 관세와 반덤핑 조사가 WTO 협정에 합치하지 않는다며 문제를 제기했다. 2011년 7월 25일 유럽연합은 유럽연합산 엑스선 보안 검사 장비(X-ray security equipment)에 대한 중국 정부의 반덤핑 관세 부과와 관련하여 중국과의 양자협의를 요청하였다. 양자협의는 2011년 9월 19일과 10월 18일 두 차례 진행되었으나 최종 해결에 도달하지 못했다. 2011년 12월 8일 유럽연합은 WTO 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body)에 패널 설치를 요청했고, 2012년 1월 20일 패널이 설치되었다. 패널 보고서는 2022년 12월 21일 WTO 회원국들에 회람되었으며, 당사국들은 패널 결정에 상소하지 않았다.
(2) 판정요지
패널의 판단은 다음과 같다.
가. 중국이 덤핑 수입품이 동종 상품의 국내 시장 가격에 영향을 미쳤다는 명백한 증거에 기초한 객관적 검토를 하지 못했으므로 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조를 위반했다.
나. 중국이 (i) 덤핑 마진의 크기를 평가하지 못했으며, (ii) 일부 개별 피해 요소를 제대로 검토하지 못함으로써 덤핑 수입품의 국내 산업에 대한 영향을 객관적으로 검토하지 못했으므로 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조를 위반했다.
다. 중국이 (i)덤핑 수입품의 가격과 국내 산업에 야기된 피해 간 인과관계의 판단, 그리고 (ii) 비귀속 분석, 특히 피신청인 Smiths 사(社)의 주장에 대한 판단 등에 있어 명백한 증거를 바탕으로 객관적 검토를 하지 못했으므로 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반했다.
라. 반덤핑 협정 제3.1조, 제3.2조, 제3.4조의 위반에 대한 결과로써 제3.5조의 위반을 수반한다.
마. 중국이 비밀 정보에 대한 합리적인 이해가 가능할 수 있을 정도로 충분히 상세한 요약문을 제공하도록 신청인에 요구하지 않았기 때문에 반덤핑 협정 제6.5.1조의 위반이 있다.
바. 중국이 비밀로 제출된 일부 정보에 대해 왜 요약문을 제출할 수 없는지 그 이유를 설명하도록 요구하지 않았기 때문에 반덤핑 협정 제6.5.1조를 위반했다.
사. 중국이 확정적 반덤핑 조치 결정의 기저를 이루는 핵심적 고려사항을 이해당사자들에 알리지 않았기 때문에 반덤핑 협정 제6.9조를 위반했다.
아. 중국 MOFCOM의 공고가 관련 정보를 제대로 전달하지 못했으며 중국 상무부가 Smiths 사(社)의 일부 주장을 받아들이지 않은 이유를 설명하지 못했으므로 반덤핑 협정 제12.2.2조를 위반했다.
본 사건에서는 GATT 제VI조의 이행에 관한 협정(Agreement on the Implementation of Article VI of the GATT, “반덤핑 협정”’)의 위반이 문제 되었다.
유럽연합은 중국 상무부의 반덤핑 조치가 다음과 같이 반덤핑 협정상 여러 조항들을 위반했음을 확인해달라고 패널에 요청했다.1)
(1) 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조 위반: 중국 상무부는 덤핑 수입품이 국내 시장 가격에 미치는 영향에 대해 명확한 증거에 기초한 객관적 검토를 하지 못하였다.
(2) 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조 위반: 중국 상무부는 (i) 덤핑 수입품이 중국 국내산업에 미치는 영향을 객관적으로 검토하지 못했으며, (ii) 반덤핑 협정 제3.4조에 열거된 모든 제반 요인, 특히 덤핑 마진의 크기를 고려하지 못했으며, (iii) 제반 피해 요인을 제대로 평가하지 못하였다.
(3) 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조 위반: 중국 상무부는 (i) 덤핑 수입품과 국내산업 피해 간 인과관계를 제대로 검토하지 못했으며, (ii) 비귀속 분석에서 다른 알려진 요인들의 관련성을 검토하지 못하였다.
(4) 반덤핑 협정 제6.5.1조, 제6.4조, 제6.2조 위반: 중국 상무부는 (i) 신청자가 제출한 비밀 정보의 내용에 대해 합리적인 이해가 가능할 수 있을 정도로 충분히 상세한 요약문을 제공하지 않았으며, (ii) 비밀 정보가 요약이 불가능한 예외적인 상황에서 요약이 가능하지 않은 이유에 대한 진술을 제공하지 않았다.
(5) 반덤핑 협정 제6.9조, 제6.4조, 제6.2조 위반: 중국 상무부는 (i) 피해 판정의 근거가 되는 핵심적 고려사항에 대한 정보, (ii) 정상 가치와 수출 가격 결정의 근거가 되는 핵심적 고려사항에 대한 정보, (iii) 협력 생산자에 대한 덤핑 마진 산정의 근거가 되는 핵심적 고려사항에 관한 정보, (iv) 잔류 세율 계산의 근거가 되는 핵심적 고려사항에 대한 정보를 이해당사자에 제공하지 않았다.
(6) 반덤핑 협정 제12.2.2조 위반: 중국 상무부는 확정 조치에 대한 최종판정, 또는 별도 보고서에서 (i) 정상가격 산정에 사용된 방법론에 관한 충분한 정보를 제공하지 않았으며, (ii) 피해 판정의 고려사항에 관한 충분한 정보를 제공하지 않았으며, (iii) 덤핑 마진 산정에 관한 충분한 정보를 제공하지 않았다.
