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가. 원고
원고는 이란 회교 공화국(“이란”)이며, Mr. Hamidreza Oloumiyazdi, Mr. Vaughan Lowe, Mr. Samuel Wordsworth, Mr. Jean-Marc Thouvenin 및 Mr. Alain Pellet 등이 원고를 공동 대리하였다.
나. 피고
이 사건의 피고는 미합중국(“미국”)이며, Mr. Marik A. String, Sir Daniel Bethlehem, Ms.Lisa J. Grosh, Ms. Kimberly A. Gahan 및 Ms. Laurence Boisson de Chazournes 등이 피고를 공동 대리하였다.
2015. 7. 14. 오스트리아 비엔나에서, 중국, 프랑스, 독일, 러시아, 영국, 미국 및 EU는 이란과 “이란 핵문제 해결을 위한 포괄적 공동행동계획(Joint Comprehensive Plan of Action, 이하 “JCPOA”)”에 최종 합의하였다. JCPOA는 이란이 핵개발 프로그램을 포기하는 대가로, 미국과 유럽연합(EU)이 그간 부과하여 왔던 이란에 대한 경제제재를 해제한다는 것을 핵심으로 한다.2)
한편, 2018. 5. 8. 미국의 트럼프 대통령은 이란에 대한 경제 제재의 회복을 명령하는 대통령 행정 명령에 서명한 후 공식적으로 이란과의 JCPOA를 파기했다.3) 뒤이어 2018. 5. 21. 당시 미국의 국무장관인 마이크 폼페이오는 이란에게 12개의 요구사항이 포함된 새로운 합의를 받아들일 것을 요구하였는데, 이 요구사항에는 이란의 탄도미사일 개발 금지, 우라늄 농축 중단, 억류 미국인 석방, 이스라엘 위협 중단, 시리아 철군 등이 포함되어 있었다. 폼페이오 장관은 이란이 요구를 수용하면 외교, 경제 관계를 복원할 것이나, 만약 거부할 경우 이란에 역대 최고로 강력한 제재를 할 것이라고 경고했다. 그러나 이란은 이에 반발하며 미측 요구를 즉각 거부했다.4)
2018. 7. 16. 이란은 미국을 상대로 이슬람혁명 이전인 1955년 당시 친미 팔레비 왕정이 미국과 체결한 미-이란 우호 경제 영사 조약(Treaty of Amity, Economic Relations, and Consular Rights, 이하 “본건 우호 조약”)을 위반했다면서 ICJ에 잠정조치를 신청하였다.5)
이란은 미국의 JCPOA 탈퇴 및 對이란 제재 복원(“본건 조치”)은 JCPOA 자체와, UN안전보장이사회 결의안 제2231호, UN 헌장 및 본건 우호 조약을 포함한 기타 국제규범과 조약을 위반하는 것이라고 주장하였다.
구체적으로 이란은 ICJ는 본건 우호 조약 제21조 제2항 “외교로 만족스럽게 조정되지 않은 본 조약의 해석 또는 적용에 관한 체약당사국 간의 모든 분쟁은 체약당사국이 다른 평화적 수단에 의한 해결에 동의하지 않는 한 국제사법재판소에 회부되어야 한다”에 따라 본건 분쟁 관련 관할권을 가지는 한편, 미국의 JCPOA 파기 및 고강도 경제제재 조치는 본건 우호 조약에 따른 의무 위반을 구성하며 미국은 해당 의무 위반에 따라 이란이 여러 분야에 걸쳐서 입은 피해에 대하여 배상해야 한다고 주장하였다.6)
그러나 2019. 8. 23. 미국은 본건 조치는 본건 우호 조약이 아닌 JCPOA에 관한 것이고 이란의 제소가 절차남용에 해당하므로 ICJ가 관할권을 갖고 있지 않고, 나아가 본건 조치는 본건 우호 조약 적용범위에 해당하지 아니하므로 제소적격이 없다는 선결적 항변을 제기하였다.7)
ICJ는 JCPOA 탈퇴 결정 이후 미국이 채택한 조치가 본건 우호 조약에 따른 특정 의무 위반을 구성하게 되는 경우에는 해당 조치는 본건 우호 조약의 해석 또는 적용과 관련될 수 있다고 보았다. 또한 ICJ는 ‘법원이 절차 남용을 이유로 유효한 관할권에 근거한 청구를 기각하는 것은 극히 예외적인 경우에만 해당’되고, 신청인의 행위가 절차 남용에 해당한다는 “명백한 증거”가 있어야 한다고 명시하면서 본건 소 제기는 절차의 남용이라는 미국의 항변을 기각하였다.
