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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 니카라구아와 온두라스의 카리브해 해양 경계와 동 해상에 위치한 4 개 도서에 관한 영유권 소재를 ICJ 가 확정한 사건이다. 니카라구아와 온두라스는 1821 년 스페인에서 독립하여 구아테말라, 엘살바도르 등 인근 스페인 식민지와 함께 중미연방공화국을 결성하였다. 스페인 식민지 당시의 행정 구역 경계대로 니카라구아와 온두라스는 중미연방공화국을 구성하는 州가 되었다가 1840 년 동 공화국이 해체되자 정식의 독립국이 되었다. 1894 년 니카라구아와 온두라스는 양국간의 국경을 획정하는 Gamez-Bonilla 조약을 체결하여 구 식민지 시대의 행정 구역 경계를 신생 독립국의 국경으로 한다는 소위 uti possidetis juris 원칙에 따라 국경을 획정하였고 구체적인 국경선을 측량하여 지도에 표시하기 위해 전문가 위원회를 결성하였으나 이견이 발생하자 스페인 국왕 Alfonso 13 세에게 중재를 의뢰하였고 1906 년 12 월 23 일 중재 판정을 내려졌다. 이 판정에 따르면 양국간의 카리브해 연안에서 내륙 방향의 국경은 Coco 강의 최심선이 되었다.
니카라구아가 이 중재 판정의 효력을 인정하지 않자 온두라스는 1958 년 7 월 1 일 ICJ 에 제소하였고(Arbitral Award 사건), ICJ 는 동 중재 판정이 유효하다고 판결하였다. 양국은 위 판결에 따른 국경선을 측량하여 결정하기 위해 공동 위원회를 구성하였고 코코강 하구의 육지 국경 시작점은 북위 15°, 서경 83°08’ 09” 교차점으로 지정되었다. 공동 위원회는 양국간 해양 경계는 따로 획정하지 않았다. 1977 년 5 월 니카라구아가 해양 경계 획정을 제안하여 양국간 협상이 진행되었으나 온두라스는 식민지 당시부터 북위 15°선이 당시 온두라스 州와 니카라구아 州간의 어업 관할선으로 인정되어 왔다고 주장하고 코코강 하구의 육지 국경 시작점을 수평 연장한 15°선을 기준으로 분계하자는 입장을 견지하였고 니카라구아는 양국이 주장하는 해역이 중첩되는 부분을 균분하자고 제안하고 이등분할선(방위각 52°45’ 21” 선)을 제시하였다.
니카라구아 선과 온두라스 선 사이 해역에는 4 개의 작은 도서(산호초, 모래톱)가 있었다. 니카라구아와 온두라스는 동 도서에 대해 각각 영유권을 주장하였다. 해양 경계 협상이 진전을 보지 못하는 가운데 1979 년 12 월 니카라구아는 대륙붕 및 연안 해역법을 제정하여 자신이 주장하는 선 이하 해역과 문제의 도서에 대해 영유권을 선포하였고 1982 년 1 월 온두라스는 새 헌법을 제정하여 15°선 북방 해역과 이들 도서를 영토에 대한 영유권을 명기하였다. 1982 년 3 월 니카라구아가 15°선 북방에서 조업하는 온두라스 어선을 나포한 것을 필두로 양국간의 분쟁이 수시로 발생하자 니카라구아는 1999 년 12 월 8 일 해양 경계와 4 개 도서 영유권을 획정하여 줄 것을 ICJ 에 청구하였다. 청구 근거는 양국의 ICJ 강제 관할권 수용 선언과 분쟁의 평화적 해결을 위한 미주 조약 31 조였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) uti possidetis juris 원칙에 의한 도서 영유권
4 개 도서에 대해 온두라스는 uti possidetis juris 원칙, 식민지 당시의 실효적 지배, 지도, 제 3 국과의 조약, 독립 후의 실효적 지배를 근거로 영유권을 주장하였다. uti possidetis 원칙과 관련하여 온두라스는 1760 년 12 월 스페인 왕은 영해를 6 해리로 선포하였고 1821 년 니카라구아와 온두라스 독립시 양국은 육지뿐 아니라 영해와 영해상 도서까지 승계한 것이라고 주장하였다. 온두라스는 1745 년 8 월 스페인 해군이 남북 군사 관할 구역을 설정할 때 4 개 도서는 북쪽 구역에 속했다는 주장도 제기하였으나 니카라구아는 도서명이 적시되지 않는 등 문서상의 근거가 없다고 반박하였다.
