28. Diplomatic & Consular Staff 사건 (USA v. Iran, 1980. 5. 24. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 1979 년 11 월 4 일 테헤란에서 발생한 주 이란 미국 대사관 점거 및 인질 사태가 외교 관계에 관한 비엔나 협약, 영사 관계에 관한 비엔나 협약 등에 위반된다고 판시된 사건이다. 1979 년 1 월 16 일 팔레비 당시 이란 국왕은 1 년 넘게 계속되던 반 정부 시위가 통제 불능의 수준으로 격화되자 가족과 함께 이집트로 망명하였다. 반정부 시위의 구심점이었던 아야톨라 호메이니가 귀국하자 왕정은 2 월 11 일 붕괴되었고 이후 이란은 이슬람 종교 체제가 지배하는 국가가 되었다. 이란 혁명의 원인 중의 하나는 팔레비 국왕의 친미 정책이었고 이란에 대한 미국의 영향력 증대로 인해 국가의 자존심과 전통적인 이슬람 가치가 훼손되는데에 대한 국민적인 반감이 컸던 관계로 이란 혁명 정부와 미국과의 사이는 매우 험악하였다.
1979 년 10 월 22 일 미국 정부가 신병 치료를 이유로 팔레비 전 국왕의 미국 입국을 허용하자 이란 내 반미 분위기는 더욱 고조되었고 급기야 호메이니에 충성하는 일단의 대학생 그룹이 미국 대사관을 점거하려 하였다. 1979 년 11 월 4 일 수백 명의 대학생이 대사관 정문에 운집하여 반미 시위를 개시하였고 대사관 내 진입을 시도하였다. 시간이 갈수록 일반 대중도 합세하여 미국 대사관 경비로는 통제할 수 없는 수준에 이르렀고 대사관을 외곽에서 경비하여 오던 이란 경찰 및 혁명 수비대는 나타나지 않았다. 군중이 대사관에 진입하자 미국 외교관들은 현관문 봉쇄, 1 층 포기 및 2 층 대피후 입구 봉쇄 등의 수순으로 방어하였으나 결국 3 시간만에 모든 건물이 점령되고 관내에 있던 외교관, 민간인 70 여명이 인질로 잡혔다.
이후 여성, 환자 등 일부 인질이 간헐적으로 석방되기는 하였으나 나머지 52 명의 인질은 1981 년 1 월 최종 석방될 때까지 444 일 동안 감금되었다. 이들은 감금 초기 눈을 가린 채 행진을 강요당하는 등 수모와 생존의 위협을 받았고 이란은 수시로 이들을 문초하고 간첩 혐의로 혁명 재판에 회부하겠다고 협박하였다. 대사관 내 외교 문서와 통신 장비 등도 압류되었다. 1979 년 11 월 4 일 대사관이 점령된 다음 날 타브리즈와 쉬라즈에 있는 미국 영사관 역시 시위 군중에게 점령당하였고 이란 경찰 등은 이를 저지하기 위한 특별한 조치를 취하지도 않았다.
미 대사관 및 영사관이 점거되기 이전에도 수 차례 시위 군중의 진입 시도가 있었으나 이란 경찰의 신속한 개입으로 사태가 악화되지는 않았던 것에 비하면 11 월 대사관 점거 시의 이란 당국의 태도는 예외적인 것이었다. 1979 년 2 월 14 일 시위 군중이 미국 대사관에 난입하여 해병대 1 명을 인질로 확보하자 Sullivan 미국 대사는 유혈 사태를 방지하기 위해 대사관을 시위 군중에게 내주었다가 3 시간만에 이란 당국의 도움으로 시위 군중을 퇴거시키고 며칠 후 해병대의 신병을 인도받은 일이 있었다.
