Sempra vs. Argentina 사건(ARB/02/16)

48. Sempra vs. Argentina 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 원 판정에서는 아르헨티나 정부의 2001년 경제 위기 극복 조치가 청구인과 체결한 양허 계약상의 의무를 위반하였고 투자협정의 공정․공평 대우 의무 위반 등에도 해당한다고 판정되었으나 특별 위원회가 위 위반 사항은 안보상의 예외 조항에 의해 면책된다는 논거로 원 판정을 무효화한 사건이다. 청구인인 Sempra Energy International(이하 Sempra)는 미국 회사로서 1990년 초 아르헨티나가 가스 공급을 민영화하자 아르헨티나 민영 가스 공급사 CGP와 CGS에 지분 투자하였다(각각 37.1%, 38.78%). 

 

아르헨티나는 민영 가스 공급사에 대한 외국인 투자를 유치하기 위해 가스 공급가액을 달러화로 산정하고 징수 당시의 변동된 환율에 따라 페소화로 징수할 수 있고 매 6개월마다 가스 공급가액을 미국 생산자 물가 지수를 반영하여 조정할 수 있도록 하였다. 이 조치는 아르헨티나의 관련법과 민영 가스 공급사에 부여한 인가 계약에도 명기되어 있었다. 그러나 1999년 말부터 시작된 외환 위기가 심각해짐에 따라 아르헨티나 정부는 6개월마다 가격 조정을 수차례 연기하다가 2000년 8월 법원 명령을 통해 가스 공급 가격의 달러화 산정과 매 6개월 조정 제도를 정지하였고 급기야 2002년 1월 국가 위기법(법 25,561호)을 공표하여 이 제도를 아예 폐지하였다. 페소화 폭락이 계속됨에 따라 CGS와 CGP의 수익 구조가 악화되었고 파산 위기에 처하자 Sempra는 두 회사에 5600만 불을 대출하여 주었다. 2001년 12월 Sempra사는 아르헨티나-미국 투자협정을 원용하여 ICSID에 중재를 신청하였다. 

 

아르헨티나가 투자협정의 공정하고 공평한 대우, 차별 금지, 충분한 보호 및 안전 의무를 위반하였으며 아르헨티나의 조치는 사실상의 수용에 해당하므로 배상하여야 하며 양허 계약 위반이 우산 조항에 의해 투자협정 위반에 해당한다고 주장하였다. 아르헨티나는 설사 자신의 조치가 투자협정 위반에 해당한다 하더라도 긴급한 경제위기상 취해진 조치이므로 투자협정의 안보상 예외 조항에 의해 면책이 된다고 항변하였다. 중재판정부는 이를 수용하지 않고 아르헨티나의 조치는 공정 ․공평 대우와 우산 조항 위반에 해당된다고 판시하였다. 수용, 차별 조치, 충분한 보호 및 안전 위반 주장은 기각하였다. 

 

아르헨티나는 원 판정 무효를 청구하였으며 특별 위원회는 2010년 6월 원 판정부가 안보상의 예외 조항이 적용되지 않는다고 판시한 것은 명백한 권한의 남용에 해당된다며 원 판정 전체를 무효화하였다. 

 

나. 주요 쟁점

1) 공정하고 공평한 대우

     중재판정부는 아르헨티나의 조치는 Sempra가 투자를 결정하고 시행하던 당시의 법적, 사업상의 환경을 의심할 여지 없이 본질적으로 변경하였으며 따라서 투자협정의 공정하고 공평한 대우 조항을 위반하였다고 판시하였다(판정문 290-304).

 

2) 우산 조항

     중재판정부는 상업 계약의 통상적인 위반(ordinary commercial breach of contract)은 조약 위반과는 동일하지 않으며 이러한 구분은 우산 조항의 무한정 또는 부당한 확장을 회피하기 위해 필요하다고 인정하였다. 아르헨티나의 조치는 그러나 통상적인 계약 위반을 훨씬 초과하였으며 국가에 의해 도입된 중요한 법적, 규범적 변경의 결과이며 국가만이 수행할 수 있는 광범위한 정책 변경에 해당한다고 보았다. 판정부는 나아가 해당 인가 계약은 새로 민영화된 회사로 자본을 유입시키려는 특별한 의도 아래 고안된 일련의 복잡한 투자 제도를 표현한 것이라고 이해하고 이러한 양허 계약을 위반한 것은 우산 조항 위반에 해당하다고 판정하였다(305-314).

