Waste Management vs. Mexico 2차 사건(ARB(AF)/00/3)

29. Waste Management vs. Mexico 2 차 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 투자 유치국의 양허 계약 위반 행위가 최소 기준 대우 의무 위반에 해당하지 않고 수용에 상당한 조치도 아니라고 판시된 사건이다. 

 

     청구인 Waste Management Inc.는 미국의 쓰레기 처리 업체로서 Acaverde라고 하는 멕시코 내 자회사를 통해 멕시코 

Acapulco시와 쓰레기 수거, 처리, 청소 및 매립장 건립, 운영을 골자로 하는 양허 계약을 1995년 2월 체결하였다(이하 양허 

계약). 이 계약상 Acapulco시는 Acaverde사외 어떤 개인, 단체에게 유사한 권리를 부여하거나 계약을 체결하지 않고 Acaverde외 개인이나 단체의 청소, 수거, 운반, 재생, 처리를 금지하는 조례를 제정, 집행, 단속하기로 하였다 . Acapulco시는 Acaverde가 매립장을 건설할 부지를 무상 제공하기로 하였으며 Acaverde는 총 1280만불을 투자하되 Acapulco시는 월 17만불을 지불하기로 하였다. Acapulco시는 지불 재원 확보를 위해 시가 소재한 Guerrero 주정부, 시, Banobras 멕시코 은행 3자가 참여하는

신용 공여 협정을 1995년 6월 체결하였다. 시가 월정액을 지불하지 못할 경우 Banobras은행이 최대 6개월분까지 대납하고 

시가 동 비용을 납입하지 못할 경우 은행에 예치된 주정부의 예산에서 벌충한다는 내용이었다. 

 

     Acaverde사는 1995년 8월부터 서비스를 개시하였으나 Acaverde사와 쓰레기 수거 약정을 체결하려는 가정, 단체가 예상

보다 적었으며(가옥 상당수가 주말 별장, 여름 별장이었던 관계로 일별 수거 서비스 수요 부족), 시의 노력에도 불구하고 쓰레기를 처리하여 오던 개인, 영세업자를 단속하기가 쉽지 않았다(음식 쓰레기를 수거해가던 가축 농가, 영세 수거 업자, 넝마주이 등).

시는 매립장 부지를 확보하기 위해 노력하였으나 실패하였고 Acaverde는 임시 매립장을 운영해야 했다. Acaverde의 요금이 

비싸다는 주민 반발로 인해 Acapulco시장은 요금을 인하하지 않을 경우 입법을 해서라도 낮추겠다고 공언하기도 하였다. 

시간 경과에 따라 사업이 안정화되기는 했으나 전체 가구의 약 55%만이 Acaverde 서비스를 이용한 관계로 수지를 맞추기에는 부족한 수준이었다. 양허 계약 내용이 상업성을 보장할 수 없게 설계된 것이 명백하였다. 

 

     시는 월정액을 초기부터 체납하기 시작하여 은행이 대납하였으나 1996년 8월 은행은 6개월분 상한선에 도달하였고 신용 

공여 계약 개정이 논의 중에 있다는 이유로 Acaverde사의 지급 청구를 거절하였다. 당시 시작된 멕시코 경제 위기로 인해 주정부의 예산으로 지급하기도 어려운 상황이 되었고 시는 1996년 9월 Acaverde사의 계약상 의무 불이행을 이유로 월정액 지급 중단을 은행에 정식으로 통보하였다. Acaverde사는 1997년 10월 양허 계약상의 서비스 공급 중단을 시에 통지하였고 시는 Setasa라는 멕시코 청소 업체와 쓰레기 수거 계약을 체결하였다. 27개월간의 Acaverde사의 서비스 공급 대가 중 약 80%만이 지불되었다. Acaverde는 미지급액 확보를 위해 양허 계약상의 분쟁해결 조항에 따른 멕시코 상공회의소(CONACO) 중재를 청구하였고 멕시코 국내 법원에도 소송을 제기하였다. 중재는 진행 과정 중 중단되었고 소송은 Acaverde의 패소로 끝났다. 