이 사건에서는 본건 우호 조약이 주로 문제되었다.
가. ICJ가 본건 우호 조약 제21조 제2항(화해조항)에 따른 관할권을 가지는지 여부
(1) 미국의 주장
미국은 본건 조치는 ICJ의 관할권에 속하지 아니하며, 미국의 해당 조치는 본건 우호 조약과도 관계 없는 것이라고 주장하였다. 구체적으로, 미국은 (i) 본 건은 JCPOA의 적용에 관한 것이며 JCPOA는 본건 우호 조약과는 전혀 관련이 없으므로 본건 조치는 본건 우호 조약 제21조 제2항과 무관하고(선결적 항변사유 1),8) (ii) 본건 조치는 미국과 이란 간의 거래이 아닌 이란과 제3국간의 거래를 표적 삼고 있기에 본건 우호 조약 제21조 제2항의 적용범위에 포함되지 않는다고(선결적 항변사유 2)9) 주장하였다.
(2) 이란의 주장
이에 대하여 이란은, (i) 이란이 제기한 쟁점들은 모두 본건 우호 조약에 관한 것이므로 동 조약에 따라 ICJ가 관할권을 가지는 것이지, 일부 내용이 JCPOA와 관련되었다 하더라도 ICJ의 관할 문제와는 무관하고,10) (ii) 발효중인 본건 우호 조약과 관련하여 체약 당사국 일방인 이란이 제기한 본건 분쟁은 곧 본건 우호 조약 제21조 제2항에 근거한 분쟁이 양 체약국 사이에 존재한다는 것을 의미한다11)고 주장하였다.
(3) ICJ의 판단12)
본건 조치는 본건 우호 조약과 무관하다는 미국의 항변(선결적 항변사유 1)과 관련하여, ICJ는 다음과 같은 이유로 이를 기각하였다.
우선, 사건의 대상(subject matter)이 무엇인지는 ICJ가 객관적으로 결정하는 것임을 전제하고, 미국의 JCPOA 탈퇴 결정과 관련하여 당사국 간의 분쟁이 발생했다는 사실 자체가 본건 우호 조약의 해석 또는 적용과 관련된 분쟁에서 배제되지는 않는다고 판단하였다13).
달리 말하면, 특정 조치는 둘 이상의 문서의 범위에 포함될 수 있으며 이러한 행위와 관련된 분쟁은 둘 이상의 조약 또는 기타 문서의 “해석 또는 적용”과 관련될 수 있다고 판단하였다.14)
또한 설사 미국의 주장처럼 본건 우호 조약에 기초한 이란의 청구를 인용하는 판결이 내려지는 경우 미국의 JCPOA 탈퇴 이전의 상태로 원상회복 시키는 결과를 초래한다 하더라도, 이란이 본건 우호 조약 위반을 기초로 청구를 제기한 이상 정치적인 맥락에서 청구 대상을 변경할 수는 없다고 보았다.15)
한편, 본건 조치가 이란과 제3국 간의 거래를 주로 대상으로 하므로 본건 우호 조약의 범위에 포함되지 않는다는 미국의 항변(선결적 항변사유 2)에 대하여, ICJ는 미국의 주장에 의하더라도 제3국 거래가 분쟁 대상의 전부가 아니라 다수일 뿐이며, 어떤 조치가 제3국 거래에 해당하여 본건 우호 조약 적용 범위에서 벗어나는지는 추후 본안에서 다루어져야 한다고 보아 미국의 선결적 항변을 만장일치로 기각하였다.16)
나. 이란의 본건 조치 관련 제소가 절차의 남용이 되는지
(1) 미국의 주장
미국은 이란의 본건 소 제기가 절차의 남용이며, ICJ가 본건 분쟁에 관할권을 행사하는 것은 절차의 남용이라는 항변 또한 제기하였다.17)
(2) 이란의 주장
이에 대하여 이란은 본건의 실질은 미국의 JCPOA 파기 및 고강도 경제제재 조치가 본건 우호 조약에 따른 의무 위반에 해당된다는 사실을 지적하는 것이므로 절차의 남용에 해당될 수 없다고 주장하였다.18)
