65. Navigational and Related Rights 사건 (Costa Rica v. Nicaragua, 2009. 7. 13. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 코스타리카와 접하고 있으나 니카라구아령인 양국 국경 지대의 San Juan 강을 코스타리카가 자유 항행할 수 있는 권리의 범위와 니카라구아의 규제 권한의 범위에 대해 ICJ 가 판결한 사건이다. 니카라구아와 코스타리카는 1821 년 스페인에서 독립한 후 국경 문제 등을 둘러싸고 반목하다가 1858 년 4 월 15 일 조약을 체결하여 양국 국경을 확정하였다(1858 년 조약). 중부에서 카리브해 연안에 이르는 동부 지역의 국경은 San Juan 강으로 하였으나 통상의 경우처럼 강 중간선이나 항행 가능 최심선으로 기준으로 분할하지 않고 코스타리카 쪽 제방을 국경선으로 정하였다.
따라서 강 자체는 니카라구아 영토가 되었으며 다만 1858 년 조약 6 조에 코스타리카의 상업 항행에 대해서는 항행의 자유를 부여한다고 명기하였다. 이 조약은 외적 침입시 San Juan 강 공동 방어(4 조), San Juan 강 운하 건설 및 통항 약정 체결시 코스타리카 사전 통보(8 조), 적대 행위 금지(9 조) 등의 내용도 포함하고 있었다. 니카라구아는 후에 이 조약의 유효성에 대한 시비를 제기하였고 양국은 당시 Cleveland 미국 대통령에게 중재를 요청하였으며 Cleveland 대통령은 1888 년 3 월 22 일 1858 년 조약은 유효하고 동 조약 6 조에 의거, 코스타리카 군함은 San Juan강 항행 권리가 없으나 상업 목적의(for the purpose of commerce) 항행 요금 징수를 위한 선박의 운항은 가능하다고 판정하였다.
1956 년 1 월 9 일 양국은 San Juan 강 통항 촉진 및 국경 보호를 내용으로 하는 조약을 체결하기도 하였다. 1980 년대 반군 활동 등 정정이 불안해지자 니카라구아는 코스타리카 선박의 San Juan 강 항행을 제한하는 조치들을 취하기 시작하였으며 통항료 징수, 임검 초소 의무 정박 등의 조치에 이어 1998 년 7 월에는 코스타리카 경찰의 승선 금지를 요구하는 등 코스타리카의 Saun Juan 자유 항행권과 니카라구아의 합법적인 규제 권한의 범위를 둘러싼 양국의 다툼이 고조되었다. 코스타리카는 2005 년 9 월 29 일 ICJ 에 재판을 청구하여 니카라구아가 코스타리카의 자유 항행권 보장 의무를 위반하고 있으며 수수료 징수, 여권 및 비자 발급, 의무 기항, 운항 시간 통제 등 각종 과도한 규제 조치의 중단과 보상, 재발 방지 판결을 요구하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) con objetos의 의미
1858 년 조약 6 조 298는 니카라구아가 San Juan 강에 대해 배타적인 소유권과 지배권을 보유하고 있으며 코스타리카는 동 수로에 대해 상업 목적의 항구적인 자유 항행권을 갖는다고 규정하고 있었다. 이 조약은 스페인어가 유일 정본이었으며 상업 목적으로 번역한 부분은 스페인어로 con objetos de comercio 로서 영어로 직역하면 with object of commerce 가 된다. 스페인어 objetos 는 영어의 object 와 마찬가지로 사물, 물건, 물체를 뜻하기도 하고 목적, 목표, 대상 등 추상적인 의미를 갖고 있다. 코스타리카가 objetos 는 추상적인 의미로서 동 구절은 상업을 목적으로 한 항행, 상업과 관련되는 항행의 의미로 넓게 해석해야 하며 상품 수송뿐 아니라 여객 수송, 관광 등도 포함한다고 주장한 반면 니카라구아는 objetos 는 물건을 의미한다고 해석하고 right of free navigation con objetos comercio 란 상품을 적재한 항행, 즉 판매하려거나 구매한 상품을 적재한 선박의 자유 항행을 의미하는 것이라고 주장하였다.