 

     2000년 9월 청구인은 자신의 투자가 NAFTA 투자 챕터상의 투자자 보호 대우를 받지 못했으며 멕시코의 행위는 수용에 해당하는 조치라고 주장하고 ICSID 중재를 신청하였다. 멕시코는 청구인은 NAFTA상의 ‘투자자’에 해당하지 않으며 투자자 보호 및 

수용 주장은 근거가 없다고 반박하였다. 

 

나. 주요 쟁점

     1) 투자자 국적

     Acaverde사는 1995년 2월 양허 계약 체결 당시 AcaVerde Holdings 사가 지배하고 있었고 이 지주 회사는 

다시 Sun Investment라는 투자 회사가 소유하고 있었다. 두 회사 모두 미국인 소유였으나 법적으로는 Cayman 군도 

회사였다. 1995년 6월 Sun Investment는 AcaVerde Holdings를 Sanifill이라는 미국 회사에 매각하였고 1996년 8월 

Sanifill사가 USA Waste Service사와 합병하여 설립된 회사가 청구인 Waste Management사였다. 

 

     멕시코는 양허 계약 체결 당시 Acaverde의 실제 소유주는 형식상으로는 NAFTA 회원국이 아닌 케이만 군도 회사라는 

이유로 청구인은 투자협정상의 투자자가 될 수 없다고 주장하였으나 중재 판정부는 이를 수용하지 않았다. NAFTA 투자 챕터는 타방 당사국의 투자를 타방 당사국의 국민이나 기업이 직, 간접적으로 소유, 통제하고 있는 투자라고 정의하고 있었다. 

해당 투자를 반드시 타방 당사국이 직접적으로 소유하지 않고 이 사건 경우처럼 제 3국 기업을 경유해 간접적으로 소유하고 

있어도 타방 당사국의 투자에 해당되었다. 판정부는 이 사건에서 쟁점이 된 1105조(최소 기준 대우), 1110조(수용 및 보상)는 

위반 행위로 인해 투자자가 피해나 손실을 당했는가 여부이지 투자 유치국 정부가 투자자의 실체나 국적을 인지했는지 여부와는 상관없다고 정리했다. 1105조는 투자자의 투자에 부여된 대우를 특정하고 있는 것이지 투자 자체가 획득된 시점이나 시비하는 행위가 행해진 시점에 투자 유치국의 국적을 가지고 있어야 한다는 요건은 요구하고 있지 않다고 확인했다. 1110조 역시 

보호 대상은 수용하는 국가의 영토 내에 있는 타 체약국 투자자의 투자이지 투자자의 국적과 달리 투자 자체의 국적은 관련이 

없다고 설명하였다. 아울러 중재 판정부는 1116조 역시 분쟁을 제기할 수 있는 투자자에 대해 체약국 국민일 것, 투자 유치국의 1105조, 1110조 등의 투자협정상의 의무 위반 조치로 인해 피해나 손실을 입었을 것을 요구하고 있지 투자의 국적을 

언급하고 있지 않다는 점을 첨언하였다. 중재 판정부는 이 사건에서 시비되는 행위가 발생했을 당시 Acaverde는 미국적의 

투자자인 청구인에 의해 소유, 통제 하에 있었던 것은 다툼이 없는 사실이므로 멕시코의 주장을 기각한다고 천명하였다(판정문 83-85).

 

     2) NAFTA 1105(1)조 위반

     NAFTA 1105(1)조86]는 투자자에 대한 최소 기준 대우, 즉 공정하고 공평한 대우 및 충분한 보호 및 안전 의무를 규정하고 

있다. 2001년 NAFTA 무역위원회는 이 조항 해석에 관한 양해를 채택하여 공정․공평 대우와 충분한 보호 및 안전은 국제 관습법상 외국인에게 부여되는 최소 수준 이상의 대우를 의미하는 것은 아니라고 확인한 바 있다. 

 

     중재 판정부는 무역위원회의 해석에 따른 1105(1)조의 보호 수준에 관한 이전의 판례를 종합하여 이 조항 상의 최소 기준 

대우는 청구인에게 해를 미친 국가의 행위가 자의적이고 총체적으로 불공정하며 부당하고 유별나며 차별적이고 인종적인 편견을 드러내거나 공정한 절차를 결여하고 있어야 위반에 해당한다고 보았다. 공정한 절차의 결여는 자연스런 정의가 사법 절차상 

명백히 실패하였거나 행정 과정상의 투명성과 솔직성이 완전히 결여되어 사법적인 타당성을 침해하는 결과를 수반하는 것이라고 부연했다87]. 

