Pope & Talbot v. Canada (UNCITRAL)_f.pdf
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가. 사건명
나. 청구의 근거가 된 협정 및 절차 규정
다. 당사자
(1) 청구인
(2) 피청구국
라. 중재판정부의 구성
마. 청구인의 청구 취지의 요지
① 피청구국 캐나다의 NAFTA 제1110조(수용 금지의무), 제1105조(최소대우기준의무), 제1102조(내국민 대우의무) 및 제1106조(이행요건 부과금지의무) 위반 확인 청구;1)
② 피청구국 캐나다의 의무 위반으로 인하여 청구인에게 발생한 손해 최소 미화 2,204,543 달러의 배상 청구.2)
바. 사건의 배경 및 판정요지
본 사건은 미국 법인인 청구인 Pope & Talbot Inc.가 캐나다 브리티시-컬럼비아 주에 소재한 침엽수 목재(연목재) 제재소를 운영하며 캐나다 법인인 자회사 Pope & Talbot International Ltd. 및 손자회사 Pope & Talbot Ltd.를 통해 연목재 관련 제품을 미국에 수출하던 중, 캐나다 정부가 연목재 및 관련 제품 수출업자로 하여금 의무적으로 허가를 받도록 하고 일정 쿼터(Quota)를 초과하는 물량에 대해서는 가중된 부담금을 부과하자 해당 정책의 입법 및 시행이 NAFTA 제1102조(내국 민대우), 제1105조(최소대우기준), 제1106조(이행요건) 및 제1110조(수용)에 각각 위반된다고 주장하며 투자중재를 신청한 사건이다.
중재판정부는 2000년 6월 26일자 중간판정에서 청구인의 제1106조 및 제1110조에 근거한 청구를 기각하였고 이어서 2001년 4월 10일자 2단계 본안에 관한 판정(Award on the Merits of Phase 2)에서 청구인의 제1102조에 근거한 청구 또한 기각하였으나 피청구국의 제1105조 위반을 인정하고, 손해배상으로 미화 46만달러의 지급을 명하였다.
청구인 Pope & Talbot Inc.은 1969년부터 캐나다에서 목재 관련 사업을 운영하여 왔으며, 캐나다 현지 자회사(Pope & Talbot International Ltd.) 및 손자회사(Pope & Talbot Ltd.) 등을 통해 브리티시컬럼비아 주 남부에 위치한 3개의 연목재(softwood) 제재소를 소유, 운영하였다. 분쟁의 시발점이 된 1996년 이전까지 이들 제재소에서 생산된 제품 중 약 90%가 미국으로 수출되고 있었다.3)
피청구국 캐나다와 미국은 1996년 5월 29일 연목재 협약(Softwood Lumber Agreement, “SLA”)을 체결하였는데4), 이 협약의 내용을 간추리자면 다음과 같다.
제1조에 따라 미국은 캐나다로부터 수입하는 연목재에 관하여 미국 국내법에 따른 일부 조치를 취하지 않기로 약속하였다.5)
제2조 제1항에 따라 캐나다는 연목재를 캐나다 수출입통관승인법(Export Import Permits Act)에 의거하여 수출통제리스트(Export Control List)에 등재하기로 약속하였고, 또한 SLA가 적용되는 지역(캐나다의 4개 주)에서 생산되는 연목재의 경우 연방수출승인(Federal Export Permit)을 받은 경우 에만 미국에 수출할 수 있도록 하였다.6)
제2조 제2항은 캐나다로 하여금 수출업자들로부터 연방수출승인 발행 비용을 지급받도록 규정하였으며, 승인 발행 비용은 목재의 Board Foot(미국과 캐나다에서 목재 부피를 측정하는데 사용하는 단위)을 이용하여 구간에 따라 다르게 설정되었다.7)
예컨대 the Established Base(“EB”)라고 명명된 구간은 147억 board feet까지이며, 이 구간의 목재수출에는 별도의 부담금이 부과되지 않았으나, Lower Fee Base(“LFB”)라고 명명된 147억 부터 153.5억 board feet까지의 구간에는 수출 시 각 1,000 board feet 당 미화 50 달러의 부담금이 부과되었다.8) 쿼터 구간은 EB, LFB, Upper Fee Base(“UFB”)의 세구간으로 분류되었으며, 부담금은 1997년 4월 1일을 기준으로 매해 물가상승률을 반영하여 조정될 수 있었다.9)
