SGS v. Pakistan (ICSID Case No. ARB_01_13)_f.pdf
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가. 사건명
나. 청구의 근거가 된 협정 및 절차 규칙
다. 당사자
(1) 청구인
(2) 피청구국
라. 중재판정부 구성
마. 청구인의 청구취지의 요지
① 청구인은 1995년 1월 1일부터 1997년 3월 11일까지 선적전 검사에 관한 용역계약 Preshipment inspection service agreement, “선적전 검사 계약”)상 의무를 이행하였음을 확인 청구;
② 피청구국은 위법하게 선적전 검사 계약을 해지함으로써 청구인의 이익과 기회를 박탈하였고, 총 미화 8,368,430.49 달러를 지급하지 않았음을 확인 청구;
③ 위와 같은 피청구국의 행위는 투자협정상 의무 위반에 해당하며, 특별히, 피청구국은 선적전 검사 계약상 약속을 준수할 의무를 위반하였음을 확인 청구;
④ 피청구국의 작위 또는 부작위는 투자협정뿐만 아니라 선적전 검사 계약 위반을 구성하는 점을 확인하고, 청구인의 손해에 대한 배상 청구.1)
바. 사건의 배경 및 판정요지
본 사건은 스위스 국적의 국제적 선적전 검사 대행회사인 청구인이 피청구국과 선적전 검사에 관한 용역계약을 체결하고 피청구국에 수입되는 화물에 대한 선적전 검사와 관세분류 서비스를 제공하였으나, 1996년 피청구국이 해당 계약을 일방적으로 해지하고 용역 대금의 지급을 미루자 피청구국을 상대로 스위스-파키스탄 BIT에 근거하여 ICSID 투자중재를 신청한 사건이다.
중재판정부는 스위스-파키스탄 BIT에 근거한 청구인의 청구에 대한 관할은 인정하였으나 선적전 검사 계약 위반에 근거한 청구에 대한 관할은 부인하였다. 본 사건은 2004년 본안판단 전 양 당사자간 합의로 종결되었다.
청구인은 1994년 9월 29일 피청구국과 선적전 검사계약을 체결하고 피청구국에 수입되는 화물에 대한 선적전 검사와 관세분류 서비스를 제공하였다. 위 선적전 검사 및 관세분류 서비스의 목적은 피청구국의 관세 부과 업무 효율성을 높이고 결과적으로 국고에 기여하는 것이었다.2) 청구인은 1995년 1월 1일 선적전 검사 계약 발효 이후 본 계약에 따라 용역을 수행하였으나, 피청구국은 1996년 12월 12일 해당 계약을 1997년 3월 11일부로 해지한다고 통지하였고 용역 대금의 지급도 미루었다.3) 이에 따라 청구인은 스위스 법원에 선적전 검사 계약이 위법하게 해지되었다고 주장하며 용역대금 청구의 소를 제기하였으나, 스위스 법원은 주권면제(sovereign immunity)를 이유로 청구인의 청구를 배척하였다.4)
선적전 검사 계약 제11조는 본 계약 관련 분쟁 발생시 파키스탄 중재법에 따라 파키스탄 이슬라마바드를 중재지로 하여 영어로 진행되는 중재절차(이하 ‘국내 중재’)를 통하여 분쟁을 해결할 것을 규정하고 있었는데, 피청구국은 스위스 법원의 판결이 선고되기 전인 2000년 9월 11일 선적전 검사 계약상 분쟁해결조항에 근거하여 국내 중재를 제기하면서 청구인이 선적전 검사 계약을 위반하였다고 주장하였고, 파키스탄 중재법에 근거하여 파키스탄 법원에 단독 중재인을 선정해줄 것을 요청하였다.5) 청구인은 위 중재 절차와 관련하여 파키스탄 법원에 본안전 항변(preliminary objection) 및 반대신청을 제기하였다.6)
청구인은 피청구국이 국내 중재를 제기한 이후인 2001년 10월 12일 피청구국을 상대로 ICSID 투자중재를 제기하였다.7) 이로써 동일한 당사자 사이에 계약에 따른 국내 중재와 BIT에 따른 투자 중재가 동시에 진행되면서 동일 사건이 두 건의 중재 절차에서 중복 심리되는 문제가 발생하게 되었다.
