China vs. US - Countervailing and Anti-Dumping Measures (DS449, 2014.7.22. - 상소기구).pdf
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[1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정 (1994 General Agreement on Tariffs and Trade, “GATT”)]
본 사건의 제소국은 중국이고 피소국은 미국이다. 제3자 참여국은 호주, 캐나다, EU, 인도, 러시아, 튀르키예 및 베트남이다.
2013년 3월 4일 WTO 사무총장은 다음과 같이 패널을 구성하였다.
ㅇ 의장: José Graça Lima
ㅇ 패널위원: Donald Greenfield, Arie Reich
동 분쟁의 상소심들 담당한 상소위원은 다음과 같다.
ㅇ 의장: Ujal Bhatia
ㅇ 상소위원: Seung Wha Chang, Yuejiao Zhang
(1) 사실적 배경 및 절차진행 경과
이 분쟁은 2012년 3월 13일에 제정된 미국 공법(Public Law, “PL”) 112-99호 제1조와 일련의 반덤핑 및 상계관세 조치에 대하여 중국이 WTO에 제소함으로써 시작되었다. PL 112-99호는 ‘1930년 미국 관세법상의 상계관세 조항을 비시장경제국에 적용하기 위한 것 및 기타 목적을 위한 법률(An Act to apply the countervailing duty provisions of the Tariff Act of 1930 to nonmarket economy countries, and for other purposes)’이다. 이 분쟁은 GATT 제X조에 구체화 된 투명성 및 적법절차의 기본 원칙에 관련된 것이다. 특히 중국은 법률 제정 이전에 발생한 상황에 해당 법률을 소급하여 적용하는 것이 투명성 및 적법절차 원칙에 명백히 부합하지 않는다고 문제를 제기하였고, PL 112-99호가 투명성 및 적법절차 원칙을 정면으로 위반하는 조치라고 보았다. PL 112-99호 중 특히 1930년 미국 관세법 제701조에 대한 수정사항을 규정한 제1조가 문제 되었다. PL 112-99호 제1조는 미국 관세법 제701조를 수정하여 반덤핑법의 목적을 위해 미국이 비시장경제국으로 지정한 국가의 수입품에 상계관세를 적용할 법적 권한을 미국 상무부에 부여하였다. PL 112-99호는 미국 연방순회항소법원(Court of Appeals for the Federal Circuit, “CAFC”)이 미국의 상계관세법은 비시장경제국의 수입품에는 적용되지 않는다고 판정한 이후 제정된 것이다. 미국 CAFC는 2011년 12월 중국산 타이어 수입자인 GPX社(GPX International Tire Corporation)가 미국 정부를 상대로 제기한 소송에서 비시장경제국인 중국산 타이어에 상계관세를 적용하는 것은 미국 법률에 위반된다고 판결하였다. 이후 미국 정부는 재심리를 청구하는 한편, 해당 기간 동안 미국 상무부가 비시장경제국에 대하여 상계관세를 적용할 수 있도록 기존 법률을 개정하였다. 이러한 배경에서 PL 112-99호는 GPX법(GPX legislation)이라고도 한다. PL 112-99호 제1조는 동 법률이 제정 및 공표되기 약 5년 반 전인 2006년 11월 20일로 소급 적용된다고 명시하고 있다.
중국은 미국의 상계관세법을 조명하며, 1986년 및 2011년 미국의 상계관세법은 비시장경제국의 수입품에는 적용되지 않는다는 CAFC의 판결(Georgetown Steel Corp. v. United States, GPX International Tire Corp. v. United States)을 언급하며, 중국산 상품에 대한 미국 상무부의 상계관세 조사는 월권(ultra vires)이며, 미국 상무부에 이러한 조사 권한을 부여하는 명시적인 소급 입법이 없는 경우 중국산 수입품에 대한 상계관세 부과와 관련된 모든 과거의 조치는 취소되어야 한다는 입장을 견지했다. 그러던 중 2012년 1월 18일자 하원 세입위원회(House Ways and Means Committee) 위원장에 대한 서한에서 미국 상무부 장관과 무역대표부(United States Trade Representative) 대표는 중국 상품에 대한 미국 상무부의 상계관세 조사를 소급하여 승인해 줄 것을 촉구한 바 있다. 그리고 결과적으로 PL 112-99호는 2012년 3월 6일, 7일에 하원과 상원에서 각각 통과되었고, 2012년 3월 13일 공표되었다. 중국에 따르면 PL 112-99호는 명시적으로 소급되며, 2006년 11월 20일로 소급 적용되는 이유는 미국 상무부가 상계관세 조사를 시작한 날짜이기 때문이라고 지적하였다.
중국은 2014년 4월 8일 WTO 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body)에 상소하겠다는 의사를 통지하였고, 미국은 2014년 4월 17일 상소 의사를 통지하였다. 이후 상소기구 보고서는 2017년 11월 22일 채택되었다.
(2) 판정요지
가. 패널은 PL 112-99 제1조에 대해 다음과 같이 판단하였다.
(i) 2006년 11월 20일이 아닌 2012년 3월 13일에 발효된바, GATT 제X.1조 위반이 아니며,
(ii) 비록 PL 112-99호 제1조가 (2006년 11월 20일부터 2012년 3월 13일 사이에 중국산 수입품에 대하여 미국이 취한 관련 결정 및 조치와 PL 112-99호 제1(b)조를 통해) 공표 전에 시행되긴 했지만, 제1조는 확립되고 일관된 관행(established and uniform practice)에 따라 수입품에 관세 또는 그 밖의 과징금을 증가시키거나 새롭거나 더 부담이 되는 요건 또는 제한이나 금지를 부과하지 않는바, GATT 제X.2조 위반이 아니며,
(iii) GATT 제X.3조가 회원국이 입법조치를 취하는 것을 금지하는 것은 아닌바, PL 112-99호의 특성을 고려했을 때, 행정기관이 관세와 관련된 행정적 조치를 검토하기 위하여 유지되는 법원의 결정을 이행하고 해당 결정에 따라 규율될 것을 요구하는 GATT 제X.3조 위반이 아니라고 판단하였다. 나. 상소기구는 GATT 제X.1조 및 제X.3조에 대한 쟁점은 다루지 않았다. 한편 상소기구는 GATT 제X.2조에 대한 패널 판정에 대해서는 무효이며 법적 효력이 없다고 선언하였다.
중국은 (i) 1930년 미국 관세법의 새로운 제701(f)조를 포함한 PL 112-99호 제1조는 GATT 제X.1조, 제X.2조 및 제X.3조 제(b)호에 불합치하며, (ii) 2006년 11월 20일부터 2012년 3월 13일 사이에 개시된 특정 조사 및 재심에서 이중 구제를 조사하거나 회피하지 못하였고, 이로 인한 상계관세 조치는 SCM 제10조, 제19조 및 제32조에 불합치한다고 주장하였다.
중국은 패널 요청을 통해 다음의 사항에 관하여 문제를 제기하였다: (i) PL 112-99호 제1조 및 제2조, (ii) 2006년 11월 20일부터 2012년 3월 13일 동안 개시된 상계관세 조사 또는 재심 과정에서 취해진 미국 상무부, 국제무역위원회(International Trade Commission), 관세국경보호청(Customs and Border protection, “CBP”)의 중국산 상품에 대한 상계관세의 부과 또는 징수와 관련된 모든 결정 또는 조치, (iii) 확정 반덤핑 관세 부과 조치, 그리고 (iv) 2006년 11월 20일부터 2012년 3월 13일 동안 개시된 조사 또는 정기 재심(periodic review)과 관련하여 비시장경제 방법론에 따라 결정된 반덤핑관세와 상계관세를 적용할 때 발생할 수 있는 이중 구제를 식별하고 회피할 수 있는 법적 권한이 미국 상무부에 부여되지 않은 점이다.