제2조 제4항은 캐나다로 하여금 매해 초 EB와 LFB 구간에 해당하는 쿼터를 캐나다 연목재 수출업자에게 배당하도록 하였으며, 제2조 제5항과 제6항은 이 쿼터를 초과하는 연목재 수출업자에 대한 부담금 부과에 대한 내용을 포함하였다.10)
즉, SLA의 체결을 통해 연목재 수출이 별도 허가 대상이 되고, 쿼터 구간에 따라 별도의 부담금이 부과되게 된 것으로, 이는 캐나다에서 미국으로 연목재를 대규모로 수출하는 업자들에게 큰 부담으로 작용하게 되었다. 청구인 또한 미국으로 연목재를 대규모로 수출하는 업자로서 SLA의 적용은 반가울 수 없었는데, 여기에 더하여 피청구국은 1996년 5월 29일자로 SLA에 서명했음에도 불구하고, 그 이전인 1996년 4월 1일부터 SLA가 적용되는 것으로 연목재 생산업체들에게 통보하였다.11) 또한 피청구국은 1996년 6월 21일자로 SLA에 기반한 연목재 제품승인비용 규정(Softwood Lumber Products Export Permit Fees Regulations)을 발효하여 LFB 구간에 대한 미화 50불의 부담금과 UFB 구간에 대한 미화 100불의 부담금을 법제화하였다.12)
피청구국은 이러한 신속한 SLA 관련 내용 규제화에 더불어 연목재 수출 쿼터 배정에 있어서도 청구인이 불편함을 느낄만한 조치를 계속해 나갔는데, 이는 즉 SLA 제2조 제4항에 따른 EB구간 쿼터 배정에 있어서 기존의 연목재 생산업자는 물론 신규 생산업자들까지 고려한 할당량을 산정하여13), SLA에서 명시된 147억 board feet에서 신규 생산업자들에게 배당할 분량 2%에 해당하는 2.9억 board feet와 정부 예비쿼터(Ministerial reserve) 5,000만 board feet 등을 제외하였고, 결과적으로는 총 141억 8,600만 board feet만 연목재 생산업자들에게 할당한 것이었다.14) 여기에 더하여 캐나다 각 주마다 쿼터 배정을 위한 계산 방식이 각각 달라 일부 혼선을 야기하기도 하였다.15)
가. 본안 전 항변에 관한 주요쟁점 및 중재판정부 판단
중재판정부는 2000년 1월 26일자 예비판정(Preliminary Tribunal Award)을 통하여 피청구국의 관할 항변을 모두 기각하며 다음과 같이 판정하였다.
(1) 본건 분쟁은 NAFTA 제1115조가 정한 투자 분쟁에 해당하지 않는다는 항변
(가) 피청구국 측 주장
피청구국은 청구인이 1차 주장서면에서 본 분쟁이 NAFTA 제1115조에 따른 “투자 분쟁(investment dispute)”에 해당한다는 내용을 주장하지 않았다고 지적하며16), NAFTA 본문이 “투자 분쟁”을 명시적으로 정의하고 있지는 않으나, 본 사건의 핵심 연목재 무역은 “투자”와 관련된 사안이 아닌 “물품(goods)”과 관련된 사안으로 보는 것이 타당하며, 이에 따라 투자 분쟁 관련 조항은 본 사건에 적용될 수 없다고 항변하였다.17)
(나) 청구인 측 주장
청구인은 “투자 분쟁”의 정의가 NAFTA 내 명시적으로 부재한 것은 중재판정부의 관할권을 배척하는 충분한 사유가 될 수 없다고 반박하였다. 즉, NAFTA 제11장 하 투자중재의 중재관할이 성립되기 위한 요건은 NAFTA 제1116조상의 요건뿐이며, 이는 (1) NAFTA 체약 당사자가 조약상 의무를 위반하였으며, (2) 이러한 의무 위반으로 인하여 투자자에게 손해가 발생하였고, (3) 투자자는 3년의 제척기간 내에 당사자에 대하여 이의를 제기한다는 것이다.18)
(다) 중재판정부의 판단
