MCI Power vs. Ecuador 사건(ARB/03/6)

52. MCI Power vs. Ecuador 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 투자협정 발효 이전에 발생하여 발효 이후까지 계속된 일련의 행위에 대해 판정부의 관할권을 인정하고 협정 발효 이후 행위의 위법 여부 판단을 위해 이전 행위를 참작, 고려할 수 있다고 판시한 사건이다. 

 

청구인 MCI Power Group은 미국 회사로서 Seacoast라는 미국 회사를 소유, 통제하고 있었다. Seacoast는 2개의 전기 발전소를 설치하여 6개월간 전력을 에콰도르 전력청에 판매하기로 계약하였으나(Seacoast 계약) 이내 계약 조건에 관한 이견이 발생하여 1996년 4월 전기 발전소 가동을 중단하였고 에콰도르 전력청은 1996년 5월 26일 Seacoast에 계약 종료를 선언하였다. 계약 종료 문제를 처리하기 위해 발족한 청산 위원회가 해산된 1996년 7월, 계약은 최종 종료되었고 Seacoast는 1997년 3월 모든 자산을 매각하였다. 

 

1996년 7월 Seacoast는 에콰도르 행정법원에 계약 위반을 이유로 전력청을 제소하였으나 1999년 10월 패소하였다. MCI는 에콰도르 내 전기 공급 사업을 위해 여타 투자자를 모집하여 에콰도르에 현지 법인 Ecuapower를 1995년 말에 설립하였으나 1996년 12월 17일 지분 전량을 영국 회사에 매각하였다. Seacoast 계약은 계약 중단, 종료시 청산 위원회를 구성하여 계약 종료에 따른 권리의무관계를 확정하도록 되어 있었다. 

 

청구인은 에콰도르가 청산 위원회 운영에 성실히 참여하지 않았으며 Seacoast의 운영 면허 취소, 중재 과정 방해 및 Seacoast 관계자 박해 등의 행위를 통해 미국-에콰도르 투자협정상의 공정․공평 대우 등 투자자 보호 및 수용 조항을 위반하였다고 주장하고 2002년 12월 ICSID 중재를 신청하였다. 에콰도르는 Seacoast 계약은 미국-에콰도르 투자협정 발효일 이전에 발생한 것이므로 투자협정의 적용 대상이 아니며 따라서 ICSID는 이 사건에 대한 관할권이 없다고 반박하였다. 

 

나. 주요 쟁점

1) 관할권(소급 적용)

     미국-에콰도르 투자협정은 1997년 5월 11일 발효하였으며 XII조152]는 투자협정의 적용 대상을 발효 당시 존재하고 있거나 그 이후에 취득한 투자로 한정하고 있었다. 에콰도르는 Seacoast 계약은 1996년 5월 이미 종료되었으므로 투자협정 발효 당시 청구인의 투자는 존재하지 않았으며 따라서 투자협정 보호 대상이 아니라고 주장하였다. 

청구인도 투자협정의 발효일이나 투자협정의 소급효 부재에 대해서는 인정하였다. 그러나 에콰도르의 투자협정 위반 행위는 발효일 이전에 개시되어 이후까지 지속되어 온 복합 행위이므로 발효일 이전의 행위도 심리하여 청구인에 대한 보상액 산정 시 반영해야 한다고 주장했다. 

 

즉 1996년 4월 전력청이 Seacoast의 최초 청구서를 불이행한 행위가 Seacoast의 사업 면허 취소, 행정법원 제소 및 중재로 이어졌으며 이 전체가 복합적인 행위로서 투자협정 위반을 구성한다는 것이다. 청구인은 국제법위원회(ILC)의 국가책임에 관한 초안 14조153], 15조154]에서도 조약 발효 전에 개시된 행위가 발효일 이후에도 계속되는 경우 조약 위반을 구성할 수 있다고 규정하고 있다고 제시하였다.  