아울러 코스타리카의 자유 항행권은 니카라구아의 San Juan 강에 대한 영유권을 제한할 수도 있으므로 협소하게 해석해야 한다고 강조하였다. 재판부는 국가의 영유권 제한은 쉽게 추정해서는 안되는 것이기는 하나 1858 년 조약 6 조와 같이 영유권을 제한하는 조항을 처음부터(a priori) 제한적으로 해석해야 한다는 것을 의미하지 않으며 영유권 제한 조항은 여느 조항과 마찬가지로 조약 문안에 나타난 체결자의 의도와 여타 조약 해석과 관련된 요건에 따라 해석해야 한다고 언급하고 영유권을 제한하였으므로 항행권을 좁게 해석해야 한다는 니카라구아 주장을 수용하지 않았다. 재판부는 6 조는 표면상 니카라구아의 주권과 코스타리카의 항행권 간에 우선 순위를 규정한 것으로 보이지 않으며 니카라구아의 영유권은 코스타리카의 자유 항행권을 침해하지 않는 범위 내에서 보장되는 것이며 자유 항행권은 비록 항구적이기는 하나 영토 주권을 침해하지 않는 조건으로 부여된 것이라고 해석하였다(판결문 para. 47~48).
Objetos 의 의미에 대해 재판부는 만일 물리적 실체를 갖고 있는 사물을 뜻한다는 니카라구아의 해석을 채택할 경우 그 뒤의 구문과 논리적으로 연결이 되지 않는다고 보았다. 즉 free navigation … with object of commerce….. with Nicaragua 로 이어지는 문장에서 object 가 상품이라면 goods of trade with Nicaragua 를 말하는 것이 의미가 없으므로 일리가 있다고 보기 어려우며 with Nicaragua 가 앞의 navigation 을 수식한다고 하면 니카라구아와 함께 항행한다는 알 수 없는 뜻이 되어 버린다고 지적하였다.
반면 재판부는 코스타리카의 해석을 따를 경우 free navigation for the purpose of commerce with Nicaragua 가 되어 전체 문장에 일관된 의미를 부여할 수 있고 충분히 이해할 수 있는 개념을 전달하게 된다고 평가하였다. 재판부는 1858 년 조약 8 조에는 objetos 를 의심의 여지없이 for the purpose 라는 의미로 사용하고 있는 점, 1888 년 클리블랜드 대통령의 중재 판정문에서 con objetos de comercio 를 for the purpose of commerce 라는 의미로 규정하고 이를 토대로 판정을 한데 대해 아무 이의가 없었다는 점을 들어 objetos 를 코스타리카처럼 추상적인 의미로 해석하는 것이 옳다고 판단하였다(para. 52~56).
2) comercio 의 의미
니카라구아는 6 조 con objetos de comercio 중 comercio 의 의미를 물리적인 형체가 있는 상품의 매매라고 해석해야 한다고 주장하였으나 코스타리카는 상업적인 목적을 수행하는 모든 행위로서 상품뿐 아니라 여객 수송, 관광도 의미할 뿐 아니라 comercio 의 스페인어 사전적 의미가 이동과 사람 사이의 접촉도 포함하고 있는 점에 근거하여 San Juan 강 코스타리카 연안 부락 주민간의 이동과 접촉 및 대 주민에게 필수 행정 서비스 제공도 comercio 의 범주에 속한다고 주장하였다.
재판부는 코스타리카의 해석을 채택할 경우 6 조 상업 목적의 항행의 범위는 사실상 모든 종류의 항행을 망라하게 되어 자유 항행권을 상업적인 목적의 항행에만 제한적으로 부여하려는 동 조항의 의미가 무색해진다고 비판하였다. 니카라구아의 협의 해석론의 근거는 objetos 는 상품을 의미하며 조약 체결 당시 comercio 는 상품 매매를 의미했다는 것이다. 재판부는 objetos 는 이미 니카라구아의 주장을 기각하였으므로 조약 체결 당시의 comercio 의 의미를 주로 심리하였다.
재판부는 1858 년 당시 경제 사회 발전 정도상 금융, 서비스 등 무형의 상업 발전 정도가 미미하여 통상적으로 상업이란 상품의 매매로 이해되었다는 점은 인정하였다. 쟁점은 반드시 조약상의 단어나 표현의 의미를 체결 당시의 의미에 구속되어 해석해야 하는지 여부였다. 먼저 재판부는 조약 체결 후 의미가 변화한 용어의 해석이 쟁점이 된 이전 사건에서 재판부가 본래의 의미를 고수한 판례가 있음을 인정하였다. Right of USA Nationals 사건에서 재판부는 1836 년 체결된 조약의 분쟁이란 단어를 당시 모로코에서 사용되던 의미로 해석하였고299 Kasilkili/Sedudu 사건에서는 center of the main channel, thalweg 의 의미를 1890 년 영국과 독일이 조약을 체결할 당시의 의미대로 해석한 바 300있었다.
