Brazil vs. Indonesia - Chicken 사건 (DS484, 2016.3.3.- 패널).pdf
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[1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정(1994 General Agreement on Tariffs and Trade, “GATT”)]
본 사건의 제소국은 브라질이고 피소국은 인도네시아이다. 제3자 참여국은 미국, 유럽연합, 일본, 한국, 중국, 칠레, 뉴질랜드, 노르웨이, 베트남, 파라과이, 중국 타이베이, 인도, 호주, 아르헨티나, 러시아, 캐나다, 태국, 오만 및 카타르이다.
2016년 3월 3일 WTO 사무총장은 다음과 같이 패널을 구성하였다.
ㅇ 의장: Mohammad Saeed
ㅇ 패널위원: Sufyan Al-Irhayim, Claudia Orozco
(1) 사실 관계 및 절차진행 경과
본 사건은 인도네시아가 닭(Gallus Domesticus) 종에 속하는 가금류 고기 및 제품 수입에 대해서 조치를 부과한 것에 대해 브라질이 제소함으로써 시작되었다. 브라질은 다음과 같은 두 가지 범주의 조치에 대한 문제점을 지적하였다: (1) 닭고기 및 닭고기 제품(“본건 대상 제품”) 수입에 대한, 서면으로 기재되지 않은 일반적인 금지 규정(“본건 일반 금지”), 및 (2) 브라질산 본건 대상 제품의 수입에 대한 특정한 제한 및 금지 규정 여섯 가지(“본건 특정 제한/금지”).
브라질은, 비록 일반적인 금지 규정이 있는 것은 아니나, 인도네시아의 여러 가지 무역 제한적인 조치들이 복합적으로 적용된 결과, 일반적인 금지 효과가 야기되었고, 이것이 본건 일반 금지에 해당한다고 보았다.
본건 특정 제한/금지는 다음의 여섯 가지 조치이다: (i) 수입 허가 품목 목록(“조치 1”), (ii) 특정 사용 요건(“조치 2”), (iii) 수입 허가 제도(“조치 3”), (iv) 수의학 건강 진단서(“조치 4”), (v) 할랄 라벨링 요건( “조치 5”), 및 (vi) 직접 운송 요건(“조치 6”). 이 중 조치 1 ~ 4는 각각 본건 일반 금지를 야기하는 조치 중 하나로 지목되기도 했다.
인도네시아는 본건 진행 도중 일부 조치를 개정하였고, 이러한 개정을 통해 일부 조치가 만료되었다고 주장했다. 브라질은 2014년 10월 16일 가금류의 고기와 가금류의 제품 수입에 대해 인도네시아가 부과한 특정 조치에 대해 인도네시아에 협의를 요청하였다. 양국 간 협의 실패 후, WTO 패널이 2015년 12월 3일 구성되었다.
(2) 판정요지
가. 본건 일반 금지의 경우, 브라질이 그러한 서면으로 특정되지 않은 일반적인 금지 규정이 존재한다는 점을 충분히 입증하지 못했다.
나. 본건 특정 제한/금지 중 네 가지 조치는 다음과 같이 GATT 또는 SPS협정에 위배된다.
1) 조치 1은 GATT 제XI조 위반에 해당한다. 피소국이 제XX조 제(d)호에 따른 예외를 주장하였으나, 제XX조의 “필요성 기준 (necessity test)” 요건을 충족하지 못한바, 그 위반이 정당화되지 않는다.
2)-①. 패널판정부가 구성될 당시의 조치 2는 GATT 제XI조 위반에 해당하며, 제XX조 제(b)호 또는 (d)호에 따라 정당화되지 않는다.
2)-② 본건 진행 도중 조치 2가 개정되었는데, 이러한 개정은 해당 조치를 만료시키는 개정은 아니었다. 한편, 조치 2가 개정되면서 일정 요건이 추가되었는데, 문제가 된 냉장 보관 요건이 GATT 제III.4조 위반에 해당하는 것은 아니다. 그러나, 조치 2에 근거한 집행 과정에서 수입산 본건 대상 제품을 인도네시아 국내산과 비교하여 차별적인 대우를 하는바, 동조 위반에 해당한다. 아울러, 그 위반은 제XX조 제(b)호 또는 (d)호에 따라 정당화되지 않는다.
3) 조치 3은 수입 허가 제도인데, 고정 라이선스 조건이 GATT 제XI.1조 위반이며, 그러한 위반이 제XX조에 따라 정당화되지 않는다.
4) 조치 4와 관련하여 피소국이 수의학 건강 진단서를 승인하는 데에 불합리한 지연을 초래한바, SPS협정 제8조 및 Annex C(1)(a) 위반이다.
다. 한편, 패널은 다음과 같은 조치의 경우 GATT 위반이 아니라고 보았다.
1) 조치 5의 경우, 할랄 표시 요건을 시행함에 있어 수입산 본건 대상 제품을 차별하지 않은바, GATT 제III.4조 위반이 아니다.
2) 조치 6의 경우, 브라질이 해당 조치의 문언이 불분명하여 무역제한 효과가 있다는 점을 입증하지 못한바, GATT 제XI.1조 위반이 아니다.
브라질은 동 분쟁에서 GATT 제III.4조, 제XI조 및 SPS협정 제8조 및 Annex C(1)(a) 등을 근거로 인도네시아를 제소하였다.