 

3) 수용

     Sempra는 아르헨티나의 조치는 CGS와 CGP에 대한 자신의 지분 투자와 양허 계약상의 권리를 보상 없이 수용한 것이라고 주장하였다. 중재판정부는 청구인의 소유권에는 변동이 없고 아르헨티나가 수용하려는 의도도 없었으므로 직접적인 수용은 없었다고 판단하였다 (260-282). 판정부는 또한 사업 운영에 대한 투자자의 지배권이 없어지지 않았고 해당 사업의 가치가 사실상 절멸되지도 않았으므로 간접 수용도 인정되지 않는다고 판시하였다(283-285).

 

4) 자의적 조치 및 차별

     중재판정부는 아르헨티나의 조치는 당시 위기 상황에 대해 아르헨티나 정부가 최적의 대응이라고 판단한 것이고 당시의 맥락에 비추어 완전히 놀라운 조치도 아니므로 자의적이라고 볼 수 없다고 판시하였다(318). 판정부는 차별 조치라는 주장도 수용하지 않았다. 당시 아르헨티나의 경제 위기 상황에서 어느 산업 분야도 여타 분야와 비교해서 특별히 가혹한 대우나 혜택을 받은 바 없고 청구인에 대한 조치가 여타 회사나 분야와 비교하여 특별히 자주 변하고 합리적이지 못하거나 터무니없었다고 볼 수 없다고 판시하였다(319). 

5) 충분한 보호 및 안전

     중재 판정부는 충분한 보호 및 안전 의무를 정치적이거나 법적인 체제의 안전과 보호가 결여된 상황에도 적용할 수 있는지는 아직 증명되거나 충분하게 발전되지 못했다고 언급하고 이 의무를 물리적인 안전 측면에서 이해하였다. 판정부는 해당 회사의 임원, 고용원, 시설 등에 대해 충분한 보호 및 안전이 제공되지 않았다는 주장은 청구인에 의해 제기되지 않았으므로 이 의무 위반 주장을 기각한다고 판시하였다(324).

 

6) 안보상 예외

     아르헨티나는 문제가 된 조치는 국가 비상사태에서 불가피하게 취해진 조치이므로 국내법상, 국제 관습법상, 투자협정상 면책이 된다고 주장하였다. 국내법상 면책이 된다는 주장에 대해 판정부는 아르헨티나 헌정질서가 붕괴될 지경에 있지 않았고 비상 입법이 필요했다 하더라도 이미 정당하게 취득한 권리는 잠정 조치나 재협의 등을 통해 조정할 수 있었다고 판단하고 이 주장을 수용하지 않았다(328-332). 국제관습법상 면책이 된다는 주장에 대해 판정부는 UN 국제법 위원회의 국가 책임에 관한 초안 25조145](긴급피난)를 국가 책임 면책에 원용할 수 있는 국제법이라고 보고 이를 적용하여 아르헨티나의 주장을 검토하였다. 판정부는 이 초안은 위기 상황을 극단적으로 예외적인 구제(a most exceptional remedy)로 보고 있으며 매우 엄격한 조건을 충족해야 하고(subject to very strict conditions) 초안상의 조건이 모두 충족되었는지(cumulatively met) 심사해야 한다고 보았다. 

 

판정부는 이상의 견지에서 볼 때 아르헨티나의 당시 상황은 초안의 해당 조건을 모두 충족하지는 못했으며 아르헨티나 정부가 당시 상황 발생을 실질적으로 초래하였다는 점도 지적하였다 (333-354). 투자협정 IV(3)조146]에 의해 면책이 된다는 아르헨티나 주장에 대해 판정부는 해당 조항이 특별히 중대한 상황에서 채택된 비상 경제 조치에도 적용된다는 점은 인정하였으나 이 조항이 투자협정으로부터의 일탈을 허용하지는 않으며 협정 의무로부터의 포괄적인 도피 조항으로 해석되지도 않고 위법성, 책임, 보상의 배제로 귀결되지도 않는다고 판단하였다. 

 

따라서 이 조항에 의해 국가 비상사태가 정당화되지 않는다고 판시하였다(356-363). 투자협정 XI조147]상 면책이 된다는 아르헨티나 주장에 대해 판정부는 이 조항은 이 조항이 적용될 수 있는 정확한 조건에 대해 언급하고 있지 않으므로 국가 책임 초안 25조를 적용하여야 한다고 판단하였다 판정부는 이미 초안 25조가 적용되지 않는다고 판정하였고 XI조가 초안 25조와 다른 조건을 규정하고 있지도 않으므로 XI조에 대해 추가적인 법리적인 심사를 시행할 필요가 없다고 단정하고 아르헨티나의 주장을 기각하였다(364-391).

