Fraport vs. Philippines 사건(ARB/03/25)

60. Fraport vs. Philpines 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 투자 유치국의 국내법을 위반하여 수립된 청구인의 투자에 대해 ICSID 중재 관할권이 부인된 사건이다. 청구인 Fraport AG Frankfurt Service는 독일의 공항 운영 전문 회사이다. 청구인은 1999년 9월 필리핀 국제공항 공사(PIATCO)에 지분 매입 및 대출을 통해 투자하였다. PIATCO가 1997년 7월 Ninoy Aquino 국제공항 여객터미널 3청사 건설 및 운영 계약을 필리핀 정부와 체결하자 투자 가치가 높다고 생각했기 때문이다. 청구인은 PIATCO 지분 30% 외에 필리핀 공항 지상 조업을 담당하는 회사(PAGS), 그 지주 회사(PTH), PTH 소유의 터미널 운영 회사(PTI) 3개사의 지분 40%도 취득하였다. 2002년 터미널 3청사가 완공이 임박하였고 청구인과 PIATCO는 상업 운영 개시 준비를 진행하였으나 수년 전부터 항공 업계와 정계에서 제기되어온 3청사 운영에 대한 반대 여론이 고조되어 가고 있었다. PIATCO의 3청사 독점 운영권이 지나치게 PIATCO에게 유리하게 부여되었고 이로 인해 3청사 운영에서 배제될 것을 우려한 마닐라 공항 서비스 연합회(MASO)의 반대와 고용 안정 및 사업상의 부정적인 영향을 우려한 1, 2청사 운영 업체의 반발이 컸다. 

 

신임 아로요 대통령 정부는 PIATCO와 前 정권간의 유착관계로 인한 부정부패와 특혜를 의심하였다. 2001년 동안 아로요 대통령이 지명한 각료급 인사와 PIATCO간에 이전 양허 계약의 대폭 수정 협상이 진행되었으나 별다른 성과를 거두지 못하자 필리핀 정부는 양허 계약 무효를 검토하기 시작하였다. 이미 사정기관의 조사로 입찰 규정 위반 등의 혐의점을 확보한 상태였다. 2002년 11월 필리핀은 PIATCO와의 양허 계약이 무효라고 발표하였다. 이 결정은 다음 해 5월 필리핀 대법원에서도 확인되었다. 청구인은 필리핀의 조치가 투자협정의 투자자 보호의무를 현저하게 위반하였다고 독일-필리핀 투자협정을 근거로 2003년 9월 ICSID에 중재를 신청하였다. 필리핀은 청구인의 투자는 필리핀 국내법을 위반하여 투자협정상의 투자에 해당하지 않는다고 주장하고 따라서 ICSID는 이 사건 관할권이 없다고 항변하였다. 

 

나. 주요 쟁점

1) 투자 적법성 

     독일-필리핀 투자협정 1(1)조176]는 투자를 체약국의 법과 규정에 의거하여 접수된 모든 종류의 자산이라고 정의하고 있다. 2(1)조177]에서는 타방 체약국 투자자의 자국 내 투자를 증진하고 헌법, 법, 규정에 의해 허가한다고 규정하고 있다. 한편 필리핀 외국인 투자법은 외국인 투자가 금지되는 목록을 규정하고 있으며 공항 청사와 같은 공공시설 운영 및 소유는 40% 이하로 제한되어 있었고 필리핀 헌법도 공공시설 운영 인가는 필리핀 국민 또는 필리핀인이 지분 60% 이상을 보유하고 있는 필리핀 법인에게만 부여되며 이러한 회사의 의사 결정 기관의 외국인 참여 비율은 지분 소유율로 제한된다고 적시하고 있었다. 