3. 사실 관계
이 사건 분쟁의 핵심인 PL 112-99호는 비시장경제국 및 기타 목적을 위해 1930년 미국 관세법의 상계관세 규정을 적용하기 위하여 제정되었다. 특히 제1조와 제2조의 내용이 중요한바, 각각을 살펴본다.
< 표 - PL 112-99호 제1조 및 제2조 >
| PL 112-99호 제1조. 비시장경제국에 대한 상계관세 규정의 적용 |
| (a) 총칙(In general) - 1930년 관세법 제701조는 후단에 다음을 추가하여 수정된다. “(f) 비시장경제국과 관련된 절차에 대한 적용 가능성.- (1) 일반 - (2)호에 규정된 경우를 제외하고, (a)항에 따라 상계관세가 부과되는 상품에는 비시장경제국에서 미국으로 수입되거나 수입을 위해 판매되는(판매될 가능성이 있는) 유형의 상품이 포함된다. (2) 예외 - 어느 국가의 경제가 본질적으로 단일 실체(single entity)로 구성되어 있어 행정당국이 비시장경제국 정부 또는 비시장경제국 공공기관(public entity)이 제공한 보조금을 식별하고 측정할 수 없는 경우 비시장경제국에서 미국으로 수입되거나 수입을 위해 판매되는(판매될 가능성이 있는) 상품의 유형에 대해 (a)항에 따라 상계관세를 부과하지 않는다.” (b) 발효일 - 1930년 관세법 제701(f)조는 PL 112-99호 제1조 (a)항에 따라 다음에 적용된다. (1) 1930년 관세법 제VII장 A절 또는 2006년 11월 20일부터 개시된 모든 절차; (2) CBP의 모든 결과 조치, 그리고 (3) (1)호에 언급된 절차 또는 (2)호에 언급된 조치와 관련하여 연방법원에서의 모든 민사, 형사 소송 및 기타 절차 |
| PL 112-99호 제2조. 비시장경제국으로부터의 수입과 관련된 특정 절차에서의 반덤핑 관세 조정 |
| (a) 총칙 - 1930년 관세법 제777A조는 후단에 다음을 추가하여 수정된다. “(f) 비시장경제국으로부터의 수입과 관련된 특정 절차에서의 반덤핑 관세 조정 "(1) 총칙 - 행정당국이 제773(c)조에 따라 정상가격을 사용하여 반덤핑 관세가 결정되는 비시장경제국의 상품 종류 또는 유형과 관련하여 다음과 같이 결정하는 경우, (A) 제701(a)(1)조에 따라 상계가능한 보조금(제772(c)(1)(C)조에 언급된 수출 보조금 제외)이 상품의 종류 또는 유형에 대해 제공되었으며, (B) 그러한 상계가능한 보조금이 관련 기간 동안 상품의 종류 또는 유형의 평균 수입가격을 인하한 것으로 입증되었으며, (C) 행정당국이 제773(c)호에 따라 결정된 정상가격의 사용과 결합하여 (B)호에 언급된 상계가능한 보조금이 상품의 종류 또는 유형에 대한 가중평균 덤핑마진을 증가시킨 정도를 합리적으로 추정할 수 있는 경우,” 행정당국은 (2)항에 규정된 경우를 제외하고, (C)에 따라 행정당국이 추정한 가중평균 덤핑마진의 증가분만큼 반덤핑 관세를 감면한다. “(2) 반덤핑 관세의 최대 인하 - 행정당국은 이 항에 따라 비시장경제국의 상품 종류 또는 유형에 적용되는 반덤핑 관세를 해당 종류 또는 유형에 대해 제공되고 (1)항의 (A), (B), (C)호에 규정된 조건을 충족하는 상계가능한 보조금으로 인한 상 계 관세율의 일부 이상으로 인하하지 않을 수 있다.” (b) 발효일 - 이 조 (a)항에 의해 추가된 1930년 제777A(f)조는 다음에 적용된다. (1) 이 법의 제정일부터 1930년 관세법 제7장에 따라 개시된 모든 조사 및 재심, 그리고 (2) 이 법의 제정일부터 우루과이 라운드 협정법(Uruguay Round Agreements Act) 제129(b)(2)조에 따라 내려진 모든 결정 |
PL 112-99호 제1(a)조(비시장경제국에 대한 상계관세의 적용)는 1930년 미국 관세법 제701(f)로 위 표에 기재된 것과 같은 내용이 추가된다고 규정하고 있다. 즉, PL 112-99호 제1(a)조가 관세법 제701(f)조를 구성하게 된다. 제701(f)(1)조는 상계관세가 부과되는 상품에 비시장경제국에서 미국으로 수입되거나 수입을 위해 판매되는(또는 판매될 가능성이 있는) 유형의 상품이 포함된다고 규정하고 있다. 다만, 제701(f)(2)조에서 예외를 규정하고 있는바, 비시장경제국의 경제는 본질적으로 단일실체로 구성되어 있기 때문에 비시장경제국의 영토 내에서 정부 또는 공공기관이 제공하는 보조금을 식별하고 측정할 수 없는 경우에는 예외적으로 상계관세를 부과하지 않을 수 있다. PL 112-99호 제1(b)조에서는 관세법 제701(f)조에 대한 발효일 및 적용 절차를 규정하고 있는바, (i) 2006년 11월 20일 이후 관련 모든 절차, (ii) CBP의 모든 결과 조치, (iii) (i), (ii)에 언급된 조치와 관련한 연방법원에서의 모든 민형사상 소송 등에 관세법 제701(f)조가 적용된다.1)
PL 112-99호 제2(a)조(비시장경제국의 수입품 관련 특정 절차에서의 반덤핑 관세 조정)는 1930년 미국 관세법 제777A(f)조로 추가되는 내용을 규정하고 있다. 제777A(f)(1)조는 행정당국이 1930년 미국 관세법 제773(c)조에 따라 정상가격을 사용하여 반덤핑관세를 결정할 때, 비시장경제국의 상품 유형과 관련하여 다음과 같이 결정하는 경우 행정당국은 아래 (C)에 따라 행정당국이 추정한 가중평균 덤핑마진의 증가분만큼 반덤핑관세를 감면한다고 규정한다: (A) 제701(a)(1)조에 따라 상계가능한 보조금이 상품의 유형에 대하여 제공된 경우, (B) 그러한 상계 가능한 보조금이 관련 기간 동안 상품의 등급이나 유형의 평균 수입가격을 인하한 것으로 입증되는 경우, (C) 제773(c)조에 따라 결정된 정상가격의 사용과 결합하여, 행정당국이 (B)에 언급된 상계 가능한 보조금이 상품의 등급 또는 유형에 따라 가중평균 덤핑마진을 증가시킨 정도를 합리적으로 추정할 수 있는 경우. 관세법 제777A(f)(2)조는 반덤핑관세의 최대 인하를 규정한바, 행정당국은 상품의 등급 또는 유형에 대해 제공되고, 제(1)항 (A)~(C)에서 기술된 조건을 충족하는 상계가능한 보조금에 기인하는 상계관세율의 일부 이상으로 이 항에 따라 비시장경제국의 상품의 등급 또는 유형에 적용되는 반덤핑관세를 인하하지 않을 수 있다고 규정하고 있다. PL 112-99호 제2(b)조에 따른 1930년 미국 관세법 제777A(f)조는 PL 112-99호 제정일 이래 개시된 모든 조사 및 검토 등에 적용된다고 규정하고 있다.2)
한편, 중국은 2006년 11월 20일부터 2012년 3월 13일 사이에 이루어진 미국의 반덤핑 및 상계관세 조사와 행정재심과 관련하여 동일 수입품에 반덤핑 관세 및 상계 관세가 부과된바, 이러한 조사나 검토에서 이중구제(double remedies)를 조사하고 이를 회피하기 위한 조치를 취하지 않았다고 주장하였다. 중국은 강관, 타이어, 코팅지, 파이프, 바닥재 등 다양한 품목에 대한 문제 되는 26개의 조사 및 행정재심 목록을 제시하였다.3)