부총리가 직접 이란 경찰과 혁명 수비대를 대동하여 미국 대사관을 방문하여 질서를 회복하였고 Barzagan 총리가 유감을 표명하고 재발 방지를 약속하는 서한을 보내오기도 하였다. 1979 년 10 월 21 일 미국 대사 대리가 팔레비 국왕의 미국 입국 허용 결정을 이란측에 사전 통보할 때 이란은 격렬하게 반대하고 추후 사태 발전에 대한 책임은 미국에 있다고 경고하였지만 미국 대사 대리의 대사관 및 외교관 신변 안전 보장 요청에 대해서는 이란 외교부가 확실히 보장하겠다는 입장을 표명하기도 하였다. 1979 년 11 월 1 일 시위 군중이 대사관 정문에 운집하자 이란 경비 병력이 증원되었고 이란 경찰청장이 직접 미국 대사관을 방문하여 대사 대리에게 시위 통제를 확실히 하겠다고 확인하였다.
그러나 11월 4일 당일에는 시위 군중의 대사관 진입을 적극적으로 저지하지도 않았고 3 시간 여에 걸쳐서 대사관 점거가 진행되는 동안 미국 대사 대리가 직접 이란 외교부를 방문하여 신속한 보호 조치를 요청하였음에도 불구하고 증원 병력이 적시에 파견되지 않았다. 추후 현장에 도착한 이란 경비는 대사관을 회복하고 인질을 구출하려는 시도를 하지 않았으며 시위대와 인질 간의 유혈 충돌이 발생하지 않도록 통제하는 수준의 활동만 하였다. 1979 년 11 월 17 일 아야톨라 호메이니는 미 대사관을 미국의 간첩 본부라고 지칭하고 미 외교관과 그 시설물은 외교적 보호를 받을 자격이 없으며 미국이 팔레비를 인도할 때까지 대사관 점거와 인질 억류를 계속해도 된다는 성명을 발표하였다.
미국은 사건 직후인 11 월 7 일 전 법무장관을 이란에 파견하여 사태 해결을 위한 직접 대화를 시도하려 하였으나 아야톨라 호메이니는 당일 즉각 이란 관료들에게 법무장관 일행 접촉을 금지하는 성명을 발표하였다. 이후 미국과 이란과의 직접 대화는 이루어지지 못하였다. 협상을 통한 사태 해결 가능성이 없어지자 미국 정부는 인질을 구출하기 위하여 1980 년 4 월 24 일 특수 부대를 이란에 침투시켰으나 테헤란에는 진입도 하지 못하고 실패하였다. 이 사태로 인질 사태의 해결은 더욱 요원하여졌으며 결국 해를 넘겨 52 명 인질은 1981년 1월 20 일 444 일만에 석방되었으나 이란 내 미국 대사관과 영사관은 아직도 이란이 점거 중에 있다. 테헤란에 있는 미국 대사관은 현재 미국 간첩 박물관이란 이름으로 일반에 공개되고 있다.
미국은 대사관 점거 사태가 발생한 직후인 1979 년 11 월 29 일 이란의 대사관, 영사관 점거와 인질 억류는 외교 관계에 관한 비엔바 협약 및 영사 관계에 관한 비엔나 협약, 미국-이란 우호조약 위반임을 확인하여 줄 것을 요청하는 재판을 ICJ 에 청구하였다.이란은 미국의 재판 청구에 대응하지 않았으며 재판 절차에 참석하거나 입장서를 제출하지 않았다. 다만 1979 년 12 월 9 일 ICJ 앞으로 서한을 송부하여 이 사건은 단순히 조약 조문의 내용과 적용에 관한 사건이 아니라 지난 25 년간 자행된 미국의 내정 간섭, 무도한 착취, 국제법 및 인도주의 원칙에 배치되는 범죄 행위와 관련된 것으로서 미국의 재판 청구를 이러한 역사적인 맥락과 유리시켜 심리할 수 없다는 입장을 개진하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 관할권 확인
이란이 재판 절차에 불응하였으나 재판부는 ICJ 헌장 53(2)조 규정에 따라 자신이 이 사건을 심리할 관할권을 보유하고 있는지와 미국의 재판 청구가 사실과 법률에 기초한 것인지 우선 살펴보았다. 대사관 점거와 외교관 인질 억류 사실 자체는 의심할 바 없이 확인되었고 재판부는 이란과 미국이 모두 외교 및 영사 관계에 관한 비엔나 협약과 관련 분쟁의 ICJ 회부에 관한 의정서106에 모두 가입하고 있음을 확인하였다. 동의정서 1 조는 외교 관계, 영사 관계 협정의 해석과 적용에 관한 분쟁은 ICJ 강제 관할권에 속하며 분쟁 당사국 일방의 재판 청구에 의하여 ICJ 에 회부될 수 있다고 규정되어 있으므로 이 사건이 1 조 107 의 적용 대상이 되는지 여부를 살펴보았다.