2009년 8월 28일, 중국의 Nuctech 사(社)는 중국 상무부(에 유럽연합으로부터 수입되는 엑스선 보안 검사 장비(X-ray security equipment)에 대한 반덤핑 조치 부과를 요청했다. 중국 상무부는 2009년 10월 23일 반덤핑 조사 개시 통지서를 발행했다. 또한 덤핑 조사 대상 기간을 2008년 1월 1일부터 2008년 12월 31일까지 12개월의 기간으로 정했다. 중국 상무부의 국내 산업 피해에 대한 조사 대상 기간은 2006년 1월 1일부터 2008년 12월 31일까지의 기간이었다. 조사 대상 기업은 유럽연합의 수출업자 및 생산자인 Smith Heimann GmbH 사(社)와 Smith Heimann SAS 사(社)였다.2)
2011년 1월 23일 중국 상무부는 덤핑 및 피해에 대한 최종판정을 공표했다. Smith 사(社)가 생산한 엑스선 스캐너 수입에 33.5%의 반덤핑 관세를 부과했으며, 유럽연합 내 다른 수출업자 및 생산자로부터 수입한 엑스선 스캐너에 대해서는 71.8%의 잔류 세율을 부과했다.3)
(1) 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조 관련 판단: 덤핑 수입품의 가격에 대한 영향
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
유럽연합은 중국 상무부가 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조상 의무와 달리 덤핑 수입품이 국내시장 가격에 미치는 영향에 대해 명확한 증거에 기초한 객관적 검토를 하지 않았다고 주장했다. 유럽연합은 중국 상무부가 가격 영향을 평가하는 데 사용한 방법론에 결함이 있다고 보았다. 중국 상무부가 비교 대상 제품군 간, 특히 고에너지(high-energy) 스캐너 제품과 저에너지(low-energy) 스캐너 간 상당한 차이(considerable differences)를 고려하지 못했다는 이유에서였다. 또한 유럽연합은 조사 대상 기간 동안 유럽연합으로부터 중국으로 고에너지 스캐너 제품이 수입된 적이 없었다고 지적했다.4)
나. 피소국의 주장
중국은 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조에 조사 당국이 영향을 조사하기 위해 따라야 하는 구체적인 방법론이 명시되어 있지 않다고 반박했다.5)
패널의 판단 패널은 우선 동 사안에서 적용될 심사기준(standard of review)에 대해 설명하였다. 패널은 패널의 역할이 제출된 증거를 처음부터 원점에서 심사(de novo review)하거나 또는 단순히 조사 당국의 결론을 확인만 하는 것이 아니라고 밝혔다. 즉 패널은 조사당국의 결론에 대해 제시된 설명이 설득력 있고 충분한지 여부를 검토해야 한다고 설시했다.6)
패널은 유럽연합의 반덤핑 협정 제3.1조 관련 주장과, 특히 그 중 중국 상무부의 판정 근거인 증거가 명백한 증거(positive evidence)의 기준을 충족하였는지를 살펴봄에 있어, US - Hot Rolled Steel 사건 상소기구 보고서 내용을 인용했다. 상소기구에 따르면, ‘명백한 증거(positive evidence)’는 조사당국의 판정 근거가 된 증거의 질과 관련되며, ‘명백한(positive)’이란 증거가 확실하며 객관적이고 검증 가능한 성격이어야 하며 신뢰할 수 있어야 함을 의미한다.7)
중국 상무부가 가격 영향 분석에 사용한 방법론과 관련하여, 패널은 중국 상무부가 대상수입품의 가격을 결정하기 위해 관세 가격(customs value)을 사용했음을 확인했다. 중국은 연간 평균 단가를 산출할 떄 해당 연도의 개별 수입 출하량을 합산하는 방식 대신 조사 대상 기간의 각 연도별 대상 수입품의 총 관세 가격을 해당 연도에 대한 수입량으로 나누는 방식을 사용했다고 설명했다.8)
패널은 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조가 덤핑 수입품의 가격 영향을 분석하기 위해 특정한 방법론을 사용할 것을 요구하지 않지만, 그렇다고 해서 조사당국에 무한한 재량을 부여하는 것은 아니라고 본 상소기구 보고서 내용을 상기했다. 중요한 것은 가격 영향 분석에 어떤 방법론을 사용했는지 여부가 아니라, 조사당국이 명백한 증거에 기초하여 객관적 검토를 행하였는지 여부라고 상소기구는 설명했다.9)
덤핑 수입품이 상당한 가격 인하(price undercutting)를 초래했는지 여부를 분석함에 있어, 패널은 가격에 대한 영향을 ‘고려(consider)’하도록 한 반덤핑 협정 제3.2조의 의미를 살펴보았다. 패널에 따르면, 이는 가격 인하, 가격 하락 또는 가격 억제 여부에 대한 확정적 판단을 요구하는 것은 아니나 반드시 명백한 증거에 기초한 객관적 검토를 수반해야 함을 의미한다.10)
반덤핑 협정 제3.2조상 가격 인하 분석과 관련하여, 패널은 이는 본질적으로 가격 간 비교, 특히 덤핑된 수입품의 가격과 동종 국내 제품의 가격 간 비교를 수반한다고 설명했다. 또한 조사당국이 가격 인하 분석의 일환으로 가격 비교를 수행할 때 비교 대상 제품 간 차이를 반드시 고려해야 하는지 여부를 패널이 결정해야 한다고 보았다. 패널은 China - GOES 상소기구 보고서를 인용하면서, 반덤핑 협정 제3.2조상 가격 인하 분석을 위한 가격 비교를 수행할 때, 고려되는 가격이 실제로 비교 가능한 것인지 반드시 확인해야 한다는 상소기구의 견해에 동의했다.11)
반덤핑 협정 제3.2조상 가격 억제 분석과 관련하여, 중국은 가격 억제 여부가 동종의 국내 제품에 대한 데이터에 기초해서만 평가되며 수입 제품의 가격과의 비교는 불필요하다고 주장했다. 그러나 패널은 중국 상무부가 실제로 가격 억제 분석을 함에 있어 가격 비교에 근거하여 수행했다고 판단했다.12) 패널은 또한 덤핑 수입품으로 인한 피해 판정이 명백한 증거에 기초한 객관적 검토에 의해 이루어지기 위해서는 가격 영향 분석에서 가격 비교가 반드시 이루어져야 한다고 보았다.13)
패널은 중국 상무부가 덤핑 수입품의 가격 영향 분석의 일환으로 가격 비교를 실시하기에 앞서 가격의 실제 비교 가능성을 보장하기 위한 조치를 취하지 않았다고 보았다. 중국 상무부가 검토한 증거를 살펴본 결과, 패널은 덤핑 수입품이 오직 저에너지 스캐너로만 구성되어 있는 반면 동종의 국내 상품은 에너지 수준에 대한 제한이 존재하지 않았음을 밝혔다. 또한 중국 상무부가 비교 대상 제품 간의 용도 및 물리적 특성, 가격 등에 상당한 차이가 존재한다는 증거 및 소비자들이 고에너지 스캐너와 저에너지 스캐너를 다른 제품으로 인식하고 있다는 증거를 가지고 있음에도 불구하고 이런 결론을 내렸다고 패널은 설명했다.14)
따라서 패널은 중국 상무부가 가격 영향 분석의 일환으로 비교하고 있는 가격이 실제로 비교 가능한 것인지 확인하지 못함으로써 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조를 위반했다고 판단했다. 패널은 특히 중국 상무부의 가격 인하 및 가격 억제 분석이 명백한 증거에 대한 객관적인 검토에 기초하지 않았기 때문에 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조와 부합하지 않는다고 결론내렸다.15)
(2) 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조 관련 판단: 국내 산업의 상태
가. 중국 상무부가 명백한 증거에 근거하지 못했다는 주장
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