(1) GATT 제X.1조 관련 판단
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
중국은 PL 112-99호 제1조가 정부와 무역업자가 이를 알 수 있도록 신속하게 공표되지 않아 GATT 제X.1조에 불합치한다고 주장하였다. 중국은 PL 112-99호는 관세, 조세 또는 그 밖의 과징금의 비율, 수입에 대한 요건, 제한 또는 금지에 관해 일반적으로 적용되는 것으로, 동법 제1조는 2006년 11월 20일에 발효한바, 발효일로부터 이미 약 5년 반이 경과한 후에 게재된 사실 자체로 GATT 제X.1조 위반이라고 주장하였다. 또한 중국은 PL 112-99호 제1조가 비시장경제국의 수입품에 대해 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율인 상계관세의 적용을 허용하고 있다고 주장하였다. 동 조는 상계관세율의 조건이 충족되는 경우 수입상품에 추가 관세(또는 과징금)를 부과하기 때문에 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율과 관련이 있다고 보았다. 또한 비시장경제국의 수입품에 상계관세를 적용함으로써 수입품에 대한 요건 또는 제한을 부과한다고 주장하였다. 중국은 특히 제701(f)조에 따르면, (i) 비시장경제국의 수입품이 잠정적으로 상계관세 조사의 대상이 될 수 있고, (ii) 수입업자는 그들과 관련된 범위 내에서 이러한 조사에 참여하여야 하며, (iii) 수입업자는 이러한 조사 결과로 부과될 수 있는 상계관세를 지불해야 한다고 주장하였다. 중국은 PL 112-99호가 단일 수입품 또는 수입업자로 한정되지 않고 다양한 상품, 생산자, 수입업자 및 국가에 영향을 미친다고 보았다. 이 점에 비추어 볼 때, 중국은 동 법률 제1조가 일반적으로 적용되는 법률의 조항이라고 주장하였다.4)
나. 피소국의 주장
미국은 PL 112-99호 제1조가 GATT 제X.1조에 나열된 유형의 조치라는 점에 대해 중국이 일응 입증(prima facie case)하지 못하였고, 동 법률은 제정 당일에 공표된바, 이보다 더 신속하게 공표될 수 없었다고 반박하였다. 또한 GATT 제X.1조는 법률이 공표되기 전에 발생한 사건에 영향을 미치는 것을 금지하지 않는다고 보았다. 미국은 특히 GATT 제X.1조는 무역업자에게 통지 및 투명성을 제공하기 위한 무역규정의 공표에 관한 것인바, 미국은 상계관세 법률이 중국에 대하여 항상 엄격히 공개되었으며 투명하게 적용되어 왔다고 주장하였다.5)
패널의 판단
가. PL 112-99호 제1조가 GATT 제X.1조에서 명시된 유형인지 여부
패널은 PL 112-99호 제1조가 GATT 제X.1조 상의 ‘법률․규정․사법판결 및 일반적으로 적용되는 행정결정으로서 관세목적을 위한 상품의 분류 또는 평가, 관세, 조세 또는 그 밖의 과징금의 비율, 수입 등에 대한 요건, 제한, 또는 금지’에 해당하는지 여부를 검토하였다. 우선 패널은 PL 112-99호 제1조가 GATT 제X.1조 상의 법률의 범주에 속한다고 판단하였다.6) 다음으로 패널은 PL 112-99호 제1조가 일반적 적용의 법률 범위에 속하는지를 판단하였다. 패널은, 동법 제1조에 일반적으로 적용되지 않는 조항이 포함되어 있음을 시사하는 내용은 없으므로 일반적으로 적용되는 조항임을 인정하였다.7)
패널은 PL 112-99호 제1조가 수입품에 대한 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율 또는 요건이나 제한에 관한 법률인지 여부를 검토하였다. 패널은 이를 (i) 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율, (ii) 요건이나 제한에 관한 법률로 구분하여 (i)에 해당하면 (ii)은 검토할 필요가 없다고 언급하며, 우선 관세율에 해당하는지를 살펴보았다. PL 112-99호 제1조 자체는 특정 관세율을 설정하지는 않았으나, 비시장경제국의 수입품에 대한 상계관세 부과의 근거를 규정하고 있다고 보았다. 즉, 비시장경제국의 수입품에 영(0)보다 큰 상계관세가 적용될 수 있다는 점이 분명하므로 상계관세율과 관련이 있다고 언급하며, GATT 제X.1조 상의 관세율에 해당한다고 판단한바, 중국이 주장하는 요건 또는 제한에 관해서는 검토하지 않았다.8)
나. PL 112-99호 제1조의 발효시점 관련 판단
PL 112-99호 제1조가 GATT 제X.1조 상의 조치에 해당한다고 판단한 패널은 동 항의 조건에 따라 ‘시행하고 있는(made effective)’ 관련 조치만이 신속히 공표되어야 하는 대상이라는 점을 상기하였다. 패널은, ‘시행하고 있는(made effective)’의 의미는 (i) 관련 조치가 공식적으로 공표 또는 발효된 상황(법률상), (ii) 아직 공식적으로 공표 또는 발효되지 않았지만 도입된 상황(사실상)으로 구분하여 식별할 수 있다고 보았다. 나아가 사실상 발효의 경우에도 신속한 공표의 대상으로 보았다.9)
패널은 PL 112-99호가 2012년 3월 13일에 제정되었다는 사실이 명백하고, 같은 날 공표되었다고 보았다. 한편 GATT 제X.1조는 장래의 특정한 기간이나 날짜를 언급하고 있지 않음에 주목하여, PL 112-99호 제1조가 공표 이전에 발생한 사건이나 상황에 조치가 적용되는 것이나, GATT 제X.1조가 이를 금지하지 않는다고 보았다.10)
다. PL 112-99호 제1조가 신속히 공표되었는지 여부
중국은 2006년 11월 20일에 이미 발효되었는데 상당 기간 공표되지 않았다고 주장하였고, 미국은 PL 112-99호가 미국 연방의회가 발간하는 법전(United States Statutes at Large)으로 발간된 것이라고 주장하였다. 이에 중국은 이러한 방식은 정부와 무역업자가 알 수 있는 방식이 아니라고 반박하였다. 패널은 이미 PL 112-99호 제1조가 2012년 3월 13일에 발효된바, 공표 방식은 더 이상 언급할 필요가 없다고 지적하며, 신속히 공표되었는지는 ‘부당한 지체 없이’를 의미한다고 보았고, PL 112-99호 제1조는 발효일과 공표일이 일치하므로 신속하고 지체 없이 공표된 것이라고 판단하였다.11)
결과적으로 패널은, PL 112-99호 제1조는 법률의 일부이며, 일반적으로 적용되는 조항을 포함하고 관세율에 관련되는바, GATT 제X.1조 상의 조치라고 보았다. 그러나 2012년 3월 13일 발효 즉시 공표된 점을 고려하여 중국의 GATT 제X.1조 위반 주장을 기각하였다.12)
(2) GATT 제X.2조 관련 판단