중재판정부는 NAFTA 제1139조에서 “투자(investment)”를 정의하고는 있으나, “투자 분쟁(investment dispute)”에 대한 NAFTA 내에 정의규정이 없음을 인정하였다.19) 그러나 연목재는 물품(goods)에 해당하므로 그에 관한 분쟁은 NAFTA 제2부 ‘물품 교역(Trade in Goods)’에 따라 해결되어야 한다는 피청구국의 주장은 기각하였는데20), 이는 본 분쟁이 NAFTA 체약국 간 분쟁이 아닌 NAFTA 체약국 국적의 개인과 다른 체약국 사이의 분쟁이라는 해석에 따른 판단이었다.21)
중재판정부는 ‘투자’의 의미를 좁게 보는 피청구국의 해석을 배척하는데 그치지 않고, NAFTA 제11장이 적용되는 투자의 운영 및 관리에 관한 대우(treatment of investments with respect to the management conduct and operation of investments)로 눈을 돌렸다.22) 중재판정부는 이를 광의로 보아 투자로 인하여 생산된 물품에 적용되는 조치와도 관련된 것으로 해석해야 하며, 따라서 본 분쟁은 투자자 Pope & Talbot Inc.과 투자 유치국 캐나다 간의 분쟁이라고 판시하였다.23) 즉, 중재판정부는 NAFTA 본문에서 “투자 분쟁”에 대한 명시적 정의조항이 없다는 문제점을 투자 분쟁의 정의에 대한 견해를 직접적으로 제시하는 방식이 아닌, 투자 분쟁에 적용되는 NAFTA 제11장의 적용 범위를 해석하는 방식으로 우회하여 해결하였다고 볼 수 있다.
(2) SLA 및 피청구국이 이에 따라 취한 조치는 청구인 및 청구인의 투자와 무관하다는 항변
(가) 피청구국 측 주장
피청구국은 SLA와 SLA에 따라 캐나다 정부가 도입한 조치들이 청구인과 청구인의 ‘투자’와 무관하다고 주장하며 이에 따라 본 분쟁은 NAFTA 제11장의 적용 범위를 벗어난다고 항변하였다.24)
(나) 청구인 측 주장
청구인은 피청구국의 항변은 피청구국이 NAFTA 발효시에 피청구국 의회에 제출하였던 Statement of Implementation에서의 입장과 상반된 것으로 당시 피청구국은 NAFTA 제1101조와 NAFTA 국적 투자자에 영향을 미치는 피청구국 정부의 조치간 관계를 명시적으로 다루었다고 반박하였다.25)
(다) 중재판정부의 판단
중재판정부는 쿼터할당시스템은 연목재 생산업자들이 생산하고자 하는 물품을 거래할 수 있는 능력(ability to trade in the goods they seek to produce)에 직접적인 영향을 미쳤을 뿐만 아니라, 피청구국의 조치가 주로(primarily) 물품 거래에 관한 것이라 하더라도26), 이것이 ‘투자’에 영향을 미치지 않는 것은 아니라고 판단하였다.27) 이 판단에 근거하여, 중재판정부는 투자에 관한 조치는 주로 투자에 관한 것이어야 하며 피청구국의 조치는 주로 물품인 연목재에 관한 것이므로 투자와는 무관하다는 피청구국의 관할 항변을 기각하였다.28)
(3) SLA는 조치(measure)에 해당하지 않는다는 항변
(가) 피청구국 측 주장
피청구국은 청구인이 1차 주장서면에서 SLA의 법적 유효성(legitimacy)을 다투는 것은 아니라고 주장하지만, 실질적으로는 SLA의 효력을 부인하는 주장을 하고 있다고 지적하였다.29) 피청구국은 SLA는 피청구국이 투자자에 대하여 취한 ‘조치(measure)’에 해당하지 않기 때문에 NAFTA 제11장으로 다루어질 수 없다고 항변하였다.30)
(나) 청구인 측 주장
청구인은 본건 중재는 SLA에 대한 유효성을 다루려는 것이 아니라, SLA 체결로 인한 피청구국의 의무와 이를 이행하기 위해 도입된 조치들에 대해서 제기된 것이라고 주장하였다.31)
(다) 중재판정부의 판단
중재판정부는 본건 중재의 쟁점은 SLA에 따라 캐나다에서 도입한 조치들이 NAFTA 제11장을 위반했는지 여부이기 때문에, 본 항변은 본 중재의 쟁점과 무관하다고 판단하여 기각하였다.32)
나. 본안에 관한 주요쟁점 및 중재판정부 판단
중재판정부는 2000년 6월 26일자 중간판정(Interim Award)을 통하여 청구인의 제1106조 및 제1110조 관련 주장을 다루었으며, 청구인의 청구 일체를 기각하였다.