재판부는 외교 관계 및 영사 관계 협정의 외교관의 특권과 면책, 외교 시설과 문서의 불가침성, 외교/영사 기능 수행 조력 조항을 이란이 위반하였다는 미국의 주장이 사실로 확인되므로 양국간에 비엔나 협정의 해석과 적용에 관한 분쟁이 존재하는 것은 명백하고 이 분쟁은 분쟁 의정서 1 조의 적용 대상이 된다고 확인하였다(판결문 para. 46~47). 재판부는 분쟁 의정서 2 조와 3 조는 일방 당사국이 분쟁의 존재를 통보한 후 2 개월 이내에 분쟁 당사국은 ICJ 대신 중재 절차 회부 또는 조정 절차를 활용할 수 있다고 규정하고 있음을 소개하고 이들 조항은 1 조 ICJ 제소의 전제 조건이 아니며 당사국이 중재나 조정에 합의하지 않으면 적용할 수 없는 조항이라고 설명하고 이 사건 경우 미국과 이란이 조정이나 중재 절차 회부에 합의한 바 없으므로 2 조와 3 조가 적용될 여지는 없다고 정리하였다(para. 49).
억류된 인질 중에는 2 명의 민간인이 포함되어 있었다. 미국은 이는 체약국 국민은 타방 체약국 영토 내에서 항구적인 보호와 안전을 제공받는다는 미국-이란 우호경협 영사권리조약(이하 1955 년 조약) 2 조 등에 위반된다고 주장하였고 동 조약의 해석과 적용에 관한 분쟁은 평화적 방식으로 해결키로 합의되지 않는 한 ICJ 에 회부된다는 21(2)조108 규정에 의거하여 ICJ 가 관할권이 있다고 주장하였다. 재판부는 이 사건을 외교적 협상으로 해결하기로 합의되지 않은 것은 자명하므로 21(2)조 규정대로 ICJ 가 관할권을 갖는다고 판단하였다. 특히 재판부는 양국의 국교 단절로 인해 1955 년 우호조약이 효과적으로 작동할 수 있는 기제가 심각하게 손상되었으나 각 조항은 여전히 양국간에 적용될 수 있는 법체제의 일부를 구성한다고 부연하였다(para. 52~54).
이란은 재판에 응하지는 않았으나 1979 년 12 월 9 일 재판부 앞으로 서한을 발송하여 이 사건은 미국과 이란 관계의 주변적이고 부차적인(marginal and secondary) 문제이며 1953 년 미국 CIA 가 사주한 쿠데타 등 지난 25 년간 미국의 내정 간섭과 이로 인한 경제, 사회, 문화적 폐해, 미국의 심각하고 노골적인 이란 내 범죄 행각 등이 문제의 본질이라고 주장하였다. 재판부는 외교관의 억류는 어떠한 기준으로도 주변적이거나 부차적인 문제가 될 수 없고 분쟁의 일정 측면이 아무리 중요하다 할지라도 이를 이유로 분쟁의 타 측면을 무시할 수는 없으며 이란이 본질적이라고 주장하는 사안은 이란이 이 사건과는 별도로 제소하여 재단할 일이라고 언급하였다(para. 35~37). 이상을 토대로 재판부는 이란의 불참에도 불구하고 재판부가 이 사건을 심리할 관할권이 있다고 판단하였다.