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
중국은 PL 112-99호 제1조가 관세율의 증가에 영향을 미치고 수입에 대하여 새롭거나 더 부담이 되는 요건 또는 제한을 부과하는 일반적인 적용 조치인바, GATT 제X.2조에 위반하여 2012년 3월 13일 공식적으로 공표되기 이전에 시행되었다고 주장하였다. 중국은 미국이 2006년 11월 20일에서 2012년 3월 13일 사이에 개시된 조사 결과에 따라 중국산 상품에 대해 상계관세 조치를 부과하고 이를 지속적으로 유지하는 데 있어 PL 112-99호 제1(b)조의 일반적인 적용 조치를 시행함으로써 소급적인 법적 권한을 부여하였다고 주장하였다. 나아가 PL 112-99호 제1조의 소급적 시행은, 조치가 공식적으로 공표되기 이전에 조치를 시행하는 것을 금지하는 GATT 제X.2조에 불합치한다고 주장하였다.13)
나. 피소국의 주장
미국은 중국이 PL 112-99호가 (i) GATT 제X.2조의 범위에 포섭된다는 점, 및 (ii) GATT 제X.2조 상의 의무에 불합치한다는 것을 입증하지 못했다고 반박하였다. 특히 PL 112-99호 제1조는 2012년 3월 13일에 공표될 때까지 시행되지 않았다고 주장하였다.14)
패널의 판단
패널은 GATT 제X.2조를 (i) 확립되고 일관된 관행 하에서 수입에 부과되는 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율을 증가시키거나 수입 또는 수입을 위한 지급이전에 대하여 새롭거나 더 부담이 되는 요건, 제한 또는 금지를 부과하는 조치로 회원국에 의하여 부과되는 일반적 조치일 것, 그리고 (ii) 동 조치가 공식적으로 공표되기 이전에 시행되지 않을 것이라는 요건으로 구분할 수 있고, 두 요건은 누적적으로 적용되는바, 특정 순서에 따라 검토할 필요는 없다고 지적하였으며, 분석의 효율성을 위해 요건(ii)부터 검토하였다.15)
가. PL 112-99호 제1조가 공식적으로 공표되기 이전에 시행되었는지 여부
패널은 ‘시행한다(enforce)' 용어를, 법률, 규칙, 관행 등의 준수를 보장하기 위하여 적용한다는 의미로 해석하였다. GATT 제X.2조의 문맥 중 일부로서 동 조 제3항 (b)호상의 ‘행정적 시행을 담당하는 기관’을 언급하며, 이와 동일한 의미를 내포하나, 제X.3조 (b)호와 달리 ‘행정적’이라는 수식어가 없는바, 사법적 집행에도 적용된다고 보았다. 이에 패널은 GATT 제X.2조가 회원국의 행정기관이나 법원이 (i) 공식적인 공표 전에 제X.2조에 속하는 조치를 시행 또는 적용하지 않을 것, (ii) 공식적인 공표 전에 발생한 사건이나 상황과 관련하여 이러한 조치를 시행 또는 적용하지 않을 것을 규정하는 것이라고 지적하였다. 패널은 PL 112-99호 제1(b)조에 따라 2006년 11월 20일부터 2012년 3월 13일 사이에 개시된 모든 상계관세 절차와 CBP 및 연방법원 절차에 관세법 제701(f)조가 적용되는바, PL 112-99호 제1조는 공식적으로 공표되기 이전에 시행된 것이라고 판단하였다.16)
나. PL 112-99호 제1조가 GATT 제X.2조에서 명시된 유형인지 여부
패널은 우선 PL 112-99호 제1조가 (i) 회원국이 취한 일반적인 적용 조치인지를 결정한 후, (ii) 동 조가 확립되고 일관된 관행 하에서 수입에 부과되는 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율을 증가시키는 것이거나 수입 또는 수입을 위한 지급 이전에 대하여 새롭게 더 부담이 되는 요건, 제한 또는 금지를 부과하는 조치인지를 판단해야 한다고 보았다. 요건(i)과 관련하여서는 GATT 제X.1조 상의 판단을 상기하며 PL 112-99호 제1조는 PL 112-99호의 공표 이전의 사건이나 상황에 적용된다는 사실에도 불구하고 일반적인 적용 조치로 보았다.17)
요건(ii)과 관련하여 패널은 GATT 제X.2조에 상정된 바와 같이 관세나 그 밖의 과징금이 확립되고 일관된 관행에 따라 수입품에 적용되는 경우, 향후 수입에 적용될 수 있는 관세나 그 밖의 과징금의 비율에 대해 정부나 무역업자의 기대가 형성될 수 있다고 보았다. 패널은 이에 대해 공표 형식으로 공개적인 통보가 있지 않는 한, 새로운 제한조치나 관행은 시행되거나 적용되지 않을 것이라는 의미에서 실제 불리한 변화가 발생하지 않을 것이라는 보장이 있는 것이라고 언급하였다.18) 한편, 패널은 PL 112-99호 제1조 제정 이전에 비시장경제국가로서 중국산 수입에 적용되는 상계관세율과 관련하여 확립되고 일관된 미국 상무부의 관행이 있었다고 확인한바, 이러한 관행이 미국법에 따라 불법인지를 검토하였다. 패널은 미국 상무부의 관행이 불법이라고 볼 수 있는 증거가 정확히 제시되지 않았으며, 위 관행이 불법이라고 판단한 법원 판결이 없다는 점을 감안하여, 위 관행이 미국법에 따라 불법이라고 판단할 근거가 없다고 보았다.19)
다음으로 패널은 PL 112-99호 제1조가 관세율을 증가시켰는지를 판단하였다. 이를 판단함에 있어 패널은 제1조로 인하여 비시장경제국으로부터의 상품 수입에 적용되는 새로운 관세율과 미국 상무부의 확립되고 일관된 관행에 따라 적용된 이전의 관세율을 비교하면 된다고 보았다. 다만, 관세법 제701(f)조에 따라 적용되는 미국의 상계관세 조항은 미국 상무부가 중국산 수입품에 적용해 온 것과 동일한 조항인바, PL 112-99호 제1조가 확립되고 일관된 관행에 따라 수입품에 대한 관세율을 증가시키는 조치라고 보지 않았다.20)
패널은 PL 112-99호 제1조가 새롭거나 더 부담스러운 요구, 제한 또는 금지인지를 검토하였다. 패널은 PL 112-99호 제1조 제정 이후 미국 상무부는 비시장경제국인 중국산 수입품에 동일한 미국 상계관세법을 적용해왔으므로 새롭거나 더 부담이 되는 요구나 제한을 부과한다고 보지 않았다. 결과적으로 패널은 제1조가 공표 이전에 시행되었다는 중국의 주장은 인정하였지만, 새롭거나 더 부담이 되는 수입품에 대한 요구, 제한 또는 금지를 부과한 것이 아니므로 PL 112-99호 제1조가 GATT 제X.2조에 불합치한다는 중국의 주장은 입증되지 못했다고 판단하였다.21)
그러나 GATT 제X.2조에 대한 패널 판정에는 반대의견이 제기되었다. 해당 패널위원은 PL 112-99호 제1조가 수입품에 대한 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율이나 수입에 대한 새롭거나 더 부담이 되는 요구, 제한 또는 금지를 초래하였는지 여부와 관련하여 ‘영향’에 대한 검토를 강조하였다. 특히 상계관세 조사의 대상이 된다는 것을 ‘수입품에 부과되는 요구’라고 보았는데, 조사 과정 대응에 있어 상당한 재정적 부담 등이 초래되기 때문에 상계관세 조사 대상에서 제외되는 것에 비해서는 더 부담이 되는 요구라고 지적하였다. PL 112-99호는 GPX사와의 분쟁 등 법원의 최종 판결이 나오기 전에 채택된바, 만일 해당 법률이 없다면 취소될 수 있는 상계관세 조사 등이 동 법률로 인해 진행되는바, 미국이 동 법률 채택으로 GATT 제X.2조를 준수하지 않았다고 판단하였다.22)