(3) ICJ의 판단
ICJ는 ‘법원이 절차 남용을 이유로 유효한 관할권에 근거한 청구를 기각하는 것은 극히 예외적인 경우에만 해당’되고, 신청인의 행위가 절차 남용에 해당한다는 “명백한 증거”가 있어야 한다고 명시하면서 미국의 주장을 기각하였다.19)
다. 본건 조치가 본건 우호 조약상의 예외규정에 해당되는지
(1) 미국의 주장
미국은 본건 조치가 본건 우호 조약의 예외조항, 즉 제20조 제1항에 따라 ‘핵분열성 물질, 그 방사성 부산물과 관련된 조치(b호)’와 ‘필수 안보 이익을 보호하는 데 필요한 체약국의 의무를 이행하는 데 필요한 조치(d호)’에 해당하여 법원이 판단할 수 없는 문제에 해당하므로 ICJ에 관할권이 없다고 주장하였다.20)
(2) 이란의 주장
이란은 미국의 본건 우호 조약의 예외조항을 원용하는 주장은 이미 다른 사건(Judgment of 13 February 2019 concerning Certain Iranian Assets)의 본안전 항변 단계에서 논의 된 바 있고, 해당 사건의 재판부에 의하여 기각된 바 있다고 하였다.21)
나아가 이란은 미국의 주장은 ‘관할’과 관련한 문제도 아니고 본건의 ‘핵심내용’에 관한 것으로서 ICJ 법원 규칙 제79조의2 제1항에 근거한 본안전 항변사항이 될 수 없다고 주장하였다.22)
(3) ICJ의 판단
ICJ는 본건 조치가 본건 우호 조약 제20조는 ICJ의 관할권 행사를 제한하기 위해서가 아니라 당사국들에게 가능한 본안 방어 수단을 더 제공하기 위한 목적을 반영하고 있으며, 동조 제1항 (b)호 및 (d)호는 선결적 문제가 아닌 본안에서 분석 및 평가해야 할 사항이라고 설시하며 미국의 선결적 항변을 배척하였다.23)
본건에서 ICJ는 미국의 선결적 항변을 모두 기각한 바 이제 정해진 절차에 따라 본안 판단을 앞두고 있으며, 현재 양국은 본안 쟁점과 관련한 서면을 준비 중이다. 본건 우호 조약과 관련성이 있는 미국의 對이란 제재 조치가 ICJ의 심리를 받게 되었다는 점에서 향후 결과가 주목된다.
가. 사법 절차 남용에 대한 판단 미진
국제분쟁이 증가하며 사법 절차의 남용 (abuse of process)은 여러 국제재판에서 중요한 쟁점으로 대두하고 있다. 이 분쟁에서도 이 문제는 중요한 쟁점 중 하나였다. 요컨대 이란의 제소가 정치적 또는 외교적 분쟁을 부당하게 사법적 영역으로 가지고 와 정작 본질적인 문제의 해결을 더욱 어렵게 하는 것은 아닌가 하는 점이다. 일단 ICJ는 이란의 제소를 사법절차 남용으로 보지는 않았고 우호 조약상 권리를 적절히 행사하는 것으로 판단하였다. 이 분쟁에서는 우호 조약의 ICJ 관할권 규정이 명확하여 ICJ의 이러한 판단이 일단 타당한 것으로 보인다. 그러나 이와 상관없이 이와 유사한 쟁점이 앞으로 다른 분쟁에서 제기될 경우 이를 어떻게 평가할 것인지는 여전히 다소 불명확한 상태로 남아 있다. 정당한 절차적 권한의 행사와 이러한 권한의 남용을 구별하기 위한 경계선은 그 자체로 사안별, 상황별로 상이할 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 ICJ가 대략적인 법적 기준을 제시하여 준다면 향후 유사한 분쟁에 직면하여 여러 국가들에 대하여 예측 가능성을 더욱 높여 줄 수 있을 것이다.