(1) NAFTA 제1106조 이행요건(Performance Requirements) 부과 금지 의무
(가) 청구인 측 주장
NAFTA 제1106조는 투자 유치국이 투자자에 특정 행위를 이행하도록 강제하는 것을 금지하고 있는데33), 이에 관하여 청구인 측에서 특히 문제를 삼았던 부분은 캐나다가 SLA에 따라 도입한 조치(Export Control Regime; ECR)가 EB 또는 LFB 할당량에 따라 수출량을 제한한다는 것이었다.34)
청구인은 이러한 쿼터가 청구인으로 하여금 부담금이 부과되지 않는 수준 이하의 물량만을 수출하도록 강제한 것과 다름없다고 주장하였다.35) 또한 청구인은 쿼터를 모두 소진하지 않을 경우 이를 다음해 쿼터 산정에 반영하는 피청구국의 조치는 쿼터 미소진에 대한 징벌(penalize)적 효력이 있었으며36), 그로 인해 청구인으로 하여금 매해 일정량의 물량 이상을 수출하도록 강제하는 결과가 되었다고 주장하였다.37)
(나) 피청구국 측 주장
피청구국은 제1106조 제1항을 문언적으로 해석하여 “의무의 부과”만 금지될 뿐인데, 피청구국은 ECR을 통해 연목재 생산자들에게 특정 의무를 부과한 것이 아니기 때문에 이행요건 부과 금지의무를 위반하지 않았다고 항변하였다.38) 나아가 피청구국은 제1106조는 수출제한에 관한 것이 아니라 수출 시 이행해야 하는 의무에 관한 것이지만39), 청구인의 주장은 제1106조가 수출제한을 금지하는 조항이라는 해석을 전제로 하고 있기 때문에 배척되어야 한다고 주장하였다.40)
(다) 중재판정부의 판단
중재판정부는 우선 피청구국의 주장을 받아들여 제1106조 제1항과 제3항의 해석이 명시적 문언(express term)의 범위를 넘어서서는 안 된다는데 동의하였다.41) 다만 제1106조 제1항을 그러한 원칙에 따라 해석한 결과, 기존 수출 물량보다 더 많은 물량을 수출하도록 강제하는 것만 금지되는 것이 아니라, 어떠한 방향으로든 수출 관련 의무의 이행을 강제하는 것은 금지된다고 설시하였다.42)
그러나 피청구국의 제1106조 제1항 해석이 청구인의 청구 인용으로는 이어지지 않았다. 중재판정부는 비록 피청구국의 조치로 인해 청구인이 누적 수출량에 연동된 추가 부담금을 지불하기는 하였으나, 이것이 NAFTA가 금지하는 절대적인 이행요건에 해당한다고 보기 어렵고43), 상품이나 서비스 수출량에 따른 상대적 이행요건 부과에 불과하다고 보면서, 이는 NAFTA에 의해 금지되지 않는다고 판단하였다.44) 즉, EB-LFB-UFB로 수출 누적량 쿼터가 나누어지고, 각 쿼터 구간마다 다른 비율의 부담금이 부과되는 것은 “이행의무의 부과 또는 강제(impose or enforce requirements)”에 해당한다고 볼 수 없다고 판단한 것이다.45)
중재판정부는 제1106조 제3항을 해석함에 있어 청구인이 국내 판매(domestic sales)와 수출 목적의 판매(sales for export)의 구분을 명확히 하지 않았으며, 그로 인하여 “수출(export)”과 “판매(sale)”라는 용어를 혼용하였다고 지적하였다.46) 이에 따라 중재판정부는 피청구국의 조치가 연목재의 국내 판매를 제한하여 제1106조 제3항을 위반했다는 청구인의 주장을 기각하였다.47)
(2) NAFTA 제1110조 수용(Expropriation) 금지 의무
(가) 청구인 측 주장
