ADF vs. USA 사건(ARB(AF)/00/1)

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가. 사건 개요

     이 사건은 미국 정부의 Buy American 정책이 NAFTA 협정의 내국민 대우, 이행 요건 부과 금지 등에 위반되는지가 쟁점이 된 사건이다. 

 

     청구인 ADF Group Inc.은 캐나다 회사로서 미국 연방 정부가 발주한 Springfield 고속도로 인터체인지 건설 공사에 하청 

업체로 참여하고 있었다. 당시 미국 정부는 정부 조달시 미국산 자재를 일정 비율 이상 사용하도록 강제하는 Buy America 

정책을 시행하고 있었다. ADF는 이 정책이 NAFTA 협정의 내국민 대우(1102조), 최소 기준 대우(1105조), 이행 요건 부과 

금지(1106조) 위반이라고 주장했다. 아울러 미국이 알바니아 및 에스토니아와 체결한 투자협정이 NAFTA 협정보다 외국인

투자자들에게 더 유리한 대우를 부여하고 있으므로 최혜국대우 의무 위반이라고 주장하고 2000년 7월 ICSID에 중재 신청을 

하였다. 

 

 

 나. 주요 쟁점

     1) 내국민 대우

     Springfield 고속도로 인터체인지 공사에 참가한 ADF는 Buy America 정책에 의해 100% 미국 내에서 생산되고 가공된 

철재만을 사용해야 했다. 캐나다에 있는 자사 공장에서 생산하는 철재를 사용할 수 없었다. ADF는 내국민 대우 의무 위반을 

주장하였으나 미국은 위반을 입증하지 못했다고 반박했다. 

 

     NAFTA 협정 1102조81]는 체약국은 타방 체약국의 투자자에게 투자의 설립, 획득, 확대, 관리, 운영 등과 관련하여 유사한 

환경에서 자국의 투자자에게 부여하는 대우와 동등한 대우(no less favorable)를 부여할 의무가 있다고 규정하고 있다. 같은 

내용이 타방 체약국의 투자에도 적용된다. 미국은 Springfield 인터체인지 공사는 물론 미국 연방 정부가 발주하는 공사에 참가하는 (즉, 유사한 환경에서) 미국 업체(즉, 자국의 투자자)도 철재 자재의 사용에 있어(즉, 투자의 운영) 미국산 철재만 사용해야 

하는 의무(즉, 동등한 대우)를 부여받고 있다고 주장했다. 미국은 내국민 대우 의무 위반이 성립되려면 ADF와 미국회사에 적용되는 대우가 상이함을 입증해야 하는데 그러지 못했다고 주장했다. 

 

     판정부는 미국의 주장을 수용하여 청구인이 미국의 조치가 내국민 대우 요건에 합치하지 않는다는 점을 입증하지 못했다고 

판시하였다(판정문 157-158).

 

     2) 이행 의무 부과 금지

     ADF는 미국의 자국산 철재 사용 의무는 NAFTA 협정 1106(1)(b)조82]의 local content 의무 부과 금지 규정에 위반된다고 주장하였다. 미국은 local content 부과 의무를 부과한 것은 맞지만 NAFTA 협정 1108조에 의해 정부 조달 시에는 적용되지 않는다고 반박하였다. 중재 판정부는 당해 공사가 1108조에 해당하는 조달임을 확인하고 청구인의 주장을 받아들이지 않았

다(174).

 

     3) 최소 기준 대우

     청구인은 NAFTA 1105(1)조83]의 의미는 투자 유치국인 투자자에게 공정하고 공평한 대우와 충분한 보호 및 안전을 

부여할 포괄적인 의무를 부여하고 있다고 보았다. NAFTA 협정 해석 권한을 갖고 있는 NAFTA 무역 위원회(Free Trade Comm

ission)는 2001년 7월 협정 1105(1)조에 기재되어 있는 국제법에 의한 대우란 국제 관습법에 의해 인정되는 외국인에 부여되는 최소 기준의 대우를 의미하는 것으로 해석한다고 발표했다. 

 

     판정부는 국제 관습법이란 어느 시점에 특정된 동결된 내용이 아니라 관행의 축적과 사회의 변화에 따라 변화하는 것이고 

공정․공평 대우와 충분한 보호 및 안전의 요건은 국가의 관행, 판례, 기타 일반 국제법, 국제 관습법에 의거하여 규정되어야 한다고 보았다(182-184). 판정부는 현재의 국제 관습법이나 관행, 판례 등에 따르면 최소 기준 대우 조항이 투자 유치국에게 포괄적인 공정․공평 대우, 충분한 보호 및 안전 대우 의무를 부여한 것으로 해석하기 어렵다고 보았다. 

 

     청구인은 미국의 조치 자체가 NAFTA 협정 맥락상 불공정하고 불공평하다고 주장하였으나 판정부는 정부 조달시 이행 

요건 부과는 NAFTA 협정은 물론 여타의 투자협정에도 통상 기재되어 있다고 언급하고 청구인의 주장을 기각하였다(188). 