상소기구의 판단
중국은 GATT 제X.2조에 대한 패널의 해석과 적용에 오류가 있다고 상소하였다. 특히 패널이 비시장경제국인 중국산 수입품에 대하여 상계관세법을 적용하는 미국 상무부의 관행을 합법적이라고 추정한바, 이러한 판정은 DSU 제11조에 불합치한다고 주장하였다. 이에 상소기구는 중국의 주장을 검토하면서 특히, 일반적인 적용 조치가 수입품에 대한 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율을 증가시키는 것이거나 새롭거나 더 부담이 되는 요건, 제한 또는 금지를 부과하는지 여부를 판단하기 위한 비교 기준을 살펴보았다.23)
상소기구는 우선 GATT 제X.2조의 기능을 확인하였다. GATT 제X.1조 및 제X.2항은 일반적으로 적용되는 조치를 신속히 공표하고, 공표 이전에 시행하지 않도록 요구함으로써 무역업자가 자신들에게 영향을 미치는 조치를 인지하도록 하기 위한 것이다. 상소기구 역시 이로써 무역업자가 새로운 조치에 대응할 수 있고, 알 수 없는 조치에 직면하지 않아도 되는 것이라고 보았다. 또한 GATT 제X.2조는 적법절차 차원에서 투명성 원칙을 구현한다고 지적하며, 투명성 원칙의 본질적인 의미는 제한, 요건 및 기타 부담을 부과하는 정부 조치로 영향을 받는 회원국이나 기타 개인이 이러한 조치에 대한 검증된(authentic) 정보를 얻을 수 있고, 그에 따라 자신의 활동을 보호 및 조정하거나, 대안으로 이러한 조치의 시정을 모색하는 합리적인 기회를 가질 수 있어야 한다는 것임을 강조하였다.24)
가. 수입에 대한 관세 또는 기타 과징금의 비율을 인상시키는 조치 관련 판단
상소기구는 ‘일반적으로 적용되는 어떠한 조치도 … 시행되어서는 아니된다’는 문장은 ‘또는’이라는 이접적 접속사에 따라 다음의 두 개의 문구로 구별된다고 보았다: (i) 확립되고 일관된 관행 하에서 수입에 대한 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율을 증가시킬 것, (ii) 수입 또는 수입을 위한 지급이전에 대하여 새롭거나 더 부담이 되는 요건, 제한 또는 금지를 부과할 것. 상소기구는 이 두 개의 문구는 주어(no measure of general application)와 동사(shall be enforced) 사이에 있는바, 이 두 개의 문구의 위치와 GATT 제X.2조의 주어와 동사와의 관계를 감안할 때, 이 문구에 포함된 요인들이 조치의 일반적 적용을 설명하고 이와 관련되어 있음을 시사한다고 보았다.25)
요건(i)에 대하여 상소기구는 ‘확립되고 일관된 관행 하에서’ 중 ‘~하에서(under)’의 영문상의 의미를 조명한바, ‘~의 형태로, ~의 모습으로’라고 이해할 수 있고, 특정 작업을 수행하는 방법을 소개하는 데에 사용된다고 보았다. 아울러, 상소기구는 WTO 협정의 공식언어인 프랑스어 및 스페인어의 문언도 참고하였으며, 위 문구가 GATT 제X.2조의 범위에 속하기 위해 일반적인 적용 조치가 수입품에 대한 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율을 인상시키는 방식을 설명하고 있다고 판단하였다.26)
상소기구는 패널의 판정과 같이 ‘확립되고 일관된 관행 하에서’라는 문구가 비교 기준을 의미한다고 가정하면 GATT 제X.2조가 ‘수입에 대한 새롭거나 더 부담이 되는 요건, 제한 또는 금지’를 부과하는 조치에 대한 비교 기준에 대해서는 언급하지 않고, ‘관세 또는 그 밖의 과징금의 비율을 인상’시키는 조치에 대한 비교 기준만을 언급한 이유를 설명할 수 없다고 보았다. 상소기구는 GATT 제X.2조가 투명성 및 적법절차와 관련하여 수행한다는 점을 감안할 때, ‘확립되고 일관된 관행 하에서’라는 문구는 비교 기준이 아니라 일반적으로 적용하는 조치를 의미하다고 판단하였다.27)
나. 수입에 대한 새롭거나 더 부담이 되는 요건, 제한 또는 금지를 부과하는 조치 관련 판단
다음으로 상소기구는 요건(ii)을 검토하였다. 상소기구는 요건, 제한 및 금지라는 개념이 모두 부담 요소를 수반하지만 GATT 제X.2조의 의무를 발동하는 데 있어 새로운 요건이 이전의 요건보다 더 부담될 필요는 없다는 점에 주목하였다. 새로운 요건이 이전의 요건과 비교했을 때 더 부담되는 것이 아닌 경우에도 공표되기 이전에 시행된다면 GATT 제X.2조가 적용되는 것으로 보았다.28)
상소기구는 GATT 제X.2조에 ‘새롭거나 더 부담이 되는 요건을 부과하는’ 조치에 대한 비교 기준이 확립되거나 일관된 관행이어야 한다는 문구는 없다는 점에 주목하였다. ‘수입에 대한 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율을 인상시키는’ 조치의 경우와는 달리 ‘확립되고 일관된 관행’이라는 언급은 명백히 관련 기준을 정의하는데 있어 도움이 되지 않는다고 보았다. 상소기구에 따르면, 이 문구가 ‘수입에 대한 새롭거나 더 부담이 되는 요건, 제한 또는 금지를 부과하는’ 조치에 대한 언급 앞에 위치하기 때문이며 이로 인해 해당 조치와 관련이 없다고 언급하였다. 더욱이 ‘수입에 대한 관세 또는 그 밖의 과징금의 비율을 인상시키는’ 조치와 같이 GATT 제X.1조의 문맥은, 국내법 분석의 출발점이 대체로 관행이 아니라 일반적으로 적용되는 공표된 조치여야 한다는 것을 시사한다고 보았다.29)
상소기구는 수입에 대한 요건이나 제한을 관리하는 기관의 공개적으로 알려진 관행에 대해서 무역업자가 기대를 형성하고 이러한 관행이 GATT 제X.2조에 따라 비교 기준을 식별하는 것과 관련된다는 패널의 판단에는 동의하였다. 그러나 상소기구는 국내법의 의미를 결정하는 데 있어 패널이 법률의 문언, 국내법원의 판결 및 행정기관의 관행을 포함한 여러 요소를 평가할 필요가 있다고 지적하며, 일반적으로 적용되는 조치가 새롭거나 더 부담이 되는 요건을 부과하는지 여부를 결정하는 데 있어 이러한 관행의 역할에 대한 패널의 견해에는 동의하지 않는다고 밝혔다. 특히 국내법의 의미를 결정하는 다른 요소에 대하여 관행을 비교 기준으로 사용하는 것에 동의하지 않았다.30)
이에 상소기구는 ‘확립되고 일관된 관행 하에서’라는 문구가 관세율을 인상시키는 것인지 여부를 입증하고자 사용된 이전 요율을 정의하는 역할을 하고, GATT 제X.2조에 상정된 비교는 문제 조치에 의하여 영향을 받는 새로운 요율과 확립되고 일관된 관행 하에서 적용 가능한 이전의 요율이라는 패널의 판정에 오류가 있다고 결론지었다.31)
