27. Aegean Sea Continental Shelf 사건 (Greece v. Turkey, 1978. 12. 19. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 그리이스가 터어키에 인접한 도서(島嶼)도 대륙붕을 보유하며 터어키와의 대륙붕 경계를 획정하여 줄 것을 1928 년 국제 분쟁의 평화적 해결에 관한 일반 협약과 양국 총리간의 공동 성명을 근거로 ICJ 에 청구하였으나 ICJ 가 해당 문건은 그리이스의 ICJ 재판 청구 근거가 될 수 없으므로 ICJ 는 관할권이 없다고 판시한 사건이다. 그리이스와 터어키 사이에 있는 에게海상의 모든 도서는 극히 소수를 제외하고는 모두 그리이스 령이다. 터어키는 1, 2 차 세계대전 패전시마다 그리이스에게 자국 연해에 있는 도서의 영유권을 넘겨주어 터어키 본토에 인접해 있는 섬들까지 모두 그리이스 영토인 상태이다. 1973 년 터어키 정부가 터어키 인근 해역에서의 석유 탐사 면허를 발급하자 그리이스는 동 해역은 자국령 Dodecanese 군도(群島)의 대륙붕 위이므로 자국 외에는 탐사 활동을 할 수 없다고 주장하고 면허 철회를 요구하였다. 터어키는 자국 본토에 인접한 그리이스 도서는 대륙붕을 갖는다고 볼 수 없다고 반박하고 1974 년 5 월 터어키 선박의 탐사 활동 개시를 허락하였다.
이후 양국간에는 긴장이 고조되어 오다가 1975 년 1 월 27 일 그리이스 정부는 이 문제를 공동으로 ICJ 에 의뢰하자는 제안을 하였고 터어키도 원칙적으로 동의하였다. 1975 년 5 월 17 일~19 일 양국 외교 장관은 ICJ 회부에 필요한 특별 약정의 내용에 대해 협의하였고 1975 년 5 월 31 일 양국 총리는 브뤼셀에서 회동하여 양국 전문가간 협의를 계속한다는 내용의 공동 성명을 발표하였다.
외교 장관 및 총리 회담의 내용에 대해 양국은 이해를 달리하였다. 터어키는 ICJ 제소에 대해 양국간 의미있는 협상을 먼저 시행하여야 하며 양국간 대륙붕 경계 획정에 관한 협의도 병행하되 합의에 이르지 못할 경우에는 공동으로 ICJ 에 제소하자는 것으로 이해하였다. 그리이스의 이해는 외교 장관 회담에서 이미 이 분쟁을 ICJ 에 제소하기로 합의된 것이고 합의로 문제를 해결하기 위한 협상도 배제하지는 않기로 합의하였다는 것이다. 양국간 실무 협의가 1976 년 1 월과 7 월 두 차례 개최되었으나 특별한 성과를 거두지 못하였다. 1976 년 7 월 13 일 터어키 정부는 터어키 지진 연구 선박이 터어키 영해 및 그리이스 영해 외의 에게해에서 지질 조사 작업을 시행한다고 발표하였고 그리이스는 1976 년 8 월 10 일 ICJ 에 일방적으로 제소하였다.
문제가 된 Dodecanese 도서가 그리이스 령이며 해당 도서는 관련 국제법에 의거하여 대륙붕을 보유할 수 있다는 것과 그리이스와 터어키 간의 해당 대륙붕 경계 획정 방법에 대하여 판결을 청구하는 것이었다. 해당 해역에서의 터어키의 조사 작업 중단도 아울러 청구하였다. 그리이스가 1976 년 8 월 10 일 ICJ 에 재판을 일방적으로 청구한 근거는 1928 년 체결된 국제 분쟁의 평화적 해결을 위한 일반 협약(이하 1928 년 협약) 17 조 101, 1975 년 5 월 31 일 양국 총리간의 공동 성명서였다. 터어키는 심리 절차에 참석하지 않았고 입장서를 제출하지도 않았다. ICJ 헌장 53 조상 분쟁 당사국의 일방이 궐석하여도 재판은 진행할 수 있으나 재판부는 자신이 이 사건에 대해 관할권이 있는지는 스스로 만족할 수 있는 수준으로 심리해야 하였다. 재판부는 이에 따라 그리이스가 주장한 근거대로 재판부가 이 사건에 대해 관할권을 보유하고 있는지 심리하였다.
