67. Convention on Racial Discrimination 사건 (Georgia v. Russia, 2011. 4. 1. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 러시아가 South Ossetia와 Abkhazia를 침공하여 조지아인에 대하여 인종 차별 행위를 자행, 방조하였다고 조지아가 인종차별협약 위반 시비를 제기하였으나 관할권이 부인된 사건이다.
South Ossetia와 Abkhazia는 법적으로는 조지아 공화국의 자치주이다. 조지안人과는 역사, 문화, 언어를 달리 하는 Ossetia人과 Abkhaz人이 밀집 거주하는 지역으로서 구 소련 당시부터 조지아와는 별도의 자치 지역이었으나 소련 당국은 통치상의 편의를 위해 이 일대를 장악하고 있는 조지아의 이들 지역에 대한 영향력 확대를 묵인하여 왔다. 이에 따라 조지아는 1991년 구 소련이 해체될 때 South Ossetia와 Abkhazia를 포함하여 독립하였고 자치주 지위를 부여하였다.
현지 주민들은 조지아 공화국으로의 편입을 반대하고 별도 독립국을 수립하기 위해 무장 투쟁을 전개하였으며 러시아의 지원 아래 1992년 조지아와 전면전에 돌입하였다. 그 해 6월 조지아는 러시아와 협정을 체결하여 South Ossetia 에서의 휴전과 러시아군 철수 및 피난민 귀환, 공동 관리위원회 설치에 합의하였다. Abkhazia에서의 전투는 1992년 9월 같은 내용의 협정이 체결되어 중단되었다.
UN은 분쟁 재발을 방지하기 위해 1993년 7월 UN 조지아 임무단(UNOMIG)을 이들 지역에 상주시키고 인권 유린 행위 등의 조사 및 예방 활동과 더불어 양측간 충돌을 방지하기 위해 러시아 등이 참여하는 CIS 평화 유지군을 주둔시키기로 하였다. 조지아는 러시아가 남오세티아 및 아브카지아 분리주의자들의 저항 활동을 조장, 충동하고 있다고 비난하였으며 동 지역에서의 긴장 상태가 지속되어 오던 중 2008년 8월부터 오세티아 분리주의자들의 무력 항쟁이 거세지기 시작하였다. 조지아 경찰 수송 차량이 습격을 받아 다수가 사망하였으며 조지아 군은 저격병을 배치하여 보복 작전을 개시하였다. 분리주의 무장 세력은 조지아人 주거지를 포격하였고 다수의 피난민이 발생하였다.
급기야 8월 7일 조지아군은 남오세티아의 주도 Tskhinvali로 진군하였으며 러시아군은 평화 유지 명목으로 8월 8일 남오세티아로 진입하여 양국은 전면 전쟁 상태에 돌입하였다. 8월 9일에는 Abkhazia 분리주의자들이 전면적인 무장 투쟁을 개시하였고 당일 러시아군이 흑해 함대를 앞세우고 Abkhazia에 상륙하였다. 러시아와 조지아 간의 충돌은 8월 12일 프랑스 대통령의 중재로 휴전이 선포될 때까지 5일간 계속되었다. 프랑스의 중재안에 대해 Abkhazia, South Ossetia, 조지아, 러시아가 8월 16일 서명함으로써 전쟁이 종료되었다.