청구인은 해당 공사 발주청이 과거 유사 판례를 준수하지 않고 있다고 주장하였으나 미국은 청구인이 제시한 판례는 당해 사건 

상황에 부적합한 것이라고 반박하였고 청구인은 이에 대해 반론을 제기하지 못하였다고 중재 판정부는 인정했다. 청구인은 

해당 공사 발주청이 권한을 일탈하여 미국산 철재 사용 의무를 부과하였다고 주장하였으나 판정부는 발주청의 월권 여부는 

판정부의 관할이 아니며 설사 월권이 있었다 하더라도 정부 기관의 행위 자체는 국가의 책임이 되므로 동 월권으로 인한 

조치가 1105(1)상의 최소 기준 대우 의무를 위반하였음을 청구인이 입증하면 되는데 입증이 되지 못했다고 판정하였다. 

 

     중재 판정부는 이상에 따라 미국이 NAFTA 협정 1105(1)조를 위반했음을 청구인이 입증하지 못했다고 판시하였다(192).

 

     4) 최혜국대우

     청구인은 미국-알바니아, 미국-에스토니아 투자협정의 최소 기준 대우 문안이 NAFTA 협정의 1105(1)조보다 더 유리한 

대우를 부여하도록 규정되어 있으며 NAFTA 협정의 최혜국대우 조항(1103조)에 의거하여 청구인도 미국-에스토니아, 

미국-알바니아 투자협정에 기재된 대우를 받아야 한다고 주장하였다. 미국은 미국-에스토니아 투자협정의 ‘국제 관습법에 

근거한’ 문안이나 미국-알바니아 투자협정의 ‘국제 관습법에서 발견되는 기준에 근거한’ 문안의 최소 기준 대우는 NAFTA FTC의 해석 규정과 함께 해석되어야 하는 1105(1)조의 내용과 동일하다고 반박하였다. 중재 판정부는 미국의 의견에 동의하였으며 설사 미국-에스토니아, 알바니아 투자협정이 더 나은 대우를 포함하고 있다고 하더라도 NAFTA 최혜국대우 조항은 이번 

사건과 같이 정부 조달에는 적용되지 않는다고 NAFTA 협정 1108조에 규정되어 있으므로 더 탐구할 실익이 없다고 보았다. 

이상을 토대로 판정부는 미국의 조치는 최혜국대우 조항에 합치되지 않는다는 청구인의 주장을 기각하였다(193-198).

 

다. 평가 및 해설

     1) 내국민 대우

     모든 투자협정에는 예외 없이 외국인 투자자에 대해 유사한 환경에 있는 자국의 투자자에 비해 불리하지 않은 대우를 부여한다고 규정하고 있다. 물론 투자와 관련된 활동에 있어서이다. 투자와 무관한 모든 영역에서의 동등 대우까지 보장하는 것은 아니다. 이러한 대우를 내국민 대우라고 칭한다. 최혜국대우와 더불어 투자협정이 외국인 투자자에게 제공하는 실질적인 권리 중의 

대표적인 것이다. 워낙 당연하고 핵심적인 권리이고 연원이 오래된 권리라 ICSID 중재 판정에서 내국민 대우 의무 위반으로 확인된 사건은 3건, 그것도 모두 멕시코에 한해서이다. 그만큼 내국민 대우는 광범위하게 착실히 제공되고 있는 외국인 투자 보호 

조치이다. 

 

     실제 상황에서는 외국인 투자자가 내국민보다 더 많은 특혜를 받고 있다. 외국인 투자자가 ICSID 중재를 활용할 수 있는 것 

자체가 대표적인 특혜이다. 대부분의 국가가 외국인 투자들 유치하기 위해 조세 감면, 부지 제공 등의 혜택을 부여하고 있으므로 내국민과 동등하게 대우한다는 것은 가장 초보적인 보호 기제의 하나일 뿐 외국인 투자자를 유치하는 유인은 아니다. 

 

     내국민 대우의 요건을 한중 FTA 12(3)조84] 문안을 기준으로 살펴 보면 i) 투자 활동에 있어서(협정에 따라서는 투자 활동을 설립, 획득, 확장, 경영, 관리 등 구체적인 행위를 나열하기도 한다), ii) 유사한 환경에 있는 자국의 투자자와 투자에 부여하는, iii) 대우보다 불리하지 않은 대우를 외국인 투자자와 투자에게 부여할 것으로 나눌 수 있다. 