나. 주요 쟁점
1) 재판 진행 중의 협의로 인한 관할권 자제 여부
그리이스의 ICJ 제소 이후에도 양국의 협상은 계속되어 외교 장관 회담 및 총리 회담에서 협상의 진전을 평가하고 최종 해결을 위해 관련 회담을 지속하기로 확인하였으나 문제 해결을 위한 양자간 최종 합의는 이루어지지 않았다. 협상이 진행되는 도중 그리이스는 구두 변론의 연기를 요청하였으나 터어키는 합의 해결에 우호적인 정치적 환경 조성을 위해 재판 절차를 중단하고 ICJ 소송 목록에서 아예 삭제할 것을 요청하였다. 재판부는 터어키의 입장을 당사국이 문제 해결을 위해 적극적으로 협상 중에 있으면 재판부는 심리 절차를 진행할 수 없고 재판부의 관할권 행사를 제한하는 것으로 이해하였다. 재판부는 협상과 재판은 모두 분쟁의 평화적 해결 수단이지만 상호 별개의 절차이고 당사자간 협상을 통해 분쟁이 완전 해결되었다면 재판 절차는 중단될 수 있으나 협상이 활발히 진행 중이라는 사실 자체는 재판부의 관할권 행사를 법적으로 제약할 수 없다고 설명하고 터어키의 주장을 기각하였다(판결문 para. 29).
2) 1928년 협약 17조에 의한 관할권 여부
터어키와 그리이스가 모두 가입한 1928 년 협약 17 조는 가입국간 분쟁은 PCIJ 또는 중재에 회부하도록 규정하고 있다. ICJ 헌장 37 조 102 는 발효 중인 조약 또는 협약에 국제연맹이 설치한 재판소 또는 상설국제사법재판소에 회부하도록 규정되어 있는 분쟁은 ICJ 에 회부된다고 규정하고 있으므로 1928 년 협약상 PCIJ 에 회부될 사건은 ICJ 가 관할하게 되었다. 그리이스는 이에 따라 ICJ 에 재판을 청구한 것이다. 터어키는 1976 년 8 월 25 일 재판부로 송부한 서한에서 1928 년 협약은 국제연맹의 해산으로 이제 더 이상 유효하지 않으며 설사 아직 발효 중이라 하더라도 그리이스가 1928 년 협약 가입시 영토 분쟁은 동 약정 적용 대상에서 제외한다고 선언하였으므로 이 사건에는 1928 년 협약이 적용되지 않는다고 주장하였다. 그리이스는 1931 년 9 월 14 일 1928 년 협약 가입 의정서를 기탁하면서 가입 이전에 발생한 사건 및 국내 관할권 사건, 영토 분쟁 사건 등에 대해서는 1928 년 협약을 적용하지 않는다고 유보하였다.