재판부는 uti possidetis 원칙이 도서나 해역에도 적용될 수 있고 4 개 도서가 스페인령이었다는 점은 인정할 수 있으나 그렇다고 하여 반드시 온두라스가 이를 상속한 유일한 국가라는 결론에 도달하는 것은 아니라고 언급하였다. 동 원칙은 식민지 시정 당국에 의해 효력이 부여된 식민지 행정 구역 경계의 존재를 전제로 하는 것이며 4 개 도서에 이를 적용하기 위해서는 스페인이 이를 특정 식민지 행정 구역에 배정하였다는 근거가 제시되어야 한다고 재판부는 설명하였다. 온두라스나 니카라구아 모두 독립 이전 해당 도서가 자국에 배정되었다는 문서나 기타 증거를 제시하지 못하였다. 재판부는 스페인 해군 관할 구역에 이들 도서가 포함되어 해군 작전에 활용되었다는 근거도 없고 왜소하고 해안에서 수십 마일 이격된 이들 무인 도서에 uti possidetis 원칙을 적용하기는 어렵다고 판단하였다(판결문 162~163).
식민지 당시의 실효적 지배론에 대해 재판부는 이전 판례276에서 영토 관할권 행사의 증거가 되는 식민지 행정 당국의 행위라고 판시된 바 있음을 소개하고 4 개 도서의 위치와 특별한 경제적, 전략적 가치 부재를 감안할 때 이들에 대한 식민지 당국의 실효적 지배가 존재하였다고 보지 않았다. 매우 간헐적으로 방문하였거나 존재가 겨우 알려졌을 뿐 스페인에 의해 식민지 관할 당국의 관할권 경계가 정확히 획정되지도 않았고 시정권을 행사하려는 시도도 인정되지 않는다고 보았다. 이에 따라 재판부는 4 개 도서가 온두라스州나 니카라구아州 중 어디에 속한다고 명시적으로 표시된 바 없고 관련 증거도 당사국이 제출하지 못했으며 1906 년 스페인 국왕의 국경 중재 판정에도 언급되지 않는 점 등을 감안할 때 uti possidetis 원칙을 이들 도서 영유권 획정에 적용하기는 적당하지 않다고 판시하였다(para. 162~167).
2) 실효적 지배에 의한 도서 영유권
온두라스와 니카라구아는 4 개 도서가 자국령으로 표시된 다수의 해도를 영유권의 증거로 제출하였으나 재판부는 지도는 다른 방법으로 확인한 영유권의 보조 증거는 될 수 있으나 분쟁 당사국의 의사가 물리적으로 표현된 것이 아닌 이상 그 자체가 영유권의 법적 근거가 될 수 없다고 판시한 판례 277 를 인용하면서 4 개 도서에 대한 영유권의 근거로 인정할 수 없다고 기각하였다(para. 217~219).
온두라스는 독립 후 니카라구아와의 해양 경계 및 4 개 도서 분쟁 발생 전까지 동 도서에 대해 다양한 행정적인 권한을 행사하였다고 주장하고 구체적으로 아래 사항을 실효적 지배의 근거로 제시하였다.
헌법에 동 도서 명기
1936 년 농업법에 동 도서 명기
동 도서 주변 해역 사고 발생시 온두라스에 신고 및 처리
동 도서 입주 외국인에 대한 통제 기록
주변 해역 어업 면허 발급
해군의 주기적 순찰
재판부는 실효적 지배가 인정되기 위해서는 주권자로서 행위한다는 의지와 의도 및 그러한 권한의 실제적인 행사 두가지 조건이 충족되어야 한다는 이전 판례 278 를 소개하고 이 사건에서도 동 조건을 적용하겠다고 밝혔다. 아울러 주권적인 행정 권한의 행사 정도는 각 사안의 내용에 따라 달라질 수 있다고 언급하고 이 사건 대상 도서와 같이 왜소한 비주거의 원격 도서의 경우 행정 권한 행사의 질과 양이 낮더라도 주권의 근거로 인정할 수 있다고 보았다. 이는 Pulau Ligitan and Pulau Sipidan 사건의 판례를 수용한 것이다. 동 사건 재판부는 왜소한 무인 도서에 대한 행정 권한 행사는 일반적으로 희소할 수밖에 없으며 따라서 일반적인 성격의 규정이나 행정 법규가 용어나 내용상 해당 도서를 상정하고 있다면 실효적 지배의 근거가 될 수 있다고 판결279한 바 있다.