2) 이란의 귀책 여부
본안 심리에서 재판부는 대사관 점거 및 인질 억류에 대한 이란 정부의 귀책 여부 및 국제 조약 등의 의무 위반 해당 여부 판단이 관건이라고 보았다. 귀책 여부의 경우 실제로 대사관을 점거하고 인질을 억류한 주체는 시위대, 더 정확히는 이맘 호메이니를 추종하는 대학생 연합회라는 조직이어서 외형상 이란 정부의 직접적인 행동은 아니었기 때문이다. 재판부는 민간인의 행동을 국가 책임으로 귀속시키기 위해서는 국가를 대리하여 행동하였다는 입증되어야 할 것이나 제출된 증거로 볼 때 대사관 점거 당시 이들이 이란 정부의 직접적인 지시를 수행하거나 대리 행위를 하였다고 볼 수 없으며 그러한 연계의 존재가 입증되지 않는다고 인정하였다. 1979 년 11 월 1 일 호메이니가 대학생들의 반미, 반이스라엘 활동을 고무하고 격려하는 설교를 한 바 있기는 하나 재판부는 이란 대학생 전체를 대상으로 한 일반적인 설교를 대사관 점거라는 특정 행위를 수행하게 하는 정부의 지시로 해석하기는 무리라고 보았다. 대사관 점거 성공 이후 이를 승인하는 호메이니의 언급이 있었으나 이 역시 시위대에 의한 대사관 점거의 독립성과 비공식적 성격을 변경시키지는 못한다고 보았다.
재판부는 그러나 점거 행위 자체를 이란에게 귀책시킬 수 없다는 것이 이 사건에 관해 이란의 책임이 없다는 것을 의미하지는 않는다고 언급하고 이란의 책임을 조목 조목 제시하였다. 재판부는 우선 이란은 외교 사절 접수국으로서 외교관의 신변 안전과 외교 시설의 물리적 안전을 보장해야 하는 절대적인 의무를 다하지 못했다고 질책하였다. 외부 공격으로부터 외교 시설을 보호하고 평온과 권위가 침해되지 않도록 해야 할 접수국의 의무는 외교 관계에 관한 비엔나 협약 22 조109에 규정되어 있으며 외교관의 신변 안전과 자유 및 권위를 보장해야 하는 의무는 29 조110에 적시되어 있다. 재판부는 이란이 이를 준수하지 못했다고 힐난하였으며 이 외에도 외교 문서의 불가침성 보장 의무(24 조), 외교 기능 수행을 위한 조력 제공 의무(25 조), 외교관의 이동 및 여행의 자유 보장 의무(26 조), 외교 통신의 자유 보장 의무(27 조)를 준수하지 못했다고 확인하였으며 이들 의무는 이란이 외교 및 영사 관계에 관한 협약의 당사국으로서 부담하게 된 조약상의 의무일 뿐 아니라 일반 국제법상의 의무이기도 하다고 환기하였다(para. 587~62).
재판부는 1979 년 11 월 4 일 사태 진전 과정과 이란 당국의 태도를 볼 때 이는 단순한 부주의나 적절한 수단의 부족에서 기인한 것이 아니라 의도적이라고 인식하였다. 당일 이란 경비 당국의 총체적인 무기력은 1979 년 2 월 14 일이나 11 월 1 일 보여준 진지하고 성의있는 태도와는 극명하게 대비가 되며 의도적으로 진입 시도 군중 저지나 해산, 점거 시설 회복 및 퇴거 조치를 시도하지 않은 것으로 이해하였으며 이는 외교 관계에 관한 협약 22 조 및 24~27 조, 29 조, 영사 관계에 관한 협약 상응 조항, 1955 년 우호조약 2 조 위반이라고 판단하였다. 재판부는 이란은 국제 협정상의 외교관/외교시설 보호 의무, 사건 당일 상황의 긴박성을 인지하고 있었고 수행 수행 수단도 보유하고 있었으나 이들 의무를 준수하는데 총제적으로 실패하였다고 질책하였(para. 65~68).
