EU, Japan vs. Brazil - Taxation 사건 (DS472, 497, 2019.1.11. - 상소기구).pdf
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[1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정(1994 General Agreement on Tariffs and Trade, “GATT”)]
본 사건의 제소국은 EU(DS472사건), 일본(DS497사건)이고 피소국은 브라질이다. DS472사건 및 DS497사건 모두에 제3자 참여를 한 국가는 아르헨티나, 호주, 캐나다, 중국, 콜롬비아, 인도, 한국, 러시아 및 미국이다. DS472 사건에만 제3자 참여를 한 국가는 대만, 일본 및 남아프리카이고, DS497 사건에만 제3자 참여를 한 국가는 EU, 싱가포르 및 우크라이나이다.
DS472사건에 대한 패널은 2015년 3월 26일, DS497사건에 대한 패널은 2015년 9월 29일에 아래와 같이 구성되었다.
ㅇ 의장: Eirik Glenne
ㅇ 패널위원: Toufiq Ali, Alvaro Espinoza
동 분쟁의 상소심을 담당한 상소위원은 다음과 같다.
ㅇ 의장: Thomas R. Graham
ㅇ 상소위원: Peter Van den Bossche, Hong Zhao
(1) 사실 배경 및 절차진행 경과
이 분쟁은 아래에서 자세히 논의되는 7가지 프로그램을 통해 브라질 정부가 확립한 특정한 세금 처리에 관한 것이다. 일반적으로 7개 프로그램은 특정 브라질 연방 세금과 관련하여 면제, 감면 또는 유예를 제공한다. 패널이 설명한 바와 같이, 문제의 프로그램은 주로 다음과 같은 브라질 연방 세금 및 기여에 관한 것이다:
산업화 제품에 대한 세금(Tax on Industrialised Products, “IPI 세금”), 사회통합 프로그램/민간자산 구축 프로그램(Social Integration Programme/Civil Service Asset Formation Programme) 및 사회보장 파이낸싱에 대한 기여(Contribution to Social Security Financing, “COFINS”), PIS/PASEP-수입 및 COFINS-수입 기여, 경제 영역에의 개입에 대한 기여(Contribution of Intervention in the Economic Doain).
이에 따라 제소국이 파악한 7가지 프로그램은 다음과 같다:
(i) 정보학 프로그램;
(ii) 반도체 부문 인센티브 프로그램(“PADIS 프로그램”);
(iii) 디지털 TV 장비 산업 기술 개발 지원 프로그램(“PATVD 프로그램”);
(iv) 디지털 포용을 위한 프로그램(“디지털 포용 프로그램”) ((i) - (iv) 조치를 포괄하여 “ICT 프로그램”이라고 함);
(v) 자동차 공급망의 기술 혁신 및 밀도에 대한 인센티브 프로그램(“INOVAR-AUTO 프로그램”);
(vi) 수출을 주로 하는 회사를 위한 체제(“PEC 프로그램”);
(vii) 수출 기업을 위한 자본재 구매 특별 제도 (“RECAP 프로그램”).
영업 관련 비밀 정보(Business Confidential Information,“BCI”)에 대한 작업 절차는 2015년 4월 28일에 채택되었다. BCI에 대한 추가 공동 작업 절차는 2015년 10월 9일에 채택되었다.1) 패널은 기밀 중간 보고서의 내용에 대한 언론 보도를 알게 된 후 중간 보고서의 기밀성이 존중되지 않는다는 실망과 우려를 강조했다.2)
패널은 피소국들이 문제를 제기한 7가지 조치 중 4가지 조치(정보학, PADIS, PATVD, 디지털 포용 프로그램)가 모두 정보통신기술(Information Communication Technology,“ICT”) 부문과 관련이 있을 뿐만 아니라 설계 및 운영 방식도 서로 상당히 유사하다고 관찰했다. 이와 대조적으로 다섯 번째 조치인 INOVAR-AUTO 프로그램은 자동차 산업에 적용되며 설계 및 작동 측면에서도 이전의 네 가지 조치와 다르다는 점을 지적했다.3)
(2) 판정 요지
본 사건 패널 및 상소기구의 판정요지는 다음과 같다.
가. 패널은 GATT 제III.8조 제(b)호와 관련하여, 국내 생산자에게만 제공되는 혜택이라 하더라도 그 이유만으로 제III조의 적용에서 면제되는 것은 아니라고 보았다. 그러나 상소기구는 패널의 판시가 지나치게 광범위하다고 지적하며, 국내 생산자에게만 지급되는 혜택이 해당 상품과 동종의 수입품의 경쟁 조건에 영향을 미치고, GATT 제III조의 내국민대우 의무에 반하는 결과를 야기하는 경우에는 제III.8조 제(b)호의 조건을 충족한다면 그러한 지급이 정당화될 수 있다는 것으로 해석되어야 한다고 보았다. 한편, 상소기구는 본건에서 문제된 조치의 경우, 모두 동종 상품 간 경쟁 조건에 영향을 미치는 세금 감면에 해당하는바, GATT 제III.8조 제(b)호의 ‘보조금 지급(payment of subsidies)’에 해당하지 않는다고 보았다.
나. 패널은 ICT 프로그램이 GATT 제III.2조 및 제III.4조 위반이라고 판시하였고, 상소기구 역시 위 판정을 지지하였다.