 

7) 안보상 예외 조항에 대한 특별 위원회의 판정

     아르헨티나는 원 판정부가 투자협정 XI조가 충족 요건에 대해 명확히 언급하고 있지 않으므로 국가 책임 초안 25조의 요건 충족 여부를 적용한 것은 별개의 지위에 있는 두 협정의 조항을 동일 지위에 있는 것으로 취급하고 XI조 해당 여부에 대해 실질적인 심리를 하지 않은 것은 권한을 명백히 일탈한 것이라고 주장하고 2008년 1월 원 판정의 무효를 청구하였다. 특별위원회는 특정 조약을 해석, 적용하는데 국제관습법을 길잡이로 삼을 수는 있지만 국제관습법 (이 사건의 경우 ILC 25조가 국가 위기 상황의 확정적인(peremptory) 정의와 적용 조건이 된다고 단정할 수 없다고 보았다. 

 

어떤 국제관습법은 강제적(peremptory)일 수도 있고 어떤 것은 아닐 수도 있으며 국가가 기존 관습법과 다르게 조약을 체결할 수도 있다고 인정했다(취소 결정문 197). 특별위원회는 투자협정 XI조와 국가 책임 초안 25조는 규율하는 상황이 다른 조항으로서 후자가 전자를 해석하는 길잡이가 될 수 없다고 보았다. 즉 투자협정 XI조는 특정한 상황에서 특정 조치를 채택하는 것을 배제하지 않는다고 규정하고 있으므로 특정 조치의 채택 자체는 해당 국가의 국제법상 의무와 불합치되는 것이 아니며 따라서 불법도 아니라는 것이다. 반면 국가 책임 초안 25조는 국가의 불법행위를 배제하는 근거로서 국가 위기 상황이 특정한 조건을 충족하지 않을 경우 원용될 수 없다고 규정하고 있으므로 이미 국가의 특정 행위가 이미 불법인 것을 전제로 하고 있으며 불법인 행위가 이미 발생한 상황을 규율하고 있다고 보았다(198-200). 

 

원 판정부가 투자협정 XI조는 국가 위기 상황을 정당하게 원용하는데 필요한 법적인 요건을 다루고 있지 않으므로 따라서 이러한 문제를 다루는 규칙은 국제 관습법에서 찾아야 한다고 규정하고 초안 25조 요건을 적용한 것에 대해 특별 위원회는 양자 조약에서 국가 위기 상황을 원용하는 문제가 왜 반드시 국제(관습)법의 규칙에 의해 정당화되어야 하는지 동의하지 않았다. 양 당사국간에 다른 기준을 정할 수도 있는 것이라고 판단했다(201). 원 판정부가 (국제법의) 기본적인 원칙에 관한 한 국제법은 (서로 다르게 규정하는) 갈라진 조각이 될 수 없으므로 초안 25조 조건을 적용해야 한다고 한 것에 대해서도 특별위원회는 우선 국가 위기 상황이 그러한 기본적인 원칙에 해당하는지 동의할 수 없으며 관계되는 국가가 다르게 합의하면 국제법이 조각나는 것인지도 동의하지 않았다. 특별위원회는 현재 국제법상 두 당사국이 투자협정에서 국가 위기 상황을 원용할 수 있는 요건을 강제하고 있지 않으며 두 당사국이 합의한 요건이 정치적, 경제적으로 불합리할 수는 있어도 (국제법상) 불법이 되는 것은 아니라고 판단하였다(202). 특별위원회는 이상에 비추어 볼 때 원 판정부가 투자협정 XI조를 적용하지 않은 것은 명백한 권한의 일탈에 해당한다고 판정하고 원 판정 전체를 무효화였다. 