 

     중재 판정부는 이와 같은 기준을 적용할 때 Acapulco 시정부의 행위는 1105(1)조 위반에 해당하지 않는다고 보았다. 

시정부의 위반 행위로 지적되는 것은 월정액 체납, Acaverde를 제외한 자의 쓰레기 처리 금지 조례 불집행, 매립장 부지 불제공인데 시정부는 이 의무를 시행하기 위해 나름대로 상당한 노력을 경주하였다는 것이 중재 판정부의 평가였다. 시조례를 집행하려는 시도가 수차 있었고 양허 계약과 조례를 시비하는 주민 소송에 대응하였으며 주민과 회사로 하여금 Acaverde와 쓰레기 수거

약정을 체결하도록 종용하였고 넝마주이 등을 단속하기도 하였으며 매립장 부지를 수배하기 위해 노력하였음도 인정된다고 보았다. 

 

     중재 판정부는 양허 계약이 상당수가 주말, 여름 별장주인 주민에게 인기가 없었으며 쓰레기 수거 약정을 종용, 요금을 징수

하는 과정에서 Acaverde의 거친 태도가 주민의 반발을 초래하였다는 점과 시정부의 재정 상황이 당시의 멕시코 경제 위기로 

인해 양허 계약상의 지불 의무를 준수하지 못할 지경이었다는 점을 지적하였다. 최초 사업 계획 자체가 부실하여 재정 곤란 상황을 극복하지 못했다고 지적하고 시정부로 인해 Acaverde가 입은 손실은 이상과 같은 요인이 종합된 것이지 시정부가 1105(1)

조의 의무를 이행하지 못해서 초래된 것은 아니라고 판단했다(109-114). 

 

     중재 판정부는 Banobras 은행과 Guerrero 주정부의 행위도 1105(1)조 위반에 해당하지 않는다고 판정하였다. 은행은 

양허 계약 당사자도 아니고 양허 계약의 상업성 제고를 위해 개정을 요청하기도 하였으며 은행의 역할은 시정부가 일시적 재정상의 문제로 월정액을 지급하지 못할 경우 대납하는 것이지 정상적인 지급 체계를 대체하는 별도의 지급 체계가 아니라고 중재 판정부는 확인하였다. 주정부 역시 양허 계약 당사자나 이행 보증자가 아니라고 지적하고 은행과 주정부가 1105(1)조 위반에 상응하는 행위를 한 바가 없다고 판정하였다(102-107). 

 

     중재 판정부는 멕시코의 사법 절차가 청구인에게 부인, 또는 부당하여 사법 부인(denial of justice)으로 인한 1105(1)조 

의무 위반이 발생하였는지도 살펴보았다. Acaverde는 멕시코 상공회의소 중재를 신청하였고 Banobras은행을 연방 법원에 

제소하기도 하였다. 판정부는 멕시코 중재나 법원 판결이나 절차가 자의적이거나 부당하거나 유별나다고 볼 근거가 없으며

Acaverde가 외국적이라는 이유로 차별을 받았거나 정당한 절차가 부인된 바가 없고 결정 내용도 합리적이며 신속하게 내려졌다고 인정하고 따라서 사법 부인으로 인한 1105(1)조 위반도 성립하지 않는다고 판정하였다(128-131).

 

     3) 1110조 수용에 상당한 조치 

      청구인은 시정부의 월정액 미지불, 은행의 지급 거절은 청구인 투자를 몰수하는 효과를 가져왔으며 Acaverde의 양허 

계약상의 권리도 시정부의 타인의 쓰레기 처리 금지 조례 불집행, 매립장 건설, 운영 실패, Acaverde의 분쟁해결 노력 방해 등의 조치로 인해 무가치한 것이 되어 버렸다고 주장하고 이는 종합하여 NAFTA 1110조88]가 금지하고 있는 수용에 상당한 조치 (measure tantamount to expropriation)에 해당한다고 주장하였다. 