조지아는 2008년 8월 12일 러시아가 남오세티아와 아브카지아에서 조지아人 차별 행위 자행, 동 행위 조장, 방조 행위를 저질렀으며 이는 모든 형태의 인종 차별 철폐에 관한 국제 협약 위반에 해당한다고 주장하고 ICJ에 재판을 청구하였다. 청구 근거는 동 협약의 해석과 적용에 관한 분쟁은 ICJ에 회부한다는 동 협약 22조를 원용하였다. 이 협약은 1999년 7월 2일 양국간에 발효된 상태였다. 러시아는 조지아와는 차별철폐협약에서 규율하는 성격의 분쟁 자체가 존재하지 않으며 설사 있다 하더라도 동 협약 22조 상의 ICJ 회부 전제 조건을 충족하지 못했다고 반박하고 ICJ의 관할권을 부인하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 분쟁의 존부
러시아는 South Ossetia 와 Abkhazia 지역에 분쟁이 존재했다면 이는 조지아와 이들 지역 간의 분쟁이지 러시아와의 분쟁은 아니며 설사 그렇다고 가정하더라고 차별 금지 협약의 해석과 적용에 관한 분쟁은 아니므로 동 협약의 분쟁 해결 조항을 적용할 수 있는 분쟁 자체가 존재하지 않는다고 주장하였다. 아울러 러시아는 협약 11 조 309 는 인종차별에 관련된 문제가 발생하였을 때에는 우선 인종차별금지위원회 회부, 6 개월간 양자 협의 실시, 국내 구제 절차 소진, 위원회 심의 등의 절차를 규정하면서 '분쟁(dispute)'이라는 용어 대신 '문제(matter)'라는 표현을 의도적으로 사용하였고 분쟁이란 용어는 11 조 절차를 마친 후 인종차별금지위원회에서의 본격적인 심리 진행에 관하여 규정한 12(1)조 310 에서 처음으로 사용하였으므로 동 협약상의 분쟁이 되기 위해서는 우선 문제가 분쟁으로 심화되는 단계를 거쳐야 하는 것이라고 주장하였다.
이 사건 관할권 근거인 22 조 분쟁 해결 조항에서 언급하고 있는 '분쟁'은 12 조에 규정된 분쟁과 동일한 의미로 이해해야 한다고 주장하고 조지아가 제기하는 분쟁은 11 조 단계를 거치지 않은 것이므로 22 조 적용 대상이 아니라는 것이다. 재판부는 협약 11 조부터 16 조에는 'matter', ' complaint', 'dispute', 'issue' 등의 용어가 혼재되어 있다고 언급하고 이들 용어가 22 조의 분쟁이라는 용어에 통상적인 의미보다 협소하고 엄격한 의미를 부여할 정도로 체계적인 방식으로 사용되었다고 보기는 곤란하다고 판단하였다. 재판부는 22 조의 '분쟁'은 차별금지협약이 채택되던 당시의 여타 국제 협정 분쟁 조항과 동일하거나 대동소이한 문장으로 사용되었고 이러한 사용상의 일관성을 고려할 때 22 조의 분쟁을 통상적인 의미로부터 일탈하여 해석해야 할 이유가 없다고 판단하였다.
재판부는 분쟁이란 당사자 간의 법 또는 사실에 관한 불일치, 법적 견해나 이해 관계의 충돌이라는 것이 확립된 판례311이며 분쟁의 존부 판단은 재판부가 객관적으로 결정할 문제이고 일방 당사자가 타방 당사자의 주장을 적극적으로 반대한다는 것이 표명되어야 한다는 판례312를 원용하였다. 재판부는 분쟁 존부에 관한 재판부의 결정은 반드시 사실 관계에 대한 심사를 토대로 해야 하며 분쟁은 재판 청구서 제출 시점에 존재해야 하고 이 사건 경우 22 조 규정대로 협약의 해석과 적용에 관한 것이어야 한다고 확인하였다(판결문 para. 29~30). 재판부는 이러한 기준을 적용하여 조지아가 분쟁의 근거로 제출한 증거를 검토하였다. 조지아는 분쟁 존재 시기를 편의상 차별금지협약이 양국에게 발효한 1999 년 7 월 2 일 이전과 1999 년 7 월 2 일부터 2008 년 8 월 전쟁 발발 이전까지 및 2008 년 전쟁 기간 중 3 개로 분리하여 관련 자료를 제출하였다.
1999 년 7 월 이전에 분쟁이 존재했다는 증거는 UN 사무총장 앞 Abkhazia 상황 설명 서한(1992 년 10 월 2 일), 조지아 의회의 Abhkazia 분리주의자 규탄 결의안(1992 년 12 월 7 일), UN 사무총장 앞 러시아군 밀입경 보고 서한(1992 년 12 월 25 일), 조지아 의회의 UN 앞 Abkhazia 내 인종 청소 행위 제재 호소문(1993 년 4 월 1 일), 조지아 의회의 러시아 군 비난 결의안(1993 년 4 월 27 일), 러시아 비난 내용의 UN 안보리 의장 앞 조지아 대통령 서한(1993 년 9 월 20 일), 조지아 의회의 Abkhazia 상황 관련 성명서 및 분리주의자 비난 결의안(1994 년 10 월 12 일, 1996 년 4 월 17 일, 1998 년 5 월 28 일) 등이었다.