다. GATT 제X.2조의 목적을 위한 국내법의 의미 결정 관련 판단
상소기구는 비교 기준을 설정하기 위해 국내법의 의미를 결정하는 방식과 기준을 검토하였다. GATT 제X.2조는 관세율을 인상시키거나 새롭거나 더 부담이 되는 요건의 부과와 같은 유형의 조치에 대한 비교 기준을 명시적으로 특정하지 않는다. 그러나 제X.2조의 문언은 관세율을 인상하거나 새롭거나 더 부담되는 요건을 부과한다고 주장되는 조치와 관련 기준 사이의 비교를 의미하며, 관련 기준은 대체로 일반적으로 적용되는 공표된 조치에서 찾을 수 있다고 보았다. 왜냐하면 어떤 조치가 비용을 증가시키거나 새롭거나 더 부담이 되는지에 대한 결정은 다른 조치와 관련되거나 조치가 없는 경우에만 이루어질 수 있기 때문이다.32) 상소기구는 이러한 비교를 위해 GATT 제X.2조를 적용하는 데 있어 패널이 국내법에 따라 공표된 일반적으로 적용되는 조치의 의미를 확인했어야 한다고 지적하였다. 관련 국내법의 문언이 외견상 명확한 경우, 패널의 임무는 단순한 반면, 그 문언의 의미가 표면상 명확하지 않는 경우 패널은 새로운 조치가 관세율을 인상하는지 또는 새롭거나 더 부담되는 요건을 부과하여 공식적인 공표 전에 시행되어서는 안 되는 조치의 범위에 속하는지 여부를 결정하기 위하여 추가 요소를 검토해야 한다고 보았다.33)
상소기구는 국내법의 의미를 확인하기 위해 패널이 문언, 행정기관의 관련 관행을 포함하여 이에 국한되지 않는 모든 관련 요소에 대한 전반적인 분석을 수행해야 한다고 보았다. 나아가 상소기구는 GATT 제X.2조에 따라 국내법의 의미를 결정하려면 패널이 제X.2조와의 합치성이 문제 되는 조치의 의미뿐만 아니라 제X.2조의 의무를 유발하는 변경(관세율의 증가 또는 새롭거나 더 부담되는 요건)이 있는지 여부를 결정하기 위한 비교를 해야 한다고 보았다. 또한 상소기구는 이러한 변경의 발생에 관한 결정이 GATT 제X.2조에 대한 일반적으로 적용되는 조치의 합치성 결정에 관련되는 한, 법적 문제로 간주된다고 지적하였다.34)
라. GATT 제X.2조에 따른 비교 기준의 식별 관련 판단
상소기구는 미국 상무부 관행의 합법성을 검토하는 과정에서 패널이 GATT 제X.2조에 따라 비교 기준을 식별할 때, 행정기관의 관행뿐만 아니라 객관적인 평가를 통해 직접 PL 112-99호 제1조 이전의 미국 상계관세법의 의미를 확인했어야 하는데, 그러지 못하였다고 보았다.35)
상소기구는 (i) 관세율을 증가시키는 조치 및 (ii) 새롭거나 더 부담되는 요건을 부과하는 조치 모두에 대하여 GATT 제X.2조에 따른 비교 기준의 식별은 수정되거나 대체되어 증가된 요율이나 새롭거나 더 부담이 되는 요건을 부과한다고 주장되는 조치와 이전에 이미 존재했던 공표된 일반적 적용 조치의 문언에서 출발하여야 한다고 보았다. GATT 제X.2조는 투명성과 적법절차 및 통지의 원칙을 반영하는바, 이러한 목적을 위한 관련 비교 기준은 무역업자가 의존할 수 있고 그에 따라 그들 사이에 기대치를 생성하는 규범에 반영되어야 한다고 보았다. 공표된 조치는 무역업자의 기대를 불러일으키고 그러한 조치에 대한 변경은 GATT 제X.2조의 적법절차 및 통지 의무를 촉발하는바, 이러한 이유로 공표 이전의 변경의 시행은 배제된다. 다만, (i) 일반적으로 적용되는 사전 조치가 공표되지 않거나, (ii) 아예 조치가 없는 상황이 있을 수도 있다는 점에 주목하며, 공표되지 않은 경우 GATT 제X.2조의 목적을 위한 관련 비교는 이전의 일반적으로 적용되는 미공표 조치와 함께 수행되어야 하며, 그 의미는 행정기관의 관행, 법원 판결, 저명한 학자의 저술과 같은 국내법의 이용가능한 다른 요소와 해당 문언에 기반하여 수행되어야 한다. (ii)의 경우는 관세 또는 기타 과징금의 비율이나 요건, 제한 또는 금지가 없는 것이 비교 기준이 되어야 한다고 보았다.36)
상소기구는 GATT 제X.2조의 비교 기준 식별은 행정기관의 관행에 국한되어서는 안 되며, 오히려 일반적으로 적용되는 조치 이전에 공표된 조치의 문언에서 시작해야 한다고 보았다. 또한 행정기관의 불법적 관행이 GATT 제X.2조에 따라 관련 비교 기준을 구성할 수 있는 가능성을 열어둔 패널의 판단에 동의하지 않음을 밝혔다. 상소기구는 국내법원 판결에 의해 번복될 수 있는 행정기관의 불법적 관행이 무역업자들 사이에서 어떻게 기대를 불러일으킬 수 있을지는 알 수 없다고 하였다. 무역업자는 공표된 법률이나 법원 판결과 상충되는 관행에 의존할 것으로 기대할 수 없는데, 이는 행정기관 또는 국내법원에서 해당 법률이 올바르게 적용되리라는 기대가 있어야 하기 때문이라고 설명하였다. 아울러 이러한 맥락에서 GATT 제X.3조는 무역업자가 관세와 관련된 행정조치에 이의를 제기할 수 있도록 사법, 중재 또는 행정 재판소나 절차를 이용할 수 있도록 보장하는 것이라고 보았다.37)
상소기구는 패널이 PL 112-99호 제1조가 관세율을 증가시켰는지 또는 새롭거나 더 부담이 되는 요건을 부과했는지 여부를 결정하기 위한 관련 비교 기준으로서 2006년과 2012년 사이에 비시장경제국으로서 중국산 수입품에 상계관세를 적용한 미국 상무부의 관행을 식별하는 데 있어 오류가 있었다고 보았다. 패널은 행정기관의 관행이 합법적인지 여부에 대한 문제를 해결하는 대신 이전에 공표된 일반적으로 적용되는 조치, 즉 미국 관세법 제701(a)조의 의미를 확인하는 데 집중했어야 한다고 지적하였다. PL 112-99호 제1조(1930년 미국 관세법의 새로운 제701(f)조)가 관세법 제701(a)조와 비교하여 관세율을 증가시키거나 새롭거나 더 부담이 되는 요건을 부과했는지에 대해서 판단하였어야 했음에도 패널은 미국 상무부의 관행을 비교해야 한다고 결정한바, 패널이 비교 기준을 식별하는데 오류가 있다고 본 것이다. 결론적으로 상소기구는 GATT 제X.2조에 대한 패널의 해석과 적용을 번복하고 근거가 없고 법적 효력이 없음을 선언하였다.38)
다만, 상소기구는 GATT 제X.2조와 관련되어 제기되는 쟁점의 핵심은 PL 112-99호 제1조가 미국의 상계관세법을 변경하여 관세율을 증가시키거나 새롭거나 더 부담이 되는 요건을 부과했는지, 아니면 단지 기존 법률을 명확히 한 것에 불과하고 추가 요건을 부과한 것은 아닌지 여부라고 지적하였다. 이 경우 미국 법원에 의해 해석되고 미국 상무부에 의해 적용된 미국 관세법 제710(a)조가 관련 비교 기준이라고 보았다. 미국 상계관세법의 의미를 판단하는 데 있어 관련 요소는 법률 문서의 문언, 미국 상무부의 관행, 비시장경제국의 수입에 대한 미국 상계관세법의 해석과 적용에의 합치성, 관련 미국 사법판결 및 법률 전문가의 의견 등인데, 패널의 기록에 따르면 이들은 서로 다르게 해석될 수 있다고 보았다. 패널이 이들 관련 요소를 적절하게 검토하지 않았고, 결과적으로 GATT 제X.2조에서 관련 비교 기준의 해석을 잘못한바, PL 112-99호 제1조가 미국 상계관세법을 변경시켰는지 여부에 대한 법적 분석을 완료하고 결론에 도달할 수 없다고 상소기구가 판정하였다.39)