제소국이 문제 삼은 조치는 본건 일반 금지 및 본건 특정 제한/금지이다. 전술한 바와 같이, 브라질이 주장하는 ‘본건 일반 금지’란 여러 가지 조치들이 결합하여 작용한 결과에 따른 것이고, 서면으로 기재된 것이 아니다. 본건 특정 제한/금지는 아래의 총 여섯 가지인데, 이들 중 조치 1 ~ 4는 본건 일반 금지의 구성 요소이며, 아래와 같다:
<조치 1 ~ 6>
| 조치 | 유형 |
| 조치 1 | 수입 허가 품목 목록 |
| 조치 2 | 특정 사용 요건 |
| 조치 3 | 수입 허가 제도: 신청 창, 유효기간, 고정 면허 조건 |
| 조치 4 | 수의학 건강 진단서 |
| 조치 5 | 할랄 라벨링 요건 |
| 조치 6 | 직접 운송 요건 |
각 조치의 구체적인 내용은 아래의 3. 사실관계에서 보는 바와 같다.
<조치 1 ~ 6>
| 조치 | 설명 |
| 조치 1 (수입 허가 품목 목록)1) |
- 닭고기와 같은 동물과 동물 제품의 경우, 인도네시아는 관련 규정상 수입 허가 품목 목록에 포함되어 있는 경우에만 수입을 허가함. - 수입 허가 품목 목록은 육류 수입을 관리하는 인도네시아 농업부(Ministry of Agriculture,“MoA”) 및 산업부(Ministry of Trade,“MoT” 규정에 따라 정해짐. - 그런데, 닭고기류의 경우, 수입 허가 품목 목록에는 한 마리의 닭 전체(whole chicken)에 해당하는 HS 코드들만을 명시하고, 조각 닭고기류(pieces)는 목록에 없는바, MoT 수입 승인의 대상이 아님. |
| 조치 2 (특정 사용 요건) 2) |
- 인도네시아 정부는 본건 대상 제품이 특정한 용도를 위한 경우에만 수입될 수 있다고 함(MoA Regulation 139/2014). 즉, 명시된 용도 외의 목적으로는 판매를 할 수 없음. - MoA 규정에 따르면 호텔, 레스토랑, 케이터링, 산업체 및 현대적인 시장의 수요를 충족하기 위한 경우에만 본건 대상 제품을 수입할 수 있음. - 수입업자가 이러한 규정을 위반할 경우, 제재가 가해짐. |
| 조치 3 (수입 허가 제도)3) |
- 인도네시아는 수입 허가 제도를 통해 수입을 제한하거나 금지함. - 본건 대상 제품을 수입하려는 수입업자는 각종 규정에 따라 다양한 기관의 허가를 받은 후 수입 라이선스를 발급받아야만 비로소 해당 제품을 수입할 수 있음. |
| 조치 4 (수의학 건강 진단서) 4) |
- 인도네시아는 2009년 이래로 브라질이 신청한 본건 대상 제품에 대한 수의학 건강 진단서 발급을 불합리하게 지연함. |
| 조치 5 (할랄 라벨링 요건) 5) |
- 인도네시아는 본건 대상 제품인 닭고기가 할랄 방식에 따라 토축될 것을 요구하고, 이를 준수하였는지 감시하며, 할랄 제품 표기 요건을 부과함. - 한편 위와 같은 요건은, 인도네시아 국내산에 비하여 수입산 본건 대상 제품에 더 엄격하게 적용됨. |
| 조치 6 (직접 운송 요건)6) |
- 인도네시아는 직접 운송 요건을 제정함. 이에 따르면, 본건 대상 제품은 원 산지에서 인도네시아의 수입지점까지, 경유 없이 직접 운송되어야 함. |
(1) 조치 1(수입 허가 품목 목록)이 GATT 제XI조에 위반되며는지, 제XX조에 따라 정당화될 여지는 없는지 여부
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
브라질은 인도네시아의 수입 허가 품목 목록에 따라 닭고기 부위 및 기타 준비 또는 보존 닭고기의 수입이 금지되며, 이는 GATT 제XI조 위반에 해당한다고 주장하였다.7)
한편, 후술할 인도네시아의 GATT 제XX조 제(d)호 원용에 대하여 브라질은 수입 허가 품목 목록이 정당하지 않으며, 할랄 인증 등 조치 1보다 덜 무역 제한적이면서 동일한 목적을 달성할 수 있는 조치가 존재한다고 주장하였다.8)
나. 피소국의 주장
인도네시아는 조치 1이 닭고기 부위의 수입을 금지한다는 점에 대해 이의를 제기하지 않았고, GATT 제XI조에 따른 어떠한 항변도 하지 않았다.9)
인도네시아는 GATT 제XX조 제(d)호에 따른 항변을 하였다. 인도네시아 법률 및 규정상 정해진 할랄 요건의 준수를 보장하기 위해서는 수입 허가 품목 목록이 필요하다는 것이다. 특히, 닭고기가 부분별로 해체되는 과정에서 비(非)할랄 업체가 관여할 우려가 있다고 주장했다.10)
패널의 판단
패널은 조치 1이 GATT 제XI조를 위반한다고 판단했다. 이러한 판단을 하기 위하여 패널은 조치 1이 (i) 본건 대상 제품의 수입을 금지하거나 제한하는지 여부와 (ii) 그러한 수입 금지 또는 제한이 쿼타(할당량제도), 수입 또는 수출 허가 혹은 기타 조치를 통해 시행되는지 여부를 검토하였다.11) 아울러 패널은 (iii) 인도네시아의 주장과 같이 조치 1이 GATT 제XX조에 제(d)호에 따라 정당화될 수 있는지 살폈는데, 위 예외에 해당하지 않는다고 보았다.12)
1) 조치 1이 본건 대상 제품의 수입을 금지하거나 제한하는지 여부패널은 조치 1이 GATT 제XI조상 “금지”에 해당한다고 판단했다.