재판부는 동 문건 상당수가 타국과의 관계에서 국가를 대표하는 행정부가 아니라 입법부의 일방적인 문건이고 분쟁 상대국에 전달된 것도 아니며 러시아가 아니라 Abkhazia 분리주의자의 행위를 규탄하는 것이고 시비 대상도 인종차별금지협약 대상이 아닌 Abkhazia 의 법적 지위, 러시아 군 철수, 불법적인 무력 사용 등에 관한 것이라고 분석하였다. 재판부는 제출된 증거는 법과 사실에 관한 당사국간 의견 불일치나 충돌, 금지협약의 해석과 적용에 관한 불일치, 재판 청구일 당시의 분쟁 존재 사실을 나타내지 못하므로 1999 년 7 월 당시 현재 러시아와 조지아 간 분쟁이 있었다는 근거가 될 수 없으며 설사 분쟁이 존재하였다 하더라도 협약 22 조에 의해 재판부가 관할권을 행사할 수 있는 협약의 해석과 적용에 관한 것은 아니라고 판시하였다(para. 63~64).
1999 년 7 월 2 일부터 2008 년 8 월 전쟁 발발 전까지 기간 중에 분쟁이 존재했었다는 근거 자료로서 조지아는 UN 인종차별금지위원회의 보고서, 조지아 의회 결의안, UN 안보리 결의안, UN 사무총장 앞 조지아 UN 대사 서한, UN 안보리 회의록, 조지아 대통령 성명, 연설문 등을 제출하였으나 재판부는 1999 년 7 월 2 일 이전과 관련하여 제출된 증거 분석시와 같은 논리로 해당 기간에 러시아와 조지아 간에 협약 22 조상의 법적인 분쟁이 존재했었다고 인정하기는 어렵다고 판시하였다. 2008 년 8 월 전쟁 발발 후 분쟁이 존재했다는 근거로 조지아는 2008 년 8 월 9 일 공표된 국가총동원령을 제시하였으나 재판부는 이 명령은 러시아의 불법적인 무력 사용에 대항하기 위한 것이라고 밝히고 있고 인종 차별 철폐와 관련된 러시아의 의무 위반을 시비하고 있지 않으므로 분쟁 존재의 근거로 인정할 수 없다고 판단하였다.
조지아 대통령의 8 월 9 일 성명, 8 월 10 일 UN 안보리에서의 조지아 대표 발언, 조지아 외교부 8 월 10 일자 성명, 조지아 대통령의 8 월 11 일 CNN 인터뷰 등을 통해 조지아는 러시아가 조지아人에 대한 인종 청소 행위를 자행하고 있다고 비난하였으며 2008 년 8 월 12 일 러시아 외교 장관은 기자회견에서 조지아의 주장을 정면으로 배격하였다. 조지아는 이러한 사실도 양국간 분쟁의 근거로 제기하였다. 재판부는 조지아의 각종 성명 등이 러시아의 침략을 규탄하는 것이기는 하나 러시아를 겨냥하여 인종 청소 행위를 적시하고 있고 러시아측이 극렬히 부인하고 있으므로 양국간에는 인종 차별 철폐 협약상의 의무 준수 여부에 관한 분쟁이 존재한다고 인정하였다(para. 113). 이에 따라 재판부는 양국간 분쟁이 존재하지 않으므로 재판부의 관할권이 성립하지 않는다는 러시아의 항변은 기각하였다.