청구인은 2002년 1월 4일 파키스탄 법원에 ICSID 투자중재 사건 중재판정부(이하 ‘ICSID 중재판정부’)의 관할 판단이 나올 때까지 국내 중재 절차를 정지해줄 것을 요청하였으나, 파키스탄 법원은 이를 받아들이지 않았고 오히려 국내 중재를 진행하는 동안 ICSID 투자중재 절차를 중단하라고 결정하였다.8) 그러나 ICSID 중재판정부는 파키스탄 법원의 결정과 반대로 양 당사자들에 대하여 관할에 관한 중재판정부의 판단이 있을 때까지 국내 중재 절차를 정지할 것을 권고하였고, 파키스탄 법원의 결정에도 불구하고 관할에 대한 심리를 계속하였다. 결국, 국내 중재 사건의 중재인은 ICSID 중재판정부의 관할 판단이 나오기 전까지 절차를 정지하게 되었다.
가. 관할 중첩과 중복 제소
(1) 피청구국 측 주장
피청구국은 (i) 선적전 검사 계약에서 투자자와 투자 유치국 간 분쟁이 발생할 경우 오직 파키스탄 중재법에 따른 중재절차로만 분쟁을 해결할 수 있다고 규정하고 있고, (ii) ICSID 투자중재 제기전에 이미 국내 중재가 제기되었으며, (iii) 국내 중재의 단독중재인이 이 사건에 관하여 관할권을 가지므로 ICISD 중재판정부는 본 사건에 대한 관할을 가지지 않는다고 주장하였다.9)
(2) 청구인 측 주장
반면, 청구인은 피청구국의 주장을 반박하며 스위스-파키스탄 BIT에 기반하여 적법하게 성립된 본 사건 중재판정부의 관할권은 인정되고,10) 오히려 피청구국이 제기한 국내 중재가 중지되어야 한다고 주장하면서 피청구국의 관할권에 대한 항변을 배척해줄 것을 요청하였다. 더 나아가 청구인은 스위스-파키스탄 BIT 제11조 포괄적 보호조항을 근거로 BIT 위반에 관한 청구와 함께 선적전 검사 계약 위반에 관한 청구에 대해서도 본 중재판정부에 관할권이 있으며, 본 중재판정부가 계약을 해석하고 계약상 의무 이행 과정에서 국제법 위반이 존재하였는지를 판단할 수 있다고 주장하였다.11) 즉, 중재판정부가 계약과 국내법에 근거하여 피청구국의 BIT상 의무(구체적으로는 포괄적 보호조항) 위반 여부를 판단할 수 있다는 것이었다.
(3) 중재판정부의 판단
양 당사자들의 주장에 관하여, 중재판정부는 조약상 청구와 계약상 청구가 구분된다고 판시하면서,12) 청구인의 BIT에 근거한 청구에 대해서만 관할권이 인정되고,13) 청구인의 계약 위반에 관한 청구에 대해서는 관할권이 인정되지 않는다고 판단하였다.14) 중재판정부는 계약과 조약을 기반으로 한 두 청구는 서로 독립된 것이므로 절차 간의 관할권의 경합 내지 조정 문제도 발생하지 않는다고 판시하였다.15) 결국, ICSID 중재판정부는 피청구국의 관할권에 대한 항변을 배척하고 청구인의 BIT상 청구에 대한 관할권을 인정하였다.
나. 포괄적 보호조항
(1) 피청구국 측 주장
피청구국은 청구인의 주장의 주요 및 근본적인 기초가 되는 부분은 계약에 근거한 것이고, 협정상 의무 위반을 주장한 것이 아니므로 중재판정부의 관할권이 인정되지 않는다고 주장하였다.16) 더욱이, 피청구국은 청구인이 본 투자중재 사건을 제기하기 전까지는 줄곧 피청구국이 계약상 의무를 위반하였다고 하면서 한 번도 투자협정상 의무 위반에 해당한다는 주장을 한 바 없고, 국내 중재에서의 청구취지와 본 투자중재의 청구취지는 궁극적으로 동일하다고 주장하였다.17)
(2) 청구인 측 주장
청구인은 BIT 제11조의 포괄적 보호조항(umbrella clause)을 원용하여 계약상 청구에 대해서도 투자중재의 관할이 성립된다고 주장하면서, 피청구국이 국제법을 위반하였는지 판단하기 위해서는 선적전 검사 계약의 위반 여부를 판단해야 한다고 주장하였다. 더 나아가, 만약 중재판정부가 위와 같은 청구인의 주장을 받아들이지 않더라도, 중재판정부는 선적전 검사 계약 위반에 관한 청구가 스위스-파키스탄 BIT 제9조상 투자와 관련된 분쟁이므로 관할권을 행사할 수 있다고 주장하였다. 마지막으로 청구인은 이 사건의 분쟁에 관하여 국내 중재 절차와 ICSID 투자중재 절차 모두에서 관할권이 인정되더라도 국제적 분쟁해결 수단인 ICSID 투자중재가 국내 중재보다 우선하므로 국내 중재절차가 중단되어야 하고 ICSID 투자중재를 통하여 분쟁이 해결되어야 한다고 주장하였다.