패널이 참고
한 China – Raw Materials 및 Argentina – Import Measures 사건의 상소기구는 GATT 제XI조의 “금지”이라는 용어의 의미를 "특정 상품의 거래 또는 수입에 대한 법적 금지”로 판단하였다. 수입 허가 품목 목록에 포함되지 않는 경우, 해당 제품의 수입이 금지되는 것이 그 직접적인 법적 결과인바, 조치 1이 “법적 금지”에 해당한다고 패널은 보았다.13)
2) 조치 1의 수입 금지/제한이 쿼타, 수입/수출 허가 또는 기타 조치를 통해 시행되는지 여부
패널은 조치 1이 허가(라이선스)를 통해 시행되는 것이라고 판단했다. GATT 제XI조상“시행되는(made effective)” 조치의 의미에 관하여 Argentina – Import Measures의 상소기구는 “해당 조치를 통하여 새롭게 금지 또는 제한 효력이 발생하거나, 실행되는”경우라면, 위 조치에 포함된다고 해석했다.14)
수입 허가 품목 목록은, 그 목록에 제품이 포함되어 있지 않은 경우, 수입 권고 및/또는 수입 승인이 부여되지 않고, 수입 승인은 본건 대상 제품을 인도네시아로 수입하는 데 필요한 허가를 구성한다는 점에서 라이선스로 작용한다고 패널은 설명하였다. 그러한 점에 비추어 볼 때, 조치 1은 라이선스를 통해 시행되는 것이고, GATT 제XI조 위반에 해당한다고 패널은 판단했다.15)
3) GATT 제XX조 제(d)호 예외에 해당하는지 여부
패널은 조치 1이 GATT 제XX조 제(d)호의 예외에 해당하지 않는다고 보았다. 제XX조 제(d)호의 예외에 해당하는지 판단하려면 다음과 같은 두 단계의 검토를 거쳐야 한다: 조치 1이 (i) GATT 제XX조 제(d)호에 따라 잠정적으로 정당화되는지 여부 및 (ii) GATT 제XX조 두문 (chapeau)의 요건을 충족하는지 여부.16)
먼저, 동조 제(d)호는 다음과 같이 규정한다: “(d) 통관의 시행, 제2조 제4항 및 제17조 하에서 운영되는 독점의 시행, 특허권· 상표권·저작권의 보호, 그리고 기만적 관행의 방지와 관련된 법률 또는 규정을 포함하여 이 협정의 규정에 불합치되지 아니하는 법률 또는 규정의 준수를 확보하기 위하여 필요한 조치”17)
따라서 위 제(d)호에 해당하는지 파악하려면, (i) 법률 또는 규정의 준수를 확보하기 위한 것이어야 하고, (ii) 그 확보를 위하여 ‘필요한’ 조치인지 여부를 살펴야 한다.18)
(i)에 관하여 패널은 조치 1이 인도네시아 법에서 명시적으로 요구하는 할랄 요건을 준수하도록 설계되었다고 판단했다.19) 반면, (ii)에 대하여는, 조치 1의 목표를 동등하게 충족시키면서도 덜 무역 제한적인 조치가 대안적으로 존재하는바, 조치1이 필요성 테스트(necessity test)의 요구사항을 준수하지 않는다고 설명하였다.20)
이에 따라, 조치 1은 GATT 제XX조 제(d)호에 따라 정당화될 수 없다고 패널이 판단했다.21)
(2) MoA Import Recommendation 58/2015 조치의 특정 사용 요건이 GATT 제III.4조에 위반되는지, 제XX조에 따라 정당화될 여지는 없는지 여부
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
브라질은 특정 사용 요건과 관련된 인도네시아의 조치에 이의를 제기하였다. 인도네시아의 조치(MoA Import Recommendation 58/2015)는 인도네시아 시장에서 수입 닭고기 제품의 사용을 관련 MoA 규정에 명시된 "특정 용도”로 제한하였다. 브라질은 이러한 특정 사용 요건이 GATT 제III.4조 위반이라고 주장하였다.22)
한편, 인도네시아의 GATT 제XX조 원용에 대하여 브라질은, 조치 2와, 인도네시아가 주장한 해당 조치의 목적 간 의미 있는 연관성이 없으며, 그러한 목적 달성을 위하여 조치 2는 반드시 필요하지는 않다고 주장하였다.23)
나. 피소국의 주장
인도네시아는 자국 조치가 GATT 제XX조 제(b)호 및 제(d)호에 따라 정당화된다는 점을 주장하였다. 인도네시아 측 주장의 요지는, 특정 사용 요건이 적절한 냉장 시설 없이 시장에서 냉동 닭고기가 판매되지 않도록 보장하는 역할을 수행한다는 것이었다.24)
패널의 판단
패널은 GATT 제III.4조가 제XI조에 적용되는지 여부에 대한 질문이 제III.4조가 문제의 조치에 적용될 때에만 관련이 있다고 설명하였다. 따라서 패널은 MoA 58/2015 Import Recommendation에 규정된 특정 사용 요건이 GATT 제III.4조의 적용 범위에 해당하는지 여부를 검토하였다.25)