재판부는 온두라스가 제시한 당국의 공적 행위는 4 개 도서에 대한 온두라스의 영유권을 뒷받침한다고 판단하였다. 주권자로서의 의지와 의도 및 권한의 실제적인 행사라는 기준을 충족한다는 것이다. 온두라스가 제시한 행정 당국의 행위는 미약하기는 하나 해당 도서의 사정을 고려할 때 권한의 외적인 과시와 행사에 해당한다고 볼 수 있으며 주권 당국으로서 행동한다는 의도를 현시하는 행동 양식에 해당한다고 인정하였다. 니카라구아도 순찰 등 실효적 지배 행위를 수행하였다고 주장하였으나 재판부는 주권 당국으로서의 의지와 의도가 입증되지 않으며 권한을 실제로 행사하였다는 증거도 제출하지 못했다고 지적하고 니카라구아는 실효적 지배 인정 기준을 충족하지 못했다고 단정하였다(para. 207~208).
온두라스는 북위 15°선 이북 해역을 온두라스 영역이라고 인정한 제 3 국의 행위와 약정을 4 개 도서의 영유권 근거로 제시하기도 하였다. 1975 년 아르헨티나 항공기가 4 개 도서 상공을 비행을 위해 온두라스에 영공 통과 허가 신청을 한 사례, 자메이카가 1977 년 4 개 도서 인근 해역에서 난파한 자국선을 구조하기 위해 온두라스에 영해 진입 허가를 신청한 사례, 미국이 온두라스 허가 아래 4 개 도서에 측량 삼각점 표시를 설치한 사례 1986 년 온두라스-콜롬비아 조약, 1993 년 콜롬비아-자메이카 조약에서 15°선 이북 해역을 온두라스령으로 인정한 사례 등이었다.
재판부는 제 3 국의 행위가 온두라스의 영유권을 인정한 것이라는 증거가 될 수 없다고 보았다. 제 3 국 행위의 경우 일관성 내지 계속성이 없는 단발성 사례에 불과하여 온두라스 주권을 명시적으로 인정한 것이라고 보기도 어려우며 그러한 인정을 시사하지도 않는 수준이라고 보았다. 조약의 경우 재판부는 4 개 도서에 대한 온두라스 주권을 제 3 국이 인정한 것과는 관련이 없으며 니카라구아가 동 조약이 그리 해석될 수 있다는 점을 수용하지도 않았다고 언급하고 하였다(para. 224~225). 이상의 심리를 토대로 재판부는 독립 후의 실효적 지배 행위에 근거하여 온두라스가 4 개 도서의 영유권을 보유한다고 판시하였다(para. 227).
3) uti possidetis juris 원칙과 묵시적 합의에 의한 해양 경계
온두라스는 uti possidetis 원칙이 해양 경계에도 적용될 수 있다고 주장하고 Coco 강하구인 Cape Gracias a Dios(양국 육지 국경의 시점/종점 지대)를 기준으로 스페인 해군의 남북 관할 구역이 나뉘었고 스페인은 대개 자연수의 위도와 경도를 기준으로 영역을 나누었으므로 Cape Gracias a Dios 를 지나는 북위 15°선이 그 경계가 된다고 주장하였다. 1821 년 스페인 국왕이 6 해리 영해를 선포하였으므로 적어도 6 해리까지는 15°선이 양국 영해 경계가 된다는 주장도 제기하였다.
재판부는 Cape Gracias 가 분획 기준이 된다고 인정하더라도 해양 경계가 반드시 북위 15°선이 되어야 하는지 온두라스의 주장은 설득력이 없다고 일축하였다. 온두라스는 스페인이 자연수 위도와 경도를 기준으로 관할권을 구획하였다고 주장할 뿐 니카라구아 주와 온두라스 주를 관할한 스페인 식민지 당국이 이 사건에서 15°선을 실제 경계로 지정하였다는 아무런 증거도 제시하지 못했다. 재판부는 양국 국경 획정의 근거가 되는 1906 년 스페인 국왕의 중재 판정문도 해양 경계에 대해서는 침묵하고 있고 이미 4 개 도서에 대해 uti possidetis 원칙을 적용하여 영유권을 결정할 수 없다고 판결하였음을 환기하면서 북위 15°선이 식민지 시대부터 인정되어 온 전통적인 해양 경계이므로 uti possidetis 원칙에 따라 양국간 해양 경계가 되어야 한다는 온두라스의 주장을 기각하였다(para. 232~236).