(3) 중재판정부의 판단
중재판정부는 투자계약 위반이 곧 투자협정 위반을 구성하는 것은 아니며, 투자계약 위반은 계약상 분쟁해결 절차에 따라 해결되어야 한다고 판단하면서 포괄적 보호조항을 좁게 해석하였다. 중재판정부는 위 판단에 대한 근거로 (i) 투자계약 위반이 그 자체로 국제조약 위반으로 인정될 경우 수많은 계약위반이 투자중재로 이어짐으로써 국가에 지나친 부담을 줄 우려가 있고,18) (ii) 체약 당사국들이 BIT 제11조에 그러한 효력을 부여할 의도가 있었는지 명확히 입증되지 않았다는 점을제시하였다.19)
이로써, 중재판정부는 투자 유치국이 계약상 약속을 항상 준수하여야 한다고 규정하는 BIT 제11조로부터 새로운 국제법상 의무가 발생되는 것은 아니라고 판시하면서 계약상 청구에 대한 관할을 부인하였다. 투자계약상 약속의 주체에는 지방자치단체 및 공공단체 등도 포함되므로 계약 위반을 그 자체로 협정 위반으로 취급하게 될 경우 제11조의 적용 대상이 지나치게 넓어지고,20) 투자협정상의 실체적 의무 규정이 무의미하게 되어 유효해석(effet utile) 원칙에 반한다고 판단한 것이다. 뿐만 아니라 중재판정부는 포괄적 보호조항의 해석과 관련하여 스위스-파키스탄 BIT 내 제11조 위치를 주목하였고, 동 조항이 BIT상 실체적 의무를 규정하는 제3조부터 제7조 뒤에 위치하고 있으므로 조약의 당사자들은 동 조항에 실체적 의무를 부여할 것을 의도하지 않았다고 보았다.21)
다. 중재의 각하 혹은 정지 (dismiss or stay)
피청구국은 ICSID 중재판정부가 국내 중재절차에서 내려질 판단을 고려해야 한다는 이유로 투자중재 절차의 각하 또는 정지를 신청하였으나, 중재판정부는 관할 유무를 판단함에 있어 국내 중재판정부의 판단이 법적 또는 사실적으로 구속력을 가지지 않는다고 하면서 피청구국의 신청을 기각하였다.22) 중재판정부는 계약상 청구에 대하여 관할을 행사하는 것과 국제법 위반 여부를 판단하기 위하여 계약의 내용을 검토하는 것은 구별된다고 본 Vivendi 사건의 특별위원회 결정을 인용하면서, 국내 중재 관련 주장에 대한 별도의 판단 없이 청구인이 제기한 BIT 위반 주장을 검토, 판단할 수 있다고 본 것이다.23)
본 사건은 2004년 양 당사자 간 합의로 종결되었으나, 피청구국의 관할권에 대한 항변이 배척되었다는 점에서 사실상 피청구국의 패소라고 보는 견해가 있다. 또한, 관할권의 경합과 관련하여 ICISD와 피청구국 사법부간 경쟁에서 ICSID가 승리하였다고 보는 견해도 존재한다. 피청구국 법원이 ICSID 중재 절차의 정지를 명하고 동일한 사실관계를 기반으로 한 국내 절차를 다루고 있었음에도 ICSID 중재판정부는 BIT에 기반한 투자중재에 관한 배타적 관할권을 인정하고 절차를 계속하여 진행하였기 때문이다.
가. 포괄적 보호조항
본 사건은 포괄적 보호조항(umbrella clause)을 구체적으로 다룬 첫번째 중재판정으로서 큰 의미를 가진다. 본 사건의 중재판정부는 스위스-파키스탄 BIT상 포괄적 보호조항의 적용 범위가 무한정으로 확대 해석될 가능성을 우려하며 순수 계약상 분쟁에 대해서는 포괄적 보호조항이 적용되지 않는다고 보았다.