먼저 GATT 제III.4조와 관련하여 패널은 다음 세 가지 사항을 확인하였다: (1) 특정 사용 요건이 수입 닭고기의 내부 판매, 판매 제안, 구매, 운송, 유통 또는 사용에 영향을 미치는 법률, 규정 또는 요구사항인지 여부, (2) 특정 사용 요건이 수입 시점 또는 시점에 시행되는 조치인지 여부, (3) 조치 2가 수입 제품과 유사한 국내 제품에 적용되는지 여부.26)
패널은, 위의 (1), (2) 충족되었지만 마지막 요건이 충족되지 않았으므로 특정 사용 요건은 내부 조치로 간주될 수 없다고 판단했다. 국내 동종 상품에 적용되는 동등한 조치가 없음을 감안할 때 GATT 제III.4조가 적용되지 않다는 것이 패널의 판단이었다.27)
GATT 제XX조 (b)호 및 (d)호와 관련하여 패널은 특정 사용 요건이 (1) 인간 건강 목표를 추구하는지 여부와 (2) 해당 목표를 달성하는 데 필요한지 여부를 검토하였다. 패널은 Ingham 연구 노트를 기반으로 인도네시아는 열대 기온에서 육류를 해동하는 것이 인체 건강에 위험이 있다는 사실을 확인하였지만,28) 인도네시아의 목적을 달성하는, 덜 무역 제한적인 조치가 존재한다는 점에서 특정 사용 요건이 ‘필요’하다고 보기는 어렵다고 판단했다.29) 이에, 패널은 특정 사용 요건이 GATT GATT 제XX조 (b)호 및 (d)호에 따라 정당화되지 않다고 판단했다.30)
(3) MoA Import Recommendation 34/2016 조치의 특정 사용 요건이 GATT 제III.4조 위반인지 여부 및 그 위반이 제XX조에 따라 정당화되는지 여부
본건 진행 도중 MoA Import Recommendation 58/2015는 폐지되고 MoA Import Recommendation 34/2016으로 대체되었다. 이에 따라, 당사국들의 주장은 다소 변경되었다.31)
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
브라질은, 위와 같은 개정을 통해 특정 사용 요건이 만료되었다는 인도네시아의 주장에 반론을 제기하였다. 브라질은 MoA Import Recommendation 34/2016이 특정 사용 요건으로 인한 제한을 강화하는 추가 기능을 도입했다고 주장하였다.32)
즉, 다시 말해 특정 사용 요건은 계속해서 WTO와 일치하지 않는 조치이며 새로운 집행 조항(예: 분배 계획 및 주간 분배 보고서)은 제한 사항을 강화했을 뿐이라고 강조하였다. 본질적으로 브라질은 새로운 조치로 인한 변화가 WTO 규정을 위반을 하였다는 사실을 바꾸지 않았다고 주장하였다.33) 또한 브라질은 특정 사용 요건이 GATT 제XI조와 일치하지 않는다고 주장하였다.34)
나. 피소국의 주장
인도네시아는 GATT 제XX조 제(b)호 및 제(d)호의 예외에 따라 조치 2가 정당화된다고 항변하였다.35)
패널의 판단
패널은 MoA Import Recommendation 34/2016으로 개정된 조치 2 중 냉장 보관 요건 부분은 GATT 제III.4조 위반이 아니지만, 집행 규정이 GATT 제III.4조 위반이며,36) 그 위반이 제XX조 제(b)호 또는 제(d)호에 따라 정당화되지 않는다고 판단하였다.37)
1) GATT 제III조 위반 여부
패널은 조치 2와 관련한 규정의 개정이 특정 사용 요건과 관련하여 패널의 분석을 변경하는지 여부에 초점을 맞추어 판단했다. 패널은 먼저 MoA Import Recommendation 58/2015에 규정된 특정 사용 요건이 GATT 제III.4조의 적용범위에 포함되는지 여부를 검토하였다.38) 동등한 국내 조치가 있으므로 패널은 Ad Note에 따라 GATT 제III.4조가 MoA Import Recommendation 34/2016을 통해 제정된 특정 사용 요건에 적용된다는 결론을 내렸다.39)
다음으로 패널은 GATT 제III.4조에 부합하는지 여부를 검토하였다. GATT 제III.4조 위반 여부를 평가하려면 다음 세 가지 질문을 검토해야 한다: (1) 문제가 되는 수입 및 국내 제품이 "동종 제품”인지 여부; (2) 문제의 조치가 "내부 판매, 판매 제안, 구매, 운송, 유통 또는 사용에 영향을 미치는 법률, 규정 또는 요구사항”인지 여부; (3) 수입품이 동종 국내품에 부여된 것보다 "불리한”대우를 받았는지 여부.40)
① 냉장 보관 요건 관련
먼저, 특정 사용 요건이 냉장 보관 요건과 관련하여 GATT 제III.4조과 일치하지 않는지 여부를 확인하였다. (1)과 관련하여 패널은 냉동 닭고기를 열대 기후에서 해동하는 것에 일정한 보건 문제가 있다고 판단하였으며, 이에 냉동 닭고기와 신선 닭고기가 냉장 보관 요구사항에 의해 예상되는 특정 상황에서 동종 상품이 아니라고 판단했다.41) 따라서 패널은 냉장 보관 요건이 GATT 제III.4조 위반이 아니라고 결론 내렸다.42)