다. 패널은 브라질이 수권조항(Enabling Clause) 2(b)항에 따른 WTO 통지를 하지 않았고, 따라서 제소국이 Enabling Clause를 원용할 의무가 없다고 보았다. 또한 패널은 INOVAR-AUTO 프로그램에 따라 아르헨티나, 멕시코, 우루과이 등으로부터 수입되는 상품에 적용되는 세제 혜택이 GATT 제I.1조 위반이며, 수권조항 2(b)항, (c)항으로 정당화되지 않는다고 판단했다. 상소기구 역시 위 판단을 지지하였다.
EU와 일본은 GATT 제I.1조, 제III.2조, 제III.4조, 제III.5조를 근거로 브라질을 WTO에 제소했다. 또한 그들은 GATT 제II.1조 제(b)호에 따른 조건부 청구를 제기했지만, 조건은 실현되지 않았다.
이 분쟁은 EU와 일본이 브라질의 ICT과 자동차 분야를 겨냥한 다양한 프로그램과 수출 기업의 상품구매 등을 통해 채택한 특정 세제 조치에 대해 WTO에 제소함으로써 발생했다.
제소국은 프로그램을 설정, 구현, 확립 및 관리하는 데 사용되는 조치를 명시하는 것을 요청했으며, 이를 통해 수정 또는 연장, 교체 조치, 갱신 조치, 실행 조치 및 기타 관련 조치를 지적했다.4) 패널은 7개의 도전 조치 중 4개 조치(즉, 정보학, PADIS, PATVD, 디지털 포용 프로그램)의 모두 ICT 부문 관련성 및 설계·운영방식의 유사성이 있다고 인식했다.5) 패널은 실질적인 분석에서 이러한 프로그램을 ICT 프로그램이라고 하는 범주로 분류했다.6) 패널은 또한 ICT 및 INOVAR-AUTO 프로그램과 관련된 주장이 두 가지 별개의 유형 제품, 즉 장려 제품과 장려 제품에 대한 입력에 해당한다는 점에 주목했다.7) 브라질은 이에 대응하여 장려 제품을 중간과 완제품으로 하위 분류했다.8)
(1) GATT 제III.8조 제(b)호 관련 판단
당사국의 주장
가. 피소국의 주장
브라질은 정보학 프로그램과 INOVAR-AUTO 프로그램이, GATT 제III조 적용 예외를 규정한 제III.8조 제(b)호상 ‘국내 생산자에게만 지급되는 혜택을 제공’하는 것에 해당하므로 위 두 프로그램에 GATT 제III조를 적용할 수 없다고 주장했다. 또한, 브라질은 혜택이라고 주장된 것은 프로그램에 참여하는 데에 소요되는 비용을 상쇄하기 위하여 제공된 것이고, 최종 제품에까지 혜택이 주어지는 것이 아니므로, 문제된 조치가 시장 경쟁 조건에 영향을 미치지 않기에 GATT 제III조의 적용범위에서 제외된다고 주장했다.9)
나. 제소국의 주장
이에 대해 EU와 일본은 GATT 제III.8조 제(b)호가 세금 감면 형태의 혜택을 포괄하여 그에 대한 예외를 제공하는 것이 아닌, 국내 생산 상품과 수입품 간 차별을 야기하지 않는 범위에서 국내 생산자에게 하는 지원만을 제III조 적용에서 면제해 주는 것이라고 주장했다. 아울러, EU는 문제가 된 혜택은 생산자(producers) 보다는 ‘특정 제품(certain products)’에 대하여 부여되므로 GATT 제III.8조 제(b)호상의 ‘국내 생산자에게만 제공하는 보조금(subsidies exclusively to domestic producers)’에 해당하지 않는다고 주장했다.10)
패널의 판단
패널은 국내 생산자에게만 배타적으로 지급되는 혜택이, ‘국내 생산자에게만’ 지급된다는 그 사실 자체로 GATT 제III.8조 제(b)호에 따라 GATT 제III조의 적용이 면제되는 것이 아니라고 보았다.11)
이러한 결론에 이르기에 앞서, 패널은 Indonesia – Autos 사건의 패널 보고서를 원용하며, 국내 생산자에 대한 혜택 중 수입품과 동종의 국내 상품에 대한 차별을 야기하는 것은 GATT 제III조의 적용범위에 해당하며, GATT 제III조 위반에 해당한다는 점을 지적하였다. 이는 즉, GATT 제III.8조 제(b)호가 단순히 ‘국내 생산자에게’ 지급하는 혜택이라고 하여 제III조의 적용을 배제하는 것은 아님을 시사한다.12)
상소기구의 판단
브라질은 패널의 GATT 제III.8조 제(b)호의 해석 및 적용에 대하여 상소했다. 상소기구는 비록 제III.2조과 제III.4조의 내국민 대우 의무가 제품의 맥락에서 효력을 발휘하지만, 이것은 주로 “생산자”를 대상으로 하는 조치가 무효임을 시사하지 않는다는 패널의 견해에 동의했다.13) 상소기구는 또한 “GATT 제III조는 특정 조치, 특히 생산자를 대상으로 한 사전 시장 조치에 적용할 수 없다”는 패널의 견해에 동의했다.14)
브라질은 패널의 GATT 제III.8조 제(b)호에 따라 국내 생산자에게만 제공되는 혜택이 그 이유만으로 제III조의 규율에서 면제되지 않는다고 판단한 제III.8조 제(b)호에 대한 해석이 잘못되었다고 주장하였다.15) 상소기구는 이와 관련한 패널의 분석이 너무 광범위하다고 지적하면서, 이를 다음과 같이 수정하여 이해하여야 한다고 보았다: 국내 생산자에게만 지급되는 혜택이 해당 상품과 동종의 수입품의 경쟁 조건에 영향을 미치고, GATT 제III조의 내국민대우 의무에 반하는 결과를 야기하는 경우, 제III.8조 제(b)호의 조건을 충족한다면 그러한 지급이 동호에 따라 정당화될 수 있다.16)
특히, 상소기구는 패널의 해석이 혜택의 독점적 제공 자체가 GATT 제III조가 금지하는 종류의 수입 제품에 대한 차별적 대우에 해당하지 않는다는 이전의 결론과 모순된다고 판단했다. 그리고 상소기구는 패널의 결론을 받아들이는 것은 사실상 국내 생산자에게만 지급되는 혜택의 전부가 GATT 제III조의 다른 항에 규정된 내국민 대우 의무의 대상이 되는 결과를 야기할 것이라고 언급했다.17) 상소기구는 국내 초과 수입품 사용에 따른 혜택 접근을 조건으로 하는 등 혜택의 특정 요소가 혜택 외의 방법으로 GATT 제III조에 따른 내국민 대우 의무를 위반할 수 있다는 패널의 의견에 동의하지만, 이는 단순히 혜택을 지급하는 것을 의미하지 않는다고 설명했다.18)
