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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 1998 년 8 월부터 개시된 콩고와 우간다 및 루완다의 전쟁 기간 중 루완다 군에 의해 자행된 각종 잔혹 행위에 대해 콩고가 집단 살해 방지 협약 등 수 개의 국제 협약을 근거로 ICJ 에 재판을 청구하였으나 관할권이 없다고 판시된 사건이다. 우간다와 ICJ 소송(Armed Activities(Congo/Uganda) 사건)을 진행 중이던 2002 년 5 월 28 일 콩고는 루완다에 대해서도 콩고 침략 및 잔학 행위가 국제법에 위반된다는 재판을 ICJ 에 청구하였다. 루완다는 우간다와 함께 1998 년 8 월 4 일 콩고를 침공한 교전 상대국이다(제 2 차 콩고 전쟁). 재판 청구의 근거로 콩고는 1948 년 집단 살해 방지 및 처벌에 관한 협약 9 조, 인종 차별 금지 협약 22 조 등 6 개 국제 협정의 분쟁 해결 조항을 원용하였다. 루완다는 해당 조약이 루완다에 적용되지 않는다는 등의 주장을 제기하여 재판부의 관할권을 부인하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 집단 살해 방지 및 처벌 협정
집단 살해 방지 및 처벌에 관한 협약 9 조246는 동 협정의 해석과 적용에 관한 분쟁은 ICJ 가 관할한다고 규정하고 있고 콩고와 루완다는 모두 이 협약에 가입하고 있었다. 콩고는 루완다 군이 콩고 내에서 약 35 만명을 학살하는 등의 집단 살해죄를 범했으며 협약 9 조에 의거하여 재판을 청구할 수 있다고 주장하였으나 루완다는 동 협약 가입시 9 조의 적용을 유보했으므로 이 사건의 관할권 근거가 될 수 없다고 일축하였다. 콩고는 루완다가 1995 년 2 월 15 일자 법 014 호와 2005 년 3 월 17 일 루완다 법무장관의 UN 인권이사회 연설을 통해 이 유보를 철회했다고 주장하였으며 루완다는 법 014 호는 집단 살해 협약을 유보 철회 대상 조약으로 적시하지도 않았고 의회에서 비준을 받지 못해 발효하지도 않았다고 언급하였으며 법무장관의 UN 연설은 유보가 철회되지 않은 인권 관련 모든 국제 조약의 유보를 조만간 철회하겠다는 일반적인 방침을 설명한 것에 불과하다고 주장하였다.
재판부는 루완다 법 014 호의 핵심 내용은 국제 조약의 가입, 승인, 비준에 관한 루완다의 모든 유보를 철회한다는 것이나 루완다 국내 법체계상에서의 동 법의 유효성이나 효력 여부와 국제법 체계에서의 동 법의 효력은 별개의 문제라고 언급하고 조약 유보 철회는 국내법의 결정에 의해서가 아니라 유보 철회 의사를 해당 조약 가입국에 통지함으로써 발효하는 것이라고 확인하였다. 재판부는 그 근거로 조약법에 관한 비엔나 협약 3 조(a)와 23(4)조247를 제시하였다. 재판부는 루완다가 유보 철회 의사를 집단 살해 협약 가입국에게 통지한 사실이 없고 유보를 통지 없이 철회할 수 있다고 달리 합의한 점도 없으므로 루완다 법 014 호의 발효 여부와 무관하게 동 법의 채택, 관보 게재 등의 사실이 유보 철회 통지에 상당하다고 볼 수 없다고 판단하였다. 집단 살해 방지 협약의 통지처는 UN 사무총장이며 루완다의 유보 철회는 우선 사무총장에게 통보되어야 하나 시행된 바 없다고 재판부는 부연하였다(판결문 para. 40~44).
2005 년 3 월 17 일 루완다 법무장관은 유엔 인권이사회에서 아직 비준되지 않은 인권 관련 조약은 곧 비준될 것이며 아직 철회되지 않은 유보는 곧 철회될 것이라고 발언하였다. 재판부는 정부 고위 관리의 발언이 법적 의무를 형성하기 위해서는 분명하고 특정적이어야 한다고 언급하고 루완다 법무장관의 발언은 집단 살해 방지 협약을 특정하지도 않은 채 루완다의 유보 문제를 일반적인 내용으로 언급한 것이고 유보 철회 시점도 시사하지 않은 것이어서 법적 의무를 형성하기에 충분할 정도로 특정적이라고 볼 수 없다고 판단하였다. 재판부는 아울러 동 장관의 발언 시점은 재판 청구일(2002 년 5 월 28 일) 이후 3 년이 경과하였고 재판부의 관할권 존부 판정은 재판 청구일을 기준으로 결정한다는 것이 거듭 확인된 ICJ 의 법리이므로 동 발언을 기준으로 이 사건의 관할권 존부를 판단할 수 없다고 밝혔다(para. 50~55).