 

필리핀은 또한 외국인이 주요 경영직을 장악하거나 법정 지분 이상을 보유, 통제하지 못하도록 형사처벌이 가능한 위장 투자 방지법(Anti-Dummy Law)을 통해 외국인의 의사 결정 가능 직책 취임을 제한하였고 소유 지분 이상의 비율로 이사회에 참여하지 못하도록 통제하였다. 자격이 없는 외국인 투자자에게 특정 권리 등을 이용, 대여, 허가하는 자는 형사처벌한다고 규정하고 있었다. 청구인은 1999년 1월 PIATCO 지분 매입 전에 필리핀 국내 법률회사에게 필리핀의 외국인 투자 제한 법규에 대해 문의하였는데 해당 법률회사는 헌법, 외국인 투자법, 위장 투자 방지법의 관련 규정을 자세히 보고하였다. 필리핀은 청구인이 외국인 지분 40% 이하 규정을 우회하여 PIATCO의 지배, 통제권을 확보하기 위해 PIATCO 지분을 보유하고 있는 여타 필리핀 회사의 지분을 매입하고 이들과 비밀 약정을 체결하여 PIATCO에 관한 지분권 행사를 청구인이 대리 행사하기로 공모했다고 주장하였다. 

 

1999년 7월 청구인과 Paircargo, PAGS, PTI는 지분 공유 약정(Pooling Agreement)을 맺어 공동 입장이 마련되지 않을 경우 공항 청사 유지, 관리, 경영 사항에서는 청구인의 조언대로 행동하며 공동 약정의 내용은 비밀로 하기로 합의하였다. 필리핀은 이는 공항 청사 운영권을 청구인이 행사하겠다는 것으로서 명백한 헌법 및 위장 투자 방지법 위반이며 투자협정 1, 2조 위반이라고 주장하였다. 국내 법령에 의거하여 접수, 허가된 투자가 아니므로 투자협정상의 투자에 해당하지 않으며 따라서 ICSID는 물적 관할권이 없다고 강조하였다.

중재판정부 다수의견은 청구인이 위장 투자 방지법에 위반되는 방식으로 자신의 투자를 의도적으로 은밀하게 구성하였으며 이는 PIATCO사의 지분 제한을 우회하여 그 이상의 지배통제권을 장악하기 위한 위법적인 의도가 분명하다고 확인하였다. 판정부 다수는 청구인이 지분 공유 약정을 통해 특정 분야에서 통제권을 부당하게 확보하였고 이러한 위반은 청구인 투자와 무관하거나 우발적인 것이 아니라 청구인 투자의 핵심 사항이며 이 같은 약정이 필리핀 국내법 위반임을 청구인이 명백히 인지하고 있었다는 사실은 약정의 존재를 비밀로 한 것에서 확인된다고 지적하였다. 청구인은 충분한 인식 하에 의도적으로 위장 투자 방지법을 비밀 약정을 통해 우회하였으며 이는 국내 법규에 의거하여 이루어진 투자라고 주장할 수 없게 되었다고 판정부 다수는 확인하였다. 따라서 판정부는 이 사건에 대해 물적 관할권이 없으므로 더 이상 심리를 진행할 수 없다고 결론 내렸다.

 

2) 소수 의견

     중재인 1인은 다수 의견과 달리 관할권이 있다고 주장하였다. 그는 공항터미널 3청사 양허 계약은 지분 60% 이상을 필리핀 국민이나 기업이 소유한 PIATCO와 체결한 것이므로 법 위반 사항이 없고 지분 공유 약정은 PIATCO가 참여하지 않았으며 위법하다는 통제권을 청구인이 실제로 행사한 바가 없고 무엇보다 PIATCO가 청구인이 자신을 허수아비로 이용하여 3청사를 운영하도록 허락한 바가 없다는 논거를 제시하였다. 위장 투자 방지법의 이 사건 해당 조항은 2조 A178]인데 이 조항은 개인, 단체, 협회 외국인 투자 제한에 적용되는 투자나 권리 등을 이용, 사용, 향유, 대여, 이전, 양도, 지원하는 모든 개인, 단체, 기관은 5년 이상 15년 이하의 징역에 처한다고 규정하고 있는바 실제로 이 조항이 적용되는 행위가 발생하지 않았다는 주장이다. 위장 투자 방지법 위반행위가 발생하지 않았으므로 청구인의 투자를 필리핀 국내 법규에 의거하지 않은 투자라고 단정할 수 없으며 따라서 ICSID 관할권이 적용된다는 의견을 개진하였다. 