중재판정부는 국가의 행위가 국제법상의 의무를 위반하기 위해서는 우선 국제법상의 의무가 존재해야 하는데 청구인이 주장하는 투자협정의 발효 전 의무 위반은 동 행위 당시 투자협정이 존재하지 않았으므로 성립할 수 없는 주장이라고 일축하였다. 국제법적으로 부당한 행위가 지속되고 복합되기 위해서는 우선 국제법 위반 행위가 발생하여야 하며 투자협정 위반을 다투는 경우 이는 투자협정 위반 행위가 되어야 한다는 것이다. 

 

판정부는 투자협정 발효 전 국제관습법의 위반 행위가 있었다 하더라도 이는 투자협정상의 중재 관할권을 성립시키지는 못한다고 언급했다. 판정부는 따라서 투자협정 발효 전 에콰도르의 행위는 투자협정상의 지속적이고 복합적인 부당 행위를 구성하지 못한다고 판정하였다. 그러나 투자협정 발효 이전 행위에 대해 판정부가 일체 검토할 수 없다는 의미는 아니라고 보았다. 

 

판정부는 투자협정 발효 이후의 에콰도르의 행위는 판정부가 투자협정을 위반하는 독립적인 행위인지 복합적이고 지속적인 행위인지 심리할 수 있으며 발효 이후 행위의 배경, 원인, 인과관계를 이해하기 위하여 발효 이전 행위도 고려할 수는 있다고 보았다. 그러나 위반 대상이 되는 규범이 존재하지 않는 행위의 위법성을 의제하여 보상액 산정에 고려할 수는 없다고 선을 그었다(판정문 74-97).

 

2) 관할권(발효 전 위반)

     청구인은 Seacoast의 대금 청구를 기각하고 운영 면허를 취소하는 등의 에콰도르의 행위는 투자협정 발효 전 투자협정의 대상과 목적을 침해하는 행위로서 조약 서명 후 발효 전까지 이와 같은 행위를 금지한 조약법에 관한 비엔나 협약 18조155] 위반에 해당한다고 주장하였다. 

 

중재판정부는 비엔나 협약 18조는 조약의 대상과 목적을 침해하지 말라는 일반적인 신의(good faith)를 규정한 것으로서 조약의 특정 조항의 조기 적용이나 조약의 소급효를 인정하는 것은 아니라고 설명하였다. 조약 발효 전 대상과 목적 온존과 조약의 소급 적용은 별개의 사항이며 이 사건에서 투자협정 발효 전 에콰도르의 행위가 투자협정의 대상과 목적을 침해하였다는 점은 입증되지 않았다고 지적하였다(108-117).

 

3) 관할권(투자 존재 여부 및 fork in the road)

     에콰도르는 Seacoast 계약이 1996년 7월 종료되었고 Seacoast 자산이 1997년 3월 매각되었으므로 투자협정 발효일인 1997년 5월 11일 당시에 투자자의 투자는 존재하지 않았다고 주장하였다. 청구인은 매각한 것은 물적 자산뿐이며 발효일 당시 Seacoast는 무형 자산과 전력청과의 여타 계약상의 권리를 보유하고 있었다고 반박하였다. 판정부는 투자협정 I(a)조는 투자를 권리 등 무형 재산을 포함한 모든 종류의 자산이라고 광범위하게 정의하고 있으므로 발효일 당시 Seacoast가 보유한 사업 면허, 국내에서 진행 중인 소송상의 권리 등의 무형 재산은 투자의 정의에 포함된다고 인정하였다. 판정부는 발효일 전 청구인의 투자의 효과가 발효일 이후에도 계속된다고 보았으며 따라서 청구인이 시비하는 협정 발효일 이후의 에콰도르의 행위에 대해 심리할 권한이 있다고 확인하였다(160-170).