(2) GATT 제III.2조 제1문 추가과세 관련 (ICT 프로그램)
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
EU와 일본은, 브라질이 ICT 프로그램을 통해 수입산 ICT 제품에 대하여 국내 동종 제품에 부과되는 세금보다 더 많은 세금을 부과하는바, ICT 프로그램이 GATT 제III.2조 첫 번째 문장 위반에 해당한다고 주장하였다.19) ICT 프로그램의 특정 측면과 관련하여 GATT 제III.2조 첫 번째 문장에 따라 청구를 제기했다. 특히 이들은 브라질은 수입 ICT 제품에 국내 동종 제품에 부과되는 세금보다 더 많은 세금을 부과한다고 주장했다. 일본은 또한 ICT 프로그램의 특정 측면과 관련하여 GATT 제III.2조 두 번째 문장에 따라 청구를 제기했다.20)
나. 피소국의 주장
브라질은 유사성 문제와 관련하여 기본 생산 프로세스(Basic Productive Process, “PPB”)에 따라 생산된 제품은 국내 제품과 동일시될 수 없다고 주장하였으며, 세금 감면은 제품의 원산지와 관련된 것이 아니라 제조업체가 ICT 프로그램의 혜택을 받기 위해 부담해야 하는 비용과 관련이 있다고 주장했다.21)
패널의 판단
패널은 ICT 프로그램이 상품에 대하여 동종 국내 상품과 비교했을 때 추가 과세를 하는 것과 같은 효과를 야기하므로 제III.2조를 위반한 것이라고 판단했다.22) 이와 같은 판단에 이르기 위하여 패널은 (1) 수입품과 국내 상품이 동종 상품인지, (2) 수입품이 국내 상품에 대한 세금을 초과하는 과세 대상인지 여부를 검토하였다.23) 관련하여 제소국은 ICT 프로그램이 동종 상품을 오로지 원산지에 따라 차별한다고 주장하였다.24)
(1)에 대하여 패널은, 먼저 ICT 프로그램이 그 문언상으로는 메르코수르 공동상품 분류체제(MERCOSUR Common Nomenclature, “MCN”) 코드에 따라 적용 범위가 정해지는 것이고, 원산지에 따라 그 적용 범위가 달라지는 것이 아닌 바, 문언만 보았을 때는 수입품과 국내 상품 간 차별이 있는 것은 아니라고 밝혔다.25) 그러나, ICT 프로그램의 수혜를 받으려는 회사는 (i) 브라질 내 R&D에 투자하거나, (ii) PPB에 따라 상품을 브라질에서 생산하거나, (iii) 브라질 내에서 상품을 개발해야 한다는 점을 토대로, 사실상 브라질에서 생산된 상품만이 ICT 프로그램의 세제 혜택을 받을 수 있는 것이라고 판단하였다.26)
(2)에 대하여 패널은, 완제품인 ICT 상품과 중간재인 ICT 상품을 나누어 판단하였다. 먼저 완제품의 경우, 수입품과 동종 국내 상품 간 적용되는 세금이 다르다는 점에 이의 제기가 없음을 지적하며, 패널은 동종 국내 상품에 감세 및 면세 혜택이 주어지는 것이라고 보았다.27) 브라질은, 그러한 세제 혜택이 ICT 프로그램의 요건을 충족하기 위하여 발생하는 비용을 보전하기 위한 것이라고 항변하였다. 하지만, 패널은 특정한 조치가 제III.2조 위반인지 여부를 파악함에 있어서 해당 조치가 정당화되는지 여부는 고려요소가 아니고, 설령 그렇다 할지라도 브라질이 위 주장이 사실이라는 점을 입증하지 못하였다고 보았다.28)
상소기구의 판단
이에 대하여 브라질이 상소하였으나, 상소기구는 패널의 위와 같은 판단이 합당하다고 판시하였다. (1)에 대하여 상소기구는, 브라질이 외국 생산자는 ICT 프로그램의 세제 혜택을 누리지 못한다는 점을 인정했다고 보았다. 그리고 브라질이 ICT 프로그램의 구성, 구조, 운영상 원산지만을 기반으로 한 법적 차별이 있지 않다고 주장하였으나, 상소기구는 위와 같은 주장을 받아들이지 않았다.29)
(2)에 대하여 상소기구는, 중간재인 ICT 수입 상품인 동종의 국내 상품과 비교하였을 때 더 많이 과세되는 바, GATT 제III.2조 제1문 위반이라는 패널의 판단에 동의하였다. 비록 브라질은, ICT 프로그램이, 수혜 대상이 아닌 수입 ICT 중간재를 구매하는 회사의 금전 유동성을 제한하는 효과를 수반하는 것이 아니라고 주장하였으나, 상소기구는 이러한 주장을 배척하였다.30)
(3) GATT 제III.4조 (ICT 프로그램)
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
EU와 일본은 ICT 프로그램이 다음과 같은 측면에서 GATT 제III.4조상 내국민대우 요건 위반이라고 보았다: (1) 세제 혜택을 받기 위해 상품이 갖춰야 할 조건, (2) 혜택 대상 제품을 구매할 때 소요된 비용이, 정보학 프로그램 및 PADIS 프로그램 하에서 R&D에 투자되는 비용 계산시 공제된다는 점, (3) 혜택 대상 제품을 구매하는 회사에게 행정적 부담이 덜 하다는 점.31)
나. 피소국의 주장
브라질은 앞서 본 것처럼, 문제된 프로그램이 GATT 제III.4조의 적용 범위 밖에 있으며, 설령 적용 범위 내라고 판단되더라도, 원산지에 근거한 차별이 있는 것이 아니기 때문에 내국민대우 위반이 아니라고 주장하였다.32)
패널의 판단
패널은 아래와 같이 ICT 프로그램이 GATT 제III.4조의 내국민대우 의무를 위반한 조치라고 판단하였다. 먼저 패널은 조치가 GATT 제III.4조의 ‘국내판매, 판매를 위한 제공, 구매, 운송, 유통 또는 사용에 영향을 주는 모든 법률, 규정, 요건’에 해당하는지 여부와 관련하여, (i) ICT 프로그램이 법률 및 규정을 통해 제정되고 시행되는 점, (ii) 모든 ICT 프로그램에 세금 감면 및 유예 혜택을 받기 위한 일정한 조건을 포함되어 있는 점, (iii) 그러한 요건을 준수하는 이유는 세제 혜택을 받기 위한 것인 점을 토대로, ICT 프로그램이 국내판매, 판매를 위한 제공, 구매, 운송, 유통 또는 사용에 영향을 주는 프로그램이고, 따라서 GATT 제III.4조상 법률/규정/요건에 해당한다고 판단하였다.33)