재판부는 대사관 점거 및 인질 억류 직후 정상적인 국가라면 적절한 수단을 모두 동원하여 사태를 회복하려는 노력을 전개하여야 했으나 이란 당국은 아무 조치도 취하지 않았다고 확인하였다. 11 월 5 일 이란 외교 장관은 사태의 책임은 미국에게 있으며 이란 정부는 학생들의 행동을 보증하고 지지한다고 언급하였고 정부, 종교, 언론, 경찰 고위 인사의 유사한 입장이 계속되는 가운데 호메이니는 11 월 17 일 미 대사관 점거와 인질 억류를 승인하고 격려하는 한편 미국이 팔레비를 인도할 때까지 점거와 억류가 계속되어야 한다는 포고령을 발표하기에 이르렀다.
재판부는 대사관/영사관 점거 및 인질 억류에 대한 이란 정부의 공식적인 승인은 이로써 매우 분명하게 확인되었으며 이는 사태의 법적인 성질을 변화시켰다고 보았다. 시위대에 의한 대사관/영사관 점거와 외교관 인질 억류가 이란의 국가 행위화하였으며 대사관 진입과 인질 억류는 이제 이란 정부가 책임을 져야 할 공적인 행위가 되었다고 논시하였다. 재판부는 이러한 점거 사태의 방치 및 조장 행위는 사태 초기 진입 시도를 방지하지 못한 것보다 훨씬 엄중한 국제법 위반이라고 지적하였다(para. 70~76). 인질로 억류된 외교관을 이란이 간첩죄 등으로 재판에 회부한다면 이는 외교관은 접수국의 형사 관할권에 두지 못한다는 외교 관계에 관한 협약 31 조 위반이라고 재판부는 확인하였다.
외교 관계에 관한 비엔나 협약은 외국 외교관의 일탈 행위를 규제할 수 있는 접수국의 권리를 인정하고 있다. 협약 9 조는 언제든지 이유를 설명할 필요도 없이 특정 외교관에 대해 기피 인물(persona non grata)이라고 통지할 수 있고 파송국은 이 경우 소환하거나 직무를 종료시켜야 한다. 접수국은 외교관의 일탈 행위가 심각할 경우 외교 관계를 중단하고 외교 시설의 폐쇄를 요구할 수도 있다. 재판부는 외국 외교 사절에 대한 규제는 이처럼 협약에 보장되어 있는 수단을 활용해야지 일방적으로 재판에 회부할 수는 없다고 지적하였으며 이란은 국제법이 보장하고 있는 제재 수단을 활용하지 않고 대신 시위대의 대사관 점거를 묵인하거나 사후에 보증, 지지하였다고 비난하고 따라서 정상적이고 효과적인 수단을 활용하지 않고 미국 대사관과 그 직원에 대해 강압적인 수단을 적용하였다고 결론내렸다.
이상의 심리를 토대로 재판부는 이란은 국제 협약과 일반 국제법상의 의무를 위반하고 있으며 미 대사관/영사관 점거 및 인질 억류 사태로 인해 발생한 상황을 원상 복구하기 위해 필요한 모든 조치를 즉각 시행하여야 한다고 결정하였다. 구체적으로 재판부는 외교관 즉시 석방 및 이란 출국 보장, 외교 시설 및 문서, 장비의 인도를 지시하였으며 외교관을 재판에 회부해서는 안된다고 판결하였다(para. 95).