유럽연합은 중국 상무부가 결함 있는 데이터에 의존함으로써 반덤핑 협정 제3.1조상 명백한 증거에 근거할 의무를 위반했다고 주장했다. 유럽연합은 그 이유를 중국 상무부가 이용한 데이터와 Nuctech 사(社)가 제공한 데이터가 서로 불일치한다는 점에서 찾았다. 유럽연합에 따르면, 국내 산업이 오로지 Nuctech 사(社)로만 구성되어 있으므로, 중국 상무부가 기록한 증거의 추세가 Nuctech 사(社)가 제출한 데이터의 추세와 상당 부분 일치해야 한다.16)
2) 피소국의 주장
중국은 유럽연합이 중국 상무부가 의존한 증거가 확실하지 않고 객관적이지 않으며 검증 가능하지도 않다는 점을 입증할 책임을 진다고 주장했다. 중국 측 주장에 따르면, 자국 상무부의 최종 판정과 Nuctech 사(社)의 신청서상 수치가 불일치한다는 사실 자체가 상무부가 의존한 증거가 확실하지 않고 객관적이지 않으며 검증 가능하지도 않음을 보여주는 것은 아니라는 것이다.17)
나. 상무부가 반덤핑 협정 제3.4조상 모든 요소를 고려하지 못했다는 주장
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
유럽연합은 반덤핑 협정 제3.4조가 덤핑 수입품이 국내산업에 미치는 영향을 검토함에 있어 덤핑 마진의 크기를 고려해야 한다고 규정한 반면, 중국 상무부는 이를 고려하여 검토하지 못했다고 주장했다. 유럽연합에 따르면, 최종 판정과 관련 기록에서 중국 상무부가 동 요소의 관련성을 평가하거나 고려했다는 사실을 보여주는 증거가 전혀 없다는 것이다.18)
2) 피소국의 주장
중국은 반덤핑 협정 제3.4조에 언급된 모든 요소들을 중국 상무부가 검토해야 함을 인정했다. 그러나 중국은 EC - Tube or Pipe Fittings 사건의 상소기구 보고서를 인용하면서, 반덤핑 조치를 검토하는 패널이 당국의 기록에서 어떤 요소가 당국 결정에서 고려되었음을 보여주는 충분하고 신뢰 가능한 증거를 찾을 수만 있다면, 반덤핑 협정 제3.4조상 요소가 반드시 당국에 의해 명시적으로 언급될 필요는 없다고 주장했다.19)
다. 중국 상무부가 고에너지 스캐너와 저에너지 스캐너 간 차이를 고려하지 못했다는 주장
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
유럽연합은 중국 상무부의 조사 대상 제품인 고에너지 스캐너와 저에너지 스캐너가 서로 다른 시장에 속하며 경쟁 상품이 아니라고 보았다. 따라서 유럽연합은 중국 상무부가 가격과 비용에 영향을 미치는 요소를 평가함에 있어서 가중 평균 값을 활용한 것은 실질적 피해의 존재를 고려할 때 명백히 부적절한 것이었으며 객관적 검토에 해당하지 않는다고 주장했다.20)
2) 피소국의 주장
중국은 상무부가 Smith 사(社)의 요청에 따라 고에너지 스캐너와 저에너지 스캐너가 동종 상품인지 검토했으며, 그 결과 두 유형의 제품이 거의 동일한 제품이라고 판단했다고 밝혔다. 중국은 유럽연합 측 주장이 사실에 근거한 것이 아니라고 주장했다. 또한 중국은 국내 산업에 대한 피해를 판정하기 위한 객관적 검토의 중점은 반덤핑 협정 제4.1조에서 정의된 국내 산업에 있다고 보았다. 따라서 중국은 상무부가 국내 산업 전반의 상태를 판단해야 한다고 주장했다. 중국 측 주장에 따르면, 상무부가 중국 내에서 생산되는 엑스선 스캐너와 대상 제품을 동종 제품으로 판단했기 때문에, 피해 판정은 앞서 정의된 동종 상품, 즉 중국 국내에서 생산되는 저에너지 스캐너와 고에너지 스캐너 모두에 대해 이루어져야 한다.21)
라. 상무부가 피해 요소들의 종합적 발전 상황 및 상호 작용을 제대로 평가하지 못했다는 주장
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
유럽연합은 중국 상무부가 다수의 긍정적 요소보다 부정적 요소가 어떻게 더 큰지에 대해 설득력 있는 설명을 제시하지 못했다고 보았다. 유럽연합에 따르면, 중국 상무부가 검토한 대부분의 요소들은 긍정적이거나 긍정적인 추세를 보였으며, 총 16개 요소 중 7개 요소만 부정적이었다. 유럽연합은 중국 상무부가 일부 부정적인 피해 요소들을 공정하지 못한 방식으로 검토했기 때문에 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조를 위반했다고 주장했다. 또한 유럽연합은 중국 상무부가 피해 요소들을 적절한 경제적 맥락 내에서 검토하지 못했다고 보았다.22)
2) 피소국의 주장
중국은 자국 상무부가 조사한 대부분의 요소들이 긍정적이었으며, 국내 산업에 대해 명백히 부정적이거나 부정적 경향을 나타낸 요소들은 국내 판매 가격과 재고밖에 없다는 유럽연합 측 주장은 사실이 아니라고 반박했다. 중국 측 주장에 따르면, 상무부의 분석은 상당한 숫자의 요소들에 대해 부정적인 평가를 드러낸다고 한다. 중국은 상무부가 일부 요소가 긍정적인 발전 상태를 보임을 확인했다고 인정하는 반면, 긍정적 발전 상태를 보이는 요소들이 존재한다고 해서 조사당국이 피해 판정을 내리지 못하는 것은 아니라고 주장했다. 중국은 상무부가 피해 판정을 내림에 있어 부정적 요소들과 긍정적 요소들을 어떻게 고려했는지에 대해 충분히 구체적이며 만족스러운 설명을 제시했다고 보았다.23)
패널의 판단
1) 중국 상무부가 명백한 증거에 근거하지 못했다는 주장 관련
패널은 유럽연합의 주장대로 중국 상무부의 판정과 Nuctech 사(社)가 제공한 정보 간 불일치가 존재하며, 이 점에 대해 중국 측에서도 이의를 제기하지 않았음을 지적했다. 예컨대, 현금흐름과 관련하여 중국 상무부는 2008년 현금 유출이 감소했음에도 불구하고 조사대상 기간 전체에서 현금 유출이 있었다고 판단했다. 이와는 대조적으로, Nuctech 사(社)는 조사 신청서에서 국내 동종 상품에 대해 2006년과 2007년 현금 유입이 존재했다고 밝혔고, 설문에서는 2006년과 2008년 국내 동종 상품에 대해 현금 유입이 존재했으며, 2008년에는 순현금흐름이 0이라고 응답한 바 있다.24)
패널은 유럽연합 측이 문제 삼은 것은, 중국 상무부가 판정의 근거가 된 데이터를 비공개했다는 점이 아니라, 상무부가 현장 실사 절차에서 Nuctech 사(社)가 제공한 데이터를 수정했다는 사실을 설명하지 않은 점이라고 밝혔다. 패널은 이를 조사당국의 절차적 의무와 관련된 주장이라고 보았다. 따라서 패널은 중국 상무부의 이러한 설명 부족이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조 위반에 해당하지는 않는다고 판단했다.25)
이어서 패널은 중국 상무부의 판정 근거가 된 수정된 데이터가 명백한 증거에 해당하는지 여부를 살펴보았다. 패널은 상무부의 피해 판정의 근거가 된 증거가 확실하지 않고 객관적이지 않으며 검증 가능하지 않은 성질의 것임을 유럽연합이 입증했는지 검토했다. 검토 결과, 패널은 상무부가 판정을 내림에 있어 명백한 증거에 기초하지 않았음을 유럽연합이 입증하지 못했다고 결론지었다.26)
2) 중국 상무부가 제3.4조상 모든 요소를 고려하지 못했다는 주장 관련
패널은 반덤핑 협정 제3.4조의 문언이 덤핑 수입품이 국내산업에 미치는 영향에 대한 검토가 열거된 요소들에 대한 평가를 “포함한다(shall include)”라고 되어 있기 때문에, 언급된 각각의 요소들이 반드시 평가되어야 한다고 보았다. 패널은 기존 패널 및 상소기구 보고서에서도 이 점을 확인할 수 있다고 설명했다.27)
이 사건에서 패널은 중국 상무부가 최종 판정에서 피해 판정을 할 때, 특히 산업 관련 경제적 요소 및 지표를 평가함에 있어 덤핑 마진의 크기를 고려하지 않았다고 밝혔다. 그러나 최종 판정의 마지막 두 절에서는 상무부가 Smiths 사(社)와 기타 모든 다른 사업체의 덤핑 마진을 적시했음에 주목했다. 중국은 덤핑 마진에 대한 이러한 언급이 존재한다는 점은 상무부가 덤핑 마진을 고려했다는 증거라고 주장했다. 그러나 패널은 최종 판정에서 마진을 단순히 적시했다는 사실은 국내 산업의 상태를 검토함에 있어 덤핑 마진의 크기가 고려되었다는 충분한 증거가 되지 못한다고 보았다.28)