둘째로 동종 상품인지 여부와 관련하여, 패널은 앞서 판시한 것과 동일하게, ICT 프로그램이 모두 오로지 대상 상품의 원산지를 기준으로 한 차별에 해당한다는 점을 지적하면서, 문제가 된 국내 상품과 수입 상품이 본 쟁점 검토 목적상 동종상품에 해당한다고 판단하였다.34)
마지막으로 차별적 대우인지 여부와 관련하여 패널은 ICT 프로그램에 대한 제소국의 주장 중 (1) 세제 혜택을 받기 위해 상품이 갖춰야 할 조건, (2) 혜택 대상 제품을 구매할 때 소요된 비용 관련 (3) 혜택 지원 대상 상품을 구매하는 회사에게 행정적 부담이 덜 하다는 점에서 GATT 제III.4조 위반인지 여부를 먼저 검토하고, 국내 자재를 사용하도록 하는 의무 부과와 관련한 측면에서 GATT 제III.4조 위반 여부를 검토하였다.
(1)에 관하여 패널은, PPB 또는 이와 유사한 요건에 따라 상품을 생산하도록 하는 요건과, 브라질 내에서 상품이 개발되어야 한다는 요건은 수입 상품을 국내 상품과 차별적으로 대우하는 것이라고 보았다.35) (2)와 관련하여 패널은, 혜택 대상 제품을 구매할 때 소요된 비용이, 정보학 프로그램 및 PADIS 프로그램 하에서 R&D에 투자되는 비용 계산시 공제된다는 점을 토대로, 국내 상품과 비교하여 수입 상품에 대한 차별적 대우가 있다고 보았다.36) (3)과 관련하여 패널은 중간재를 수입하는 회사들은 ICT 프로그램에 따른 세제 혜택을 받지 못하고, 별도로 세금 공제를 신청하거나, 소요된 비용을 보전받기 위한 신청을 하여야 하는바, 이는 그러한 회사에 행정적 부담으로 작용한다고 보았다.37) 이러한 측면에서 ICT 프로그램에 따라 바로 세제 혜택을 받을 수 있는 국내산 중간재를 구매하는 경우와 비교하여, 수입산 중간재를 차별 대우하는 것인바, GATT 제III.4조 위반이라고 판단하였다.38)
국내 자재 사용과 관련하여, 제소국은 브라질의 ICT 프로그램상 세제 혜택을 받기 위하여 제조업자가 따라야 하는 상품 생산 절차 요건에는, 국내 자재(domestic inputs)를 사용하도록 하는 요건이 있으므로, 이는 GATT 제III.4조의 내국민대우 의무 위반이라고 주장하였다.39) 패널은 각각의 ICT 프로그램(정보학 프로그램, PATVD 프로그램, PADIS 프로그램, 디지털 포용 프로그램)에 대한 검토를 통해, 브라질의 주장처럼 해당 프로그램에 따라 제작되는 상품은 결국 브라질 국산품인 바, ICT 프로그램이 GATT 제III.4조의 내국민대우 의무 위반이라고 판단하였다.40)
상소기구의 판단
브라질은 (3) 수입 상품을 구매하는 회사에 행정적 부담이 더 있다고 본 패널의 판단이 잘못되었다고 주장하였다.41) 그러나, 상소기구는 패널의 판단에 오류가 없다고 보았다. 특히 상소기구는, 수입산 중간재 ICT 상품과 국내산 상품 간에 결정을 하여야 하는 상황에서 구매자들은 행정적 부담이 덜한 수입산 중간재 ICT 상품을 선택하게 될 것이므로, 수입산 중간재 ICT 상품이 국내산에 비하여 차별적 대우를 받고 있는 것이라고 판단하였다.42)
(4) GATT 제III.2조 제1문 (INOVA-AUTO 프로그램)
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
EU와 일본은, 브라질이 동종의 국산 자동차와 비교하여 수입산 자동차에 더 많은 세금을 부과한다고 주장하며, GATT 제III.2조 제1문에 위반한다고 주장하였다.43)
나. 피소국의 주장
브라질은 INOVA-AUTO 프로그램이 수입 상품과 동종의 국내 상품 간의 경쟁 조건을 변경한다는 것을 입증할 증거를 충분히 제시하지 못했다고 주장하였다.44)
패널의 판단
패널은 이 법안의 본문이 IPI 세율 인하의 혜택을 받기 위해 문제가 되는 차량을 국내에서 생산할 것을 명시적으로 요구한다는 점에서 원산지 기반의 구별을 분명히 한다는 점을 고려했다.45) 이를 근거로 패널은 세금 감면이 국내에서 생산된 자동차에만 적용된다는 점에서 동종의 국산 자동차에 비하여 수입 자동차가 초과 과세된다고 보았다.46)
먼저 인증 요건을 검토한 패널은 인증 획득 부담이 국내 제조업체보다 외국 제조업체가 더 크다는 결론을 내렸다. 세 단계의 작동을 검토하면서, 패널은 세 단계 모두 브라질 밖의 외국 제조업자들에 의해 생산된 수입 자동차를 전적으로 제조업체의 원산지와 결과적으로 자동차의 원산지에 근거하여 인가된 국내 제조업체가 생산한 동일한 국산 자동차와 다르게 취급한다고 결론 내렸다. 이를 근거로 패널은 제소국들이 일견 차별 대우가 전적으로 차량 원산지에 기초한다는 점을 보였고, 브라질이 이를 반박하지 못했다고 판단하였다.47) 이에 따라 패널은 국산 및 수입 자동차는 GATT 제III.2조 첫 번째 문장에 따른 분석의 목적상 동일한 것으로 추정된다고 결론 내렸다.48)
패널은 외국 기업 자체가 브라질에위치하거나 운영되지 않기 때문에 INOVAR-AUTO 프로그램에 따라 인증을 받을 수 없다는 것이 분명하다고 밝혔다. 패널은 또한 이는 다음 두 가지 이유로 외국 제조업체가 제조한 수입 차량에 더 높은 세금 부담이 적용된다는 점을 확인했다: (1) 브라질에 소재하지 않은 외국 기업은 이러한 크레딧을 적립하고 사용할 수 있는 자격을 부여받을 수 없기 때문에 추정된 IPI 세액 공제를 통해 브라질 외의 외국 기업이 제조한 수입 차량에 대한 IPI 세금 부담을 줄일 수 없다. (2) 수입자/유통업체로 인증받기 위해 브라질에 설립하기로 선택한 외국 기업들은 국내 제조업체들보다 신용을 적립하고 사용할 수 있는 자격이 더 많은 부담스러운 요건에 직면해 있다.49)
따라서 패널은 "INOVAR-AUTO 프로그램에 따른 인증 절차는 GATT 제III.2조와 반대로 외국 제조업체가 인증된 국내 제조업체 및 국내 차량에 비해 수입 차량에 대한 IPI 세금 부담을 더 줄이기 어렵게 설계되고 운영된다고 결론지었다.50)