청구인은 NAFTA 제1110조는 “기본 투자 권리를 침해당한 해외 투자자에게 가장 넓은 범위의 보호를 제공하는 조항”이라는 해석을 개진하며 48), 이는 국제법에서 일반적으로 인정되는 “점진적(creeping)” 수용에 대한 금지 의무도 포함한다고 주장하였다.49)
청구인은 제1110조의 “수용에 버금가는 조치(measure tantamount to expropriation)”라는 표현 또한 광의로 해석하였는데, 이에 따라 “비차별적이지만 투자자의 투자를 실질적으로 방해하는 효력을 지닌 조치의 일반적 적용” 또한 수용에 준하는 조치에 해당한다고 주장하였다.50) 이를 뒷받침하기 위하여 ECR은 청구인이 최대 생산량으로 생산하는 연목재를 판매할 수 있는 기회를 제한하고, 부담금이 사업 규모를 심각하게 축소했으며 수익률 또한 악화시켰다는 등의 주장 또한 함께 개진하였다.51)
(나) 피청구국 측 주장
피청구국의 주된 항변은 비록 NAFTA에서 “수용”의 의미를 정의하고 있지 않으나, 국제적으로 통용되는 “수용”의 의미는 “기본 소유권에 대한 본질적 침해(actual interference with fundamental ownership rights)”로서, 단순 침해(방해)만으로는 수용이 성립되지 않으며52), 수용의 성립을 위해서는 심각한 수준의 소유권에 대한 침해가 요구된다는 것이었다.53)
피청구국은 또한 “수용에 준하는 조치”에 대한 청구인의 해석을 다투었다. 피청구국은 “준하는(tantamount)”이라는 표현은 단순히 “동등한(equivalent)”이라는 표현과 동의적 표현일 뿐이며54), 따라서 “수용에 준하는 조치”는 일반적으로 통용되는 점진적 수용의 의미보다 넓게 해석될 수 없다고 주장하였다.55)
더하여 피청구국은 청구인은 SLA가 시행되기 시작한 시점부터 연목재를 수출하였기 때문에, 청구인의 투자에 대한 침해는 없었으며, SLA에 따른 조치들은 피청구국의 규제권(police power) 행사에 따른 규제였기 때문에 차별적으로 적용되지 않는 한 NAFTA 제1110조의 적용 대상이 아니라는 주장도 함께 개진하였다.56)
(다) 중재판정부의 판단
중재판정부는 규제권에 대한 피청구국의 해석은 지나치다고 지적하며, 투자 유치국의 규제도 점진적 수용에 해당할 수 있다고 설시하였다.57) 이에 따라 ECR이 규제권 행사에 따른 규제로서 제1110조의 적용 대상이 아니라는 캐나다의 항변은 배척되었다.58)
그러나 중재판정부는 피청구국에 의한 수용이 있었는지, 즉 ECR이 수용에 준하는 효과를 가졌는지에 대해서는 청구인의 주장을 기각하였다.59) 우선 중재판정부는 투자, 즉 Pope & Talbot Inc.의 캐나다 내 자회사가 국유화(nationalization)된 바 없고60), 청구인의 투자는 비록 캐나다 정부의 조치로 인해 부담금을 지불함으로써 투자 이익이 감소하기는 하였으나, 투자의 경제적 효용이 사실상 박탈되는 수준에 이르지 않았으며61), 더욱이 청구인의 자회사에 대한 소유권 및 운영에 대한 침해 또는 “취득(taking)” 또한 존재하지 않았기 때문에62), 피청구국의 조치는 수용 또는 점진적 수용에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하였다.63)
이어서 중재판정부는 2001년 4월 10일자 2단계 본안에 관한 판정(Award on the Merits of Phase 2)에서 청구인의 NAFTA 제1102조 및 제1105조 관련 주장을 다루었으며, 제1102조 관련 주장은 기각하였으나, 제1105조 관련 주장은 인용하여 피청구국의 최소기준대우 의무를 위반을 인정하였다.