그러나 재판부는 조약법에 관한 비엔나 협약 31(3)(b)에 의거하여 당사국은 조약 체결 후의 후속 관행을 통해 묵시적인 합의의 형식으로 조약의 원래 의도에서 일탈할 수 있다는 점을 지적하였다. 또한 조약 체결 당사자가 의도적으로 조약 체결 당시 사용된 용어에 영원히 고착된 것이 아니라 시대의 변화에 따라 변할 수 있는 의미와 내용을 부여했을 상황도 있다고 재판부는 언급하였다. 이러한 경우에는 조약 체결 당사자의 조약 체결 시의 공동의 의사를 존중하기 위해서는 해당 조약이 적용되는 상황에서 동 용어의 의미에 대해 적절한 주의를 기울여야 한다고 보았다.
재판부는 영토 지위(territorial status)와 관련된 분쟁에 대해서는 ICJ 의 관할권을 배제한다는 그리이스의 유보 선언의 해석이 쟁점이 되었던 Aegean Sea Continental Shelf 사건에서 영토 지위란 일반 국제법의 영토 지위 개념에 속하는 모든 문제를 의미하는 보편적인 용어(generic term) 로서 국제법의 변화에 따라 의미가 달라질 수 있고 특정 시점에 발효 중인 법에 따른 의미를 수용한다고 추정하는 것이 필요하다고 판결 301 되었음을 환기하였다. 당시 재판부는 동 용어가 그리이스가 분쟁의 평화적 해결에 관한 일반 협약(1928 년)에 가입하면서 사용한 용어인데 이 협약이 매우 포괄적이고 시기적 제한이 없는 점을 감안할 때 영토 지위가 추후의 국제법 발달과 무관한 고정된 의미를 의도하고 있다고 보기는 어렵다고 밝혔다(para. 61~65).
재판부는 동 사건 재판부의 논리를 이 사건에도 적용할 수 있다고 보았다. 조약 체결 당사국은 보편적인 용어를 사용할 때 동 용어의 의미가 보편성으로 인해 시대에 따라 변할 수 있으며 특히 오랜 기간 동안 발효 중인 조약이거나 장기간 지속이 예상되는 조약의 경우 보편적인 용어의 의미가 변천할 수 있음을 조약 체결 당사국은 인지하였다고 추론하는 것이 합당하다고 언급하였다.
재판부는 이 사건 경우 commerce 는 매우 보편적인 용어이고 1858 년 조약은 무기한으로서 체결 당시부터 영속성이라는 법적인 속성을 갖고 있었으며 조약 자체가 영토 분쟁의 영속적인 해결을 추구하고 있으므로 이 조약에서 commerce 의 의미는 체결 당시 상황의 의미가 아니라 이 조약을 적용해야 할 개별 상황에서의 의미로 해석해야 한다고 확인하였다. 이에 따라 재판부는 자유 항행권은 상품 수송뿐만 아니라 수송 요금을 선박 운영자가 징구하는 한 여객 수송에도 적용된다고 설명하였다. 반면에 매매용이 아닌 상품의 수송이나 요금을 징수하지 않는 여객 수송은 상업이라고 볼 수 없으며 특히 정부 기능 수행과 공공 서비스 제공을 위한 선박의 항행은 상업을 목적으로 한다고 볼 수 없다고 정리하였다(para. 66~71).
3) 자유 항행권 대상 행위
재판부는 민간 선박의 경우 판매할 상품과 구매한 상품의 수송에 관한 한 화주의 승선 여부나 선주의 운송비 수취 여부와 관계없이 상업을 목적으로 한 항행으로 볼 수 있으나 여객 수송의 경우 상업 행위의 주체는 여객이 아니라 선주이므로 선주가 요금을 징수하는 경우에만 자유 항행권 대상이 된다고 보았다. 문제는 강안 부락 주민의 등교, 진찰 등 일상적인 생활 행위를 위한 항행에 자유 항행권이 적용되는지 여부였다. 재판부는 조약 6 조의 문안상 적용 대상 행위는 아니라고 보았으나 조약 전체로 보았을 때 이들 항행도 자유라는 점이 내포되어 있다고 판단하였다. 조약 체결 당시 연안 부락에 주민이 거주하고 있었고 주변이 밀림 지대여서 강이 유일한 통로인 상황에서 국경선을 코스타리카 제방에 설정하면서 코스타리카 강안 주민의 일상적인 이동권을 박탈하려는 것이 조약 당사국의 의도일 수가 없다고 재판부는 이해하였다. 강안 주민들이 기존의 생활을 영위할 수 있도록 강을 통한 일상적인 이동권은 보장하려는 것이 조약 체결자의 의도였다고 간주하는 것이 타당하며 그러한 자유 항행권이 조약 6 조 문안에서 추출될 수 없다면 조약 전체와 국경 획정 방식을 통해 충분히 추정할 수 있다고 설명하였다(para. 73~79).