 

다. 평가 및 해설

1) 투자 적법성

     모든 투자협정은 투자에 대한 정의 조항을 포함하고 있다. 투자협정은 외국인 투자 보호가 주목적이고 ICSID 중재는 투자로부터 직접적으로 발생하는 법적 분쟁을 그 물적 관할로 하고 있으므로 투자 해당 여부 판별은 ICSID 중재에서 매우 중요한 의미를 갖는다. 투자의 요건 중 ICSID 중재에서 자주 등장하는 것이 투자 유치국의 법령의 준수 여부이다. 투자협정상의 투자 정의는 투자 유치국의 ‘법령에 따라(in accordance with the law)’ 설립되었다는 수식 어구를 포함하는 것과 그렇지 않은 것이 혼용되고 있다. ICSID 중재에서 투자 설립의 적법성과 관련하여 제기되는 쟁점은 위와 같은 적법성 문구가 있어야만 투자 유치국 법령에 위반하여 설립된 투자를 투자협정 보호 대상과 ICSID 중재 대상에서 제외할 수 있는지 여부이다. 또 다른 쟁점은 위반의 정도이다. 

 

투자 유치국의 법령을 사소하게라도 위반하였으면 위의 적법성 문구에 의거하여 보호 대상에서 제외할 수 있는지가 논쟁 대상이다. 위반의 대상과 관련된 다툼도 발생한다. 투자 유치국의 정식 법률을 의미하는지 보다 넓은 범위의 법령, 조례, 규칙이나 계약상의 조건 등까지 포함하는지가 문제된다. 적법성에 관한 ICSID 중재 판정의 종합 해설은 Metal-Tech vs. Uzbekistan 사건(ARB/10/3)에 수록하였다. 

 

2) 소수의견 평가 

     투자 적법성 위반에 해당하지 않는다고 판정한 소수의견이 타당하다고 본다. 독일-필리핀 투자협정이 요구하는 투자 적법성은 관련 규정에 맞게 접수되어야 한다는 것이지 접수 뒤의 준법 활동을 투자의 조건으로 내세운 것이 아니다. 즉 투자 설립의 적법성이다. 접수된 뒤의 국내 규정 준수는 외국인 투자자 여부와 무관하게 성립하는 당연한 의무이다. 외국인 투자나 투자자는 주권 국가인 투자 유치국의 영토 내에서 투자 유치국의 법령을 적용받지 않을 수 있는 특권과 면제를 투자 유치국이 부여하지 않는 한 향유하지 못한다. 

 

이 사건 다수의견이 국내 규정을 위반했다고 판시한 것은 지분 공유 약정이 위장 투자 방지법 2조 A를 위반하였다는 것이다. 위장 투자 방지법은 형사법이다. 투자 설립 요건을 규정한 절차적 법률이 아니라 투자와 무관하게 모든 내외국인의 특정 행위를 형벌로 금지하는 형사적 규율로서 투자 성립 요건과는 무관하다. 이 법의 준수 여부가 투자 성립의 요건이 되는 것이 아니다. 외국인 투자자가 형법을 위반하면 그에 합당하게 처벌되는 것이지 정당하게 설립된 그의 투자 자체가 부인되지는 않는 것과 같다. 다수의견은 투자 설립의 적법성을 국내 법규 준수 의무와 혼동한 것이라고 본다. 위장 투자 방지법은 위중한 형사법이다. 