본 사건에서도, 미국의 JCPOA 파기가 곧 본건 우호 조약 위반이라고 주장하는 이란의 제소는 이란 또한 JCPOA를 탈퇴한 이상 사법 절차의 남용으로 보아야 한다는 소수 의견(Judge ad hoc Brower)24)이 존재하는 등 이 법리와 관련한 불명확성이 여전히 존재하고 있음을 보여주고 있다. 사실 ICJ는 그 전신인 상설국제재판소 (Permanent Court of International Justice) 시절부터 사법 절차의 남용의 개념 및 원칙과 이를 인정하기 위한 요건들을 구체화하지 못하고 있다. 본 사건에서도 이에 대한 명확하고도 통일된 결론을 도출하지 아니한 바, 사법 절차의 남용과 관련한 법리의 발전은 다음 기회로 미루어 지게 되었다.
나. 이란 관련 ICJ 사건의 함의25)
본 사건 판결 이외에도 이란은 다수 사건에서 ICJ에 소를 제기하거나 응소하여 소송 절차를 진행하였고, 이들 중 다수는 미국을 상대로 한 분쟁이었다.
[표 1] 이란과 관련된 ICJ 사건들
| 사건명 | 당사국 | 개시연도 | 종결연도 | 진행 상태 |
| Anglo–Iranian Oil Co | United Kingdom v Iran |
1951 | 1952 | 종결(관할 부인) |
| United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran |
United States v Iran |
1979 | 1981 | 종결(본안 판결) |
| Aerial Incident of 3 July 1988 | Iran v United States |
1989 | 1996 | 중단(당사국 합의) |
| Oil Platforms | Iran v United States |
1992 | 2003 | 종결(본안 판결) |
| Certain Iranian Assets | Iran v United States |
2016 | — | 진행 중 |
| Alleged Violations of the 1955 Treaty of Amity, Economic Relations, and Consular Rights |
Iran v United States |
2018 | — | 진행 중 |
초기에 이란은 ICJ 절차에 소극적으로 대응하였다. 가령 Anglo-Iranian Oil Co. 사건26)과 United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (일명 Tehran Hostages) 사건27)에서 피소되었을 때, 이란은 ICJ 절차에 불응하는 방어적인 전략을 취하였다. 당시 이러한 사건들은 영국이나 미국이 이란에 압력을 가하는 수단 중 하나로 활용되었다.
그러나 다양한 ICJ 소송 절차를 경험하며 이란은 보다 적극적으로 ICJ 사건에 대응하고 나아가 직접 여러 건의 제소를 하기에 이르렀다. 이에 비추어 볼 때, 이란은 ICJ를 미국의 영향에서 비교적 자유로운 중립적인 국제기구로 인식하게 된 것으로 보이며, 국제법을 전략적인 측면에서 이해하고 국제법원 절차를 역시 전략적 측면에서 활용하는 가능성을 새롭게 인식한 것으로 추측된다.28)
다만, 이란은 국제법 원칙과 규범을 적극 준수하기 위한 측면보다 국내 정치적 파급 효과를 염두에 두고 국제법과 국제법원을 활용하고자 하는 측면도 있다는 점에서 이에 대한 일부 비판적 시각도 없지 않다. 가령 이란 외무차관은 본 사건과 관련하여, 이란의 목적은 승소 판결을 받는 것이 아니라 “국제사회에 이란 이슬람 공화국의 합법성을 보여주는 것”과 “미국에 정치적·심리적 압박을 가하는 것”이라고 언급한 바있다.29) 이러한 경향에 대하여 미국은 ICJ 소송이 사법 절차를 통한 국가 전략 추구 수단으로 오용되고 있다고 비난하고 있다.30) 모든 사안이 그러하지만 적극적 활용과 부당한 남용의 경계선은 항상 애매하다.
