EDF vs. Argentina 사건 (ARB/03/23)

58. EDF vs. Argentina 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 청구인이 투자한 아르헨티나 전기 회사와 아르헨티나 주정부 간의 송배전에 관한 양허 계약상의 전기 요금 관련 규정을 아르헨티나가 2001년 경제 위기 극복 조치의 일환으로 개정한 것이 우산 조항과 투자협정 위반에 해당한다고 판정한 사건이다. 

 

청구인 Electricite de France는 프랑스 전력 회사이고 Electricite de France Internationale는 국제 사업을 주로 하는 EDF의 자회사이며 SAUR Internaionale는 프랑스의 물, 에너지 공급 전문 회사이다. 아르헨티나는 전력 시장 민영화 조치의 일환으로 Mendoza주립 전기 공사 EMSE를 3개 회사로 분할하였으며 Mendoza 주정부는 이 가운데 하나인 EDEMSA와 Mendoza주 내 배전 양허 계약을 1998년 7월 체결하였다. 

 

양허 계약 체결 전부터 Mendoza 주정부는 EDEMSA의 주식 51%의 매각을 병행하여 1998년 2월 입찰하였으며 1998년 7월 양허 계약 체결과 같은 시기에 청구인이 구성한 컨소시엄이 해당 지분을 낙찰받았다. 1997년 5월 Mendoza주는 지방 전기법과 전기 공사 민영화법을 제정하였다. 지방 전기법 43조는 송배전사가 부과하는 전기료가 공정하고 합리적이어야 한다는 제한을 부과하는 동시에 각종 고정, 변동 비용을 보전할 수 있는 충분한 수입과 합리적인 수익률을 보장하여 주었다. 전기 공사 민영화법은 국영 전기 회사인 EMSE를 분할하려는 것으로 위 EDEMSA가 설립된 법적 근거였다. 청구인이 지배 지분을 보유하고 있는 EDEMSA와 Mendoza 주정부간에 체결된 양허 계약은 위 지방 전기법의 규정을 반영하여 ‘통화 조항’과 ‘비용 조정 조항’을 포함하고 있었다. 通貨 조항은 EDEMSA가 부과하려는 전기료의 총액은 미 달러화로 산정하고 청구서에는 아르헨티나 페소화로 표시하여 징수하는 것이었다. 

 

당시 미 달러화와 페소화는 환전법에 의해 1:1로 고정되어 있었다. 비용 조정 조항은 전기료 총액을 미국 생산자 물가 지수에 따라 6개월마다 조정할 수 있게 하였다. 2001년 하반기부터 아르헨티나는 전례 없는 외환, 금융 위기를 겪기 시작하였다. 상황이 심상치 않게 되자 Mendoza 주정부는 EDEMSA의 수익에 영향을 줄 수 있는 일련의 조치(위기 前 조치)를 채택하였고 이 중 일부에 대해 EDEMSA는 아르헨티나 법원에 소송을 제기하기도 하였다.

 

 2001년 말 대규모 예금 인출 사태가 발생하여 일정액 이상의 예금 인출과 해외 외화송금이 금지되는 등 아르헨티나는 극심한 경제 위기에 봉착하였고 대통령이 사임하고 임시 대통령이 의회에서 지명되는 등 정치, 사회 전 분야로 혼란이 확산되었다. 정부는 국가 위기법을 제정하여 미달러화와 페소화간의 1:1 고정 환율제를 폐지하였고 이내 페소화는 달러화의 1/3 수준으로 하락하였다. 또한 국가 위기법은 달러화 산정 후 페소화 청구 제도 및 미국 생산자 물가 지수에 연동한 정기적인 비용 조정 제도를 금지하여 양허 계약상의 통화 조항과 비용 조정 조항을 적용할 수 없게 되었다. Mendoza 정부는 국가 위기법을 시행하기 위해 ‘긴급 요금 조치(Emergency Tariff Measure)’를 채택하여 공공 서비스 양허 계약을 재협상하기로 하였고 재협상 기간 동안에는 양허 계약자가 의무적으로 국가 위기법상의 가격 산정 방식(달러화 산정 및 주기적 조정 폐지)대로 공공 서비스 공급을 계속하도록 하였다. 

 

2002년 4월 EDEMSA와의 재협상이 개시되었으나 당초 180일로 지정되었던 재협상 기간 동안 합의에 이르지 못하였고 이후 양측의 이견이 첨예하게 대립하여 3년이 지나도록 타결되지 않았다. EDEMSA의 재정 상황은 국가 위기법 발효 직후부터 악화되기 시작하여 이미 2002년 7월 채무를 변제할 수 없었고 재협상이 지연되는 동안 종전의 配電 의무는 계속되어 재정적인 손실이 누적되었다. 청구인은 2003년 6월 ICSID 중재를 신청하였고 2004년 7월 투자금 회수 의사를 Mendoza 주정부에 통보하고 2005년 3월 지분 매각을 완료하였다. 2005년 4월 재협상이 종료되어 청구인 으로부터 지분을 매입한 아르헨티나 회사는 인상된 전기료를 부과할 수 있게 되었다. 