 

 

다. 평가 및 해설

 

1) 안보상 예외

     이 사건 원 판정부는 다음과 같은 수순을 거쳐 아르헨티나가 안보상 예외 조항을 적용받을 수 없다는 판정에 도달한 것으로 보인다.  Ÿ 투자협정 XI조는 위기 상황에 적용하는 조항이므로 위기 상황에 해당하는지를 우선 판정해야 하나 XI조는 위기 상황이 될 수 있는 요건을 제시하고 있지 않다. Ÿ 위기 상황 아래에서 국가행위의 면책은 국제관습법에서는 인정되어 오던 개념이고 국제법위원회에서 국가의 책임에 관한 국제관습법을 종합하여 성문화하여 놓은 국가책임 초안에 위기 상황의 요건이 제시되어 있다. Ÿ 투자협정과 같은 성문의 국제법이나 국제 관습법은 모두 국제법이라는 동일 체제를 구성하고 있으므로 서로 상치되거나 일관되지 않는 내용이 있어서는 안 될 것이다. Ÿ 따라서 ILC 초안 25조 요건을 적용하여 아르헨티나의 2001년 당시 상황이 국제 행위의 위법성이 조각되는 상황인지 판별할 수 있다. Ÿ 이 요건을 적용하여 보니 사태 발생의 책임이 아르헨티나에게 있어 국가책임이 면제되는 위기 상황이 아니다. Ÿ 위기 상황이 아니므로 위기 상황에 적용되는 XI조를 적용할 수 없으니 굳이 XI조 해당 여부를 심리할 필요가 없다. 

이러한 논리 전개는 사실 CMS vs. Argentina 사건 원 판정부의 논리와 크게 차이가 나지 않는다. 그러나 CMS 사건 특별위원회는 원 판정을 취소하지는 않은 반면 이번 사건 특별위원회는 아예 원 판정 전체를 취소하였다. 특별위원회의 상이한 판단은 취소판정의 근거를 달리 했기 때문인 것으로 생각된다. 특별위원회가 원 사건 판정을 취소할 수 있는 사유는 ICSID 협약 52(1)조 규정에 판정부 구성의 부적절, 판정부의 권한 일탈, 중재인 부정, 절차 규칙의 중대한 일탈, 판정 이유 불명시 5개항이라고 기재되어 있다. CMS 사건 특별위원회 심리에서 아르헨티나는 XI조를 적용할 수 없는 이유를 충분히 설명하지 않았다는 점을 들어 판정 취소를 요청하였다. CMS 사건 특별위원회는 설명이 충분하지는 않으나 어찌 되었든 언급은 하였으므로 판정을 취소하지 않았다. 다만 자신이 원 판정부였으면 우선 해당 조치의 투자협정의 위반 여부를 살핀 후 그 위반이 XI조에 합당한 조치인지 보고, 해당 조치가 투자협정과 합치되지 않는다고 결정한 후에야 아르헨티나의 국가책임이 면제되는지 여부를 초안 25조에 비추어 판단했을 것이라고 아쉬움을 나타내었다. 

 

반면 이 사건 특별위원회는 원 판정부가 투자협정 XI조는 국가 위기 상황을 정당하게 원용하는데 필요한 요건을 다루고 있지 않으므로 이를 국제관습법에서 찾아야 한다고 생각하고 초안 25조 요건을 적용한 것 자체를 다투었다. 특별위원회는 양자 조약에서 국가 위기 상황을 원용하는 문제가 왜 반드시 국제(관습)법의 규칙에 의해 정당화되어야 하는지 동의하지 않았다. 양 당사국간에 다른 기준을 정할 수도 있는 것이라고 판단했다. 

 

특별위원회는 현재 국제법상 두 당사국이 투자협정에서 국가 위기 상황을 원용할 수 있는 요건을 반드시 국제관습법상의 요건을 채택하도록 강제하고 있지 않으며 두 당사국은 얼마든지 이와 다르게 합의할 수 있고 그것이 불합리할 수는 있어도 (국제법상) 불법이 되는 것은 아니라고 판단하였다. 특별위원회는 따라서 원 판정부가 투자협정 XI조를 적용하지 않은 것은 설명의 부족이 아니라 명백한 권한의 일탈에 해당한다고 판정하고 원 판정 전체를 무효화한 것이다. 아르헨티나 경제 위기와 관련된 사건은 모두 10개이다. 이들 판정을 종합적으로 비교분석한 해설은 Metalpar vs. Argentina 사건(ARB/03/5) 해설에 수록하여 두었다. 

 

2) 우산 조항

     이 사건에서 문제된 투자 계약의 위반은 모두 우산 조항의 보호를 받을 수 있는지 여부로서 우산 조항과 관련된 대표적인 쟁점 중의 하나이다. 이 사건 판정부는 계약의 상업상의 통상적인 위반(ordinary commercial breach of contract)은 조약 위반과는 동일하지 않으며 이러한 구분은 우산 조항의 무한정 또는 부당한 확장을 회피하기 위해 필요하다고 인정하였다. Tulip vs. Turkey 사건(ARB/11/28) 판정부도 우산 조항이 모든 계약 위반 사항을 자동적으로 협정 위반 사항으로 상승시키는 것은 아니라고 보았다. 