콩고는 집단 살해 방지 협약의 대상과 목적은 반인류 범죄에 대한 불가벌성을 제거하는 것인데 협약 위반을 판단하고 처벌할 9 조를 유보하는 것은 협약의 대상 및 목적과 배치되므로 무효라는 주장도 제기하였다. 동 협약의 실질적인 조항은 강행 규범(jus cogens)이며 보편적(erga omnes)인 권리와 의무를 창설하고 있다고도 부연하였다. 재판부는 동 협약이 표명한 권리와 의무가 보편적이라고 확인한 판례248가 있기는 하나 규범의 보편성과 동의에 의한 관할권 성립 원칙이 별개 사안이라고 확인한 판례 249 도 있으며 특정 사건에서 쟁점이 된 규범의 보편적 성격이 동 사건에 대한 재판부의 관할권을 부여하는 것은 아니라고 논시하였다.
특정 사건이 강행 규범의 준수와 관련이 된다는 사실 자체가 관할권 성립의 근거가 되는 것도 아니라고 확인하였다. 재판부는 집단 살해 방지 협약의 대상과 목적과 상치되지 않는 한 동 협약에 대한 유보가 금지되지는 않는다는 견해를 이미 밝힌 바 250 있다고 소개하고 루완다의 유보는 동 협약에 관한 분쟁 해결의 특정한 방법을 제한한 것일 뿐이므로 협약의 대상과 목적에 상치된다고 볼 수 없으며 이미 다른 사건에서 동 유보를 유효하다고 인정한 바 251 있다고 추가하였다. 이에 따라 재판부는 동 협약 9 조는 루완다의 유보로 인해 이 사건 관할권의 근거가 될 수 없다고 정리하였다(para. 64~70).
2) 인종 차별 금지 협약 22조
인종 차별 금지 협약의 해석 및 적용에 관한 분쟁은 ICJ 가 관할한다고 규정하고 있는 동 협약 22 조252를 근거로 콩고는 재판부의 관할권을 주장하였으나 루완다는 역시 동 조항을 유보하였으므로 관할권이 없다고 일축하였다. 콩고는 집단 살해 방지 협약과 마찬가지로 법 014 호, 법무장관 발언, 강행 규범 등을 이유로 루완다의 유보가 무효라고 주장하였으나 재판부는 집단 살해 방지 협약 관련 심리에서 밝힌 논지대로 루완다의 유보로 인해 관할권이 없다는 입장을 재확인하였다(para. 75~79).
3) 여성차별금지협약 29(1)조, 민간항공기에 대한 불법행위 방지 협약 14(1)조
여성 차별 금지 협약의 해석과 적용에 관한 분쟁은 ICJ 가 관할한다고 규정하고 있는 동 협약 29(1)조 253 를 근거로 콩고는 재판부의 관할권을 주장하였으나 루완다는 동 조항에 명시된 전제 조건, 즉 분쟁의 발생, 협상에 의한 분쟁 해결 불가, 중재 회부, 중재 판정부 구성 실패, 중재 청구 후 6 개월 경과가 충족되지 않았으므로 재판부는 관할권을 행사할 수 없다고 반박하였다.
재판부는 위 전제 조건은 모두 충족되어야 하는 누적적인 조건이라고 확인하고 분쟁의 존부에 대해서는 판단을 유보한 채 콩고가 존재한다고 주장하는 분쟁의 해결을 위해 협상이나 중재를 시도하였다는 점이 입증되지 않으므로 동 조항은 관할권의 근거가 될 수 없다고 판단하였다(para. 91~93). 콩고는 민간 항공기에 대한 불법 행위 방지 협약 14(1)조도 관할권의 근거로 제시하였으나 재판부는 동 조항 역시 여성 차별 금지 협약 29(1)조와 동일한 전제 조건을 규정하고 있으나 콩고가 이를 충족하지 못했으므로 관할권의 근거가 될 수 없다고 판시하였다(para. 117~119).
4) 세계 보건 기구(WHO) 헌장 75조 및 UNESCO 헌장 14(2)조
콩고는 WHO 헌장의 해석과 적용에 관한 분쟁은 ICJ 에 회부한다는 헌장 75 조254를 근거로 ICJ 가 이 사건에 대해 관할권을 갖는다고 주장하였으나 루완다는 콩고가 시비하는 루완다의 행위가 동 헌장에 규정하는 행위와 무관하고 동 헌장의 해석과 적용에 관한 분쟁이라고 볼 수 없을뿐더러 ICJ 회부 전에 충족해야 할 협상 및 총회에 의한 해결 실패 조건이 충족되지 않았다고 반박하였다. 재판부는 루완다의 주장을 수용하여 동 조항은 재판부의 관할권 근거가 될 수 없다고 판단하였다. (para. 99~101).