패널은 다른 두 단계와 관련해서도 유사한 결과에 도달했다. 패널은 GATT 제III.2조와 반대로 IPI 세액공제 추정 및 산정에 관한 규칙체계의 설계·운영 결과, 외국 제조업체가 제조한 수입자동차와 같이 공인 국내 제조업체가 제조한 국산자동차가 제조한 것보다 낮은 조세부담의 혜택을 받는다고 결론내렸다.51) 패널은 가정용 자동차는 추정 IPI 세액 공제의 사용과 관련하여 자동차와 같이 수입된 자동차보다 우선시된다고 결론 내렸다. 그리고 브라질의 도구에 대한 전략적 투입에 따른 추정 IPI 세액 공제를 사용하기 위해 수입 차량보다 국산 차량의 우선 순위를 정하는 것은 GATT 제III.2조와 반대로 수입 자동차에 대해 동일한 국산 자동차보다 초과 과세되는 결과를 초래한다. 패널은 INOVAR-AUTO 프로그램에 따라 인증 프로세스의 특정 측면, 발생 및 계산 규칙 시스템, 브라질의 도구에 대한 전략적 입력 지출로 인한 추정 IPI 세액 공제 사용이 국산 자동차와 같이 수입 자동차에 부과되는 세금 부담을 증가시킨다는 것을 확인했다. 따라서 이 보고서는 INOVAR-AUTO 프로그램의 이러한 측면은 수입 제품이 GATT 제III.2조 첫 번째 문장과 일치하지 않는 국내 제품에 적용되는 것보다 초과하는 내부 세금을 부과하는 결과를 초래한다고 결론지었다.52)
(5) GATT 제III.4조 (INOVA-AUTO 프로그램)
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
EU와 일본은 GATT 제III.4조에 따라 INOVAR-AUTO 프로그램의 여러 측면을 보았을 때, 위 프로그램이 국내 상품과 비교하여 수입 상품을 차별적으로 대우한다고 주장제품에 대해 국내 제품과 동일한 것보다 덜 유리한 대우를 한다고 주장했다.53) EU는 또한 GATT 제III.4조에 따라 브라질 실험실 장비 구매를 장려하는 INOVAR-AUTO 프로그램에 따른 규칙에 대한 문제를 제기했다.54)
패널은 인가 요건이 GATT 제III.4조상 ‘요건’에 해당한다는 당사자들의 주장에 동의했다. 패널은 INOVAR-AUTO 프로그램은 GATT 제III.4조의 의미에 속하는 제품의 내부 판매, 판매, 판매, 구매, 운송, 유통 또는 사용에 영향을 미치는 법률, 규정 및 요건의 범위에 포함된다고 결론지었다.55) 또한, 패널은 GATT 제III.2조의 유사성 평가에서 설명한 것과 정확히 같은 이유로 GATT 제III.4조의 청구권 분석 목적으로 국산품과 수입품이 유사한 것으로 추정된다는 것을 확인했다. 따라서 패널은 국내에서 생산된 부품과 수입된 부품은 국내에서 생산된 전략적 투입물과 도구와 수입된 전략적 투입물과 도구와 같고, 국내에서 생산된 실험실 장비와 수입된 실험실 장비는 GATT 제III.4조의 의미 내에서 같다고 결론지었다.56)
아울러, 패널은 INOVAR-AUTO 프로그램에 따른 특정 인증 요건이 수입 자동차와 동일한 국산 자동차에 유리하도록 경쟁 조건을 수정한다고 고려했다. 따라서 패널은 이러한 요구사항이 국내산 제품과 비교하였을 때 수입산 제품에 차별적인 대우를 한다고 결론 내렸다. 마찬가지로 위원회는 IPI 추정세액공제의 발생 및 산정 측면에서 자동차 판매에 대한 세금을 상쇄하기 위해 사용할 추정 IPI 추정세액공제를 국내 제조업체보다 더 많이 적립하려고 할 때 외국 제조업체에 더 큰 부담이 있다고 판단했다. 그리고 패널은 이 측면이 수입 자동차의 손해와 동일한 국산 자동차에 유리하도록 경쟁 조건을 수정한다고 고려했다. 따라서 패널은 발생 및 계산에 관한 이러한 규칙은 GATT 제III.4조와 일치하지 않는 국내산 제품에 따른 것보다 수입 제품에 대해 차별적인 대우를 한다고 결론 내렸다. 또한, 패널은 아웃소싱 조항과 관련하여 브라질에서 최소한의 제조 단계를 준수하도록 요구하는 국내 제조업체에 대한 인증 요구사항의 측면은 수입품보다 국내 제품을 사용하도록 요구한다고 의견을 밝혔다. 따라서 패널은 INOVAR-AUTO 프로그램이 이러한 점에서 GATT 제III.4조와 일치하지 않는다고 결론지었다..57)
이를 종합하여 패널은 INOVAR-AUTO 프로그램이 동종의 국내 상품과 비교했을 때, 수입 상품에 대하여 차별적인 대우를 하는바, GATT 제III.4조 위반이라고 결론 내렸다.
상소기구의 판단
INOVAR-AUTO 프로그램과 관련하여, 상소기구는 국내 제조업체와 달리, 외국 제조업체의 경우 인증 기준 준수는 필연적으로 상응하는 행정 및 경제적 부담을 수반한다는 패널의 의견에 동의했다. 상소기구는 또한 사실상 국내 제조업체가 두 가지 다른 특정 요건만 적용된다는 패널의 분석에 동의했다. 상소기구는 이러한 고려사항들은 외국 제조업체들이 그들의 제품이 세제 혜택을 받기 위해 더 높은 부담을 진다는 결론을 뒷받침하기에 충분하다고 판단했다. 따라서 인정 요건은 경쟁 조건을 수입 자동차의 손해와 동일한 국산 자동차에 유리하게 규정했다고 판단했다. 이를 근거로, 상소기구는 패널에게 INOVAR-AUTO 프로그램에 따라 추정 세액 공제를 받기 위한 인가 조건은 GATT 제III.4조의 의미 내에서 수입 상품에 대한 차별적 대우에 해당한다는 패널의 판단에 동의하였다.58)
(6) GATT 제I.1조 및 수권조항(Enabling Clause) 관련 판단
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
EU와 일본은 INOVAR-AUTO 프로그램의 특정 측면과 관련하여 GATT 제I.1조에 따른 청구권을 제기했다. 이들은 브라질이 법령 7819/2012 제21조와 제22조(I)를 통해 메르코수르(MERCOSUR) 회원국이나 멕시코에서 수입한 자동차에 대해 감세 혜택을 제공하였으나, EU와 일본을 포함한 다른 WTO 회원국에서 수입하는 동종 상품에는 이런 혜택을 제공하지 않았다고 주장했다.59)