온두라스는 양국간에 북위 15°선을 해양 경계로 인정하는 묵언의 합의가 있었으며 양국이 석유 시추 면허나 어로 면허 발급시 동 선을 준수하는 관행이 있었다고 주장하였다. 온두라스 해군이 15°선 이북 해역에서 순찰, 단속 활동을 하였으나 니카라구아가 15°선 이북에서 활동한 근거는 없다고 주장하였다. 1975 년 아르헨티나의 4 개 도서 영공 통과 허가 신청, 1977 년 자메이카의 4 개 도서 해역 진입 허가 신청을 비롯하여 FAO, UNDP 등 국제 기구도 15°선 이북을 온두라스 해역으로 취급하여 왔다는 점을 들어 동 선은 양국간 및 국제적으로 암묵적으로 합의된 경계에 해당한다고 주장하였다.
재판부는 항구적인 해양 경계 획정은 중차대한 문제로서 그에 대한 합의의 존재는 쉽게 추정할 수 없으므로 묵언의 합의 증거는 그리 인정하지 않을 수 없을 정도로 강력한 것이어야 한다고 밝혔다. 또한 사실상(de facto) 경계를 기준으로 잠정적인 경계가 일정 기간 존재할 수는 있으나 이는 법적으로 확립되고 제 3 국도 인정하는 국제적인 경계와는 구분된다고 언급하였다. 15°선을 초과하지 않았다는 석유 면허의 경우 재판부는 Pulau Ligitan and Pulau Sipadan 사건에서 이미 경계 분규가 있는 특정 선을 초과하여 석유 면허를 발급하지 않은 것은 해당 당국의 조심성에서 기인한 것이지 국경 획정의 근거가 될 수 없다고 판결한 바280 있다고 일축하였다.
재판부는 1906 년 스페인 국왕의 국경 중재 판정문이 유효하다고 ICJ 가 판결한 1960 년 11 월 ICJ 의 판결 이후 니카라구아가 Cape Gracias 이북 지역에서 철수하였고 다시 1977 년 양국간 해양 경계 획정 제안시까지 기간 중 북위 15°선이 당사국 및 제 3 국의 행동과 일정 정도의 관련성이 있어 보이기는 한다고 인정하였다. 15°선을 넘지 않도록 석유 면허를 발급한 것이나 어민들이 동 선을 기준으로 상대국 어로 해역이라고 생각해온 점, 기타 외국의 각종 허가 신청 등을 그 예로 들었으나 재판부는 이들 사건이 발생한 기간이 짧은 점에 비추어 양국간에 법적으로 확립된 국제적인 해양 경계가 있었다고 보기에는 충분하지 않다고 언급하고 온두라스의 묵언의 합의 주장을 기각하였다(para. 253~258).
4) 해양 경계선의 획정
동일 해안선상 인접국간의 해양 경계를 획정하는 원칙은 UN 해양법 협약 15 조281에 명기된 등거리선이다. 이 사건에서는 두 당사국 모두 등거리선 적용을 주장하지 않았다. 식민지 경계 승계 등 여타의 경계 획정 근거가 있었기 때문이기도 하였지만 양국간 육지 경계가 해양과 만나는 지점 Cape Gracias a Dios 의 해안선이 Coco 강의 퇴적 작용으로 인해 수시로 변경되기 때문에 등거리선 원칙을 적용하기 어려운 현실적인 사정도 있었다.
실제로 1962 년 양국 공동 위원회가 측량을 통해 확정한 Coco 강상의 경계 종점, 즉 Coco 강 최심선이 해양과 접하는 지점이 불과 30 년 후인 이 사건 재판 청구일 시점에는 내륙으로 1 마일 위치하게 되었을 정도로 Coco 강의 퇴적 작용이 심했고 강 하구에는 1962 년에는 존재하지도 않았던 모래섬이 새로 형성되어 영유권이 미정인 상태로 있었다. 동 섬의 영유권이 미정이었으므로 등거리선을 작도하기가 현실적으로 곤란하였다. 재판부도 이 점을 감안하여 양국간에는 UN 해양법 협약 15 조에 예외로 적시된 바와 같이 등거리선 원칙을 적용하여 해양 경계를 획정할 수 없는 특별한 사정이 존재한다고 인정하였다.