2) 분쟁 해결 조항 조건 충족 여부
러시아는 차별철폐협약 22 조 313의 규정상 분쟁이 ICJ 에 회부되기 위해서는 사전에 2 개의 절차적인 조건, 즉 교섭과 협약에 명시적으로 규정된 절차 적용이 충족되어야 하나 이러한 사실이 없으므로 재판부의 관할권이 성립하지 않는다고 주장하였다. 조지아는 동 조항의 any dispute .…. which is not settled 는 분쟁이 단순히 해결되지 않은 상태를 의미하므로 교섭과 협약 절차 적용이 ICJ 회부의 전제 조건이 아니라고 반박하였다. 재판부는 조약의 문구는 실효적인 의미(effet utile)를 갖도록 해석해야 한다고 언급하고 조지아의 주장처럼 동 구문이 해결되지 않은 상태의 분쟁의 존재만을 의미한다고 해석하면 이 구문은 아무 유용성이 없게 된다고 지적하였다. 분쟁이 이미 해결되었으면 분쟁 자체가 존재하지 않는 것이고 해결되지 않았으면 ICJ 에 회부할 수 있다는 것이니 교섭이나 협약 절차 등이 아무 의미를 갖지 못하게 된다는 것이다.
재판부는 교섭과 협약상의 절차를 명기한 것은 ICJ 회부 전에 이를 시도하라는 의무를 부여한 것이라고 보았다. 아울러 불어본에는 which is not settled 가 qui n’‘ura pas été réglé 라고 전미래 시제로 기재되어 있는 바 불어의 전미래 시제는 미래에 이루어지는 특정한 행위 이후의 미래를 표현하는 것이므로 분쟁이 해결되지 않기 전에 특정 상황이 먼저 존재할 것, 즉 이 사건 경우 교섭과 협약상의 절차 적용이 먼저 시도되었을 것을 시사하고 있다고 파악하였다(para. 132~136)
재판부는 인종 차별 철폐 협약 22 조와 거의 유사한 여성차별철폐협약의 분쟁 해결 조항 29(1)조 314 에 의한 ICJ 관할권 성립 여부가 쟁점이 된 Armed Activities 사건에서 재판부는 사전 교섭이 수행되었어야 ICJ 회부가 가능하다고 판시한 바315 있으며 WHO 협약 분쟁 해결 조항 75 조 원용 가능 여부를 심리하면서 동 조항에 명시된 교섭 또는 WHO 총회 심의를 거친 후에야 ICJ 에 회부할 수 있다고 판시한 바 316 있음을 환기하고 동일한 문장의 분쟁 해결 조항을 달리 해석할 수 없다고 설명하였으며 22 조의 문장을 단어의 통상적인 의미에 따라 평이하게 해석하더라도 교섭 시행과 협약상의 절차 시도는 ICJ 에 회부하기 전에 충족되어야 할 전제 조건이 확실하다고 결론지었다(para. 137~141).
3) 교섭 시행 여부
22 조상의 교섭이 사전에 시행되었는지 여부에 관해 러시아는 교섭은 다양한 형식과 기간 등이 있을 수 있어 가변적이기는 하나 법이나 사실에 관한 입장의 교환과 합의에 이르기 위한 타협을 포함하여야 하고 교섭의 의무란 단순히 개시의 의무가 아니라 합의 달성을 위해 최대한 시도하는 의무라고 주장하였다. 반면 조지아는 상대방에 대한 단순한 항의 표명을 포함하여 당사자간의 간접적인 의사 교환도 교섭에 해당한다는 입장을 견지하였다. 무엇이 교섭을 구성하는지에 대해 재판부는 교섭은 단순한 항의나 논쟁과는 구별되며 법적 견해나 이해 관계에 대한 단순한 반대, 일련의 비난과 반박, 시비와 반박의 교환 이상을 포함하는 것이라고 보았다.
교섭은 최소한 문제 해결 의도를 갖고 상대방과 논의하려는 진지한 시도를 필요로 한다고 보았으며 러시아가 인용한 것처럼 교섭의 의무는 합의 달성을 최대한 시도하는 의무라는 점이 다수의 판례 317 를 통해 거듭 확인되었다고 언급하였다. 재판부는 교섭하려는 진지한 시도는 교섭의 전제 조건으로서 이는 교섭의 실패, 교섭의 교착, 무익함으로 충족된 것으로 볼 수 있다는 것이 다수 판례318이며 교섭 수행 여부 확인은 각 개별 사안 별로 판단하여야 하고 국제 회의나 의회 외교도 교섭으로 인정된다고 언급하였다(para. 157~160).