따라서 패널은 중국이 덤핑 마진의 크기를 평가하지 못함으로써 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조를 위반했다고 결론지었다.29)
3) 중국 상무부가 고에너지 스캐너와 저에너지 스캐너 간 차이를 고려하지 못했다는 주장 관련
동 사안에서 패널은 중국 상무부의 피해 판정이 국내 산업 전반에 대한 분석에 근거하였고 생산된 제품 간의 세분화된 분석에는 근거하지 않고 결론을 도출했기에 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조를 위반했는지 여부를 살펴볼 필요가 없다고 보았다. 패널은 유럽연합의 반덤핑 협정 제3.1조 및 3.2조 위반 주장과 제3.1조 및 제3.4조 위반 주장 간 상당한 중복이 있다고 판단했다.30)
4) 상무부가 피해 요소들의 종합적 발전 상황 및 상호 작용을 제대로 평가하지 못했다는 주장 관련
패널은 우선 중국 상무부가 긍정적 요소와 부정적 요소 간 상호작용을 평가하고 그 적절한 경제적 맥락 또한 고려했는지 여부를 검토했다. 패널은 중국이 패널 절차 진행 과정에서 제공한 여러 설명이 서로 모순된다는 점과 상무부의 투자 관련 판단에 대한 설명이 명확하지 않다는 점에 비추어 보아 상무부의 판정이 합리적이지 않고 적절하지 못하다고 보았다.31)
패널은 또한 관련 경제적 요소 및 지표에 대한 상무부의 평가를 검토한 결과, 상무부가 증거에 대한 객관적 검토를 하지 못했다고 판단했다. 특히 패널은 상무부가 각 피해 요소의 추세를 분석하지 못했으며 이윤이 예상한 수치보다 낮았다는 주장을 뒷받침할 근거를 제대로 제시하지 못했음에 우려를 표했다. 또한 패널은 국내 산업 상태를 평가함에 있어 객관적 검토가 이루어지기 위해서는 16개의 피해 요소들을 모두 포함하고 그 비중을 고려한 분석이 있어야 한다고 보았다. 따라서 패널은 상무부가 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조를 위반했다고 결론내렸다.32)
(3) 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조 관련 판단: 인과관계
가. 대상 수입품의 규모
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
유럽연합은 대상 수입품의 상당한 규모 및 낮은 가격이 중국의 국내 엑스선 보안 검사 장비 산업에 실질적 피해를 초래했다는 중국 상무부의 결론에 주목했다. 유럽연합에 따르면, 상무부는 중국 내 총 덤핑 수입품의 규모가 중국 내 총 수입품 규모와 비교했을 때 지속적으로 증가했으며, 덤핑 수입품의 증가율이 소비 증가율을 초과했다고 판단했다. 그러나 유럽연합은 국내 소비와 국내 판매 규모를 비교했을 때, 대상 수입품의 규모가 그렇게까지 크지는 않다고 보았다. 유럽연합은 국내 생산 증가율이 대상 수입품 증가율보다 더 크다는 점에 비추어 볼 때, 대상 수입품에 국내 산업 피해를 귀속시킬 수는 없다고 주장했다.33)
2) 피소국의 주장
중국은 유럽연합 측 주장이 피해의 원인보다는 피해의 존재 자체에만 초점을 맞추고 있다고 보았다. 중국 측에 따르면, 대상 수입품 규모 요인의 검토 및 평가는 반덤핑 협정 제3.5조상 인과관계 판단의 맥락에서가 아닌, 제3.1조 및 제3.2조상 피해 판정의 맥락에서 이루어져야 한다. 중국은 또한 객관적이고 공정한 조사당국이 동 사안에서의 기록을 보았을 때 덤핑 수입품의 규모를 상당하다고 평가할 수밖에 없을 것이라고 반박했다. 중국은 자국 상무부가 조사 대상 기간 내 덤핑 수입품의 규모 증감 추세를 절대적 수치로 우선 살펴본 후에, 중국 내 총수입 규모와 비교하여 검토하였고, 최종적으로 국내 소비와 비교하여 살펴보았다고 설명했다. 중국은 또한 반덤핑 협정 제3.2조 및 제3.5조는 조사당국에 덤핑 수입품의 규모를 절대적 수치, 그리고 국내 생산 및 소비 규모를 상대적 수치로 검토해야 할 의무를 부과하지 않는다고 주장했다.34)
나. 고에너지 스캐너 수입의 부재
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
유럽연합은 중국 상무부가 고에너지 스캐너와 저에너지 스캐너 간 차이를 고려하지 않고 계산된 가중 평균 단위 가격을 비교한 점에 오류가 있음을 재차 상기했다. 유럽연합은 고에너지 스캐너와 저에너지 스캐너 간 구분을 하지 않은 상태에서 중국 상무부가 저에너지 스캐너의 수입에 국내 고에너지 스캐너 생산자와 저에너지 스캐너 생산자가 입은 피해 모두를 귀속시킨 것은 잘못되었다고 주장했다. 유럽연합은 두 제품이 서로 경쟁 제품이 아니기 때문에, 이는 반덤핑 협정 제3.5조 위반에 해당한다고 보았다.35)
2) 피소국의 주장
중국은 상무부가 국내 산업에 발생한 영향을 덤핑 수입품에 잘못 귀속시켰다는 유럽연합 측 주장에 반박했다. 중국은 피해의 인과관계는 국내 산업 전반에 대해서 평가되어야 하며, 이는 반덤핑 협정 제4.1조에도 규정되어 있다고 주장했다. 중국은 또한 조사당국이 반드시 국내 산업 내 여러 제품을 구분하여 평가해야 한다는 의무가 없다고 보았다. 더 나아가 중국은 유럽연합이 주장한 대로 여러 스캐너 부문 간 상당한 차이가 존재하는 것은 아니라고 반박했다.36)
다. 대상 수입품의 가격 영향
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
유럽연합은 대상 수입품의 덤핑 행위가 Nuctech 사(社)로 하여금 가격을 인상시키는 것을 막지 못했다고 주장했다. 대상 수입품이 덤핑되었음에도 불구하고 여전히 국내 제품보다 가격이 더 높았기 때문이다. 또한 유럽연합은 대상 수입품 가격과 국내 가격 간 상관관계가 존재하지 않기 때문에 중국 상무부가 인과관계에 대해 보다 엄격한 분석을 할 필요가 있다고 주장했다.37)
2) 피소국의 주장
중국은 가격 인하가 없었다는 유럽연합 측 주장이 잘못되었다고 반박했다. 상무부가 2006년 및 2007년에 가격 인하가 있었음을 발견했고, 2008년에는 비록 가격 인하는 없었으나 조사 대상 기간 내내 가격 억제가 있었음을 발견했다는 이유에서였다. 중국 측에 따르면, 유럽연합은 국내 가격에 대한 수입 가격의 부정적 영향이 다른 형태의 가격 인하, 즉 가격 하락 및 가격 억제의 형태로 나타날 수 있는 가능성을 무시했다. 중국은 또한 수입 가격 인상과 국내 가격 인하 간 상관관계가 없다는 유럽연합 측 입장에 대해서도 반박했다. 중국 측에 따르면, 유럽연합은 수입 가격과 국내 가격 간 상관관계가 존재하기 위해서는 두 가격이 동일한 방향의 추세를 보여야 한다고 이해한 듯하나, 중요한 점은 두 가격의 추세 그 자체가 아니라 대상 제품의 수입 가격과 국내 가격 간 상관관계이다. 따라서 중국은 조사당국이 검토해야 할 것은 수입 가격이 국내 가격을 인하시켰거나 또는 국내 가격을 하락 내지 억제하였는지 여부라고 설명했다.38)
중국은 상무부가 대상 수입품 가격이 국내 동종 상품의 가격에 미친 영향에 대해 합리적인 설명을 제공했다고 보았다. 즉 상무부가 조사 대상 기간 동안 규모가 급격히 증가하는 대상 수입품의 낮은 가격과 국내 가격의 급격한 하락 간 시간적 상관관계가 있음을 잘 보여주었다는 것이다.39)
라. 상무부가 다른 알려진 요소를 검토했는지 여부: 비귀속 요건
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
유럽연합은 덤핑 수입품 이외의 다른 알려진 요소들이 국내 산업 피해의 원인이 될 수 있는지에 대한 중국 상무부의 검토가 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반했다고 보았다. 유럽연합에 따르면, 중국 상무부는 증거 수집 및 검토를 피해 관련 설문지에 명시된 기타 요소들의 공식 목록에만 국한하여 수행했다고 한다.