그러나 이후 SGS v. Philippines 사건과 SGS vs. Paraguay 사건의 중재판정부가 포괄적 보호 조항의 적절한 기능 및 적용 범위에 대하여 본 사건의 중재판정부와 상반된 판단을 내림에 따라 혼란이 가중되었다. SGS v. Philippines 사건의 중재판정부는 포괄적 보호조항을 지나치게 좁게 해석할경우 아무런 실질적인 의미를 갖지 못한다고 보았고, 포괄적 보호조항을 지나치게 제한적으로 해석한 본 사건 중재판정부의 판단을 비판하며 "일방 체약국이 계약상 의무를 포함하여 특정한 투자에 대하여 부담키로 한 구속력 있는 의무를 준수하지 않는 경우에는 투자협정 위반이 성립된다"고 판시하였다.
더 나아가 SGS vs. Paraguay 사건의 중재판정부는 약속의 준수(observance of commitment)를 요구하는 스위스-파라과이 투자협정 제11조의 문언 해석상 상업적 계약상 의무 위반은 약속 준수의 실패에 해당하고, 반드시 정부가 주권을 남용해야만 약속 준수에 실패하는 것은 아니라고 판시하면서 포괄적 보호조항을 넓게 해석하였다.
포괄적 보호조항의 효력 및 적용 범위를 넓게 판단한 판정례로는 위 사건들 외에도 Noble Ventures v. Romania, Eureko v. Poland 사건 등이 있고, 반대로 제한적으로 판단한 사건으로는 Joy Mining v. Egypt, Salini v. Jordan 사건 등이 있다. 포괄적 보호조항은 그 적용범위에 따라 투자의 보호 범위를 확장하거나 축소할 수 있고, 국제투자분쟁에 있어서 관할권 확인 및 국가 책임 성립과 밀접한 관련이 있다는 점에서 중요한 의미를 가진다 할 것이다. 하지만 이에 대한 기준이 확립되어 있지 않고 판정례에서도 포괄적 보호조항의 효력 및 적용 범위에 관하여 다양한 입장을 취하고 있다. 투자 유치국으로서는 FTA, BIT 등 투자협정에 포괄적 보호조항의 범위를 구체적으로 확립, 규정함으로써 그 효력 및 적용 범위에 관한 다툼을 방지하고, 향후 분쟁에 적절히 대응할 수 있도록 할 필요성이 크다. 이에 따라 한미FTA를 비롯하여 우리나라가 최근 체결한 투자협정에서도 포괄적 보호조항을 포함할 것인지 여부,그리고 그 범위를 어떻게 한정할 것인지 여부는 항상 중요한 쟁점으로 자리잡고 있다. 기본적으로 우리나라가 최근 체결하는 투자협정들은 포괄적 보호조항을 대체로 배제하거나 상당히 제한적으로만 인정하고 있다.
포괄적 보호조항을 둘러싼 이러한 법리의 충돌과 파편화 현상은 투자법원 도입 움직임에 결정적인 이유가 되었다. 이러한 분위기를 반영하여 유럽연합(European Union: 이하 EU) 집행위원회(European Commission)는 유럽의회 (European Parliament), 회원국 정부, 회원국 의회 및 다양한 영역의 민간 의견을 반영하여 2015년 9월 16일 투자협정과 투자분쟁해결절차(Investor-State Dispute Settlement 절차: 이하 ISDS 절차)를 대폭적으로 개선하기 위한 새로운 제안을 발표하였다.24) 이 제안은 당시 EU가 미국과 협상 중인 양자간 자유무역협정(Free Trade Agreement: 이하 FTA)인 범대서양 무역투자협력협정(Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership: 이하 TTIP)의투자 챕터에 관하여 EU가 자신들의 제안을 제시하는 모양을 취하고 있으나 그 내용은 향후 EU가 추진할 투자협정 및 ISDS 절차의 기본골격을 표방하고 있었다.25) 특히 여러 국가의 주목을 끌었던 사항은 ISDS 절차 개선과 관련하여 EU가 새로운 상설적인(standing) ‘투자법원(Investment Court)’ 설립을 제안하고 있는 부분이다.26) 투자법원 도입 문제는 기존의 투자분쟁 중재판정부(arbitration tribunal)를 대신하는 새로운 상설적 법원을 창설하여 이를 통해 투자분쟁을 해결하자는 것이다. 중재판정 결과에 대한 신뢰도 향상을 위하여 어떠한 형식이든 상설적인 조직이 필요하다는 것이다.27) 그리고 그 이유로 바로 본건 중재판정과 다른 중재판정간 동일한 BIT에 대한 정반대의 해석과 이를 둘러싼 중재판정부간 다툼을 들고 있다. 상설 국제법원이 도입되어야 이러한 법리의 혼선과 중재판정부간 다툼을 종식시킬 수 있다는 인식에서 출발하고 있다.