미국-에콰도르 투자협정 VI(2)조156]는 분쟁 발생 시 국제중재 또는 국내 사법 절차 중 하나를 불가역적으로 선택하도록 규정하고 있었다. 에콰도르는 Seacoast가 1996년 7월 에콰도르 행정법원에 제소하였으므로 VI(2)조 규정상 ICSID 중재를 신청할 수 없다고 주장하였다. 판정부는 1996년 7월 제소는 당시 투자협정이 발효되지 않았으므로 투자협정 위반에 대한 것이 아니라 Seacoast 계약 위반에 대한 것이어서 투자협정 위반을 다투는 ICSID 중재와는 상이한 절차이므로 투자협정 미발효로 인해 Seacoast는 VI(2)조의 선택 사항 자체를 선택할 수 없었다고 지적하고 VI(2)조를 근거로 한 에콰도르의 관할권 부재 주장을 기각하였다(180-190). 

4) 청산 위원회

     Seacoast 계약 17조는 계약 만료 또는 중단 시 Seacoast와 전력청 간의 채권채무관계 정리, 전력 공급량 산정 및 대금 지급 관계 정리 등의 기술상, 회계상 문제를 처리하기 위해 청산 위원회를 구성하도록 되어 있었다. 청구인은 이 조항이 양측 계약 당사자에게 계약 이행상의 분쟁을 해결하기 위해 성실히 협의에 임하도록 의무를 부과한 것으로 해석하였다. 청구인은 전력청이 이 조항에서 정한 시한보다 7개월이 지나도록 청산 위원회를 결성하지 않았고 그나마 협상에도 매우 성의 없이 참여하였으며 1997년 12월 이후에는 개최되지도 않다가 1999년 3월에 별 성과도 없이 해산되었다고 주장하였다. 에콰도르는 이 조항은 계약상의 분쟁해결이 아니라 회계상의 문제를 정리하는 기제일 뿐이라고 반박하였다. 

중재판정부는 계약 당사자가 청산 위원회의 활동을 통해 최종적인 해결을 보지 못했다고 해서 공정․공평 대우 의무 위반을 구성하는 것은 아니며 당사자의 정당한 기대는 자신의 기대에 기반을 두는 것이 아니라 강제할 수 있는 의무의 존재와 내용에 기반을 두는 것으로서 17조는 당사자간의 기존 분쟁을 해결하라는 의무를 부여하는 것이 아니라고 설명하였다. 즉 청구인은 계약상의 분쟁이 이 조항을 통해 해결될 것으로 정당하게 기대하였으나 기대했던 결과가 나오지 않자 자신의 정당한 기대가 에콰도르의 불성실로 인해 침해되었고 따라서 공정․공평 대우 의무 위반이라는 주장이었으나 판정부는 17조는 법적인 의무를 부여하는 조항이 아니므로 정당한 기대 자체를 생성하지 못한다는 것이다(271-280). 

 

5) 면허 취소

    Seacoast 계약이 종료된 후 1999년 2월 에콰도르는 Seacoast가 해당 사업을 더 이상 수행하지 않으므로 Seacoast의 운영 면허를 폐지하였다. 청구인은 운영 면허는 투자협정 I조상의 투자 정의에 해당하고 그 자체가 투자이므로 이를 취소하는 것은 수용에 해당하며 공정․공평 대우 의무 위반이라고 주장하였다. 중재판정부는 청구인의 주장을 일축하였다. Seacoast가 운영 면허의 대상이 되는 행위 자체를 더 이상 수행하고 있지 않으므로 운영 면허를 취소하는 것은 에콰도르 국내법상 당연한 조치이며 운영 면허는 본질적으로 발전 설비 설치, 가동과 연계되어 있는데 운영 면허 취소 당시 Seacoast는 이미 관련 설비를 매각하였으므로 운영 면허의 기반이 존재하지 않게 되었다고 변설하였다. 판정부는 설비 매각으로 인해 소유권 자체가 존재하지 않게 되었으므로 소유권 박탈 또는 사용, 이익 향유의 심대한 박탈을 전제로 하는 수용은 성립할 수 없다고 판시하였다(297-306).