중국 상무부가 명시적으로 검토한 특정한 인과적 요인, 즉 Nuctech 사(社)의 수출 실적과 제품 품질 및 기술 요인과 관련하여, 유럽연합은 중국 상무부가 Smiths 사(社)가 제시한 여러 주장들을 고려하지 못했다고 주장했다.40)
유럽연합은 또한 중국 상무부가 동 사안과 관련되고 이해 당사자들에 의해 제기된 다른 알려진 요소들을 검토하지 않았다고 주장했다. 유럽연합은 특히 Smiths 사(社)가 제기한 2008년 국제 금융위기의 영향, Nuctech 사(社)의 스타트업으로서의 지위, Nuctech 사(社)의 공격적 가격 정책, Nuctech 사(社)의 공격적 사업 확장, 그리고 Nuctech 사(社)와 다른 생산자 간의 공정한 경쟁 등을 언급했다. 유럽연합에 의하면, 이러한 요소들은 판매 가격 인하, 세전 이윤의 감소, 마이너스 수익률, 재고 증가, 인력 감축, 막대한 투자 회수 실패 등을 충분히 설명한다고 한다. 유럽연합은 중국 상무부가 이러한 요소들을 검토하지 못했다고 주장했다. 따라서 유럽연합은 중국 상무부가 다른 알려진 요소들이 초래한 피해와 덤핑 수입품이 초래된 피해를 구분하지 않음으로써 반덤핑 협정 제3.5조상 비귀속 요건을 위반했다고 보았다.41)
2) 피소국의 주장
중국은 유럽연합 측 주장과 달리, 중국 상무부가 최종 판정에서 Smiths 사(社)의 주장을 충분히 검토했다고 반박했다. 중국은 또한 반덤핑 협정 제3.5조에 따르면 조사당국이 다른 요소들을 검토하기 전에 그러한 요소가 조사당국에 알려졌어야 하며, 덤핑 수입품와 무관한 요소여야 하며, 덤핑 수입품과 동시에 국내 산업에 피해를 입혀야 한다고 설명했다. 중국은 유럽연합 측이 언급한 요소들은 Smiths 사(社)가 적절한 증거 없이 제시한 것이므로, 반덤핑 협정 제3.5조상 기타 알려진 요소로 볼 수 없다고 주장했다.42)
마. 반덤핑 협정 제3.1조, 제3.2조 및 제3.4조 위반
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
유럽연합은 이상에서 살펴본 반덤핑 협정 제3.1조, 제3.2조, 제3.4조의 위반이 존재하기 때문에 중국 상무부가 반덤핑 협정 제3.5조상 비귀속 요건도 위반한 것으로 보아야 한다고 주장했다.43)
2) 피소국의 주장
한편 중국은 반덤핑 협정 제3.1조, 제3.2조, 제3.4조의 위반이 존재하지 않기 때문에 유럽연합 측 주장과 달리 결과적으로 제3.5조의 위반이 존재하는 것으로 볼 수 없다고 반박했다.44)
패널의 판단
1) 대상 수입품의 가격에 대한 중국 상무부의 분석
패널은 앞서 중국 상무부의 가격 영향 분석이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조 위반에 해당된다는 점을 상기했다. 특히 기록상 증거에도 불구하고 상무부가 가격 영향 분석을 실시하기 전에 가격 비교 가능성을 고려하지 않았다고 패널은 설명했다. 중국 상무부가 인과관계의 분석에 있어 대상 수입품의 가격 영향을 근거로 삼았기 때문에, 패널은 가격 영향 분석에서의 오류가 중국 상무부의 인과관계 분석에서도 문제가 된다고 보았다. 따라서 패널은 상무부의 인과관계 분석이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반했다고 결론지었다.45)
패널은 덤핑 수입품이 국내 산업에 피해를 야기했다는 인과적 구조에 대한 중국 상무부의 설명이 합리적이거나 충분하지 못했다고 보았다. 상무부는 덤핑 수입품이 조사 대상 기간 동안 발생한 피해의 유일한 원인이라고 보았으나, 2008년의 상황과 관련해서 중국 상무부는 덤핑 수입품의 가격이 국내 동종 상품의 가격보다 높은 상황에서 덤핑 수입품이 어떻게 국내 산업의 피해에 대한 유일한 원인일 수 있었는지에 대해 설명하지 않았다고 패널은 밝혔다. 또한 패널은 상중국 무부의 주장대로 다른 요소가 가격 억제 및 그로 인한 피해를 야기하지 않았었다면, Nuctech 사(社)가 왜 Smiths 사(社)의 가격 수준으로 가격을 인상시킬 수 없었는지도 설명하지 않았다고 지적했다.46)
패널은 중국이 Nuctech 사(社)가 Smiths 사(社)에 시장점유율을 빼앗기고 있다는 결론에 대해 어떠한 설명도 제시하지 않았으며, 이는 조사 대상 기간 동안 Nuctech 사(社)의 시장점유율이 오히려 중가하고 있었다는 점에 비추어 볼 때 설명이 반드시 필요한 부분이라고 지적했다. 또한 중국 측의 주장과 달리, Nuctech 사(社)가 가격을 인하한 이유는 시장 점유율을 지키기 위해서가 아니라 시장 점유율을 높이기 위한 것으로 보인다고 밝혔다. 패널은 덤핑 수입품이 가격 억제 및 그로 야기된 피해의 유일한 원인이라고 본 중국 상무부의 결정에 대해, Nuctech 사(社)가 어떤 이유에서 2008년에 가격을 덤핑 수입품보다 낮게 책정하여 시장 점유율이 증가하게 하였는지를 합리적이고 충분하게 설명하지 못했다고 보았다.47)
대상수입품과 국내 가격 간 상관관계에 관하여, 패널은 덤핑 수입품과 국내 산업에 야기된 피해 간 전반적 상관관계가 인과관계가 존재한다는 판단으로 이어질 수 있다고 설명했다. 이는 우연의 일치에 의해서도 일어날 수 있으므로, 별도의 인과관계 분석이 필요하다고 보았다. 동 사안에서 패널은 인과관계 분석이 전반적인 상관관계의 발견으로 대체될 수 없다고 지적했다. 패널은 중국 상무부가 더 구체적인 분석을 실시해야 했다고 보았다.48)
이러한 이유에서 패널은 중국 상무부가 덤핑 수입품이 국내 산업에 가격 억제를 야기했는지에 대해 합리적이며 충분한 설명을 제시하지 못했다고 판단했다. 패널은 상무부가 증거에 대한 객관적 검토를 하지 못했으므로 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반했다고 결론지었다.49)
2) 대상 수입품의 규모에 대한 중국 상무부의 분석
패널은 중국 상무부의 수량 영향 분석이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조와 합치하는지 여부를 판단할 필요가 없다고 보았다. 패널이 비록 이 쟁점에서는 중국의 손을 들어주게 되더라도, 이미 중국 상무부의 수입 가격 분석이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조를 위반했다고 판단했었기 때문에, 패널이 제3.5조 하에서 상무부의 인과관계 판단을 인용할 수 없다는 이유에서였다.50)
3) 국내 산업에 피해를 야기하는 다른 알려진 요소들에 대한 중국 상무부의 검토
유럽연합 측 주장이 반덤핑 협정 제3.4조 또는 제3.5조 중 어디에 해당하는지에 관하여, 패널은 반덤핑 협정 제3.4조가 ‘덤핑 수입품이 관련 국내산업에 미치는 영향(impact of the dumped imports on the domestic industry concerned)’에 대한 검토를 요하며, ‘산업의 상태에 영향을 미치는(having a bearing on the state of the industry)’ 모든 관련 요소 및 지표에 대한 평가를 요한다고 설명했다. 패널은 상소기구가 China - GOES 사건에서 반덤핑 협정 제3.4조가 ‘국내 산업의 상태에 대한 대상 수입품의 설명력의 검토(an examination of the explanatory force of subject imports for the state of the domestic industry)’를 요한다고 보았음을 상기했다. 상소기구는 이러한 검토가 대상 수입품이 국내 산업에 대해 피해를 야기함을 입증할 것을 요구하지 않는다고 보았다. 오히려 이러한 입증은 반덤핑 협정 제3.5조 하에서 요구되는 것이며, 동조는 또한 국내 산업에 피해를 야기하는 모든 요소들에 대한 비귀속 분석도 요구한다고 상소기구는 설명했다.51)