 

범죄는 구성요건을 충족하지 않으면 성립하지 않으며 그 판단은 사법부만이 할 수 있다. 다수의견은 청구인이 위장 투자 방지법을 위반하였다는 사법적인 판단을 한 것이다. 월권이다. 사법적인 판단의 적정성도 의문이 간다. 범죄는 모의, 착수, 실행의 단계를 거친다. 해당 법에 명시적인 규정이 없는 한 모의나 미수 등은 처벌하지 않으며 처벌의 대상은 범인, 즉 행위자이다. 범죄는 실행이 완료되어야 성립하는 것이다. 위장 투자 방지법은 무자격자가 특정 권한을 행사하도록 방조, 협조, 허락한 개인, 단체를 대상으로 하고 있다. 우선 방조, 협조, 허락이라는 범죄 행위가 실행되었어야 하나 지분 공유 약정 체결 자체가 이러한 범죄 행위의 실행에 해당하는 것은 아니다. 만일 그러하다면 필리핀 사법 당국이 약정 체결자들을 의법 처리했을 것이다. 위장 투자 방지법의 적용 대상자는 행위의 실행자이다. 방조, 협조, 허락한 개인과 단체가 처벌 대상이지 방조, 협조, 허락을 받은 자를 규율하는 것이 아니다. 

 

이 사건 청구인은 지분 공유 약정을 통해 허락을 받을 수 있게 된 것이므로 위장 투자 방지법의 적용 대상인지 의문이다. 만일 그렇다면 필리핀 사법당국이 이 사건 전후든 처벌했어야 한다. 물론 판정부도 투자 유치국의 법규 준수 여부를 심리할 수 있다. Soufraki vs. UAE 사건(ARB/02/7) 판정부는 투자자가 합법적인 이태리 여권과 국적 증명 공한을 제출하였음에도 불구하고 투자자의 국적이 이태리 국적법의 요건을 충족하고 있는지 심리한 후 해당 요건을 충족하고 있지 못하다고 판정하고 투자자의 이태리 국적을 인정하지 않았다. 

 

그러나 이는 ‘국내법에 따른’ 국적이라는 명문의 규정이 있었기 때문이다. 이 규정에 의해 해당 국내법에 따른 것인지 판정부가 심리할 수 있는 권한이 발생한 것이다. 이 사건 역시 ‘국내법에 의해 접수된’ 투자라고 규정하고 있으므로 접수에 관련된 국내법이라면 판정부가 투자 정의 해당 여부를 판단하기 위해 심층적으로 심리할 수 있을 것이다. 위장 투자 방지법 위반 여부는 투자 성립 여부와 무관하다. 방지법을 준수했다하여 투자 정의에 부합하지 않는 투자가 투자로 인정되는 것도 아니며 방지법을 위반했다하여 이미 적법하게 성립한 투자가 투자 정의에 해당하지 않게 되는 것은 더욱 아니다. 다수의견은 투자 정의와 무관한 법규 준수 여부를 투자 정의 해당 판정에 도입하는 오류를 범했다고 생각한다. 

 

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^176] (1) The term investment shall mean any kind of asset accepted in accordance with the respective laws and regulations of either Contracting State, and more particularly, though not exclusively: (a) ~ (e) 

 

^177] Article 2 Promotion and Acceptance (1) Each Contracting State shall promote as far as possible investments in its territory by investors of the other Contracting State and admit such investments in accordance with its Constitution, laws and regulations as referred to in Article 1 paragraph 1. Such investments shall be accorded fair and equitable treatment.

 

^178] Section 2-A Any person, corporation, or association which, ………………… permits or allows the use, exploitation or enjoyment thereof by a person, …not possessing the requisites prescribed by the Constitution or the laws ….; or leases, or in any other way, transfers or conveys said right, franchise, ………. to a person, …… not otherwise qualified under the Constitution, or …the existing laws; or in any manner permits or allows any person, …. not possessing the qualifications required by the Constitution, or existing laws ……… shall be punished by imprisonment for not less than five nor more than fifteen years ………. 

 

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