(3) NAFTA 제1102조 내국민 대우(National Treatment) 의무
(가) 청구인 측 주장
청구인은 NAFTA 제1102조는 투자 유치국에 외국인 투자자와 투자에 대하여 “동종 상황(like circumstances)”에 있는 투자 유치국의 경쟁 업체에 비해 차별적 대우를 하는 것을 금지하고 있고, 캐나다의 조치는 사실상(de facto) 차별에 해당한다고 주장하였다.64) 청구인은 이러한 실질적 차별은 SLA에 따른 규제 조치가 적용된 4개 주 중 하나인 브리티시-컬럼비아에 위치한 청구인의 투자에 대한 규제와 SLA에 따른 규제 조치가 적용되지 않은 주에 위치한 캐나다 국내 연목재 생산업자에 대한 규제 사이의 차이로부터 발생하였다고 설명하였다.65)
(나) 피청구국 측 주장
피청구국은 제1102조의 “동종 상황”의 해석 및 적용에 있어, 청구인이 규제 조치가 적용된 주(covered provinces)와 적용되지 않은 주(non-covered provinces)로 구분을 짓는 것은 부적절하다고 항변하였다.66) 즉, SLA는 명시적으로 4개의 주에만 적용되는 것으로 캐나다와 미국 사이에 합의되었고, 해당 주에 위치한 모든 연목재 생산업자가 SLA에 따른 규제 조치의 대상이 되었기 때문에, 특별히 미국인 소유 투자(Pope & Talbot Inc.의 캐나다 자회사)를 차별 대우한 것이 아니라고 주장한 것이다.
(다) 중재판정부의 판단
중재판정부는 “동종 상황” 해석에 있어 SLA 체결 당시 적용대상 주가 캐나다의 연목재 생산량의 96%를 차지하고 있었고, 그 외 적용제외 주의 연목재 생산자에 대해서 미국이 어떠한 조치를 취한 기록이 없기 때문에, 청구인과 비교 가능한 캐나다 내 “동종 상황”에 있는 내국인 사업자는 SLA 규제 조치의 대상이 되는 캐나다 내 4개 주에 소재한 500개 이상의 국내 목재 생산자라고 설시하였다.67) 이어서 중재판정부는 이들 사업자들에게도 SLA에 따른 규제 조치가 청구인과 동등하게 적용되었기 때문에 차별적 대우가 존재한다고 볼 수 없다고 판단하였다.
(4) NAFTA 제1105조 최소기준대우(Minimum Standard of Treatment) 의무
(가) 청구인 측 주장
청구인은 피청구국이 자국내 연목재 생산자에 비해 청구인을 차별적으로 대우하여 공정공평대우 의무를 위반하였으며68), 쿼터할당량을 공정하고 공평하게 분배하지 않았고69), 쿼터 할당 과정이 자의적이고, 행정적 권력을 남용하여 이루어졌다고 하며 피청구국의 제1105조 위반을 주장하였다.70)
청구인의 주장 중 대표적 내용을 요약하면 다음과 같았다.
① 청구인은 ECR 체계 안에 특정 결정에 대한 상소 매커니즘(appeal mechanism)이 없으며, 이는 공정공평대우의 의무 위반이며 투자 유치국의 권한 남용이라고 주장하였다.71)
② 피청구국 정부가 정부 예비 할당량(ministry reserve) 배분 시 자의적이고 차별적으로 배분하였으며 이는 공정공평대우 의무의 위반이라고 주장하였다.72)
③ 피청구국의 검토 절차(review process)는 투명성(transparency)이 없었을 뿐 아니라, 청구인 측이 피청구국에 이의 제기하여 의견을 개진할 수 있는 그 어떠한 법적인 근거도 제공하지 않았는데, 이는 투자 유치국의 재량 남용에 해당한다고 주장하였다.73)
④ 청구인은 SLA에 따른 조치들이 적용되지 않는 주의 연목재 생산업자에 비하여 수출 가능 물량에 제한을 받고 있으며, 이는 공정공평대우 의무의 위반이라고 주장하였다.74)
(나) 피청구국 측 주장
피청구국은 청구인은 캐나다 연방법원에 행정소송을 통하여 쿼터 할당에서의 오류나 불공평한 대우에 대한 이의를 제기할 수 있었음에도 불구하고 단 한차례도 연방법원에 소를 제기한 바 없다고 지적하였다.75) 또한 정부 예비 할당량 분배는 “각각의 애로사항 또는 오류(individual cases of hardship or errors)”에 따라 이루어졌으며, 이러한 분배가 가능한 할당량 중 일부의 보유는 쿼터제도에서 일반적이라고 항변하였다.76)