터어키가 주목한 것은 유보 (b)항이었다. 1928 년 협약 39 조는 가입시 가입 이전 발생 분쟁, 국내 관할권 대상 분쟁, 영토 분쟁 등 기타 특정된 분쟁 등 3 개 종류의 분쟁에 한해서 가입국은 협약 적용을 유보할 수 있다고 규정하고 있으며 분쟁 일방 당사국의 유보 내용을 타방 당사국도 주장할 수 있다고 적시하고 있었다(39(3)조). 터어키는 이 조항에 의거하여 그리이스가 유보한 영토 분쟁에 대해 자신도 이를 주장할 수 있으므로 이 사건은 ICJ 관할이 아니라는 입장이었다. 그리이스는 자신의 유보 선언문중 (b)항의 disputes relating to the territorial status는 문법적으로 볼 때 in particular라는 구문을 통해 그 앞의 disputes concerning matters solely within domestic jurisdiction과 연결되므로 별도의 분쟁 종류를 의미하는 것이 아니라 국내 관할권 분쟁의 한 예를 나타내는 것이고 국내 관할권의 분쟁에 포함되는 것이라고 주장하였다. 영토 분쟁을 1928 년 협약 적용 대상에서 유보한 것이 아니라는 주장이다.
재판부는 1928 년 협약 39 조104는 disputes concerning matters solely within doestic jurisdiction 과 disputes relating to the territorial status를 명백히 서로 다른 종류의 분쟁으로 적시하고 있다고 제시하고 그리이스 주장은 법적으로 타당하지 않다고 반박하였다. 문법적으로 볼 때에는 in paricular 는 그리이스의 주장처럼 이미 언급한 사항의 예를 제시할 때 사용할 수도 있으나 하나의 부류에 속하는 여러 사항 중 하나를 특별히 언급할 때에도 사용할 수 있으므로 이 구문의 의미는 그리이스 유보 선언문의 전체 맥락에서 파악해야지 순수히 문법적인 측면에서만 살펴볼 수 없다고 지적하였다.
재판부는 1928 년 협약이 유보 가능한 분쟁으로 3 종류만을 적시하고 있으므로 가입국의 유보 선언은 이와 부합하게 작성되었을 가능성이 농후하다고 보아야 하며 1928 년 협약에서 별개 부류로 분리한 국내 관할권 분쟁과 영토 관련 분쟁을 그리이스가 유보 선언에서 같은 부류로 취급할 가능성은 희박해 보인다고 지적하였다. 그리이스가 영토 관련 분쟁이 국내 관할권 분쟁에 속한다고 판단했으면 in particular 대신 including 을 사용했어야 한다고 언급하였다. 재판부는 또한 1929 년 9 월 12 일 그리이스가 PCIJ 의 강제 관할권을 수용하면서 영토 관련 분쟁과 별도 사법 절차가 적용 되는 분쟁 등 2 개의 분쟁에 대해 PCIJ 의 관할권을 유보하였음을 환기하고 영토 관련 분쟁을 적시하여 PCIJ 의 강제 관할권을 배척할 정도로 중시했던 그리이스가 불과 2 년 후 1928 년 협약에 가입할 때는 이를 국내 관할권 분쟁의 하위 개념으로 처리할 이유가 없어 보인다고 언급하였다.
재판부는 1 차 세계대전 이후 에게해의 도서 확보 및 불가리아의 에게해 진출 봉쇄는 그리이스의 최대 관심사 중의 하나였으며 일련의 국제 조약을 통해 그리이스가 어렵게 확보한 권리임은 공지의 사실이라고 환기하고 영토 관련 분쟁을 PCIJ 의 강제 관할권이나 1928 년 협약의 적용 대상에서 제외하려는 것은 그리이스가 각종 국제 조약을 통해 확보한 영토상의 권리를 보존하려는 것일텐데 그리이스가 1928 년 협약 가입시의 유보 선언문에서 영토 관련 분쟁을 스스로 국내 관할권 분쟁의 하위 개념의 하나로 포함시키려는 것은 영토 권리에 대한 보호 정도를 스스로 취약하게 하려는 것이라고 지적하였다(판결문 para. 53~62).