② 집행 규정 관련
브라질은, 냉장 보관 요건과 관련한 집행 규정 중 수입 상품에 대하여 집행 규정이, 국내 상품에 대한 집행 규정보다 더 엄격하고 부담을 부과하는 것이라고 주장하였다.43)
집행 규정 간 차이와 관련하여, 브라질은 다음의 세 가지 주장을 하였다.44) 첫 번째는 허용된 사용에 대한 제한을 벗어나는 수입업자에게 적용되는 엄격한 제재로, 수입업자는 1년 동안 인도네시아 시장에서 완전히 배제될 수 있다는 브라질의 주장이다. 이와 관련하여 인도네시아는 수입업자가 냉장 유통 시설이 없는 시장에서 닭고기와 닭고기를 판매하여 제32조 (1)(b)호를 준수하지 않는 경우 제38조 (4)호에 규정된 제재(서면 경고 및 무시할 경우 1년간 일시 정지)가 적용됨을 확인하였다. 반대로, 냉장보관 요건을 준수하지 않고 냉동 또는 냉장 닭고기를 판매하는 국내 판매자는 유사한 제재를 받지 않는다는 뜻으로 해석하였다. 패널은 수입 냉동 및 냉장 치킨에 적용되는 더 엄격한 제재가 수입 제품에 대하여 경쟁적인 불이익을 초래한다고 판단하였다.45)
두 번째는 특정 용도(MoA 수입 권고를 얻기 위한)에 대한 약속은 수입자가 다른 곳에서 판매하지 않도록 제한하는 반면, 국내 판매자에게는 그러한 제한이 존재하지 않는다는 브라질의 주장을 검토하였다. 브라질은 배포 계획 및 주간 배포 보고서 제공 요구사항으로 인하여 수입업자는 수입 작업이 발생한 후 수입된 닭고기 및 닭고기 제품을 최상의 사업 제안에 실제로 분배하는 것을 방지한다고 설명하였다. 인도네시아는 이러한 유통계획이 구속력이 없다고 주장하였다. 이와 관련하여 패널은 유통 계획은 MoA 수입 권고를 신청하는 순간에 식별된 특정 판매에 수입자를 구속하는 효과가 있다고 결론을 내렸다.46)
마지막으로 브라질은 유통 계획서와 주간 유통 보고서를 제출해야 하는 부담과 비용에 대한 주장을 제기하였다. 패널은 증가된 행정적 부담과 비용은 냉동 및 냉장 닭고기 수입에 대한 경쟁적 불이익을 초래한다고 결론을 내렸다.47)
이를 토대로 패널은 특정 사용 요건의 집행 조항이 수입 냉동 및 냉장 닭고기와 닭고기 제품에 대하여, 국내 상품과 비교하였을 때 불리한 대우를 하므로 GATT 제III.4조 위반이라고 판단하였다.48)
2) GATT 제XX조 제(b)호 또는 제(d)호
특정 사용 요건 중 집행 규정은 위에서 살펴 본 바와 같이 GATT 제III.4조를 위반하며, 패널은 그러한 위반이 GATT 제XX조 제(b)호 또는 제(d)호에 의하여 정당화되지 않는다고 판단하였다.49) 인도네시아가 GATT 제XX조 제(b)호 및 제(d)호를 원용하면서 한 주요 주장은, 적합하지 않은 방법으로 해동된 닭고기는 건강 문제를 제기한다는 점이다. 하지만, 이러한 인도네시아의 주장은, 왜 국내 상품과 수입 상품에 대한 집행 규정이 서로 상이한지를 설명하고 있지는 않다. 이에 패널은, 인도네시아가, 특정 사용 요건 중 집행 규정이 GATT 협정 위반에도 불구하고 일반적 예외조항으로 정당화될 수 있다는 점을 제시하지 못하였다고 보았다.50)
(4) 수입 허가 제도(licensing regime)가 GATT 제XI조에 위반되는지 여부
인도네시아의 수입 허가 제도는 문제가 된 상품을 수입하려면 MoA Import Recommendation 및 MoT Import Approval을 받아야 하는 것인데,51) 브라질의 주장에 따르면, 앞서 별도로 살펴본 조치 1(수입 허가 품목 목록)과 조치 2(특정 사용 요건)를 인도네시아의 수입 허가 제도의 일부로서 검토할 필요가 있다.52) 그러나, 패널은 조치 1의 경우, 특정 서류를 제출할 것을 요구하거나, 수입 요건을 부과하는 것이 아니므로 현재 문제가 되는 수입 허가 제도의 일부가 아니라고 보았고, 조치 2의 경우, 특정 서류를 제출하도록 하는 것은 맞지만, 그렇다고 하여 조치 2가 수입 허가 제도의 운영에 사용되는 행정 절차라고 볼 수는 없다고 판단하였다.53)
따라서 패널은 수입 허가 제도를 검토함에 있어 조치 1과 조치 2에 대한 판단을 하지 않았다. 한편, 패널이 수입 허가 제도 검토 시 살펴본 사항은 ① 신청 창(application window) 및 유효기간이 GATT 제XI조에 위반되는지 여부, ② 고정 면허 조건(fixed license term)이 GATT 제XI조에 위반되는지 여부, ③ 적용 기간, 유효기간 및 고정 면허 조건이 GATT 제XX조에 따라 정당화되는지 여부이다.