나. 피소국의 주장
브라질은 패널의 판정에 대해 GATT 제I:1조에 따라 EU와 일본이 제기한 주장이 해당 권한 내에 있으며, INOVAR-AUTO 프로그램에 따라 아르헨티나, 멕시코, 우루과이로부터의 수입에 따른 내부 감세 형태의 차등적이고 더 유리한 대우가 수권조항의 제2(b)항과 제2(c)항에 따라 정당화되지 않는다고 패널이 판단한 것에 오류가 있다고 주장했다.60)
패널의 판단
패널은 GATT 제I조가 최혜국대우(MFN) 원칙을 구현하고 있다고 설명했다. 패널은 특정 수입 자동차에 따른 IPI 세율 30% 포인트의 감세가 GATT 제I.1조에 적용되는지 여부를 검토했다. 패널은 이러한 감세는 실제로 GATT 제III조 2호와 4호에 언급된 사항이므로 GATT 제I.1조의 적용범위에 해당한다고 결론지었다.61)
패널은 관련 법적 문서의 평이한 언어는 세금 감면이 메르코수르 회원국과 멕시코에서 인가된 회사가 수입한 제품에 적용된다는 것을 의미한다고 판단했다. 패널은 결과적으로 세금 감면은 독점적으로 원산지에 근거하고, 브라질이 그러한 분석에 반대하지 않았다는 점을 고려하여 명시적이고 명확하게 인정되기 때문에, 관련 제품이 GATT 제I.1조의 의미 내에서“유사하다”고 결론 내렸다.62) 패널은 메르코수르 회원국과 멕시코에서 수입된 자동차에 대해 법령 7819/2012 제21조와 제22조 (I)에 따라 합의된 감세는 GATT 제I조의 의미 내에서 이익을 구성한다고 결론 내렸다. 이를 근거로 패널은 GATT 제I.1조와 일치하지 않게 INOVAR-AUTO 프로그램에 따라 메르코수르 회원국과 멕시코로부터 수입된 제품에 따른 세금 감면은 브라질이 해당 국가에서 생산된 제품에 부여한 혜택이며, 이는 다른 WTO 회원국에서 생산된 제품과 동일하게 즉시 무조건적으로 부여되지 않는다고 결론지었다.63)
상소기구의 판단
상소기구는 “해야 한다(shall)”는 단어의 사용은 수권조항 제4(a)항이 회원국에게 WTO에 채택한 협정을 통보해야 하는 차별적이고 더 유리한 대우에 따라 의무를 부과한다는 것을 나타낸다고 고려했다.64) 상소기구는 이 단락이 차별적이고 보다 유리한 대우에 따라 약정을 도입, 수정 또는 철회하는 회원은 채택된 약정과 관련하여 발생할 수 있는 어떤 어려움이나 문제에 대해 관심 있는 회원의 요청이 있을 경우 신속한 협의를 위한 적절한 기회를 제공해야 한다고 규정하고 있다고 생각했다.65) 상소기구는 따라서 수권조항 제4(a)항에 따른 통지는 제소국의 지식과 직접적인 관련이 있으며, 결과적으로 권한 부여 조항을 제기하고 패널 요청에서 관련 조항을 식별할 필요가 있는지에 대한 질문에 대해 언급한다고 밝혔다. 수권조항 제4(a)항이 그에 따라 채택된 통지의 특정성 정도를 상정한다고 언급하면서, 상소기구는 최소한 수권조항 제4(a)항에 따른 통지는 어떤 권능 조항에 따라 차별적이고 더 유리한 대우가 채택되었는지를 명시해야 한다고 고려했다. 제소국들은 차별적이고 더 유리한 대우에 따른 조치가 다음과 같을 때, 가능성 조항을 제기하고 패널 요청에서 관련 조항을 식별해야 한다고 주장했다: (i) 수권조항에 따라 또는 권한 부여 조항에 따라 채택되었음이 조치 자체의 면면에서 명백한 경우, 그리고/또는 (ii) 수권조항 제4(a)항에 따라 통지한다. 그러나 제소국은 불일치성을 뒷받침하는 데 필요한 사실을 입증할 책임을 지지 않고 해당 조치가 일치하지 않는다고 주장되는 수권조항의 해당 조항을 식별하기만 하면 된다. 이러한 방식으로 제소국은 패널 요청에서 권한 부여 조항의 관련 조항을 식별해야 하지만 조치가 권한 부여 조항에 명시된 조건을“충족”한다는 것을“증명”할 부담은 여전히 있다.66) 상소기구는 “해야 한다(shall)”라는 단어의 사용은 수권조항 제4(a)항이 차등적이고 보다 유리한 대우에 따라 회원국이 채택한 약정을 WTO에 통보할 의무를 부과함을 나타낸다고 생각했다. 상소기구는 권한 부여 조항 제4(a)항에 따른 통지는 제소국의 지식과 직접적인 관련이 있으며, 결과적으로 권한 부여 조항을 제기하고 패널 요청에서 관련 조항을 식별할 필요가 있는지에 대한 질문에 대해 언급한다고 밝혔다. 싱소기구는 회원이 수권조항에 따라 채택되거나 수정된 차별 대우를 부과하는 특정 협정을 통보한 상황에서, 다른 회원들이 수권조항에 따라 특정 차별 대우가 채택되었음을 알고 있는 것으로 간주될 것이라는 패널의 의견에 동의한다. 따라서 상소기구는 패널의 수권조항에 따라 이의를 제기한 조치가 채택되었음을 고지하는 상황에서 불만을 제기하는 당사자가 패널 요청에서 해당 조항을 확인해야 한다는 패널의 결정을 지지했다.67)
상소기구는 수권조항 제4(a)항에 따라 차등과세 처리가 제2(b)항에 따라 채택된 것으로 WTO에 구체적으로 통보되지 않은 것은 논란의 여지가 없다고 인정했다. 브라질의 주장과 달리, 상소기구는 패널이 통지의 절차적 타당성을 고려하기 전에 질문을 고려하지 않았다고 판단했다. 한편 상소기구는 패널이 오히려 제소국들이 제2(c)항에 따른 통지를 통해 차등 과세 처리가 제2(b)항에 따라 채택된 것으로 통지된 것으로 간주될 수 있는지 여부에 초점을 맞췄다고 판단했다.68)