나. 병행 중재
최근 간접손해에 의한 중재의 중복 제기가 많아지고, 동일한 당사자들 사이에 청구인과 피청구인의 신분이 바뀌어 여러 중재가 동시에 제기되는 경우도 증가하고 있다. 본 사건과 같이 동일한 사실관계 및 투자 유치국 조치에 대하여 다수의 중재가 제기될 경우 각 중재판정부의 판정간 통일성이 저해되거나 서로 상충하게 될 우려가 발생한다는 점에서 이에 대한 관심이 커지고 있다. 특히, 본 사건과 같이 자료가 공개되는 투자중재와 상대적으로 비밀이 보장되는 상사중재가 병행될 경우 상사중재에서 다뤄지는 중요한 자료가 투자중재에서 다뤄지지 않는다거나 혹은 배상금이 중복 지급될 위험이 있을 수 있다.
본 중재판정부는 위와 같은 문제를 방지하고자 관할권에 대한 판단이 내려지기 전까지 병행하였던 국내 중재 절차의 정지를 결정하였던 것으로 보인다. 결과적으로 본 중재판정부가 계약에 근거한 청구에 대해 관할을 인정하지 않고 스위스-파키스탄 BIT 위반과 관련한 청구에 대해서만 관할을 인정함으로써 여러 중재판정간 상충 문제 혹은 배상금의 중복 지급 위험은 해소되었다.
병행 진행되는 여러 중재사건의 당사자인 국가의 입장에서는 이러한 문제를 해결하기 위해 중재판정부에 병행 진행된 다른 시간의 중재판정문을 참고해 달라고 요청할 수 있을 것이다. 실제로 Ambiente Ufficio SpA v. Argentine Republic 사건에서 중재판정부는 병행 중인 다른 중재 절차의 판정부 판단을 참고할 필요가 있다고 인정하였고, CME v. Czech Republic과 Lauder v. Czech Republic 사건 중재판정부는 손해배상액 산정에 다른 사건을 고려하는 등으로 해결책을 모색하였다.
그 외 병행 중재와 관련된 위험을 감소시키는 방법으로는 중재절차의 병합, 포기 조항을 통한 분쟁해결절차의 택일 강제 또는 택일조항(Fork-in-the-road Provision)의 삽입 등이 있다.
작성자 윤석준 변호사 | 법무법인 피터앤김
조규현 변호사 | 법무법인 피터앤김
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자의 견해이며, 이는 산업통상자원부의 공식적인 의견과무관합니다.
1) SGS Société Générale de Surveillance S.A. v. Islamic Republic of Pakistan, ICSID Case No. ARB/01/13, Decision of the Tribunal on Objections to Jurisdiction (6 August 2003), at para. 34.
2) Ibid at para. 11.
3) Ibid at para. 16.
4) Ibid at paras. 19-25.
5) Ibid at para. 26.
6) Ibid at para. 27.
7) Ibid at para. 33.
8) Ibid at paras. 35-39.
9) Ibid at paras. 48-52 and 59.
10) Ibid at paras. 83-84.
11) Ibid at para. 98.
12) Ibid at para. 148.
13) Ibid at para. 155.
14) Ibid at para. 162.
15) Ibid at para. 161.
16) Ibid at para. 62.
17) Ibid at para. 63.
18) Ibid at para. 172.
19) Ibid at paras. 167 and 173.
20) Ibid at para. 166.
21) Ibid at paras. 169-170.
22) Ibid at para. 186.
23) Ibid at paras. 187-188.
24) European Commission, Commission Proposes New Investment Court System for TTIP and Other EU Trade and Investment Negotiations, Press Release (Sept.16, 2015), available at http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1364
25) 강유덕·양효은, “최근 EU의 FTA 정책 동향과 향후 전망,” 『KIEP 오늘의 세계경제』 Vol. 15, No. 26 (2015년10월 21일), at 15 참조.
26) European Commission, Transatlantic Trade and Investment Partnership: Trade in Services, Investment and E-Commerce, Chapter II- Investment, Commission draft text TTIP – investment (2016년 11월 12일 공개), available at http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/september/tradoc_153807.pdf (last visited on Nov. 23, 2016), at 16 - 21 참조.
27) European Commission, Reading Guide to the Draft Text on Investment Protection and Investment Court System in the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), available at http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1365 (last visited on Nov. 23, 2016)
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