교섭의 대상과 관련하여 재판부는 분쟁의 대상(subject-matter)과 해당 조약상의 실질적인 의무와 관련이 있어야 한다고 확인하였다. 조지아가 러시아의 차별철폐협약 의무 위반 문제를 해결하려는 의지를 갖고 교섭을 진지하게 시도하였는지와 관련하여 재판부는 2008 년 8 월 7 일 이후 조지아가 행한 수 건의 인종 청소 규탄 성명과 이에 대한 러시아 외교 장관의 반박은 분쟁의 존재 근거는 될 수 있어도 교섭 시도 행위로 간주할 수 없으며 교섭하려는 조지아의 진지한 시도라고 볼 수 없다고 판단하였다. 재판부는 제출된 자료가 나타내는 사실 관계를 살펴볼 때 2008 년 8 월 9 일 이후 재판이 청구된 12 일 기간 중에 조지아와 러시아가 인종차별철폐협약상의 문제를 협의하기 위한 교섭을 진행하였다고 볼 수 없다고 결론짓고 따라서 동 협약 22 조에 규정된 ICJ 회부 전제 조건이 충족되지 않았으므로 재판부는 이 사건에 대해 관할권이 없다고 판시하였다(para. 181~182).
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) 1. If a State Party considers that another State Party is not giving effect to the provisions of this Convention, it may bring the matter to the attention of the Committee. The Committee shall then transmit the communication to the State Party concerned. Within three months, the receiving State shall submit to the Committee written explanations or statements clarifying the matter and the remedy, if any, that may have been taken by that State.
2) 1 (a) After the Committee has obtained and collated all the information it deems necessary, the Chairman shall appoint an ad hoc Conciliation Commission (hereinafter referred to as the Commission) comprising five persons who may or may not be members of the Committee. The members of the Commission shall be appointed with the unanimous consent of the parties to the dispute, and its good offices shall be made available to the States concerned with a view to an amicable solution of the matter on the basis of respect for this Convention;
3) Judgment No. 2, 1924, PCIJ, Series A, No. 2, p. 11.
4) South West Africa, Preliminary Objections, Judgment, ICJ Reports 1962, p. 328
Armed Activities on the Territory of the Congo (New Application : 2002) (Democratic Republic of the Congo v. Rwanda), Jurisdiction and Admissibility, Judgment, ICJ Reports 2006, p. 40, para. 90
5) 22. Any dispute between two or more States Parties with respect to the interpretation or application of this Convention, which is not settled by negotiation or by the procedures expressly provided for in this Convention, shall, at the request of any of the parties to the dispute, be referred to the ICJ for decision, unless the disputants agree to another mode of settlement.
6) 1. Any dispute between two or more States Parties concerning the interpretation or application of the present Convention which is not settled by negotiation shall, at the request of one of them, be submitted to arbitration. If within six months from the date of the request for arbitration the parties are unable to agree on the organization of the arbitration, any one of those parties may refer the dispute to the International Court of Justice by request in conformity with the Statute of the Court.
7) Armed Activities on the Territory of the Congo (New Application : 2002) (Democratic Republic of the Congo v. Rwanda), Jurisdiction and Admissibility, Judgment, ICJ Reports 2006, p. 40-41, para. 91
8) Ibid., p. 43, para. 100
9) Railway Traffic between Lithuania and Poland, Advisory Opinion, 1931, PCIJ, Series A/B, No. 42, p. 116
North Sea Continental Shelf, Judgment, ICJ Reports 1969, p. 48, para. 87
Pulp Mills on the River Uruguay, Judgment, ICJ Reports 2010 (I), p. 68, para. 150
10) Mavrommatis Palestine Concessions, Judgment No. 2, 1924, PCIJ, Series A, No. 2, p. 13
South West Africa, Preliminary Objections, Judgment, ICJ Reports 1962, pp. 345-346
United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran, Judgment, ICJ Reports 1980, p. 27, para. 51
Aerial Incident at Lockerbie, Preliminary Objections, Judgment, ICJ Reports 1998, p. 122, para. 20
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