 

      중재 판정부는 이 사건 경우 Acaverde의 물리적 재산이 점거, 탈취되지 않았으며 Acaverde는 양허 계약의 상업성이 

없도록 설계된 내재적 문제 때문에 양허 계약에서 스스로 이탈한 것이지 계약의 거부와 같은 행위는 발생하지 않았다고 

변설하였다. 계약의 거부로 해석될 수 있는 유일한 예는 Acapulco 시장의 언급인데 그 것도 실제 입법으로 귀결되지 않았다고 

확인하고 중재 판정부는 기업으로서의 Acaverde에게 수용 또는 수용에 상당한 조치가 발생하지 않았다고 판단하였다. 

 

     시정부의 계약상 의무 불이행으로 인해 자신의 양허 계약상의 권리가 수용된 것이나 다름없다는 청구인의 주장에 대해 

중재 판정부는 시정부가 일부 계약상의 의무를 위반한 것은 인정되나 단순한 계약 재산의 탈취나 수용에 상당한 조치가 되는 것은 아니라고 언급했다. 계약의 정부 당사자에 의한 계약 위반에 봉착했을 경우 통상의 투자자가 취하는 조치는 위반 시정을 위한 제소이며 이러한 사법 제도에의 접근이 법적 또는 실제적으로 봉쇄되었을 때 계약 위반이 권리 부인이 되는 것이고 1110조의 보호가 작동된다고 중재 판정부는 설명했다. 판정부는 계약상 권리를 수용하는 것과 계약을 준수하지 않는 것은 서로 다른 

별개의 문제라고 전제하고 정부의 계약 불준수는 수용과 동일 또는 상당한 것과 동일하다고 단정할 수 없다고 지적하고 청구인의 1110조 위반 주장을 기각하였다(174-176).

 

다. 평가 및 해설

     1) 투자자 국적 

     투자협정에서 투자자란 일방 체약국의 영토 내에 투자를 한 타방 체약국의 기업이나 국민을 말한다. 투자협정의 보호 

범위를 넓히기 위해 투자를 하고 있거나 할 예정인 기업이나 국민을 포함하기도 한다. 투자협정에서 투자자가 중요한 이유는 

내국민 대우나 최혜국대우 등 실체적인 권리가 부여되는 대상이며 동시에 투자 분쟁을 제기하는 주체이기 때문이다. 투자자의 

요건은 ICSID 협약에 기재되어 있기도 하다. 투자 분쟁에서는 분쟁의 객체와 주체가 되는 투자자가 투자협정상의 투자자 요건을 충족하였는지 여부가 흔히 쟁점으로 제기된다. ICSID 중재 관할권은 분쟁이 제기되는 협약 당사국과 타방 당사국 국민 간의 

투자와 직접적으로 관련된 법적인 분쟁에 적용된다. 타방 당사국 국민이 곧 투자협정상의 투자자가 된다. ICSID 협약은 타방 

당사국 국민의 요건을 자세히 나열하고 있다. 투자협정도 타방 체약국의 기업이나 국민에 대해 정의하고 있다. 

 

     ICSID 협약 25(2)조에 규정된 ‘타방 체약국의 국민’ 이 되기 위한 요건은 자연인일 경우 i) 분쟁 당사자들이 해당 분쟁을 (ICSID) 중재에 회부하기로 동의한 날 또는 ICSID 사무총장이 중재 신청을 등록한 날에, ii) 분쟁이 제기된 체약국이 아닌 

체약국의 국적을 가진 자연인이되, iii) 위의 두 날짜 중 어느 한 날짜에도 분쟁이 제기된 체약국의 국적을 갖고 있지 않을 것 

3개이다(25(2)(a)조89]). 

 

     법인일 경우 i) 분쟁 당사자들이 해당 분쟁을 중재에 회부하기로 동의한 날에, ii) 분쟁이 제기된 체약국이 아닌 체약국의 

국적을 가진 법인이거나, iii) 위의 날짜에 분쟁이 제기된 체약국의 국적을 가진 법인이지만 외국인 통제로 인해, iv) 분쟁 당사자들이 타방 체약국의 국민으로 대우하기로 합의한 경우이다(25(2)(b)90]조). 