 

투자협정은 순수한 계약상의 분쟁에는 적용되지 않는다고 확인하였다. 그 근거로 네덜란드-터키 투자협정 8(3)조148]는 ICSID 중재대상을 투자 분쟁으로 한정하고 있고 8(1)조149]는 투자 분쟁을 투자 인가의 해석이나 투자협정상의 권리 위배 사항으로 정의하고 있는 점을 제시하였다. SyC vs. Costa Rica 사건(ARB/12/4) 판정부 역시 국가가 투자자와 체결한 계약을 위반한 것이 그 자체로 국제법상의 책임을 야기하지 않는다는 것이 국제법의 일반원칙이며 우산 조항을 투자협정에 포함시킴으로써 투자 계약의 위반을 협정 위반화하여 국제법적인 책임을 발생시킬 수 있으나 이 경우에도 모든 계약상 위반 일체를 투자협정 위반으로 다툴 수 있는 것은 아니라고 이해하였다. 

 

판정부는 El Paso vs. Argentina 사건(ARB/03/15) 중재판정을 인용하여 우산 조항이 모든 계약 위반을 협정 위반으로 격상시키는 것은 아니며 투자협정 보호 기준에 훨씬 미치지 못하는 경미한 계약 위반까지 투자 유치국에게 국제적인 책임을 지우는 것은 이상하다고 언급하였다. 계약 위반이 협정 위반이 되기 위해서는 해당 우산 조항의 정확한 문언을 분석하는 것이 필요하고 동 문언 상의 요건을 충족해야 계약 위반을 협정 위반으로 취급할 수 있을 것이라고 보았다.

우산 조항과 관련해서는 이 외에도 우산 조항의 적용 대상 범위로서 투자 계약의 위반만을 그 대상으로 하는지 투자 계약 외에 투자 유치국의 법령상의 약속도 포함되는지 여부, 계약 체결자의 계약 위반 행위를 국가의 책임으로 귀속시킬 수 있는지 투자자가 아닌 투자자의 자회사나 기타 관련자가 체결한 계약도 포함되는지 여부, 위반 행위가 국가의 공적인 주권적 행위이어야 우산 조항이 적용되는지 여부, 우산 조항 위반 시비가 제기된 경우 해당 투자 계약상의 분쟁해결 절차가 적용되어야 하는지 투자협정의 위반을 구성하였으므로 투자협정상의 분쟁해결 절차가 적용되어야 하는지 여부 등이 있다. 각 쟁점별로 ICSID 중재판정부의 견해를 종합한 해설은 SGS vs. Paraguay사건(ARB/07/29) 해설에 기록하여 두었다. 
 

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^145] Article 25 Necessity 1. Necessity may not be invoked by a State as a ground for precluding the wrongfulness of an act not in conformity with an international obligation of that State unless the act:  ( a ) is the only way for the State to safeguard an essential interest against a grave and imminent peril; and  ( b ) does not seriously impair an essential interest of the State or States towards which the obligation exists, or of the international community as a whole. 2. In any case, necessity may not be invoked by a State as a ground for precluding wrongfulness if:  ( a ) the international obligation in question excludes the possibility of invoking necessity; or  ( b ) the State has contributed to the situation of necessity.

 

^146] IV(3) Nationals or companies of either Party whose investments suffer losses in the territory of the other Party owing to war or other armed conflict, revolution, state of national emergency, insurrection, civil disturbance or other similar events shall he accorded treatment by such other Party no less favorable than that accorded to its own nationals or companies or to nationals or companies of any third country, whichever is the more favorable treatment, as regards any measures it adopts in relation to such losses. 

 

^147] XI This Treaty shall not preclude the application by either party of measures necessary for the maintenance of public order, the fulfilment of its obligations with respect to the maintenance or restoration of international peace or security, or the protection of its own essential security interests.

 

^148] (a) Each Contracting Party hereby consents to the submission of an investment dispute to the [ICSID] for settlement by arbitration. 

 

^149] 1) For the purposes of this Article, an investment dispute is defined as a dispute involving:  (a) the interpretation or application of any investment authorization granted by a Contracting Party's foreign investment authority to an investor of the other Contracting Party; or  (b) a breach of any right conferred or created by this Agreement with respect to an investment.

 

 

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