 

6) 중재 거부 및 세무 조사

     청구인은 청산 위원회 해산 후 Seacoast는 해당 문제를 상사중재에 회부하려고 에콰도르측과 협의하여 중재 신청 문안까지 합의하였으나 돌연 에콰도르측은 Seacoast의 사업 면허가 취소되어 더 이상 법적인 자격이 없게 되었으므로 중재 신청서 서명을 거절하였다고 주장하고 이는 신의(good faith)를 배반한 공정․공평 대우 의무 위반이라고 주장하였다. 중재판정부는 중재 합의 의무의 존재를 청구인이 입증하지도 못했고 에콰도르가 중재 합의서 서명을 사양한 것이 악의적이라고 볼만한 근거가 없으며 이 행위가 공정․공평 대우 의무 위반에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하였다(316-324). Seacoast는 사업 면허 취소 후 1996년 7월 행정소송을 제기하였다. 

 

소송 제기 수일 후 Seacoast에 대한 세무조사가 개시되었다. 청구인은 이는 Seacoast를 박해하기 위한 악의적인 행위로서 공정․공평 대우 의무 위반이라고 주장하였으나 판정부는 수용하지 않았다. 이미 계획되어 있던 정기 감사였다는 에콰도르의 반박을 수용하였으며 비록 배반적이고 비우호적인 태도일 수는 있으나 정당한 공권력 행사로서 그 자체가 공정․공평 대우, 차별 및 자의적 대우 의무 위반에 해당한다고 볼 수는 없다고 판시하였다(363-371). 

 

 

다. 평가 및 해설

1) 누적 복합 행위

     투자협정 위반이라고 다투는 정부의 조치가 단속적(斷續的)인 하나의 독립 행위가 아니라 상호 연결된 일련의 복수행위로 일정 기간에 걸쳐 이루어질 수 있다. 이 경우 제기될 수 있는 문제 중 하나는 전체 행위 중 일정 행위가 투자협정 발효일 이전에 개시되었다거나 분쟁을 제기할 수 있는 시한을 초과했다는 시적 관할권 충족 여부다. 다른 문제는 일련의 행위를 구성하는 개개 행위는 투자협정 위반에 해당하지 않을 경우이다. 

 

국가책임에 관한 초안 15조157]는 이러한 행위를 복합 행위(composite acts)라고 정의하고 최초의 불법성이 발현된 시점을 기준으로 불법성을 인정하고 그 효과는 연결된 행위 전체의 시기에 걸쳐 발현되는 것으로 본다. 이 사건은 ICSID 판정 가운데 복합 행위 시비가 제기된 최초의 사건이다. 그러나 이 사건 판정부는 비록 복합 행위라 할지라도 투자협정 발효 이전에 시행된 행위에 대해서는 이를 규율한 투자협정 자체가 존재하지 않았으므로 위반 여부를 심리하고 문책할 수 없다고 확인하였다. 다만 투자협정 발효 이후에 발생한 행위의 배경, 원인, 인과관계를 파악하기 위하여 검토할 수는 있다고 보았다. 

 

이 사건과 유사한 사건으로는 El Paso vs. Argentina 사건(ARB/03/15)이 있다. 판정부는 일련의 상호 연계된 조치를 구성하는 각각의 행위는 투자협정의 위반에 해당하지 않더라도 그 누적된 효과로 인해 전체 행위는 투자협정의 위반에 해당할 수 있다고 판정하였다. 대표적인 행위가 점진적 수용으로서 구성 행위 각각은 수용의 효과나 의도가 없을 수 있어도 누적된 전체로서는 수용 행위가 될 수 있다고 설명하였다. 