콩고는 UNESCO 헌장 14(2)조255를 관할권 근거로 제시하기도 하였으나 재판부는 동 조항은 UNESCO 헌장의 해석과 관련한 분쟁에만 적용할 수 있으나 콩고가 시비하는 것은 루완다의 전쟁 행위로 UNESCO 헌장의 임무를 수행할 수 없다는 것이어서 해석 분쟁에 해당하지 않으며 UNESCO 가 정한 절차에 의거하여 ICJ 에 회부한다는 조건도 충족하지 못했다고 지적하고 동 조항을 근거로 관할권을 행사할 수 없다고 정리하였다(para. 107~109).
5) 조약법에 관한 비엔나 협약 66조
조약법에 관한 비엔나 협약 53 조 256 는 국제 강행 규범(jus cogens)에 상치되는 조약은 무효라고 규정하고 있으며 64 조는 새로이 등장한 강행 규범과 상치되는 기존 조약은 무효라고 규정하고 있다. 동 협약 66 조257는 53 조와 64 조의 해석과 적용에 관한 분쟁은 당사국이 중재에 합의하지 않는 한 ICJ 에 회부된다고 규정하고 있다. 콩고는 집단 살해 방지 협약은 강행 규범이고 동 협약 9 조에 대한 루완다의 유보는 강행 규범의 적용을 방해하는 것이므로 양국간에는 비엔나 협약 53 조, 64 조에 관한 분쟁이 있으며 따라서 66 조에 의거하여 ICJ 가 관할권을 갖는다고 주장하였다. 그러나 재판부는 동 협약의 소급 규정을 금지한 4 조 258 의 규정을 인용하여 비엔나 협약이 콩고와 루완다 간에 발효된 일자는 1980 년 2 월 3 일이고 루완다와 콩고의 집단 살해 협약 및 인종 차별 협약 가입일은 모두 그 이전이므로 66 조를 적용할 수 없다고 확인하였다(para. 125).
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) 9. Disputes between the Contracting Parties relating to the interpretation, application or fulfilment of the present Convention, including those relating to the responsibility of a State for genocide or for any of the other acts enumerated in article III, shall be submitted to the International Court of Justice at the request of any of the parties to the dispute.
2) 4. The withdrawal of a reservation or of an objection to a reservation must be formulated in writing.
3) Application of the Genocide Convention, Preliminary Objections, Judgment, ICJ Reports 1996(II), p. 616, para. 31
4) East Timor, Judgment, ICJ Repors 1995, p. 102, para. 29
5) Advisory Opinion, Reservation to the Genocide Convention ICJ Reprts 1951, p. 22
6) Legality of Use of Force(Yugoslavia v. Spain)/(Yugoslavia v.USA), Order of 2 June 1999, ICJ Reports 1999(II), p. 772, paras. 32~33, p. 924, paras. 24~25
7) 22. Any dispute between two or more States Parties with respect to the interpretation or application of this Convention, which is not settled by negotiation or by the procedures expressly provided for in this Convention, shall, at the request of any of the parties to the dispute, be referred to the International Court of Justice for decision, unless the disputants agree to another mode of settlement.
8) 1. Any dispute between two or more States Parties concerning the interpretation or application of the present Convention which is not settled by negotiation shall, at the request of one of them, be submitted to arbitration. If within six months from the date of the request for arbitration the parties are unable to agree on the organization of the arbitration, any one of those parties may refer the dispute to the International Court of Justice by request in conformity with the Statute of the Court.
9) 75. Any question or dispute concerning the interpretation or application of this Constitution which is not settled by negotiation or by the Health Assembly shall be referred to the International Court of Justice in conformity with the Statute of the Court, unless the parties concerned agree on another mode of settlement.
10) 2. Any question or dispute concerning the interpretation of this Constitution shall be referred for determination to the International Court of Justice or to an arbitral tribunal, as the General Conference may determine under its rules of procedure.
11) 53. A treaty is void if, at the time of its conclusion, it conflicts with a peremptory norm of general international law. For the purposes of the present Convention, a peremptory norm of general international law is a norm accepted and recognized by the international community of States as a whole as a norm from which no deroga tion is permitted and which can be modified only by a subsequent norm of general in ternational law having the same character.
12) 66. If, under paragraph 3 of article 65, no solution has been reached within a period of twelve months following the date on which the objection was raised, the following procedures shall be followed:
(a) Any one of the parties to a dispute concerning the application or the interpreta tion of article 53 or 64 may, by a written application, submit it to the Interna tional Court of Justice for a decision unless the parties by common consent agree to submit the dispute to arbitration;
13) 4. Without prejudice to the application of any rules set forth in the present Convention to which treaties would be subject under international law independently of the Convention, the Convention applies only to treaties which are concluded by States after the entry into force of the present Convention with regard to such States.
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