패널은 유럽연합이 언급한 Nuctech 사(社)의 스타트업으로서의 지위, Nuctech 사(社)의 공격적 가격 정책, Nuctech 사(社)의 공격적 사업 확장 등이 반덤핑 협정에 열거된 국내 산업의 상태를 보여주는 요소라기보다는 국내 산업의 상태에 대한 잠재적 원인으로 보는 것이 더 적절하다고 판단했다. 예컨대, 패널은 Nuctech 사(社)의 스타트업으로서의 지위 및 사업 확장은 반덤핑 협정 제3.4조상 국내 산업의 상태를 보여주는 지표에 영향을 미치는 요소로 보아야 하며, 그 자체로서 국내 산업이 피해를 입었음을 보여주는 요소로 보기는 어렵다고 지적했다. Nuctech 사(社)의 공격적 가격 정책에 대해 패널은 이를 피해 발생이 가능한 원인으로 보아야 하며, 국내 산업의 상태를 보여주는 요소로 볼 수는 없다고 설명했다.52)
따라서 패널은 언급된 요소들이 국내 산업의 현 상태를 나타내는 요소라기보다는 국내 산업의 상태에 영향을 미칠 수 있는 잠재성을 가진 요소로 보는 것이 적절하다고 결론지었다. 이 점에서 패널은 반덤핑 협정 제3.4조가 국내 산업에 대해 대상 수입품이 미치는 영향의 검토를 요하나, 국내 산업에 피해를 야기하는 모든 요소들에 대한 비귀속 분석을 실시해야 할 의무는 반덤핑 협정 제3.5조에서 규정하고 있다는 China - GOES 상소기구 판정을 상기했다. 비록 대다수의 경우 어떠한 형태의 비귀속 분석도 없이 국내 산업에 대상 수입품이 미치는 영향에 대한 유의미한 검토를 하기는 어렵지만, 패널은 비귀속 검토를 실시할 명시적 의무는 반덤핑 협정 제3.5조에서 규정하고 있다고 강조했다.53)
이처럼 Nuctech 사(社)의 스타트업으로서의 지위, Nuctech 사(社)의 공격적 가격 정책, Nuctech 사(社)의 공격적 사업 확장 등은 그 자체로서 국내 산업의 피해를 나타내는 지표라기보다는 국내 산업에 피해를 야기할 수 있는 요소들에 해당하기 때문에, 패널은 이러한 요소들에 대한 중국 상무부의 취급 문제는 반덤핑 협정 제3.4조보다 제3.5조의 맥락에서 검토해야 한다고 판단했다.54)
다음으로, 패널은 중국 상무부가 Smiths 사(社)가 제기한 알려진 요소들의 관련성을 검토하지 못했으며 따라서 상무부의 특정 요소들에 대한 검토가 형식상에 불과했다는 유럽연합 측 주장을 살펴보았다.55)
먼저 패널은 Smiths 사(社)가 제기한 2008년 국제 금융위기의 영향과 수출의 영향에 대해 검토했다. 패널은 Smiths 사(社) 측 주장을 금융위기가 수출 위주인 Nuctech 사(社)의 수출 실적에 부정적 영향을 미쳤으며, 이에 따라 국내 산업에 피해를 야기했다는 것으로 이해했다. 그러므로 패널은 유럽연합 측 주장을 중국 상무부가 인과관계 분석에서 수출의 효과를 제대로 다루지 못했다는 것으로 요약할 수 있다고 설명했다. 패널은 중국 상무부가 Smiths 사(社) 측 주장을 보다 면밀하게 검토할 의무가 있는지를 살펴보았고, 그러한 의무가 존재하지 않는다고 판단했다.56)
다음으로 패널은 Smiths 사(社)가 제기한 제품의 품질 및 기술 요소와 공정한 요소에 대해 검토했다. 비록 Smiths 사(社)의 주장이 증거로서 뒷받침되지는 않았으나, 패널은 Smiths 사(社)의 일부 주장이 이를 뒷받침하는 수치나 문서를 언급했음에 주목했다. 따라서 패널은 중국 상무부의 판정이 Smiths 사(社) 측 주장을 다루지 못했다는 점에서 합리적이고 충분하지 못했다고 판단했다. 패널은 물론 중국 상무부가 Smiths 사(社)가 제기한 모든 주장을 다룰 필요는 없지만, Smiths 사(社)가 제시한 증거의 성질상 상무부에 보다 합리적이며 구체적인 설명이 요구된다고 보았다.57)
패널은 Smiths 사(社)가 제기한 공격적 사업 확장에 대해서도 검토했다. Smiths 사(社)는 Nuctech 사(社)의 연례 보고서에 근거하여 Nuctech 사(社)의 재고 증가 원인이 덤핑 수입품이 아니라 자사의 공격적 사업 확장에 있다는 증거를 제시했다. 중국은 Nuctech 사(社)의 연례 보고서가 국내 동종 상품의 범위를 넘어선 더 광범위한 제품에 대한 보고서이기 때문에 Smiths 사(社)가 이를 증거로 삼을 수 없다고 주장했다. 패널은 Nuctech 사(社)의 사업 확장이 재고 증가로 이어졌다는 연례 보고서의 내용을 동 사안과 완전히 무관하다고 보기는 어렵다고 판단했다. 패널은 객관적이며 공정한 조사당국이라면 Nuctech 사(社) 연례 보고서에 언급된 사업 확장과 이로 인한 재고 증가에 대한 진술이 국내 동종 제품으로 구성된 Nuctech 사(社)의 생산 부문과 관련이 있는지 여부를 평가했을 것이라고 설명했다. 따라서 패널은 중국 상무부가 반덤핑 협정 제3.1조와 제3.5조에 따라 증거를 객관적으로 검토하지 못했다고 결론지었다.58)
패널은 Smiths 사(社)가 제기한 공격적 가격 책정 정책에 대해서도 검토했다. Smiths 사(社)는 Nuctech 사(社)가 시장점유율을 증가시키기 위해 가격을 인하했다고 주장했으며, 이를 뒷받침할 증거로 중국 상무부의 피해 사실 공표(Injury Disclosure) 중 일부를 인용했다. 중국은 Nuctech 사(社)가 공격적 가격 책정 정책을 펼쳤다는 증거가 기록에 없다고 반박했다. 패널은 유럽연합 측이 제시한 기록상 증거가 국내 시장에서의 공격적 가격 정책의 존재에 대한 직접적 증거가 되지는 않지만, 기업의 가격 책정 정책의 기밀성에 비추어 볼 때 특정한 가격 정책에 대해 경쟁자가 제시하는 증거는 정황 증거일 수밖에 없다고 판단했다. 패널은 Smiths 사(社)가 이러한 정황 증거를 중국 상무부에 제출했다고 보았다. 따라서 패널은 객관적이고 공정한 의사결정자라면 국내 산업에 대한 피해의 원인을 평가함에 있어 이러한 가격 정책의 존재 가능성을 검토했을 것이라고 판단했다. 패널은 상무부가 그렇게 하지 못했기 때문에 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반했다고 결론지었다.59)
마지막으로 패널은 Smiths 사(社)가 제기한 Nuctech 사(社)의 스타트업 지위에 대해서 검토했다. Smiths 사(社)는 Nuctech 사(社)가 저에너지 스캐너 시장에서 스타트업 기업의 지위에 있다는 점이 Nuctech 사(社)가 입은 피해 중 일부를 설명할 수 있다고 보았다. 중국은 Smiths 사(社)가 이러한 주장을 뒷받침할 증거를 제시하지 않았으며, 따라서 중국 상무부가 인과관계 분석에서 Nuctech 사(社)의 스타트업 지위를 검토할 필요가 없다고 주장했다. 패널은 Nuctecth 사(社)의 스타트업 지위에 대한 주장 중 많은 부분이 증거에 의해 뒷받침되지는 않았으며 단순한 주장에 불과하다고 판단했다. 따라서 패널은 Nuctech 사(社)의 스타트업 지위에 대한 주장을 뒷받침할 증거가 부족하다는 중국 상무부의 결론이 타당하다고 보았다. 패널은 중국 상무부가 동 주장에 대한 검토에 있어 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반하지 않았다고 결론지었다.60)
결론적으로, 패널은 중국 상무부가 기록상 증거에 대한 객관적 검토를 하지 못함으로써 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반했다고 판단했다. 패널은 특히 중국 상무부가 덤핑 수입품의 부정적 영향을 다른 요소들의 부정적 영향과 구분 지어 검토하지 못함으로써 제3.5조상 비귀속 요건을 충족하지 못했다고 보았다.61)
4) 결과적 위반(Consequential Violations)
패널은 반덤핑 협정 제3.1조, 제3.2조, 제3.4조의 위반이 제3.5조의 위반 또한 수반한다는 유럽연합 측 주장을 살펴보았다. 패널은 중국 상무부의 가격 영향 분석과 피해 판정에 오류가 있었기 때문에, 이러한 분석에 기초한 상무부의 인과관계분석 역시 반덤핑 협정 제3.5조에 위배된다고 결론지었다.62)