멕시코가 양허 계약에 의거하여 자동차 등록제를 대행하고 있는 회사의 경영권을 장악하고 양허 계약을 취소한 행위가 공정 ․공평 대우 의무 위반에 해당하는지, 해당할 경우 위반시점은 언제인지가 쟁점이 되었던 Gemplus & Talsud vs. Mexico 사건(ARB(AF)/04/3, 04/4)에서 판정부는 경영권 장악과 양허 계약 폐지는 하나의 복합된 행위(composite act)로서 공정하고 공평한 대우 의무 위반이며 위반 시점은 경영권이 장악된 시점이라고 판시하였다(판정문 7-76, 77, 78) Rompetrol vs. Romania 사건(ARB/06/3) 판정부도 개개 행위는 투자협정 위반에 해당하지 않지만 그 누적적인 효과로 인해 전체로는 투자협정 위반을 구성할 수 있다고 보고 비록 청구인에 대한 수사 자체는 부당하지 않더라도 불필요한 구금, 청구인 사업에 지장을 줄 정도로 조사 범위의 불필요한 확대, 검사들의 적대적인 태도 등을 종합하여 볼 때 수사 행태는 공정․공평 대우 의무 위반에 해당한다고 판정하였다(270-279). 투자협정 위반 문제가 제기된 일련의 조치에 대해 베네수엘라는 초기 행위가 분쟁 제기 시한을 초과하였으므로 상호 연결된 전체 행위 모두가 심리될 수 없다고 주장하였으며 청구인은 후기 행위가 시한 내에 있으므로 상호 연결된 시한 초과 행위까지 포함하여 심리해야 한다고 반박한 Rusoro vs. Venezuela 사건(ARB(AF)/12/5)에서 판정부는 청구인의 주장을 수용하였다. 

 

그러나 이는 상호 연결된 행위에 한한 것이므로 해당 행위 상호 간의 연결성 여부를 판단하여 결정해야 한다고 보았다. 청구인의 주장한 초기 및 후기 행위는 이러한 연결성을 인정하기 어렵다고 판단하였으며 구성 행위 중 하나라도 분쟁 시한을 초과하면 전체 행위도 시한을 초과한 것으로 보아야 한다는 베네주엘라의 주장에 대해 판정부는 상호 연계성이 인정되지 않는 일련의 행위 중 특정 행위가 분쟁 제기 시한을 초과한 효과는 해당 행위에만 적용되는 것이며 여타 행위에는 영향을 미치지 않는다고 해석하였다(판정문 203-240).  

 

2) 정당한 기대 침해로 인한 공정․공평 대우 의무 위반 

 

     공정하고 공평한 대우가 구체적으로 무엇을 의미하는지 어떠한 요건을 충족하지 못하면 위반이 되는 것인지 명시적인 기준을 제시하고 있는 투자협정은 하나도 없다. 결국 판례를 통해 내용과 요건이 정해질 수밖에 없는 사안이다. 그러나 시비가 된 조치나 전후 사정이 모두 다르고 투자자나 투자 유치국의 상황과 사건의 정황이 같을 수 없으므로 어느 정도 축적된 판례라 하여 모든 상황에 그대로 적용할 수 있는 것도 아니다. 결국 개개 상황의 특수성을 판정부가 고려하여 판단하는 수밖에 없다. 

 

그렇다고 판정부가 제한 없는 재량 아래 임의로 공정․공평 대우의 종류와 세부 요건을 정할 수 있는 것도 아니다. 결국 이전부터 축적되어 온 판례를 감안할 수밖에 없을 것인데 현재까지 가장 보편적으로 인정되어 온 공정․공평 대우의 형태는 투자자의 정당한 기대를 투자 유치국이 침해하였는지의 여부이다. 지금까지의 판례는 객관적인 정황상 투자자가 일정한 기대를 가질 만하였고 이를 투자 유치국이 침해한 점이 입증되면 공정․공평 대우 의무 위반을 인정하여 왔다. 외국인 투자자의 정당한 기대의 보호는 주로 투자 유치국의 정책이나 조치로 인하여 발생한 투자 환경의 변화, 약속의 불이행, 법적 안정성의 침해가 투자자에게 손실을 야기하였을 때 문제가 된다. 