1) 신청 창(application window) 및 유효기간이 GATT 제XI조에 위반되는지 여부
당사국의 주장
① 제소국의 주장
브라질은 신청 창과 유효기간이 결합 운영을 통해 각 유효기간 초에 인도네시아 시장에 수출이 들어오는 것을 방해하기 때문에 무역을 제한한다고 주장하였다.54)
② 피소국의 주장
이에 맞서 인도네시아는 이 제도 하에서 수입업자들이 일년 내내 그들의 제품을 수입할 수 있을 것이라고 생각하여 MoA Import Recommendation 58/2015 및 MoT Import Approval 05/2016에 규정된 신청 창과 유효기간은 무역제한 효과가 없다고 주장하였다.55)
패널의 판단
이와 관련하여 패널은 신청 창과 유효기간을 단일 조치로 검토하겠다고 설명하였다. 패널은 GATT 제XI.1조에 따른 분석을 (1) 문제의 조치가 닭고기와 닭고기 제품의 수입 금지 또는 제한에 해당하는지 (2) 쿼터, 수입 또는 수출 허가 또는 기타 조치를 통해 효과가 있는지 여부를 중심으로 구성하였다.56) 이 조치의 설계, 설계 및 노출 구조와 예상 작동을 더 잘 이해하기 위해 패널은 가상 시나리오를 검토하였다. 이러한 조치에 포함된 다양한 요소 또는 요구사항이 어떻게 작동하는지 면밀히 추적하기 위해 모델링된 가상 시나리오는 인도네시아의 수입 허가 제도 하에서 신청 시점부터 허가 기간이 종료될 때까지 닭이 실제로 수입되지 않는 기간이 항상 존재함을 보여주었다.57) 실제로 수입업자들은 매 수입 기간 중 최소 4주 동안 제품을 수입할 수 없으므로 문제가 된 제품의 인도네시아 시장 접근을 제한한다고 확인하였다.58) 따라서 이러한 조치가 GATT 제XI.1조의 의미 내에서 수입 제한을 구성함으로 MoA Import Recommendation 58/2015 및 MoT Import Approval 05/2016을 통해 제정된 적용 기간 및 유효기간으로 구성된 단일 조치는 GATT 제XI.1조와 부합하다는 것이 패널의 결론이었다.59)
2) 고정 면허 조건(fixed license term)이 GATT 제XI조에 위반되는지 여부
당사국의 주장
① 제소국의 주장
브라질은 고정 면허 조항이 관련 라이선스 문서에 대한 조정을 금지함으로써 수입업자가 시장 상황의 변화에 대응하는 데 필요한 유연성을 갖는 것을 방해하기 때문에 무역을 제한한다고 주장하였다.60)
② 피소국의 주장
인도네시아는 브라질의 주장을 거부하고 브라질이 이 조치가 수입에 제한적인 영향을 미친다는 것을 보여주지 못했다고 주장하였다.61)
패널의 판단
이와 관련하여 패널은 수입업자가 수입허가서의 관련 조항을 수정할 경우 엄격한 제재를 받게 되는 것이 고정 면허 조건의 설계 및 구조라고 설명하였다.62) 이에 비추어 볼 때, 인도네시아의 수입항 제한 및 수입 제품 수량에 대한 조치는 GATT GATT 제XI.1조와 일관되지 않는다는 것이 패널의 결론이었다.63)
3) 적용 기간, 유효기간 및 고정 면허 조건이 GATT 제XX조에 따라 정당화되는지 여부
당사국의 주장
① 제소국의 주장
브라질은 절차적이고 실질적인 이유로 변론을 거부한다는 반론을 제기하였다. 절차적으로 브라질은 인도네시아가 절차상으로 너무 늦게 해당 조치가 관련 법과 규정을 준수하는 방법에 대한 주장을 발전시켰다고 주장하였다. 실질적으로, 브라질은 인도네시아가 입증 부담을 충족하지 못했다고 주장하였다.64)
② 피소국의 주장
인도네시아는 위에서 언급한 세 가지 조치에 대해 GATT 제XX조에 따라 변론을 주장하였다. 인도네시아는 이러한 조치를 통해 할랄, 공중 보건, 소비자 보호 및 할랄 및 안전과 관련된 관세 집행을 다루는 인도네시아의 법과 규정을 준수할 수 있도록 인력을 할당할 수 있다고 설명하였다.65)
패널의 판단
패널은 인도네시아가 위 쟁점과 관련하여 GATT 제XX조에 따른 항변을 할 수 없다고 판단하였다. 먼저 브라질의 절차적 반론과 관련하여 패널은, 브라질이 인도네시아의 GATT 제XX조 제(d)호 원용에 대하여 반박할 기회가 있었던 점을 고려하여, 인도네시아가 위 항변을 너무 늦게 하였다는 브라질의 주장을 배척하였다.66)
다음으로 패널은 인도네시아의 실질적 항변을 검토하였다. 문제된 조치가 GATT협정 제XX조 제(d)호를 원용할 수 있는지 여부를 검토하려면: (1) 적용 기간, 유효기간 및 고정 면허 기간이 GATT 제XX조에 부합하지 않는 법률 또는 규정의 준수를 보장하도록 설계되었는지 여부, 그리고 (2) 이러한 조치가 해당 법률 및 규정의 준수를 보장하기 위해 필요한 조치인지 여부를 살펴야 한다.67)
첫 번째로 인도네시아는 이러한 조치들이 인도네시아의 수입 허가 제도의 일부로서 할랄, 공중 보건뿐만 아니라 할랄 및 안전과 관련된 기만적 관행(소비자 보호) 및 세관 집행을 다루는 인도네시아의 법과 규정을 준수하도록 설계되었다고 주장하였다. 브라질은 인도네시아가 이러한 조치들이 즉각적인 목표를 확보하기 위해 필요하다는 것을 보여주지 못했다고 주장하였다. 이와 관련하여 패널은 이러한 조치들이 인도네시아의 목표를 확보하기 위해 고안된 것에 대해 약간의 의구심을 가지고 있다고 밝혔다. 특히 유연한 조치가 수입이 이뤄질지 정확히 아는 데 어떤 의미 있는 기여를 할 수 있을지는 보이지 않는다고 패널은 강조하였다. 이러한 의심에도 불구하고, 위의 표준을 적용함에 있어, 패널은 인도네시아의 조치가 목적을 달성할 수 있는 "능력이 없는" 것이 아니라는 것을 인정한다고 밝혔다.68)
두 번째로 패널은 인도네시아의 조치가 법률 및 규정의 준수를 보장하기 위해 필요한지 여부를 확인하였다. 이에 맞서 브라질은 인도네시아가 덜 무역 제한적인 대안으로 취할 수 있는 두 가지 대안(수입을 감시할 인력을 더 투입하는 것 및 매달 수입 계획을 관리하는 것)을 제시하였다.69) 패널은 이 두 가지 대안 조치들이 인도네시아가 적용하고 있던 조치들보다 훨씬 덜 무역 제한적인 방식으로 작용할 수 있다고 판결을 내렸다.70) 따라서 문제된 조치들은 ‘필요’하다고 보기 어렵고, GATT협정 제XI조 위반이며, GATT 제XX조 제(d)호에 따라 정당화되지 않는다는 것이 패널의 결론이다.71)
(5) 할랄 라벨링 요건(Halal labeling requirement)이 GATT 제III.4조에 위반되는지 여부
당사국의 주장
① 제소국의 주장
브라질은 인도네시아의 할랄 라벨링 요건을 강제하는 방식으로 수입 닭고기 제품을 차별함으로 인도네시아가 GATT 제III.4조을 위반했다고 주장하였다.72) 2014년 10월 17일 인도네시아 의회는 할랄 제품 보증에 관한 법 33/2014를 발표하였다.73)
이와 관련하여 브라질은 인도네시아의 법안이 할랄 요건을 시행하는 데 있어서의 차별이 존재한다고 주장하였다. 브라질은 인도네시아로 수입되는 제품은 할랄 라벨을 붙여야 하지만 신선한 닭고기는, 즉 국산품은, 할랄 라벨을 붙이지 않아도 됨으로 인도네시아의 할랄 라벨링 요건이 GATT 제III.4조을 위반했다고 강조하였다.74) 브라질의 주장은 두 가지 사항에 근거를 두고 있다. 첫 번째는 5년의 기간 동안 국내산 닭고기를 할랄 인증에서 면제하는 Law 33/2014에 규정된 전환 기간에 관한 것이었다. 두 번째는 소량으로 판매되는 육류에 대한 라벨 표시 요건의 예외와 관련이 있다는 것이었다.75)
② 피소국의 주장
인도네시아는 할랄 라벨링 요건이 동종 국내 상품에 동일하게 적용되는 바, 브라질의 주장이 모두 타당하지 않다고 주장하였고, 설령 타당하더라도 조치 5가 GATT 제XX조 제(a)호 및 제(d)호에 따라 정당화된다고 주장했다.76)
패널의 판단