피청구국은 검토 절차의 공정성과 투명성에 관한 청구인의 주장에 관해서, 피청구국은 청구인이 잘못된 쿼터를 할당 받았다는 것이 맞는지 확인하기 위하여 양 당사자가 합의기반(consensual basis)으로 지난 6개월간의 자료에 대한 검토를 진행하였다고 밝혔다.77) 여기서 피청구국은 정정할 오류가 있음이 명백하다면 보다 포괄적으로 지난 2년간 기록에 대한 검토를 진행할 의사가 있었으나 청구인 측이 6개월간 자료에 대한 수정된 검토 결과를 제공하지 않음으로써 더 이상의 문제해결 진행이 불가능했다는 취지로 주장하였다.78)
피청구국은 청구인이 SLA 미적용 주 연목재 생산자와의 차별대우를 논하는 것은 최소기준대우의 국제관습법 해석에서 인정되는 불공정 대우나 사법부인을 입증하는 증거가 아니라고 항변하였다.79)
(다) 중재판정부의 판단
중재판정부는 제1105조의 해석에 있어 NAFTA 투자자는 국제적 최소기준대우에 더해 공정성 요소(fairness elements)가 가미된 보호를 받을 수 있다고 보는 것이 타당하다고 설시하였다.80) 즉, 최소기준대우 위반의 기준으로 언급되었던 심각한(egregious), 터무니없는(outrageous), 충격적인(shocking) 또는 이례적인(extraordinary) 대우에 제한되지 않고 일반적인 의미에서의 공정성 요소(fairness elements)에 따른 혜택이 부재하였다면 제1105조 최소기준대우의 위반으로 볼 수 있다고 판단한 것이다.81) 이러한 해석에 기초하여 중재판정부는 피청구국 정부의 정책 입법 및 시행이 대부분 최소기준대우 의무 위반에 이를 정도로 적법절차를 위반하거나 현저히 자의적 또는 차별적이지 않았으나, 피청구국이 청구인의 쿼터 이행 여부를 확인하는 과정(review process)에서 일부 발생한 권한 남용, 관련 서류가 위치한 장소에 대한 조사 거부 등 상당한 부주의 및 절차상 지연은 최소기준대우 의무 위반에 해당된다고 판단하여 청구인의 청구를 일부 인용하였다.82)
한편, 손해배상액 관련하여 중재판정부는 피청구국이 투자자 본인뿐만 아니라 투자자의 자회사에 발생한 손해도 배상액에 포함되어야 한다고 판단하고, 피청구국으로 하여금 미화 46만달러를 배상하라고 판정하였다.83)
본 사건은 특정 제품의 수입, 수출에 관해 국가 간에 체결된 별도 합의를 각국이 이행하는 과정에서 취해진 조치가 투자협정상 외국인 투자자에 대한 의무를 위반했는지가 쟁점이 된 사건이다.
쿼터나 부담금의 부과 등 투자자의 수출에 대한 제한은 합리적이고 명확한 법규상 기준 하에 이루어져야 하며, 만약 그러하지 않을 경우 투자협정상 금지된 이행요건 부과의 결과로 이어질 수 있다는 점을 보여준다. 외국 수출기업이 자신의 상품 판매를 촉진하고자 수입국 내에 유통회사나 자회사 등을 설립하는 경우에 그러한 수출기업은 투자협정상 외국인 투자자의 지위를 갖게 된다.그렇다면 이 수출기업에 대해 수입국이 수출입 관련 제한 조치를 부과하면 이는 투자협정상 이행 요건 부과에 해당할 가능성이 발생하게 된다. 이러한 상황은 통상협정과 투자협정이 사실 서로 밀접한 연관성을 갖고 있음을 보여준다. 수출입 활동이 때로는 투자에 해당하고, 수출입 기업이 때로는 투자자의 지위를 갖게 된다. 그렇다면 통상협정이 허용하거나 또는 통상협정에 따라 두나라가 서로 합의한 내용도 때로는 투자협정에 대한 위반으로 이어질 수 있음을 보여주고 있다.
또한 이 분쟁을 통해 유의해야 할 점은 조치의 내용이나 결과 외에도 해당 조치의 집행 중에 담당 공무원 등의 태도나 업무 방식 등이 공정공평대우 의무 위반 확인에 중요한 역할을 수행할 수도 있다는 점이다. 동일한 결과로 이어지더라도 담당 공무원이 설명, 경청, 비교, 평가 등의 역할을 충실히 수행하면 공정/형평 대우 위반으로 이어질 가능성은 상대적으로 줄어들게 된다. 공정/형평 대우 위반 여부를 평가함에 있어 결과만큼이나 절차도 중요하다고 볼 수 있을 것이다.