재판부는 그리이스 의회가 1928 년 협약 가입을 승인할 때 영토 관련 분쟁은 PCIJ 강제 관할권 수용시의 유보 내용과 동일하게 제외된다고 인식하였고 당시 영토 문제에 대한 그리이스의 비상한 관심을 고려할 때 만일 PCIJ 의 유보 사항과 변경이 있었다면 이를 틀림없이 의회에 설명하였을 것이나 이러한 설명이 시도된 바 없음을 확인하였다(para. 66~67). 이를 토대로 재판부는 그리이스의 1928 년 협약 가입 의정서의 유보 선언 (b)항은 영토 관련 분쟁을 국내 관할권 분쟁에 포함시켰다고 볼 수 없으며 오히려 국내 관할권 분쟁과 영토 관련 분쟁, 2 종류의 분쟁을 구분하여 유보하고 있다고 해석해야 한다고 보았다(para. 68)
3) 영토 관련 분쟁 해당 여부
이어서 재판부는 이 사건 분쟁이 영토 관련 분쟁에 해당하는지 여부를 심리하였다. 그리이스는 1920 년 국제 조약상에 등장하는 영토 관련 용어(territorial status, territorial integrity, territorial situation 등)은 1 차 대전 전후 처리의 결과로서 각종 조약을 통해 합의된 현상(staus quo)의 유지를 의미하는 것으로 제한되게 해석해야 한다고 설명하고 PCIJ 강제 관할권 수용 선언과 1928 년 협약 유보 선언상의 territorial status 의 의미 역시 이러한 맥락에서 이해해야 한다고 주장하였다. 따라서 전후 처리와 무관한 대륙붕 경계 획정에 관한 이 사건은 1928 년 협약 유보 선언의 disputes relating to the territorial status 와는 무관한 것이고 따라서 1928 년 협약이 적용되어야 한다는 것이다. 재판부는 1928 년 협약의 적용을 배척할 수 있는 분쟁 중의 하나로 1928 년 협약 39 조에 적시된 영토 관련 분쟁이 1 차 대전 후 평화 조약이 수립한 영토를 변경하려는 분쟁에 국한된다는 주장을 수용할 수 없다고 밝혔다. 그리이스가 1 차 대전 후 역사적 사실로부터 추론한 그리이스의 주장이 위와 같은 주장을 입증할 정도로 충분하지 않으며 territorial status 라는 표현이 그리이스의 주장과는 달리 1 차 세계대전 후 영토 합의와 무관하게 각종 조약이나 국제적인 문서에서 사용된 예도 많다고 언급하고 수 개를 예증하였다. 이를 토대로 재판부는 그리이스의 1928 년 협약 유보 선언 (b)항의 영토 관련 분쟁은 일반 국제법상의 영토 개념과 연관된 일반적인 표현이며 국가의 일반적인 경계 획정 문제를 포함한다고 판단하였다(para. 73~76).
그리이스는 1928 년 협약 체결이나 1931 년 그리이스의 가입 당시 대륙붕이라는 개념 자체가 성립하지 않았으므로 1928 년 협약 유보 선언 (b)항을 적용할 수 없다고도 주장하였다. 재판부는 그리이스의 주장은 자기 모순이라고 지적하였다. 그리이스는 1928 년 협약 17 조를 원용하여 이 사건을 ICJ 에 회부하였는데 약정 17 조는 ICJ 에 회부할 수 있는 사건을 분쟁 당사국의 권리가 충돌하는 분쟁(disputes in confict as to their respective rights)이라고 규정하고 있으므로 1928 년 당시 대륙붕이라는 개념이 없어 territorial status 에 해당하는 분쟁에 적용할 수 없다면 같은 논리로 위 조항상의 권리도 대륙붕에 관한 것은 포함하지 못하므로 17 조를 원용하여 ICJ 에 제소할 수 없다는 것이다. 재판부는 (b)항의 disputes relating to the territorial status 는 국제법의 발달을 감안하여 1931 년 당시가 아니라 현재 존재하는 바대로 해석하여 대륙붕도 포함하는것으로 보아야 한다고 판단하였다(para. 78~80).