상소기구는 제4(a)항이 통보 자체에 표시되지 않는 한, 수권조항의 한 조항에 따라 채택된 조치에 대한 통지가 수권조항의 다른 조항에 따라 채택된 조치에 대한 통지로서 동등하게 기능하는 것을 허용하지 않는다는 패널의 최종 결론에는 동의했다.69) 또한, 상소기구는 브라질의 주장과 달리 패널이 이와 관련한 추론을 투명성 메커니즘의 조항에 기초하지 않고 오히려 투명성 메커니즘이 이해를 더욱 확인했다고 판단했다. 브라질은 또한 개발도상국 회원국의 경우, 수권조항의 제2(a)항과 제2(b)항이 모두 제2(c)항에 포함되어 있다고 주장했다. 이에 대하여 상소기구는 비록 이것이 사실이라 하더라도 제2(c)항에 따라 채택된 조치의 통지가 제2(b)항의 목적에 충분할 것이라고 반드시 따르지는 않을 것이며, 특히 통지가 제소국의 지식과 직접적인 관련이 있으며, 결과적으로 수권조항을 원용하고 패널 요청에서 관련 조항을 식별해야 하는 부담과 관련이 있다는 점을 고려한다. 이를 근거로, 상소기구는 브라질이 INOVAR-AUTO 프로그램에 따른 차등과세가 제2(b)항에 따라 채택된 대로 WTO에 통보되었다는 것을 입증하지 않았다는 패널의 결과를 지지했다.70) 해당 분쟁에서 제소국들은 패널 요청에서 수권조항의 2(b)항을 원용하고 식별할 필요가 없었다. 결과적으로, 패널은 아르헨티나, 멕시코, 우루과이에서 수입된 제품에 INOVAR-AUTO 프로그램에 따라 합의되고 GATT 제I.1조에 따라 일관성이 없는 것으로 밝혀진 내부 세금 감면이 수권조항의 제2(c)항에 따라 정당화되지 않는다는 패널의 결정을 지지했다.71)
본 사건은 GATT/WTO 협정 체제에서 공중도덕(public morals) 예외의 범위와 의미에 대한 오랜 논쟁을 다시 불러일으켰다. 본 사건의 패널은 GATT 제XX조 제(a)호상 “공중도덕”을 다소 좁게 해석하여, 기존의 WTO 판정상 해석과 일견 맞지 않는 부분이 있다. 이 사건 패널은 공중도덕을 인권, 공중보건 및 안전, 동물 복지 등 특정한 가치를 지닌 영역에 국한되는 것으로 이해하였다. 이 경우, 각 회원국이 제XX조 제(a)호를 원용할 수 있는 범위가 대폭 줄어들게 될 것이다. 그러나 이러한 해석이 과연 타당한지는 의문이다. 공중도덕은 각 국가별, 사회별, 문화별, 민족별로 상이한 개념이다. 그리고 동시에 그 적용 영역은 국가 전체, 사회 전체, 문화권 전체, 민족 공동체 전체체 적용되는 개념이다. 그러므로 이를 반드시 특정 영역이나 이슈 – 가령, 보건, 동물목지, 안전, 사회질서 등 – 에 국한하는 것이 타당하다고 보기는 어려울 것이다. 물론 공중도덕 문제가 주로 제기되는 영역은 분명 있을 것이나 그렇다고 하여 다른 영역에서 공중도덕 문제가 제기되는 것을 차단하는 것은 성급한 결론이다. 마찬가지로 공중도덕 문제에 친한 이슈가 있다하여 다른 이슈는 공중도덕 영역에 포섭될 수 없다는 결론도 성급한 결론이다. 그 결론은 WTO 회원국별로 상이할 것이며 나아가 동일한 회원국 내에서도 시대별로 상이할 것이다. 바로 이러한 특성을 감안하여 GATT 및 GATS는 일반적 예외의 첫 번째 항목으로 공중도덕을 보호하기 위한 조치를 포함하고 있는 것으로 이해할 수 있다. 공중도덕 예외조항을 남용하는 것은 철저히 차단하여야겠으나 이를 위해 공중도덕 자체를 제한적으로 해석하는 것은 자칫 WTO 협정 자체에 대한 회원국의 신뢰에 부정적 영향을 초래할 우려도 없지 않다.
작성자 박희윤 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, Brazil – Taxation, WT/DS472/R; WT/DS497/R (2017. 8. 30. 회람), para. 1.17, Annexes A-2, A-4.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 6.18.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.23.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.24.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.25.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.26.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.27.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.71.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.72.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.87.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.83.
13) WTO 상소기구 보고서, Brazil – Taxation, WT/DS472/AB/R; WT/DS/497/AB/R (2019. 1. 11. 채택) para. 5.97.
14) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.101.
15) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.80.
16) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.112.
17) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.110.
18) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.109.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.89.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.90.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.108.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.174.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.110.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.118.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.134.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.137.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.150.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.153.
29) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.23.
30) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.40.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.181.
32) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.182.
33) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.202.
34) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.207.
35) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.230.
36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.243.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.254.
38) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.255.
39) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.256.
40) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.317.
41) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.55.
42) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.61.
43) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.627.
44) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.629.
45) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.638.
46) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.648.
47) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.656.
48) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.676.
49) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.680.
50) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.681.
51) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.682.
52) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.691.
53) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.692.
54) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.693.
55) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.708.
56) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.721.
57) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.765.
58) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.79.
59) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1012.
60) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.341.
61) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1020.
62) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1031.
63) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1048.
64) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.355.
65) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.358.
66) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.365.
67) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.366.
68) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.371.
69) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.380.
70) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.425.
71) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.427.
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