패널은 인도네시아의 할랄 라벨링 요건 강제가 GATT 제III.4조 위반이 아니라고 판단하였다. 먼저 패널은 Law 33/2014의 특정 측면의 적용을 위한 유예기간의 시행이 GATT 제III.4조에 부합하지 않는지 여부를 검토하였다. 브라질은 할랄 인증 의무와 관련하여 Law 33/2014 제67조가 5년의 유예 기간을 규정하고 있음을 제시하였다. 브라질은 실질적으로 유예기간을 적용받는 것은 국산품뿐이라고 주장하였다.77) 이와 관련하여 인도네시아 측은 유예기간이 인증 자체가 아니라 할랄 인증 발급을 담당하는 주체에 해당한다고 설명하였다. 따라서 인도네시아는 국내산과 수입산 모두 할랄 인증과 관련해 동일한 실질적 요건을 적용받고 있다고 주장하였다.78) 이와 관련하여 패널은 브라질이 제출한 것과 달리 Law 33/2014에 규정된 유예기간은 인도네시아에서 판매되는 닭고기 제품 생산자가 할랄 인증을 받아야 하는 의무를 유예하지 않는다고 설명하였다. 제67조는 전통시장에서 판매되는 닭고기에 대한 할랄 라벨의 부재의 이유가 아니고 설명하지도 않는다고 강조하였다.79) 따라서 브라질은 Law 33/2014 제67조에 규정된 5년의 유예기간이 GATT 제III.4조을 위반하는 방식을 입증하지 못했다는 것이 패널의 결론이었다.80)
다음으로 패널은 소량 구매자 앞에서 직접 판매되고 포장된 식품에 대한 할랄 라벨 요건의 면제가 GATT 제III.4조과 일관되지 않는지 여부를 검토하였다. 브라질은 인도네시아는 소량으로 소비자에게 직접 판매되는 닭고기에 적용되는 할랄 라벨링 요건의 면제와 관련하여 수입 닭고기 제품을 차별한다고 주장하였다.81) 즉 이전에 냉동된 수입 닭고기는 포장되지 않고 라벨이 부착되지 않은 상태로 소비자에게 판매될 수 있어야 한다고 설명하였다. 이에 맞서 인도네시아는 GR 69/1999 제63조에 따라 구매자보다 먼저 판매되는 식품에 라벨을 적용할 필요가 없으므로 GATT 제III.4조을 위반하지 않았다고 주장하였다.82) 이와 관련하여 패널은 인도네시아의 조치와 브라질이 주장하는 해로운 영향 사이에 진정한 관계가 없다는 것을 발견했기 때문에 브라질이 GR 69/1999 제63조가 신선한 국내산 닭고기와 냉동 수입 닭고기 사이에 사실상 덜 불리한 대우를 제공한다는 것을 입증하지 않았다고 생각한다고 결론을 내렸다.83) 따라서 브라질이 인도네시아의 할랄 라벨링 요건 이행이 GATT 제III.4조에 따른 인도네시아의 GATT 제III.4조 의무에 배치된다는 점을 입증하지 못했다는 것이 패널의 결론이었다.84)
(6) 직접 운송 요건(transportation requirement)이 GATT 제XI.1조에 위반되는지 여부
당사국의 주장
① 제소국의 주장
브라질은 직접 직접 운송 요건에 따라 브라질의 배차항과 인도네시아의 목적항 사이의 어떤 항구에서도 운송을 멈출 수 없으므로 인도네시아의 조치가 GATT 제XI.1조를 위반하는 양적 제한이라고 주장하였다.85)
② 피소국의 주장
이에 맞서 인도네시아는 브라질이 MoA 규정의 관련 조항을 잘못 해석한다고 주장하였다. 인도네시아는 규정 수입품이 원산지와 목적지 국가가 아닌 다른 나라에 위치한 항구를 통과하도록 허용한다고 설명하였다.86)
패널의 판단
패널은 직접 운송 요건이 GATT 제XI.1조 위반이 아니라고 판단하였다. 패널은 이 조항을 인도네시아의 법과 규정의 다른 조항과 함께 읽은 결과 운송(환적 포함)이 허용된다는 사실을 확인하였다. 브라질이 주장하는 것과 달리, 직접 운송 요건이 브라질산 제품이 제3국의 항구를 경유한 후 인도네시아로 들어오는 것을 금지하지 않는다고 설명하였다.87) 이에 비추어 패널은, 브라질이 이 조치가 어떻게 GATT 제XI조를 위반하는지 보여주지 못했다고 판시하였다.88)
본 사건은 닭고기 및 닭고기 제품에 대하여 인도네시아가 도입한 6가지 개별 조치 및 일반적인 금지 관련 조항들에 대해 브라질이 GATT 위반으로 WTO 분쟁해결절차에 제소한 사안이다. 브라질은 GATT 제III.4조과 제XI조, 농업 협정 제4조 제2항, 수입 허가 절차에 관한 GATT 제III.2조, SPS 협정 제8조와 부속서 C(1)(a)에 따라 WTO 분쟁해결절차에 제소하였다. 인도네시아는 GATT 제XX조에 따라 식품 안전과 할랄 요건의 시행 및 소비자 보호와 관련된 변론을 하였다. 이 사건 패널은 인도네시아의 문제의 조치가 전반적으로 GATT 제III.4조 및 제XI.1조 위반이고, 그 위반이 GATT 제XX조 제(b) 및 제(d)호에 정당화되지 않는다고 판정하였다.
2020년 12월 17일, 인도네시아는 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body, “DSB”)에 패널 보고서에서 법적 쟁점과 법적 해석의 특정 문제에 대해 상소기구에 상소하기로 결정했다고 밝혔다. 2020년 12월 22일, 브라질은 DSB에 교차 항소 결정을 통보하였다. WTO 패널은 인도네시아의 수입 정책이 WTO 협정 의무와 불합치하다고 판정했지만, 인도네시아의 할랄 라벨링 요건은 WTO 협정 위반에 해당하지 않는다고 보았다. 패널은 할랄 인증 요건이 차별 없이 적용되기 때문에 할랄 라벨링 사용은 문제 없다는 입장이었다. 따라서 인도네시아는 이슬람 국가로서 할랄 인증을 사용하여 가금류의 수입을 계속 제한하였다. 그 결과, 브라질은 상소기구에 추가 검토를 요청하였다. 그러나 현재 WTO 상소기구가 마비되어있는 상태로 상소위원을 구성할 수 없으므로 동 사건은 최종적으로 해결되지 않은 상황이다. 결론적으로, 이 사건은 국가주권(state sovereignty)과 무역 자유화 사이에 균형점 확보가 어려운 작업이라는 점을 보여주고 있다. 특히 종교적인 성격의 조치가 무역분쟁 대상이 될 경우 초래하게 될 국내적 파장을 이 사건은 보여주고 있다.
작성자 박희윤 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, Brazil vs. Indonesia – Chicken, WT/DS484/R (2017. 11. 22. 채택), paras. 2.5, 2.3.a.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, paras. 2.5, 2.3.c.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, paras. 2.5, 2.3.f.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, paras. 2.5, 2.3.e.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.6.a.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.6.b.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.106.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.120.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.113.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.119.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.115.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.158.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.116.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.117.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.118.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.122.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.121.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.123.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.133.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.156.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.158
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.182.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.203.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.179.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.186.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.192.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.195.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.215.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, paras. 7.239, 7.258.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.261.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.265.
32) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.265.
33) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.278.
34) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.336.
35) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.332.
36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.331.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.338.
38) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.287.
39) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.296.
40) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.298
41) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.317.
42) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.320.
43) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.321.
44) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.326.
45) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.326.
46) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.327.
47) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.329.
48) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.331.
49) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.335.
50) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.333.
51) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.344.
52) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.356.
53) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.360.
54) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.371.
55) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.371.
56) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.372.
57) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.378.
58) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.382.
59) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.383.
60) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.388.
61) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.388.
62) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.394.
63) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.400.
64) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.405.
65) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.413.
66) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.408.
67) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.411.
68) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.419.
69) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.424.
70) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.426.
71) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.430.
72) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.536.
73) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.539.
74) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.543.
75) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.544.
76) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.536.
77) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.545.
78) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.546.
79) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.562.
80) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.563.
81) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.564.
82) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.565.
83) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.566.
84) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.567.
85) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.582.
86) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.583.
87) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.593.
88) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.600.
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