양자간 이러한 균형점 확보의 필요성은 ICJ 스스로도 밝히고 있다. 본건 분쟁에서 ICJ는 “정치적 의미가 있다는 이유만으로 제기된 사건을 피한 일이 없다(…the Court has never shied away from a case brought before it merely because it had political implications…)고 확인하며 기본적인 요건이 충족되면 관할권을 행사하는 것이 자신의 의무임을 밝히고 있다.31) 한편으로 ICJ는 자신은 사법기관으로서의 역할을 수행할 수 있을 뿐이며 정치적 차원의 적법성 문제에는 관여할 수 없다고 선언하고 있다.32) 이는 ICJ가 분쟁 당사국들의 정치적 목표와 전략을 인지한다고 하여 이를 이유로 관할권 행사를 거부할 수는 없으며 동시에 자신들이 정치적 분쟁을 해결하거나 외교적 현안을 평가하는 역할을 수행할 수는 없다는 사실을 잘 보여주고 있다. ICJ의 이러한 입장은 국제법원의 역할과 기능 그리고 그 법적 한계를 시사하고 있다.
작성자 안정혜 변호사 | 법무법인(유한) 율촌
박주현 변호사 | 법무법인(유한) 율촌
최보원 변호사 | 법무법인(유한) 율촌
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) Alleged Violations of the 1955 Treaty of Amity, Economic Relations, and Consular Rights (Islamic Republic of Iran v. United States of America), Preliminary Objections, Judgment, I.C.J. Reports 2021, p. 9. 이하 “본 사건 판결”.
2) 본 사건 판결, para. 31.
3) 본 사건 판결, para. 35.
4) 본 사건 Request for the Indication of Provisional Measures (16 July 2018), paras. 19-20.
5) 본 사건 Request for the Indication of Provisional Measures (16 July 2018), para. 22.
6) 본 사건 Request for the Indication of Provisional Measures (16 July 2018), paras. 23-41.
7) 본 사건 Preliminary Objections Submitted by the United States of America (23 August 2019).
8) 본 사건 판결, paras. 42-46.
9) 본 사건 판결, paras. 61-69.
10) 본 사건 판결, paras. 47-50.
11) 본 사건 판결, paras. 70-74.
12) 본 사건 판결, paras. 75-84.
13) 본 사건 판결, paras. 51-55.
14) 본 사건 판결, para. 56.
15) 본 사건 판결, paras. 57-59
16) 본 사건 판결, paras. 75-83.
17) 본 사건 판결, paras. 85-88.
18) 본 사건 판결, paras. 89-91.
19) 본 사건 판결, paras. 92-96.
20) 본 사건 판결, paras. 97-103.
21) 본 사건 판결, paras. 104-105.
22) 본 사건 판결, paras. 106-107.
23) 본 사건 판결, paras. 108-113.
24) Separate, Partly Concurring and Partly Dissenting, Opinion of Judge ad hoc Brower.
25) Natalie Klein, “Iran and Its Encounters with the International Court of Justice” [2021] MelbJlIntLaw p. 7; (2021) 21(3) Melbourne Journal of International Law, p.620의 내용을 재구성함.
26) Anglo-Iranian Oil Co. (United Kingdom v. Iran). 이란은 1933년 Anglo-Iranian Oil Co.와 석유 양허 계약을 체결하였으나 1951년 석유산업을 국유화하는 법률을 제정하였고 이에 Anglo-Iranian Oil Co.와 사이에 분쟁이 발생하자 영국 정부가 이 분쟁에 직접 대응하기 위하여 1951. 5. 26) ICJ에 이란을 제소한 사건.
27) United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v. Iran). 이란의 무력 시위대가 팔레비의 신병 인도를 요구하며 1979. 11. 4. 주 이란 미국대사관을 점거하고 미국 외교관들 및 영사관 직원들 50여명을 인질로 억류한 사건에 대하여 미국이 1979. 11. 29) ICJ에 이란을 제소한 사건.
28) Douglas Guilfoyle, ‘The Rule of Law and Maritime Security: Understanding Lawfare in the South China Sea’ (2019) 95(5) International Affairs pp. 999, 1001–2.
29) 본 사건 Preliminary Objections Submitted by the United States of America (23 August 2019), para.5.21.
30) Michael R Pompeo, ‘Remarks to the Media’ (Remarks to the Press, 3 October 2018), https://2017-2021.state.gov/remarks-to-the-media-3/index.html; https://perma.cc/P8A3-Q2G5.
31) Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Jurisdiction and Admissibility, Judgment, I.C.J. Reports 1984, p. 435, para. 96.
32) Border and Transborder Armed Actions (Nicaragua v. Honduras), Jurisdiction and Admissibility, Judgment, I.C.J. Reports 1988, p. 91, para. 52.
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