 

     국적 보유 기준일(중재 회부 동의일 또는 중재 신청 등록일)을 제외하면 결국 ICSID 협약의 투자자 요건은 분쟁 당사국이 

아닌 체약국의 국적 보유 여부로 요약된다. 국적 보유 자격 및 요건은 각 회원국의 주권 사항이므로 ICSID 협약에서는 아무런 

기준을 제시하고 있지 않다. 결국 국적 보유 문제는 개별 투자협정의 규정을 살펴 볼 수밖에 없는데 보통은 체약국의 관련 법령에 의거하여 국적을 보유한 자연인 또는 법인이라고 규정하는 것이 보통이다. 투자협정에서 투자자란 일방 체약국의 영토 내에 

투자를 한 타방 체약국의 기업이나 국민으로 정의되는 것이 통상이므로 ICSID 투자 분쟁에서 투자자와 관련되어 제기되는 쟁점은 국적성, 시일성, 외국인 통제성 그리고 해당 투자와의 실질적 관계성이다. 이번 사건에서는 실질적 관계성(실효적 소유)이 

문제가 된 것이다. 

 

     2) 실효적 소유

     실질적 관계성은 투자를 했는지 여부이다. 투자자란 표면적인 의미 자체가 나타내듯이 투자를 한 사람이다. 투자를 한 

사실은 그 투자가 투자자의 소유인지가 중요한 판단 기준이 된다. NAFTA 1139조91] 에서는 상대국의 투자를 상대국 투자자가 직접 또는 간접적으로 소유 또는 통제하고 있는 투자라고 정의하고 있다. ICSID 중재에서는 청구인이 시비가 된 투자의 정당한 소유자인지 여부가 흔히 제기되었다. 정당한 소유 여부 사실 자체가 시비가 되어 사실 관계 조사와 심리가 주로 진행된 판정이 있고 외형상, 형식상의 소유 관계는 인정이 되나 실질적인 소유 관계를 위장하기 위한 허위, 가장 소유의 처리 방안이 주로 

다투어진 판정이 있다. 전자의 경우는 Quiborax vs. Bolivia 사건과 Cementownia vs. Turkey, Libananco vs. Turkey, Europe

 Cement vs. Turkey 사건이 대표적이다. 후자의 경우는 이 사건 외에 Alapli Elektrik vs. Turkey 사건이 있다. 사건 별 자세한 

설명은 Alapli Elektrik vs. Turkey 사건(ARB/08/13)에 수록하여 두었다. 

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^86] Article 1105: Minimum Standard of Treatment 1. Each Party shall accord to investments of investors of another Party treatment in accordance with international law, including fair and equitable treatment and full protection and security. 

^87] Taken together, the S.D. Myers, Mondev, ADF and Loewen cases suggest that the minimum standard of treatment of fair and equitable treatment is infringed by conduct attributable to the State and harmful to the claimant if the conduct is arbitrary, grossly unfair, unjust or idiosyncratic, is discriminatory and exposed claimant to sectional or racial prejudice, or involves a lack of due process leading to an outcome which offends judicial propriety-as might be the case with a manifest failure of natural justice in judicial proceedings or a complete lack of transparency

and candour in an administrative process. (Award para. 98)

^88] Article 1110: Expropriation and Compensation 1. No Party may directly or indirectly nationalize or expropriate an investment of an investor of another Party in its territory or take a measure tantamount to nationalization or expropriation of such an investment (‘expropriation’), except: 

(a) for a public purpose; 

(b) on a non-discriminatory basis;

(c) in accordance with due process of law and Article 1105(1); and 

(d) on payment of compensation in accordance with paragraphs 2 through 6. 

2. ……. 6. 

^89] (2) ‘National of another Contracting State’ means: (a) any natural person who had the nationality of a Contracting State other than the State party to the dispute on the date on which the parties consented to submit such dispute to conciliation or arbitration as well as on the date on which the request was registered pursuant to paragraph (3) of Article 28 or paragraph (3) of Article 36, but does not include any person who on either date also had the nationality of the Contracting State party to the dispute; and 

^90] (b) any juridical person which had the nationality of a Contracting State other than the State party to the dispute on the date on which the parties consented to submit such dispute to conciliation or arbitration and any juridical person which had the nationality of the Contracting State party to the dispute on that date and which, because of foreign control, the parties have agreed should be treated as a national of another Contracting State for the purposes of this Convention.

^91] investment of an investor of a Party means an investment owned or controlled directly or indirectly by an investor of such party

 

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