 

나. 주요 쟁점

1) 최혜국대우 조항을 통한 타 협정의 우산 조항 차용 가능 여부

     이 사건의 핵심 쟁점은 Mendoza 주정부의 EDEMSA와의 양허 계약의 통화 조항과 비용 조정 조항 위반이었다. 계약 위반 사항이므로 이를 근거로 투자협정 위반의 책임을 묻기 위해서는 우산 조항이 필요하였으나 프랑스-아르헨티나 투자협정상에는 우산 조항이 포함되어 있지 않았다. 청구인은 투자협정 4조 최혜국대우 조항을 근거로 룩셈부르크-아르헨티나 투자협정과 독일-아르헨티나 투자협정의 우산 조항을 원용하겠다고 주장하였다. 판정부는 청구인의 주장을 수용하였다. 이 사건에서 최혜국대우 조항을 무시하는 것은 제3국에게 보다 유리한 대우를 부여하는 결과에 이르게 되고 이는 최혜국대우 조항이 방지하고자 하는 것이라는 이유를 들었다. 

 

또한 최혜국대우 조항을 통한 우산 조항의 차용은 아르헨티나가 인용한 최혜국대우 조항을 통해 투자자에게 부여하는 권리는 투자협정의 실질적인 사항에 관한 것에 한정된다는 유엔 국제법위원회(ILC) 최혜국대우 조항 초안 8(1)조165] 내용 이상의 권리를 부여하는 것은 아니라고 설명하였다. 판정부는 최혜국대우를 통해 원용할 수 있는 타 협정상의 내용 중 절차적 또는 분쟁 조항도 포함되는지 실질적인 조항에 국한되는 것인지 판례가 일치하지는 않으나 절차 조항이나 분쟁 조항과 최혜국대우 조항간의 관계에 대해서 자신의 견해를 밝힐 의사는 없고 다만 양허 계약상의 투자 유치국의 약속과 관련된 사항은 명백하게 실질적인 조항이라고 판단한다고 하였다(판정문 929-937).
판정부는 양허 계약은 우산 조항의 적용 대상이기는 하나 모든 계약상의 위반이 곧 조약 위반이 되는 것은 아니라고 이해했다. 

 

룩셈브르크-아르헨티나 투자협정 10(2)조는 투자자와 관련되어 부담한 약속을, 독일-아르헨티나 투자협정 7(2)조는 투자와 연관되어 부담한 약속을 그 적용 대상으로 명시하고 있기 때문이다. 판정부는 이 사건 쟁점인 통화 조항과 비용 조정 조항의 위반은 위 우산 조항의 적용 대상에 합당하다고 판단하였다(938-942).
판정부는 통화 조항은 청구인에게 제반 비용 및 적정 수익을 전기료에 반영할 수 있게 하여 수익성을 보장하는 한편 총 비용 산정은 달러화로 하고 이를 주기적으로 조정할 수 있게 함으로써 아르헨티나의 인플레이션과 통화 가치 변동으로부터 청구인을 보호하는 역할을 한다고 보았다. 그러나 무제한 이익을 보장하는 것이 아니라 양허 계약 내에 전기료 부과 상한선이 규정되어 있으므로 일정 수익을 확보하기 위해서는 청구인이 비용을 절약해야 하는 필요성도 부여되어 있다고 이해하였다. 

 

즉 청구인과 Mendoza 주정부간에 이익과 위험의 배분이 이루어져 있는 상태인데 Mendoza 주정부가 달러화 산정을 금지하고 경제 위기로 가치가 폭락한 페소화로 징수하게 한 것은 이러한 위험 분배 원칙을 훼손한 것이며 청구인에게 실질적인 손실을 발생시켰다고 지적하였다. 아울러 긴급 요금 조치는 청구인이 손실을 감내하면서 이전 서비스를 계속 공급하도록 강제하였고 재협상 기간이 법정 시한인 180일을 초과하여 3년 이상이나 걸렸다는 점을 다시 환기하고 이러한 아르헨티나의 조치는 우산 조항 위반을 구성하기에 충분하다고 판정하였다(943-993).

 

2) 공정하고 공평한 대우 등

     판정부는 양허 계약에 적시된 청구인과 Mendoza 주정부간 이익상의 균형이 Mendoza 주정부의 조치로 훼손되었으면 경제 위기가 진정되는 대로 원상태로 회귀하여야 했으나 Mendoza 주정부는 전기료 인상 등의 이익 균형 회복 조치를 지연하다가 청구인이 EDEMSA 지분을 매각한 후에야 시행한 것은 공정 ․공평 대우 의무 위반이라고 판단하였다. 판정부는 아르헨티나는 청구인과 양허 계약을 체결하면서 독립적인 규제 기관(EPRE)을 설치하여 정치적 동기에 의한 조치 위험으로부터 청구인을 격리하였고 통화 조항과 비용 조정 조항을 통해 인플레이션과 환위험으로부터의 안전을 제공하였으며 30년이라는 계약 유효 기간을 통해 기간적 안정성을 부여함으로써 청구인에게 장기 투자에 대한 정당한 기대를 제공하였다고 보았다. 아르헨티나의 양허 계약 위반은 아르헨티나가 청구인에게 보장한 정당한 기대를 훼손한 것으로서 공정․공평 대우 의무 위반에 해당한다고 판단하였다(994-1012). 