한편, 본 사건의 중재판정부가 NAFTA 제1105조 내지 제1110조의 해석에 대하여 소송경제 원칙을 크게 벗어날 정도로 지나치게 상세한 해석을 하였다는 비판도 일부 있다. 시간과 비용을 줄이는 것이 지금 국제투자분쟁에서 중요한 현안이라면 분쟁해결에 결정적인 도움을 주지 않는 상세한 해석과 분석은 때로는 이러한 목표 달성을 저해할 수도 있을 것이다.
작성자 윤석준 변호사 | 법무법인 피터앤김
조아라 변호사 | 법무법인 피터앤김
감수자 이재민 교수 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자의 견해이며, 이는 산업통상자원부의 공식적인 의견과 무관합니다.
1) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Memorial of the Investor (Initial Phase) (28 January 2000), at paras. 250-254; Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Supplemental Memorial of the Investor (Initial Phase) (14 April 2000), at paras.155-160.
2) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Investor’s Statement of Claim and Memorial (15 June 2001), at p. 25.
3) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Memorial of the Investor (Initial Phase) (28 January 2000), at paras. 1-5.
4) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Award on the Merits of Phase 2 (10 April 2001), at para. 18.
5) Ibid.
6) Ibid.
7) Ibid.
8) Ibid.
9) Ibid.
10) Ibid.
11) Ibid at para. 19.
12) Ibid at para. 22.
13) Ibid at para. 26.
14) Ibid at para. 27.
15) Ibid.
16) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Preliminary Tribunal Awards (26 January 2000), at paras. 12, 16-19.
17) Ibid at para. 19.
18) Ibid at para. 20.
19) Ibid at para. 18.
20) Ibid at para. 26.
21) Ibid at para. 25.
22) Ibid at para. 26.
23) Ibid at para. 25.
24) Ibid at para. 12.
25) Ibid at para. 29.
26) Ibid at para. 33.
27) Ibid.
28) Ibid at para. 34.
29) Ibid at para. 12.
30) Ibid at para. 36.
31) Ibid.
32) Ibid at para. 37.
33) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Memorial of the Investor (Initial Phase) (28 January 2000), at paras. 98-108.
34) Ibid at paras. 112-113.
35) Ibid at para. 120.
36) Ibid at paras. 121-123.
37) Ibid at para. 121.
38) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Counter-Memorial (29 March 2000), at paras. 271-273.
39) Ibid at paras. 318-320.
40) Ibid at paras. 357-358.
41) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Interim Award (26 June 2000), at para. 70.
42) Ibid at para. 71.
43) Ibid at para. 75.
44) Ibid.
45) Ibid.
46) Ibid at para. 79.
47) Ibid at para. 80.
48) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Memorial of the Investor (Initial Phase) (28 January 2000), at paras. 132-139.
49) Ibid at para. 137.
50) Ibid at paras. 146-148.
51) Ibid at paras. 157-173.
52) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Counter-Memorial (29 March 2000), at paras. 364-379.
53) Ibid at para. 379.
54) Ibid at paras. 387-388.
55) Ibid at para. 393.
56) Ibid at paras 409-411.
57) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Interim Award (26 June 2000), at para. 96.
58) Ibid at para. 99.
59) Ibid at para. 105.
60) Ibid at para. 100.
61) Ibid at para. 101.
62) Ibid at para. 100.
63) Ibid at para. 104.
64) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Memorial of the Investor (Second Phase) (5 September 2000), at paras. 288 and 291-293.
65) Ibid at paras. 289-290.
66) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Counter-Memorial (Phase Two) (10 October 2000), at paras. 498-501.
67) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Award on the Merits of Phase 2 (10 April 2001), at para. 87.
68) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Memorial of the Investor (Second Phase) (5 September 2000), at para. 195.
69) Ibid.
70) Ibid.
71) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Award on the Merits of Phase 2 (10 April 2001), at para.182.
72) Ibid at para. 124.
73) Ibid at para. 181.
74) Ibid at paras. 150-151
75) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Counter-Memorial (Phase Two) (10 October 2000), at paras. 361-371.
76) Ibid at para. 377.
77) Ibid at para. 411.
78) Ibid.
79) Ibid at paras. 437-438.
80) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Award on the Merits of Phase 2 (10 April 2001), at para. 111.
81) Ibid at para. 118.
82) Ibid at para. 181.
83) Pope & Talbot v. Government of Canada (UNCITRAL), Award in Respect of Damages (31 May 2002), at para. 91.
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