경찰, 세관 등 공공 선박의 경우 재판부는 1858 년 6 조의 범위에 속하지 않는다고 보았다. 1888 년 클리블랜드 대통령이 인정한 징세선의 경우만 예외라고 보았다. 코스타리카는 조약 4 조 공동 방위 조항이 코스타리카 공공 선박의 자유 항행의 근거가 될 수 있다고 주장하였으나 재판부는 동 조항은 영토 내 제방 보호와 외적 침입시 공동 방위를 규정하고 있으므로 통상적인 상황에서 공공 선박의 자유 항행과는 무관하다고 지적하였다(para. 80~83).
4) 니카라구아의 규제권
재판부는 니카라구아가 강의 유지, 보전, 사용 등에 관해 광범위한 규제 권한를 행사할 수 있으나 이 규제는 코스타리카의 자유 항행권을 금지하거나 실질적으로 방해해서는 안되며 비차별적, 합법적, 합리적이어야 한다고 보았다. 새로운 규제를 취할 경우 사전에 코스타리카에 통지해야 할 의무가 있는지 여부에 대해 재판부는 1858 년 조약에는 모든 경우에 적용되는 일반적인 사전 통지 의무는 규정하고 있지 않다고 인정하면서도 1956 년 1 월 9 일 양국이 체결한 San Juan 강 통항 촉진 및 국경 보호를 내용으로 하는 조약을 실효적으로 이행하기 위해서는 도입 예정 규제의 사전 통지는 불가피하며 특정 규제를 실효적으로 집행하기 위해서는 규제 대상자에게 사전에 통지하는 것이 규제 실행을 위해서도 불가피하다고 지적하고 니카라구아는 San Juan 강 항행과 관련한 규제를 사전에 통지해야 할 의무가 있다고 확인하였다(para. 93~96).
코스타리카는 구체적으로 니카라구아의 검문 초소 기항 의무화, 여객 및 승무원 신분증 지참 요구, 출항 증명서 발급, 제 3 국인 입국 비자 발급 및 관광객 카드 구매 요구, 출항 증명서 발급 수수료 징수, 선박 운항 시간 제한, 국기 게양 요구 등의 조치는 코스타리카의 자유 항행권을 침해하는 위법 조치라고 주장하였다. 재판부는 정선 및 임검, 신분 증명서 휴대 요구는 입국자 확인을 위한 국가의 정당한 규제 권한이라고 보았으며 출항 전 니카라구아 당국으로부터 증명서를 발급받게 하는 것은 항행 안전 점검, 환경 보호, 치안 등의 목적을 위해 행하는 것이고 증명서 발급이 항행에 중대한 장애가 되지는 않는다고 판단하였다.
비자 발급에 대해 재판부는 이미 신분증 지참 의무화 및 임검을 통해 입국자 신원을 니카라구아 당국이 파악할 수 있으므로 니카라구아 선박 승선자에 대해 다시 니카라구아 입국 비자를 발급받아 오라고 요구하는 것은 비록 발부 거부율이 낮다 하더라도 자유 항행권의 혜택 향유를 방해하는 것이라고 보았다. 관광 카드 구매 의무화의 경우 그 필요성과 정당성을 니카라구아가 석명하지 못하고 있고 입국자 통제 효과도 없어 보이므로 자유 항행권 위반이라고 판단하였다.