(3) GATT 제X.3조 관련 판단
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
중국은 PL 112-99호 제1조가 미국 법률을 소급하여 개정하고 제정 이전에 취해진 행정조치에 관하여 사법 절차를 적용할 수 있도록 하는바, GATT 제X.3조 제(b)호 제2문상의 의무 위반에 해당한다고 주장하였다. 중국은 또한 제X.3조 제(b)호는 기관이 제1심 법원의 판결을 이행하고 규율해야 한다는 규칙에 대하여 두 가지 예외만을 상정하고 있는데, (i) 수입자가 상급 법원에 상소하는 경우, (ii) 다른 절차에서의 부차적인 이의신청(collateral challenge) 가능성이라고 지적하였다.40)
중국은 GATT 제X.3조 제(b)호에 따라 입법조치로 법원 또는 재판소의 판결을 대체하는 것이 허용되는 경우, 이해당사자가 불법적인 기관 행위로 간주하는 것에 대해 사법적 검토를 요청하는 것이 무의미해진다고 보았다. 왜냐하면 독립적인 재판소에서 확인된 법률에 대한 올바른 이해조차도 사후에 기관의 조치를 합법적으로 만드는 새로운 법률 제정으로 대체될 수 있게 되고, 이는 GATT 제X.3조 제(b)호와 동 호가 구현하는 적벌절차의 원칙을 명백히 해롭게 하는 것이라고 주장하였다.41)
나. 피소국의 주장
미국은 GATT 제X.3조 제(b)호는 법률을 제정하는 입법부의 능력 또는 해당 입법이 적용될 수 있는 방법에 대해서는 어떠한 제한도 부과하고 있지 않다고 반박하였다. 또한 동 호는 구조적 의무를 포함하고 있으며, 회원국이 기관에 의해 이행되어야 하는 최종 판결을 내리는 재판소를 설립하지 않은 경우에 비로소 GATT 제X.3조 제(b)호 위반에 해당한다고 주장하였다.42)
패널의 판단
패널은 GATT 제X.3조 제(b)호가 회원국이 PL 112-99호 제1조에 해당하는 입법조치를 취하는 것을 금지하는지 여부를 검토하기 위해 우선 동 호의 문언, 문맥, 대상 및 목적 등을 살펴보았다. 우선 제X.3조 제(b)호 제1문은 회원국이 관세와 관련된 행정적 조치의 신속한 검토 및 시정의 목적을 위하여 사법, 중재 또는 행정 재판소 또는 절차를 유지하거나 실행가능한 한 조속히 설치한다고 규정하고 있음을 언급하며, 중국이 주장하는 제2문은 상소가 제기되는 경우가 아니면 판결은 해당 기관에 의하여 이행되고 규율된다고 하면서 입법부가 아닌 ‘재판소’ 및 ‘기관’만을 지칭한다는 점에 주목하였다. 또한 관련 행정기관이 시행해야 하는 것은 ‘판결’이라고 언급되었으며, PL 112-99호 제1(b)조 (3)에 따라 연방법원에서 이미 결정한 사건이 PL 112-99호 제1(b)조 (3)에 따라 재개되는 것이 아니라는 점을 지적하였다. 이에 대해 패널은, 관세법 제701(f)조가 계류 중인 사건과 제정 후에 개시된 사건에 적용되는 것이지 이미 판결이 내려진 후에는 적용되지 않는다는 것을 의미한다고 보았다. 따라서 제1(b)조 (3)가, 미국 상무부가 2012년 3월 13일 기준으로 내려진 최종 법원 판결을 이행하는 것을 금지하지 않는다고 판단하였다.43)
또한 패널은 GATT 제X.3조 제(b)호가 두 가지 예외만을 상정하고 있는바, PL 112-99호 제1조와 같은 입법조치가 이러한 예외에 해당하지 않는다는 중국의 주장에는 동의하였다. 그러나 패널은 GATT 제X.3조 제(b)호의 요건에 불합치하는 행정기관의 조치를 정당화하는 두 가지 예외만 있다는 사실이 이 사건 분쟁에서 문제가 되는 입법조치와 같은 유형의 조치를 제X.3조 제(b)호의 범위에 포함시키는 것은 아니라고 보았다. 이에 PL 112-99호 제1조와 같은 유형의 입법조치는 GATT 제X.3조 제(b)호의 제2문상의 의무 범위에 속하지 않는다고 판단하였다.44)
패널은 GATT 제X.3조 제(b)호 제2문 상의 의무가 제1조와 같은 유형의 입법조치를 금지하는지 여부를 다루기 위해 동 호의 문맥을 검토하였다. 패널은 GATT 제X조의 구조상 각 조항은 서로 다른 사안을 규율하고 있으며, 제X.3조 제(b)호는 독립적인 재판소에 의한 특정 행정조치의 신속한 검토 및 시정에 관한 것이라고 지적하였다. 특히 제X.3조 제(b)호에 제X.2조와 유사한 문구가 포함되어 있지 않으므로 제X.3조 제(b)호에서는 일반적으로 적용되는 입법조치는 다루지 않는다고 보았다. 따라서 미국이 법률을 소급하여 제정 이전에 취해진 행정조치에 관하여 사법 절차를 적용할 수 있도록 한 것이 제X.3조 제2문 위반이라는 중국의 주장은 제X.2조의 의무를 해석한 것이라고 보았다. 이에 패널은 제X.3조 제(b)호의 맥락상 제2문 상의 의무는 PL 112-99호 제1조와 같은 입법조치를 금지하지 않는다고 판단하였다.45)
다음으로 패널은, GATT 제X.3조 제(b)호는 회원국이 특히 행정조치의 신속한 검토와 시정을 위해 독립적인 법원을 설립하고 유지하도록 요구하는 규정이라는 점을 상기하며, ‘독립적인’이라는 용어와 관련하여 이는 객관적이고 공평하도록 보장하기 위함임을 지적하였다. 패널은 GATT 제X.3조 제(b)호와 관련하여 반대되는 특정의 요건이 없는 한, 독립적이고 객관적이며 공정한 법원에 의한 검토 및 시정이 입법부가 계류 중인 사건에 대하여 법률을 변경하는 것을 배제하는 것을 시사하지는 않는다고 보았다. 따라서 계류 중인 사건에 대한 입법적 개입이 반드시 사법심사 기능에 대한 허용할 수 없는 간섭으로 간주되는 것은 아니라고 지적하며, PL 112-99호 제1조가 독립적인 사법 검토 원칙에 해로운 것은 아니라고 판단하였다.46)
결론적으로 패널은 GATT 제X.3조 제(b)호는 회원국이 PL 112-99호 제1조와 같은 입법조치를 취하는 것을 금지하지 않는바, 미국이 본건과 관련하여 GATT 제X.3조 제(b)호를 위반하지 않았다고 판정하였다.47)
이러한 부분은 상소기구에서 다투어지지 않았다.
미국 상무부는 1980년대 초부터 비시장경제국에 상계관세 조사를 진행하지 않기로 결정했으나, 중국의 급격한 부상에 따른 위협을 느끼기 시작한 2006년 중국에 대한 상계관세 조사를 개시하였다. 이 분쟁은 이러한 맥락에서 비시장경제국인 중국에 대하여 상계관세를 부과할 것을 골자로 하는 PL 112-99호 제1조와 26개의 중국산 수입상품에 대한 반덤핑 및 상계관세 부과에 대하여 중국이 이를 WTO에 제소하면서 발생하였다.