(4) 반덤핑 협정 제6.5.1조, 제6.2조 및 제6.4조 관련 판단: 중국 상무부의 비밀 정보 요약문 취급
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
유럽연합은 우선 Nuctech 사(社)가 제공한 비밀 정보에 대한 공개 요약문 중 일부의 적절성에 문제를 제기했다. 유럽연합 측에 따르면, 중국 상무부가 접수한 Nuctech 사(社)의 비밀 정보에 대한 공개 요약문 중 일부는 비밀로서 제출된 정보의 내용에 대한 합리적 이해가 가능할 수 있을 정도로 충분히 상세하지 못했다고 한다. 또한 유럽연합은 중국 상무부가 반덤핑 협정 제6.5.1조상 요건이 충족되지 못했는데도 예외적 상황(exceptional circumstances)을 원용한 것이 적절하지 못했다고 주장했다.63)
나. 피소국의 주장
중국은 Nuctech 사(社)가 제공한 요약문이 비밀로서 제출된 정보의 내용에 대한 합리적 이해가 가능할 수 있을 정도로 충분히 상세했다고 반박했다. 중국 측에 따르면, 요약문이 충분히 상세했는지 여부는 문제된 비밀 정보의 성격에 따라, 그리고 해당 요약문이 이해당사자들로 하여금 그 이해관계를 방어할 수 있는 기회를 제공하는지 여부에 따라 달라진다. 중국은 또한 유럽연합의 주장과는 달리 반덤핑 협정 제6.5.1조 위반이 존재하지 않는다고 주장했다. 중국은 비록 제6.5.1조의 위반이 존재한다고 하더라도, 중국이 반덤핑 협정 제6.2조 및 제6.4조를 위반했음을 유럽연합이 입증하지 못했다고 보았다.64)
패널의 판단
Nuctech 사(社)가 비밀 정보의 비밀성을 유지하기 위해 추가로 상세한 정보를 제공하지 못했다는 중국 측 주장에 대하여, 패널은 비밀 정보가 대체로 요약 가능해야 한다는 Mexico - Olive Oil 패널 보고서를 인용했다. 또한 만약 비밀 정보가 요약될 수 없다면, 반덤핑 협정 제6.5.1조상 예외적 상황이 원용되어야 한다고 설명했다. 패널은 동 사안은 이에 해당하지 않는다고 보았다. 따라서 패널은 Nuctech 사(社)가 제공한 일부 비밀 정보 요약문의 적절성에 문제를 제기한 유럽연합 측 주장을 인용했다.65)
다음으로 패널은 중국이 반덤핑 협정 제6.5.1조상 예외적 상황을 원용한 것이 적절치 않다는 유럽연합 측 주장을 검토했다. 패널은 비밀 정보의 성격(nature)에 대한 단순한 언급은 그 정보가 예외적으로 요약할 수 없는 충분한 이유가 될 수 없다고 보았다. 정보의 성격은 여러 다양한 요인을 포함할 수 있으며, 이들 요인 모두가 반드시 요약을 막는 것은 아니라는 이유에서였다. 동 사안에서 패널은 중국 측이 해당 정보가 상업적(commercial) 성격을 띠고 있다고 언급했었기에, 중국 측이 주장한 대로 해당 정보가 항공 운송의 안전성에 관련된다고 보기는 어렵다고 판단했다. 따라서 패널은 중국 상무부가 반덤핑 협정 제6.5.1조상 예외적 상황을 원용한 것은 적절하지 않았다고 결론지었다.66)
(5) 제6.9조, 제6.2조 및 제6.4조: 핵심적 고려사항(Essential Facts)의 공개
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
유럽연합은 중국 상무부가 이해당사자들에게 일부 핵심적 고려사항(essential facts)을 공개하지 않음으로써 반덤핑 협정 제6.9조를 위반했다고 주장했다. 유럽연합 측 주장에 따르면, 제6.9조는 조사당국에 분석에서 중요하게 다루어진 사실관계와 확정 조치를 취할지 여부 및 조치 수준 등에 관한 의사결정 과정을 공개할 것을 요구한다.67)
나. 피소국의 주장
반면, 중국은 상무부가 유럽연합 측이 언급한 일부 핵심적 고려사항들을 미공개한 것이 아니라고 반박했다.68)
패널의 판단
패널은 반덤핑 협정 제6.9조 2문이 ‘이러한 공개는 당사자가 자신의 이익을 방어할 수 있을 정도로 충분한 시간을 두고 이루어져야 한다(such disclosure should take place in sufficient time for the parties to defend their interests)’라고 규정하고 있음에 주목했다. 패널은 1969년 조약법에 관한 비엔나 협약(Vienna Convention on the Law of Treaties) 제31.1조에 따라 반덤핑 협정 제6.9조 1문을 해석함에 있어 2문의 내용을 고려해야 한다고 보았다. 따라서 패널은 문제된 핵심적 고려사항들의 미공개가 당사자의 이익 방어에 영향을 미쳤는지 여부를 중심으로 사안을 검토했다. 검토 결과, 패널은 유럽연합 측이 주장한 핵심적 고려사항 중 일부에 대해서는 반덤핑 협정 제6.9조 위반을 인정했으나, 다른 부분에 대해서는 제6.9조 위반이 없었다고 보았다.69)
(6) 반덤핑 협정 제12.2.2조: 공고 (Public Notice)
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
유럽연합은 확정적 반덤핑 관세를 부과하는 중국 상무부의 결정에 대한 공고에서 일부 문제점이 발견된다는 이유로 반덤핑 협정 제12.2.2조 위반이 존재한다고 주장했다. 즉 유럽연합은 중국 상무부가 공고에서 최종 조치 부과의 근거가 된 법 및 사실관계에 관한 정보가 포함되지 않은 점과 조사 과정에서 Smiths 사(社)가 제기한 주장을 배척한 이유를 포함되지 않은 점을 문제 삼았다.70)
나. 피소국의 주장
반면, 중국은 반덤핑 협정 제12.2.2조가 ‘최종적인 조치의 부과에 이르게 한 사실과 법에 관계된 사항 및 이유에 대한 모든 관련 정보(all relevant information on the matters of fact and law and reasons which have led to the imposition of final measures)’를 공고에 포함할 것을 요한다고 설명하면서, 유럽연합 측이 문제 삼은 정보들은 여기에 포함되지 않는다고 반박하였다.71)
패널의 판단
패널은 반덤핑 협정 제12.2.2조의 문언이 제12.2.1조를 언급하고 있음에 주목했다. 따라서 반덤핑 협정 제12.2.2조에 따라 발행된 공고에는 제12.2.1조에 기술된 정보들이 포함되어야 한다고 설명했다. 또한 패널은 관련 문맥으로 제12.2조를 참고했으며, 제12.2조가 공고에 대해 ‘조사당국이 중요하다고 간주하는 모든 사실 및 법과 관련된 문제에 관하여 도달한 조사결과 및 결론을 충분히 상세하게 명시(set forth in sufficient detail the findings and conclusions reached on all issues of fact and law considered material by the investigating authorities)’할 것을 요구한다고 지적했다. 동 사안에서 패널은 중국 상무부의 공고 내용 중 일부가 반덤핑 협정 제12.2.2조의 요건들을 충족하지 못했다고 판단했다.72)
본 사건은 유럽연합산 엑스선 보안 검사 장비에 대하여 중국이 부과한 최종 반덤핑 관세에 대해 유럽연합이 반덤핑 협정 위반으로 WTO에 제소한 사안이다. 유럽연합은 특히 중국 상무부가 덤핑 수입품의 국내 가격에 대한 영향, 국내산업에 대한 피해 판정, 인과관계 등과 관련하여 명백한 증거를 객관적으로 검토하지 못한 점을 문제로 제기했다. 또한 중국 상무부가 비밀 정보에 대해 합리적인 이해가 가능할 수 있을 정도로 충분히 상세한 요약문과 피해 판정의 근거가 되는 핵심적 고려사항에 대한 정보를 이해당사자에게 제공하지 않았다고 주장했다. 동 사건의 패널은 유럽연합이 제기한 대부분의 주장을 인용했다.