3) 인질 구출 작전
1980 년 4 월 24 일 미국은 인질 구출 작전(작전명: Operation Eagle Claw)을 개시하였다. 작전 계획은 8 대의 헬리콥터와 급유 및 특공대 수송 업무를 맡은 C-130 수송기 4 대로 구성된 침투팀이 중부 이란 사막에서 접선하여 침투 거점(Desert One)을 설치하고 급유 받은 헬리콥터가 테헤란 인근으로 특공대를 수송하면 미리 대기하고 있던 CIA 요원의 안내 아래 트럭을 이용하여 테헤란 이란 대사관을 습격한 후 시설을 장악하고 인질 신병을 확보하는 한편 같은 시간에 별도의 특수 부대와 수송기로 구성된 구출팀이 테헤란 인근 공항에 낙하하여 공항을 접수하고 인질 수송용 항공기를 착륙 시켜 인질 탑승 후 탈출한다는 것이었다. 그러나 헬리콥터 중 2 대는 침투 거점에 도착하지도 못했으며 1대는 도착 후 작전 불능 상태가 되어 작전 수행에 필요한 최소한의 헬기(6 대) 확보가 어렵게 되었다. 결국 작전 진행을 포기하고 철수 명령을 내렸으나 급박한 상황에서 재급유가 진행되는 도중 헬기 1 대가 급유기에 지나치게 근접하다가 충돌하는 사고가 발생하였다. 헬기와 급유기는 전소되었고 8 명의 부대원이 소사(燒死)하였으나 미군은 시신도 수습하지 못한 채 서둘러 탈출해야 했다.
재판부는 억류 사태가 계속되어 인질들의 신변 안전에 대한 미국의 초조함과 책임감은 이해하나 이 군사 작전은 명백한 이란 영토 침범 행위라고 우려를 표명하였으며 ICJ 심리가 진행 중에 발생한 것이므로 국제 사법 절차를 방해하는 행위라고 비난하였다. ICJ 는 미국의 재판 청구 접수 이후 판결전까지 분쟁 당사국이 현재 상황을 변경할 수 있는 일체로 시도를 해서는 안된다는 잠정 명령을 발표하였다. 재판부는 미국의 인질 구출 작전은 재판부의 잠정 명령에 정면으로 위배되는 행위라고 비난하였다. 다만 이 작전의 적법성과 그로 인한 책임성 문제는 재판부 심리 대상이 아니며 재판 청구 대상인 미 대사관 점거 및 인질 억류 사건 심리에 영향을 미치지 않는다고 언급하였다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) Vienna Convention on Diplomatic Relations, Optional Protocol to that Convention concerning the Compulsory Settlement of Disputes
Vienna Convention on Consular Relations, Optional Protocol to that Convention concerning the Compulsory Settlement of Disputes
2) 1. Disputes arising out of the interpretation or application of the Convention shall lie within the compulsory jurisdiction of the International Court of Justice and may accordingly be brought before the Court by an application made by any party to the dispute being a Party to the present Protocol.
3) 2. Any dispute between the Parties as to the interpretation or application of the present Treaty, not satisfactorily adjusted by diplomacy, shall be submitted to the ICJ, …...
4) Article 22
1. The premises of the mission shall be inviolable. The agents of the receiving State may not enter them, except with the consent of the head of the mission.
2. The receiving State is under a special duty to take all appropriate steps to protect the premises of the mission against any intrusion or damage and to prevent any disturbance of the peace of the mission or impairment of its dignity.
3. The premises of the mission, their furnishings and other property thereon and the means of transport of the mission shall be immune from search, requisition, attachment or execution.
5) 29. The person of a diplomatic agent shall be inviolable. He shall not be liable to any form of arrest or detention. The receiving State shall treat him with due respect and shall take all appropriate steps to prevent any attack on his person, freedom or dignity.
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