출항 증명서 발급 수수료 징수가 위법이라는 주장의 근거로 코스타리카는 1858 년 조약 6 조에 양국 선박은 조세를 납부하지 않고 상대국 강안에 정박할 수 있다고 규정하고 있는 점을 제시하였으나 재판부는 이는 정박시 비용 불징수만을 의미하는 것이지 항행 선박에 제공되는 합법적이고 정당한 서비스에 대한 수수료도 징수하지 못한다고 확대 해석할 수는 없다고 지적하였다. 그러나 출항 전 마약, 밀수품 적재 여부 확인, 선박의 안전 항행 가능성 확인 등의 서비스 소요 비용을 충당을 위해 출항 증명서 발급 수수료 징수가 불가피하다는 니카라구아의 주장에 대해 재판부는 동 행위 시행 권리는 이미 인정하였으므로 출항 증명서 발급 수수료를 징수하는 것은 합법적이지 않다고 확인하였다. 재판부는 항행 안전을 위해 야간 항행을 금지하고 선박 식별을 위해 식별기를 게양토록 하는 것은 통상적인 규제 권한에 해당한다고 언급하고 코스타리카의 주장을 기각하였다.
5) 강안 주민의 어로권과 보상 및 재발 방지 보장
코스타리카는 재판 청구서에는 명기하지 않았으나 심리 과정 중 江岸 주민들의 생계를 위한 어로 행위는 니카라구아에 의해 제한받을 수 없다는 주장을 제기하였다. 니카라구아는 대상 분쟁은 신청서에 언급해야 한다는 ICJ 헌장 40(1)조와 어긋나며 신청서 상의 주 심리 대상이 되는 문제로부터 직접적으로 발생한 것도 아니므로 수리할 수 없다고 반박하였다. 재판부는 강안 주민과 강과의 밀접한 관계를 감안할 때 생계 어로와 신청서 상의 주 심리 대상과는 충분할 정도의 긴밀한 관계가 인정된다고 보고 코스타리카의 주장을 심리하였다. 그 결과 강안 주민의 생계 어로는 매우 오랜 기간 동안 방해받지 않고 시행된 관행이므로 관습권으로서 존중되어야 한다고 보았다. 그러나 어족 보호나 환경 등 타당한 목적을 위해 채택된 니카라구아의 규제 조치를 준수해야 한다고 판시하였다(para. 141).
코스타리카의 불법 행위 중단 판결 요청에 대해 재판부는 불법으로 판결된 행위는 즉각 중단해야 하는 것이 국제법상의 일반적인 국가의 의무이며 ICJ 헌장 59 조에도 명시된 판결 준수 의무에도 해당하므로 재판부가 이를 다시 판결 주문에서 명기할 필요는 없다고 보았다. 보상 요구에 대해 재판부는 코스타리카가 금전적으로 측정 가능한 피해 규모를 제시하지도 않았고 불법 행위의 중단이 적정한 보상이 될 수 있다고 판단하였으며 재발 방지 보장 요구에 대해 신의의 원칙상 불법 행위 판단을 받은 국가가 이를 다시 반복할 것으로 추정할 이유는 없다고 언급하고 아주 예외적인 상황이 아니라면 재발 방지 보장 조치의 시행을 명령하지 않았으며 이 사건 상황은 그러한 경우에 해당하지 않는다고 판단하였다(para. 148~150).
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) The Republic of Nicaragua shall have exclusive dominium and imperium over the waters of the San Juan River from its origin in the lake to its mouth at the Atlantic Ocean; the Republic of Costa Rica shall however have a perpetual right of free navigation on the said waters between the mouth of the river and a point located three English miles below Castillo Viejo, [con objetos de comercio], whether with Nicaragua or with the interior of Costa Rica by the rivers San Carlos or Sarapiquí or any other waterway starting from the section of the bank of the San Juan established as belonging to that Republic. The vessels of both countries may land indiscriminately on either bank of the section of the river where navigation is common, without paying any taxes, unless agreed by both Governments. [Translation by the Court.].
2) ICJ Reports 1952, p. 176
3) ICJ Reports 1999(II), p. 1062, para. 25
4) Once it is established that the expression ‘the territorial status of Greece’ was used in Greece’s instrument of accession [to the General Act of 1928] as a generic term denoting any matters comprised within the concept of territorial status under general international law, the presumption necessarily arises that its meaning was intended to follow the evolution of the law and to correspond with the meaning attached to the expression by the law in force at any given time. This presumption, in the view of the Court, is even more compelling when it is recalled that the 1928 Act was a convention for the pacific settlement of disputes designed to be of the most general kind and of continuing duration, for it hardly seems conceivable that in such a convention terms like ‘domestic jurisdiction’ and ‘territorial status’ were intended to have a fixed content regardless of the subsequent evolution of international law.” (Aegean Sea Continental Shelf (Greece v. Turkey), Judgment, ICJ Reports 1978, p. 32, para. 77.)
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