이 사건이 영토에 '관련된(relating to) 분쟁’에 해당하는지에 대해 재판부는 그리이스의 재판 청구 내용이 특정 그리이스 도서가 대륙붕을 보유하는지, 보유한다면 터어키 대륙붕과의 경계는 어떻게 획정해야 하는지라는 점을 환기하면서 이 사건 분쟁은 그리이스와 터어키 간의 대륙붕 경계 획정에 관한 것이고 따라서 각국이 주권을 행사할 수 있는 영역(extension in space)의 분할선을 긋는 작업으로서 이는 육지의 국경이나 대륙붕의 경계나 그 본질은 동일하다고 보았다. 재판부는 또한 연안국의 대륙붕에 관한 권리는 대륙붕이 이어진 영토에 대한 국가의 주권에 속하거나 그로부터 유래하는 것이므로 대륙붕 경계 획정은 본질상 영토와 관련되어 있다고 설명하였다.
재판부는 대륙붕은 영토의 자연적인 연장(natural prolongation)이라고 정의한 North Sea Continental Shelf사건 판결을 인용하면서 대륙붕에 대한 권리는 법적으로 연안국의 영토 고권의 분출이거나 자동적인 부속에 해당한다고 확인하였다(para. 83~86). 이상의 심리를 토대로 재판부는 이 사건은 영토와 관련된 분쟁이며 영토와 관련된 분쟁은 그리이스가 1928 년 협약 가입시 동 약정 적용을 배제한다고 유보하였으므로 재판부는 이 사건에 대해 1928 년 협약에 근거한 관할권은 없다고 판시하였다
4) 양국 총리간 공동 성명에 의한 관할권 여부
그리이스가 ICJ 제소의 또 다른 근거로 활용한 것은 1975 년 5 월 31 일 양국 총리 회담 후 브뤼셀에서 발표된 공동 성명이다. 터어키는 공동 성명은 비준을 거치지 않았으므로 국가간의 합의로 볼 수 없다는 입장을 재판부에 전해온 반면 그리이스는 이 사건을 ICJ 에 회부하기로 한 명백한 합의라고 주장하였다. 재판부는 공동 성명이라 하여 국가간의 합의가 될 수 없다는 국제법상의 원칙은 없으며 국가간의 합의 여부는 형식이 아니라 내용이라고 언급하고 공동 성명의 구체적인 내용 105을 탐구하였다.
재판부는 공동 성명의 정확한 의미를 이해하기 위해 공동 성명이 작성되기까지 양국간의 교섭 과정을 살펴보았다. 1975 년 1 월 27 일 그리이스가 ICJ 일방 제소권이 있지만 이 문제를 특별 약정을 통해 공동으로 ICJ 에 의뢰하자는 의향을 전달해 온데 대해 터어키는 1975 년 2 월 6 일 특별 약정을 체결하기 위한 진지한 교섭 개시 필요성을 강조하는 회신을 송부하였고 그리이스가 이에 긍정적으로 대응하자 터어키 총리는 의회에 특별 약정 체결을 위한 양국간 교섭이 개시될 것이라고 보고하였다. 1975 년 그리이스는 특별 약정 초안을 제시하였으나 터어키가 심도있는 협의를 할 준비가 되지 않아 실제 협의를 위한 전문가 회의를 추후 개최하기로 하였다. 이러한 내용은 1975 년 5 월 19 일 양국 외교 장관 회담에서도 확인되었다.
재판부는 외교 장관 회담 결과나 그 이후 양국간 교섭 내용에 비추어 당시 터어키는 이 사건을 공동으로 ICJ 에 회부하는 방안만 고려하고 있었지 재판부의 관할권을 일방적으로 적용하는 것은 생각하지 않고 있었음이 의심의 여지없이 확인된다고 판단하였다. 그리이스도 같은 입장이었으며 이러한 양국 입장은 1975 년 5 월 31 일 양국 총리 회담시까지 변함이 없었다고 확인하였다. 재판부는 1975 년 5 월 31 일 공동 성명은 이러한 맥락에서 이해하여야 하며 공동 성명은 재판부가 보기에 양국이 총리 회담 전까지 견지하여 왔던 기본 입장을 변경한 것으로 해석되지는 않는다고 이해하였다.