 

특히 법적 안정성은 그 자체가 공정․공평 대우의 또 다른 요소로 제기되기도 하고 정당한 기대의 대상으로 취급되기도 한다. 법적 안정성을 유지하지 못한 것 자체를 공정․공평 대우 의무 위반으로 보기도 하고 법적 안정성이 유지될 것이라는 투자자의 정당한 기대를 훼손한 것이므로 공정․공평 대우 의무 위반으로 취급되기도 한다는 것이다. 정당한 기대는 투자자가 투자를 결정했을 시점의 기대를 의미하며 투자자의 주관적 기대를 의미하는 것은 아니다. 어떠한 기대가 정당한 기대인지가 투자 분쟁에서 쟁점으로 다투어 지는 경우가 빈번하며 사건의 정황상 투자자의 기대가 정당하고 합리적이었는지 여부를 판단하는 것이 판정부의 주된 심리 대상이 된다. 

 

정당한 기대는 공정․공평 대우 의무 위반 시비 중에서도 제기 빈도가 가장 높은 이슈이다. 견해가 대립되어 의견 수렴이 되지 않는 문제는 발생하지 않고 있으며 점진적인 판례 축적을 통해 판단의 기준과 요건이 탄탄하게 성립되고 있는 중이다. 지금까지의 판례로 볼 때 대개 정당한 기대에 대한 요소는 투자자의 주관적 기대는 보호 대상이 아닌 점, 투자 유치국의 법규나 영업 환경의 일관성, 투명성, 지속성이 훼손될 경우 성립한다는 점, 투자자의 기대를 침해하려는 의도적 악의가 있어야 하는 것은 아닌 점, 투자자와 투자 유치국의 사정을 고루 감안해야 한다는 점, 법적 안정성이 투자 유치국의 법령 개정권을 부인하는 것은 아닌 점, 투자 유치국의 명시적인 약속이 있었으며 투자자가 이를 신뢰하였고 그 신뢰가 합리적이었어야 하는 점, 투자 유치국의 사회‧경제적 환경, 발전 단계, 특수성에 대한 고려가 있어야 하는 점 등이다. 정당한 기대에 관한 ICSID 판례는 Plama vs. Bulgaria 사건(ARB/03/24)편에 수록되어 있다. 

 

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^152] XII This Treaty shall apply to investments existing at the time of entry into force as well as to investments made or acquired thereafter. 

 

^153] 14 The breach of an international obligation by an act of a State having a continuing character extends over the entire period during which the act continues and remains not in conformity with the international obligation… 

 

^154] 15 Breach consisting of a composite act The breach of an international obligation by a State through a series of actions or omissions defined in aggregate as wrongful occurs when the action or omission occurs which, taken with the other actions or omissions, is sufficient to constitute the wrongful act. In such a case, the breach extends over the entire period starting with the first of the actions or omissions of the series and lasts for as long as these actions or omissions are repeated and remain not in conformity with the international obligation.

 

^155] Article 18 : Obligation not to defeat the object and purpose of a treaty prior to its entry into force A State is obliged to refrain from acts which would defeat the object and purpose of a treaty when: a) it has signed the treaty or has exchanged instruments constituting the treaty subject to ratification, acceptance or approval, until it shall have made its intention clear not to become a party to the treaty; or b) it has expressed its consent to be bound by the treaty, pending the entry into force of the treaty and provided that such entry into force is not unduly delayed. 

 

^156] VI(2) In the event of an investment dispute, the parties to the dispute should initially seek a resolution through consultation and negotiation. If the dispute cannot be settled amicably, the national or company concerned may choose to submit the dispute, under one of the following alternatives, for resolution: (a) to the courts or administrative tribunals of the Party that is a party to the dispute; or (b) in accordance with any applicable, previously agreed dispute-settlement procedures; or (c) in accordance with the terms of paragraph 3.

 

^157] Article 15 Breach consisting of a composite act 1. The breach of an international obligation by a State through a series of actions or omissions defined in aggregate as wrongful occurs when the action or omission occurs which, taken with the other actions or omissions, is sufficient to constitute the wrongful act.  2. In such a case, the breach extends over the entire period starting with the first of the actions or omissions of the series and lasts for as long as these actions or omissions are repeated and remain not in conformity with the international obligation.

 

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