재판부는 니카라구아가 주장하는 중첩 해역 이등분선 방식을 이 사건에 적용할 수 있다고 보았다. 이 방식은 Continental Shelf(Tunisia/Libya) 사건과 Gulf of Maine 사건에서 일부 적용된 바 있었다. 문제는 해양 경계 획정에 관련이 되는 해안을 정하고 동 해안의 해안선의 대체적인 윤곽을 왜곡을 최소화하여 직선으로 단순화하는 작업이었다. 해안선의 전체적인 윤곽을 나타내는 직선의 교차각에 따라 중첩되는 해역의 면적과 형상이 달라지기 때문이다.
재판부는 니카라구아가 제시하는 양국 해안선의 직선화 선은 내륙 안쪽으로 작도되는 등 왜곡이 심하다는 이유로 채택하지 않았으며 온두라스의 Punta patucal 등대부터 1962 년 양국 공동 위원회가 획정한 Coco 강 육지 경계 종점을 거쳐 니카라구아의 Wouhnta 지점까지의 구간이 해양 경계 획정과 관련되는 해역이라고 정하고 각 점을 잇는 두 개의 직선이 동 구간 양국 해안선의 직선화한 윤곽선이라고 정하였다. 이 윤곽선 전면의 해양이 양국의 해역이고 두 해역이 중첩되는 부분을 1962 년 육지 경계 종점을 기준으로 이등분한 선은 방위각 70°14’ 41.25” 선이 되며 이 선이 양국 해역의 경계선이라고 획정하였다.
이 경계선은 문제의 4 개 도서를 지나게 된다. 재판부는 4 개 도서는 각각 12 해리의 영해를 보유하게 되므로 각 섬에서 반지름 12 해리의 원을 그렸으며 동 원이 니카라구아 소속 섬인 Edinburgh 섬에서 그은 12 해리 원과 교차하는 면적을 이등분한 선을 작도하여 해당 섬의 영해를 분획하였다. 이상의 방법에 따르면 해안에서 시작되는 해양 경계선(방위각 70°14’ 41.25” 선)은 4 개 도서 해역에서 A, B, C, D, E, F 를 잇는 도형이 되었다가 다시 원래 선으로 복귀하여 제 3 국의 해역에 이르기까지 계속된다. 이 선이 재판부가 획정한 해양 경계선이다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) Frontier Dispute (Burkina Faso/Republic of Mali), Judgment, ICJ Reports 1986, p. 586, para. 63;
Frontier Dispute (Benin/Niger), Judgment, ICJ Reports 2005, p. 120, para. 47
2) judicial decisions have treated maps with a considerable degree of caution... maps can still have no greater legal value than that of corroborative evidence endorsing a conclusion at which a court has arrived by other means unconnected with the maps. In consequence, except when the maps are in the category of a physical expression of the will of the State, they cannot in themselves alone be treated as evidence of a frontier, since in that event they would form an irrebuttable presumption, tantamount in fact to legal title.” (Frontier Dispute (Burkina Faso/Republic of Mali), Judgment, ICJ Reports 1986, p. 583, para. 56.)
3) a claim to sovereignty based not upon some particular act or title such as a treaty of cession but merely upon continued display of authority, involves two elements each of which must be shown to exist: the intention and will to act as sovereign, and some actual exercise or display of such authority. (Legal Status of Eastern Greenland, Judgment, 1933, PCIJ, Series A/B, No. 53, pp. 45-46).
4) Pulau Ligitan and Pulau Sipidan, Judgment, ICJ Reports 2002, pp. 682~683, para. 136
5) Pulau Ligitan and Pulau Sipadan, Judgment, ICJ Reports 2002, p. 664, para. 79
6) 15. Delimitation of the territorial sea between States with opposite or adjacent coasts Where the coasts of two States are opposite or adjacent to each other, neither of the two States is entitled, failing agreement between them to the contrary, to extend its territorial sea beyond the median line every point of which is equidistant from the nearest points on the baselines from which the breadth of the territorial seas of each of the two States is measured. The above provision does not apply, however, where it is necessary by reason of historic title or other special circumstances to delimit the territorial seas of the two States in a way which is at variance therewith.
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