이와 관련하여 패널은, PL 112-99호 제1조가 발효일에 공표된바, 신속한 공표라고 인정하였고, 상소기구에서는 위 쟁점을 다루지 않았다. 아울러 패널은, GATT 제X.3조 제(b)호가 PL 112-99호 제1조와 같은 입법조치를 금지하고 있지 않다고 보았으며, 위 조항을 위반한 것이 아니라고 판정하였고 상소기구에서는 별도로 다투어지지 않았다. 그러나 공표 전 미시행이라는 GATT 제X.2조에 대한 패널 판정은 번복되었다. 한편, 미국 내에서는 GATT 제X.2조 판정과 관련하여 상소기구가 패널에게 더 많은 사실에 관여하도록 요구하고 국내 법률 체계 및 절차까지 평가하도록 강요한다는 비판이 제기된 바 있다.48)
한편, 이 사건 분쟁에서 중국은 2008년부터 2012년까지 개시된 26건의 상계관세 조사 및 행정재심에서 미국 상무부의 조치에 대해 이의를 제기하였다. 이른바 이중 구제(double remedies)와 관련된 주장을 제기하였는데, 이중 구제란 동일상품에 대해 반덤핑 관세와 상계 관세를 함께 부과하는 경우 발생할 수 있는 문제로 United States - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China(WT/DS379) 분쟁에서 상세히 다루어진 바 있다.
이중구제는 단순히 동일상품에 대하여 반덤핑 관세와 상계 관세를 동시에 부과한다는 사실을 가리키는 것이 아니라, 이로 인해 보조금의 효과가 이중으로 상쇄되는 상황을 의미한다. 보조금으로 인해 상품의 수출가격이 인하되어 수입국의 국내산업에 실질적인 피해가 초래된 경우, 수입국은 상계 관세를 부과함으로써 보조금의 효과를 상쇄할 수 있다. 그런데 이 경우에는 보조금으로 인하여 국내가격보다 낮은 가격으로 수출하게 된바, 반덤핑 조사대상이 될 수 있다. 비시장경제국의 상품에 대한 반덤핑조사에서 덤핑마진을 산정할 때에는 해당 국가의 수출가격은 신뢰할 수 없는 것으로 간주되어 제3국의 대체가격(surrogate value)에 기초한 가상가격을 기준으로 실제 수출가격과 비교한다. 제3국의 구성가격에는 보조금이 미반영된 반면, 실제 수출가격에는 반영된바, 이 덤핑마진에는 보조금 효과가 반영되어 있다. 따라서 덤핑을 상쇄하기 위한 반덤핑 관세를 부과하는 경우 보조금 효과가 상계관세를 통해 1차적으로 상쇄되었음에도 불구하고 이중으로 상쇄되는 결과가 초래된다.
이 사건 분쟁에서 중국은 미국 상무부의 26개 조치에 대해 문제를 제기하였으나, 패널은 1개 조치는 2012년 3월 27일에 조사가 개시된바, PL 112-99호의 제정 이후이며, 이중 구제가 발생하였는지에 대한 주장이 입증되지 않았으므로 보조금 협정 제19조 제3항의 위반은 없다고 판정하였다. 나머지 25개에 대해서 패널은 미국이 이중구제가 발생했는지 여부를 조사하지 않은바, 보조금 협정 제19조 제3항, 제10조, 제32조 제1항에 각각 불합치하였다고 판정하였고, 이는 상소기구에서 다투어지지 않았다.
이 분쟁에서의 WTO 패널 및 상소기구의 판정은 중국의 보조금 교부 문제에 대한 미국과 유럽연합의 지속적인 불만을 초래하는 계기가 되었다. 현 보조금 협정 문언 상으로는 특별한 대응책을 모색하는 것이 어렵다고 느낀 미국과 유럽연합은 보조금 협정 개정을 적극 모색하게 되었다. 일본 역시 이에 함께 참여하였다. 이에 따라 2020년 1월 14일 미국, 일본, 유럽연합 3국 통상장관은 워싱턴에서 회담을 갖고 현재 보조금 협정의 규범 내용을 대폭 변경하여 산업보조금 (industrial subsidies)에 대한 규율을 강화하자는 취지의 합의에 도달하였다. 이들의 합의가 당장 WTO 보조금 협정 개정으로 이어지는 것은 아니나 주요 3국이 상당히 구체적인 방식으로 새로운 보조금 규범의 기본골격에 합의하였다는 사실만으로도 중요한 의미가 있다. WTO 협상, FTA 교섭, 미중 분쟁 등 여러 분야에서 산업보조금 규범을 논의하는 데 있어 중요한 시금석으로 작용하고 있다. 이 합의의 주된 목표는 중국에 대한 견제로 볼 수 있다. 특히 “중국제조 2025”로 대표되는 중국이 산업보조금 문제는 미국, 일본, EU의 가장 큰 우려사항인 바, 이에 대한 통제를 위한 규범 형성의 주춧돌을 놓기 위한 3국의 노력의 일환으로 평가할 수 있다.
그러나 동시에 이 규범은 단순히 중국뿐 아니라 중국과 유사한 측면을 보유하는 다른 국가들에게도 앞으로 적극 적용될 가능성을 내포하고 있다. 특히 한국, 인도, 브라질, 캐나다, 멕시코 등 주요 수출국들에 대해 직접적인 파급효과가 있을 것으로 보이며, 보조금 분쟁의 빈번한 당사국인 우리나라에 대하여 특히 장기적으로 상당한 파급효과를 가져올 가능성이 점쳐진다. 지금 제시된 내용은 기존의 보조금 협정의 내용과 법리를 대폭 바꾸는 것을 목표로 하고 있다. 따라서 단순히 일부 문구 수정이나 법리 정비의 수준이 아니라 기존의 내용과 법리를 상당한 폭으로 바꾸게 된다는 점에 유념하여야 한다. 특히 현재 변경이 예정된 내용들은 우리나라에 대하여 큰 부정적 영향을 초래할 가능성도 적지 아니 하다.
동시에 이 판정에 대한 미국의 불만은 이후 WTO 상소기구 마비를 통한 분쟁해결절차 무력화로 이어지기도 했다. 미국 USTR이 2020년 2월 발표한 WTO 상소기구에 대한 보고서는 이 분쟁의 잘못된 판정 (미국측 주장에 따르면)으로 인해 중국이 지속적으로 국제교역에서 부당한 우위를 점하게 되었고 여타 WTO 회원국의 정당한 이해관계가 침해되었다고 주장하고 있다.
작성자 김상지 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, United States - Countervailing and Anti-Dumping Measures on Certain Products from China, WT/DS449/R (2014.3.27. 회람), para. 2.1.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.11.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.15.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.22.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.18.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.28.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.48.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.56.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.66.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.76.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.86.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.89.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.91.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.92.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.94.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.118.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.139.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.157.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.185.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.189.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.209.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.241.
23) WTO 상소기구 보고서, United States - Countervailing and Anti-Dumping Measures on Certain Products from China, WT/DS449/AB/R (2014.7.22. 채택), para. 4.65.
24) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.67.
25) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.74.
26) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.76.
27) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.86.
28) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.88.
29) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.91.
30) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.92.
31) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.93.
32) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.96.
33) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.97.
34) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.102.
35) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.104.
36) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.106.
37) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.109.
38) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.120.
39) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 4.182.
40) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.244.
41) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.245.
42) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.246.
43) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.266.
44) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.268.
45) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.274.
46) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.282.
47) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.297.
48) Mostafa Beshkar, Adam S. Chilton, “Revisiting Procedures and Precedent in the WTO: An Analysis of US - Countervailing and Anti-Dumping Measures (China)”, World Trade Review, Vol. 15, No. 2(2016), p.392.
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