재판부는 공동 성명이 ICJ 에 의한 평화적 해결을 결정했다고 언급하고 있기는 하지만 그와 동시에 양국 대표단 회담 개최에 관한 기본 지침도 정하였고 대륙붕에 관한 전문가 회의도 앞당기기로 결정하였다는 점도 적시하고 있다고 지적하였다. 재판부가 보기에 이 공동 성명이 기존의 터어키 입장, 즉 특별 약정 체결을 통한 공동 의뢰와 합치되지 않는 것으로 보이지 않으며 터어키가 분쟁의 범위를 정하고 내용을 구체화하자는 입장을 일관되게 견지하여 온 점에 비추어 갑자기 터어키 총리가 포괄적이고 불명확한 용어로 ICJ 제소 약속을 공동 성명을 통해 파기하였다고 볼 수 없다고 정리하였다. 이에 따라 재판부는 총리 공동 성명은 이 사건을 일방적으로 ICJ 에 회부하자는 합의 문서로 수용할 수 없으며 그리이스의 ICJ 제소의 법적 근거가 될 수 없다고 결론내렸다(para. 100~107). 이상의 심리를 토대로 재판부는 그리이스가 1976 년 8 월 10 일 청구한 재판을 심리할 관할권이 없다고 판시하였다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) 17. All disputes with regard to which the parties are in conflict as to their respective rights shall, subject to any reservations which may be made under Article 39, be submitted for decision to the PCIJ, unless the parties agree, in the manner hereinafter provided, to have resort to an arbitral tribunal.
2) 37. Whenever a treaty or convention in force provides for reference of a matter to . . . the PCIJ, the matter shall, as between the parties to the present Statute, be referred to the ICJ.
3) The following disputes are excluded from the procedures described in the General Act, including the procedure of conciliation referred to in Chapter 1:
(a) disputes resulting from facts prior either to the accession of Greece or to the accession of another Party with whom Greece might have a dispute;
(b) disputes concerning questions which by international law are solely within the domestic jurisdiction of States, and in particular disputes relating to the territorial status of Greece, including disputes relating to its rights of sovereignty over its ports and lines of communication.
4) Article 39
1. In addition to the power given in the preceding article, a Party, in acceding to the present General Act, may make his acceptance conditional upon the reservations exhaustively enumerated in the following paragraph. These reservations must be indicated at the time of accession.
2. These reservations may be such as to exclude from the procedure described in the present Act:
(a) Disputes arising out of facts prior to the accession either of the Party making the reservation or of any other Party with whom the said Party may have a dispute;
(b) Disputes concerning questions which by international law are solely within the domestic jurisdiction of States;
(c) Disputes concerning particular cases or clearly specified subject-matters, such as territorial status, or disputes falling within clearly defined categories.
3. If one of the parties to a dispute has made a reservation, the other parties may enforce the same reservation in regard to that party.
5) Article 39
1. In addition to the power given in the preceding article, a Party, in acceding to the present General Act, may make his acceptance conditional upon the reservations exhaustively enumerated in the following paragraph. These reservations must be indicated at the time of accession.
2. These reservations may be such as to exclude from the procedure described in the present Act:
(a) Disputes arising out of facts prior to the accession either of the Party making the reservation or of any other Party with whom the said Party may have a dispute;
(b) Disputes concerning questions which by international law are solely within the domestic jurisdiction of States;
(c) Disputes concerning particular cases or clearly specified subject-matters, such as territorial status, or disputes falling within clearly defined categories.
3. If one of the parties to a dispute has made a reservation, the other parties may enforce the same reservation in regard to that party. of the Aegean Sea and that of the experts on the question of air space.
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