 

     이상의 요건 중 지금까지 ICSID 투자 분쟁에서 쟁점이 된 것은 대개 유사한 환경 여부이다. 유사한 환경 여부는 내국민 대우 

의무 위반 여부 판정에 있어 핵심적인 요건이다. ICSID 중재 판례를 보면 유사한 환경은 동일한 사업 영역, 동일한 경제 분야, 

산업 영역이라고 넓게 정의한 판례도 있고 같은 금융 기관이라 할지라도 중점 업무 영역이 다르면 유사한 환경에 있다고 보지 

않은 판례도 있다. 같은 사업, 경제 영역에 있는 내국인 투자자라고 하여도 외국인 투자자와 처한 상황이 다르면 유사한 환경에 

있다고 판단하지 않는다. ICSID 판례를 보면 외국인 투자자와 소송 중에 있는 내국인 경쟁 업체는 유사한 환경에 있다고 인정하지 않았으며 반드시 소송 당사자인 외국인 투자자와 직접적인 경쟁 관계에 있는 국내 기업으로 한정하지도 않았다. 국내 법규를 직접적으로 집행, 적발할 수 있는 국내 제약 업체와 그렇지 못한 국외 제약 업체는 동일한 산업, 경제 영역에 있지만 유사한 

환경에 있다고 볼 수 없다고 판정하여 내국민 대우 의무 위반을 인정하지 않은 판례도 있다. 

 

     내국민 대우에 관한 ICSID 중재 판정의 종합 해설은 Champion Trading vs. Egypt 사건 (ARB/02/9)에 수록하여 두었다. 

 

     2) 이행 의무 부과 금지 

     투자 유치국이 자국 내 투자를 희망하는 외국인 투자자에게 투자를 인가하는 대가로 일정 의무를 부과하는 경우가 있다. 

주로 일정 정도의 수출 의무 부과, 수출 성과에 따른 수입 가능액/량 연계, 수출 유도 위한 국내 판매 제한, 국내 원자재 사용 생산, 국내 상품 구매, 기술 이전 등이 대표적인 예이다. 이러한 이행 의무는 수출과 관련된 것이 많아 국제 교역을 왜곡할 우려가 

있으므로 WTO에서는 교역과 관련된 투자 조치 협정(TRIMs Trade Related Investment Measures)을 별도로 체결하여 외국인 투자자에게 부과할 수 없는 이행 의무를 자세히 규정하고 있다. 투자협정 중에는 이행 의무 부과 금지에 관한 원칙만을 천명

하고 자세한 사항을 기재하지 않는 대신 TRIMs 관련 내용이 적용된다고 규정하는 것도 있고 TRIMs 내용을 거의 그대로 차용

하여 투자협정에 기재하는 경우도 있다. 

 

     지금까지의 ICSID 중재 판정에서 이행 의무 부과 문제가 제기된 것은 모두 4건이다. 투자협정에 금지되는 행위가 명시되어 

있으므로 문제가 제기된 조치가 이에 해당하는지 여부를 가리면 되는 심리이므로 상충되는 판정이나 판례 축적에 의한 법리 형성이 아직 발생하고 있지 않은 이슈이다. 4건 중 3건은 이행 의무 부과 금지 위반으로 판정이 되었고 1건이 바로 이 사건으로서

이행 의무를 부과한 행위에는 해당되나 해당 투자협정에 예외로 허용하고 있는 조치인 관계로 협정 위반으로 인정되지 않았다. 

 

     이 사건 외에 이행 의무 부과 금지와 관련된 판례로는 ADM & TLIA vs. Mexico 사건 (ARB(AF)/04/5)과

Cargill vs. Mexico 사건(ARB(AF)/05/2)이 있다. 설탕을 가당제로 사용한 음료에는 물품세 20%를 부과하지 않는 조치가 

시비된 이 사건에서 판정부는 모두 멕시코 설탕 산업을 멕시코 업체들이 독점하고 있는 상황에서 설탕 사용 음료 및 

관련 서비스에만 조세를 부과하지 않는 것은 멕시코산 설탕을 사용토록 강제하는 것이므로 이행 의무 부과 금지 위반이라고 

각각 판정하였다. 금 생산 업자에게 내수 및 수출 의무 비중을 부과한 조치가 시비된 Rusoro vs. Venezuela 사건(ARB(AF)/12/5)에서 판정부는 해당 조치가 투자 인가 조건으로 수출 의무 등을 부과하지 못한다고 규정한 투자협정에 

명시적으로 위배된다고 판정하였다.

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^81] Article 1102: National Treatment 

1. Each Party shall accord to investors of another Party treatment no less favorable than that it accords, in like circumstances, to its own investors with respect to the establishment, acquisition, expansion, management, conduct, operation, and sale or other disposition of investments. 

2. Each Party shall accord to investments of investors of another Party treatment no less favorable than that it accords, in like circumstances, to investments of its own investors with respect to the establishment, acquisition, expansion, management, conduct, operation, and sale or other disposition of investments 

^82] Article 1106: Performance Requirements 1. No Party may impose or enforce any of the following requirements, or enforce any commitment or undertaking, in connection with the establishment, acquisition, expansion, management, conduct or operation of an investment of an investor of a Party or of a non-Party in its territory: 

(a) to export a given level or percentage of goods or services; 

(b) to achieve a given level or percentage of domestic content; ………

^83] Article 1105: Minimum Standard of Treatment 

1. Each Party shall accord to investments of investors of another Party treatment in accordance with international law, including fair and equitable treatment and full protection and security.

^84] Each Party shall in its territory accord to investors of the other Party and to covered investment treatment no less favorable than that it accords in like circumstances to its own investors and their investments with respect to investment activities. 

 

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