특히 이 판정은 반덤핑 조사 과정에서 절차적 정당성의 중요성을 강조하고 있다. 최근 반덤핑 조사 전반에 걸쳐 절차적 정당성은 중요한 쟁점으로 등장하고 있다. 새로운 조사기법이 시도됨에 따라 다양한 이견이 발생하고 있고 이로 인해 당사자들에게 자신들의 입장을 제시할 수 있는 기회를 충분히 제공하는 것이 필요하다. 그리고 이러한 의견을 기록에 남기고 이에 대한 조사당국의 평가 역시 충분하게 기록에 남기는 것이 요구된다. 최종판정에는 이에 대한 충분한 검토가 양과 질 공히 제시되어야 추후 수출국의 문제 제기 시 성공적으로 방어할 수 있게 된다. 최근 WTO 분쟁의 진행상황을 살펴보면 적지 않은 협정 위반 상황이 사실 어떠한 결론을 도출하였는지 여부보다 그러한 결론을 도출하는 과정에서 반덤핑 협정이나 보조금 협정이 요구하는 기본적인 절차나 요건을 준수하지 않았기 때문에 초래되는 경우가 빈번하다. 사실 대부분의 국가의 조사당국은 어떠한 결론이 타당한 결론인지 여부에 초점을 두고 반덤핑 조사나 상계관세 조사를 진행하는 경우가 많다. 결론이 타당하면 전체적으로 조사 자체도 타당하다고 인식하는 것이다.
특히 이러한 부분은 올바른 결론을 중시하는 대륙법계 국가의 법문화와도 밀접하게 연관되어 있다. 반면에 영미법적 사고방식에서는 실체적 위반 여부나 범법행위와 동일하게 절차적 요건의 준수여부에 중요한 비중을 둔다. WTO 협정을 운용하고 분쟁해결절차을 적용하는 데에도 영미법적 사고방식이 상당한 영향을 미쳐왔다. 미국을 비롯한 협상과 분쟁의 주도국들이 이러한 법문화에 익숙하여져 있기 때문일 것이다. 이러한 분위기는 사실상 법원 절차와 유사하게 진행되는 준사법절차적 요소를 담고 있는 반덤핑 조사 및 상계관세 조사에서 특히 두드러지게 나타난다. 따라서 이들 조사과정에서도 각 이해당사자들에게 충분한 절차적 정당성이 보장되어야만 최종 판정과 거기에 담긴 결론의 정당성도 인정되는 것으로 간주되고 있다. 바로 이러한 이유로 최근 진행되는 반덤핑 및 상계관세 분쟁에서 절차적 정당성 충족 문제가 상당히 중요한 쟁점으로 제시되고 있다.
이러한 사실은 우리 조사당국에도 중요한 시사점을 제공하여 주고 있다. 어떠한 결론을 도출하는지 여부보다 어떠한 과정을 거쳐 그러한 결론이 도출되는지가 보다 중요하게 되었다. 사실 2005년 인도네시아와 우리나라간 진행된 백상지 반덤핑 조사에서는 최종 판정의 타당성에 대해서는 WTO 패널도 우리 정부의 입장을 지지하였으나 사소한 절차적 규정의 위반이 우리 측의 패소로 이어지게 되었다. 결국 사소한 절차적 규정의 위반이 조사의 본질적인 부분을 무력화시킨 것이다. 조사를 담당하는 조사당국 입장에서는 이러한 상황이 부담스러울 수밖에 없다. 그러나 현재의 반덤핑 협정과 보조금 협정의 해석과 적용의 분위기가 그러하다면 여기에 보조를 맞추어 우리도 조사를 진행하는 수밖에 없을 것이다. 이들 협정에 나열된 모든 요건을 충분히 준수하는 것은 물론이고, 이들 협정에 규정되어 있지 않더라도 절차적 정당성 확보를 위하여 당연히 요구되는 사항들은 우리 조사당국이 철저히 이를 준수할 필요가 있다. 가령, 이해당사자 일방과 조사당국의 담당관이 회동이나 면담을 실시하지 않는 것이다. 여러 국가에서 이러한 일방과의 면담을 ex parte meeting이라고 하여 기본적으로 금지하고 있다. 반드시 다른 이해당사자도 참여하도록 조치하여 3자간에 논의하도록 하고 있는 것이다. 불가피하게 일방 당사자와 의논이나 회동을 하는 경우에도 그 기록을 면밀하 남겨 이를 불참한 타방 당사자에게 제공하여 코멘트를 받는 절차를 거친다. 이 모든 사항들은 절차적 정당성을 확보하기 위한 구체적 조치들이다.
작성자 윤영원 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, China — Definitive Anti-Dumping Duties on X-Ray Security Inspection Equipment from the European Union, WT/DS425/R (2013.04.24. 채택), para. 3.1.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.3.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.11.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.30.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.26.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.31.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.32.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.34.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.41.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.50.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.51.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.55.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.68.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.92.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.97.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.100.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.122.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.105.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.125.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.106.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.130.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.121.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.132.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.143.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.142.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.177.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.181.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.183.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.185.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.189.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.193.
32) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.216.
33) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.220.
34) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.229.
35) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.221.
36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.230.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.222.
38) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.231.
39) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.232.
40) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.225.
41) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.226.
42) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.234.
43) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.227.
44) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.236.
45) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.240.
46) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.244.
47) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.245.
48) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.247.
49) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.248.
50) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.252.
51) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.254.
52) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.255.
53) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.263.
54) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.263.
55) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.264.
56) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.271.
57) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.280.
58) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.285.
59) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.291.
60) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.296.
61) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.297.
62) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.298.
63) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.305.
64) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.327.
65) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.334.
66) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.370.
67) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.378.
68) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.387.
69) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.400.
70) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.434.
71) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.443.
72) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.491.
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