 

EPRE는 외환 위기가 본격화되기 이전에 일련의 예방 조치를 취하였다. 대규모 사용자에 대한 전기 요금 부과 방식을 양허 계약과 다르게 일방적으로 변경하였고 전기 사용자와의 계약 기간을 조정하였으며 특정 부류의 소비자에게 적용하는 전기 요금 체계를 변경하였다. 판정부는 이들 조치의 자세한 내용과 청구인에게 미치는 부정적인 영향을 심리한 후 이들 조치는 청구인에 대한 공정․공평 대우 의무 위반에 해당한다고 판시하였다. EPRE의 위기 전 조치는 이외에도 양허 계약이 적용되지 않는 지역을 적용 지역으로 포함하거나 농촌 가구의 전기료를 조정하고 전기료를 일정 경우 채권 등으로 납부하게 하는 조치가 있었으나 판정부는 이들로 인한 청구인의 피해 소명이 불충분하거나 피해 발생 여부가 불분명하다는 이유로 공정․공평 대우 의무 위반을 인정하지 않았다. 

청구인은 공정 ․공평 대우 의무 위반 문제 외에도 아르헨티나의 조치가 차별적이고 자의적이며 충분한 보호 및 안전 의무 위반, 간접 수용에 해당한다고 주장하였으나 판정부는 이미 공정․공평 대우 의무 위반을 확인하였으므로 더 이상의 심리가 불필요하거나 청구인이 자신의 주장을 충분히 입증하지 못했다는 이유로 청구인의 주장을 수용하지 않았다(1101-1118). 

3) 아르헨티나 면책 항변

     아르헨티나는 위기 전 조치의 경우 청구인이 아르헨티나 국내 법원에 소송을 제기하여 패소하였거나 아직 심리가 진행 중에 있으므로 각각 중재 판정부가 따라야 할 선례(res judicata)가 되거나 국내 절차 미소진으로 인한 중재 관할권 不在에 해당한다고 주장하였다. 판정부는 국내 법원은 국내법에 따라 계약 위반 사항을 심리하는 것이나 중재판정부는 협정 위반 사항을 심리하는 국제법상의 쟁점을 다투는 곳이므로 국내 법원의 판결에 구애받지 않으며 프랑스-아르헨티나 투자협정에 국제중재 전 국내 절차 소진 조항이 없으므로 아르헨티나 국내 법원 절차가 진행 중인 조치에 대해 중재 판정부가 심리할 수 없는 것은 아니라고 판단하였다. 

 

특히 중재판정부가 국내 법원 판결을 고려해야 할 경우는 두 분쟁이 동일한 경우인데 국내 소송 당사자는 EDEMSA와 EPRE이고 이 사건 당사자는 EDF와 아르헨티나이므로 당사자가 상이하며 국내 사건은 계약 위반을 다투는 것이나 중재 사건은 협정 위반을 심리하므로 소송 대상이 상이하고 기준 법규도 양허 계약 및 국내법과 투자협정 및 기타 관련 국제법이라는 측면에서 상이하므로 분쟁 동일성이 인정되지 않는다고 판시하고 소송 전 조치도 중재판정부의 관할에 속한다고 판정하였다(1120-1136).

아르헨티나는 긴급 요금 조치에 대해 청구인도 동의하였다고 주장하였으나 판정부는 이를 입증할 증거가 제출되지 않았고 설사 청구인이 당시 아르헨티나 경제 위기 상황의 심각성을 인정하였더라도 그 자체가 양허 계약의 종료나 계약상의 권리 포기에 해당하지는 않는다고 판정하였다(1144-1148). 프랑스-아르헨티나 투자협정 5(3)조는 전쟁 또한 기타 무력 분쟁, 혁명, 국가 비상사태, 반란으로 인한 외국인 투자자의 피해에 대한 국가책임은 국내 투자자나 다른 외국 투자자와 동일한 대우를 부여하는 한 면제된다고 규정하고 있었다. 아르헨티나는 2001년 경제 위기는 이 조항에 적시된 국가 비상사태에 해당하므로 외국인 투자자인 청구인에 대한 책임이 면제된다고 주장하였으나 판정부는 기각하였다. 판정부는 이 조항은 그 문안상 명징하게 비상사태로 인한 피해 보상을 내외국인 투자자를 차별하여 지급하지 말라는 것이지 피해 보상의 책임을 면제하는 것이 아니라고 지적하였다(1153-1162). 

 

아르헨티나는 국제관습법상의 국가 비상사태를 원용하여 책임 면제를 주장하기도 하였다. 국가책임에 관한 ILC 초안 25조, 27조166]를 근거로 제시하였다. 판정부는 비상사태로 인한 국가책임의 면제는 국가의 조약상 의무 회피를 방지하기 위해 매우 엄격하게 해석하여야 하므로 25조, 27조상의 비상사태 요건을 충족해야 한다고 보았다. 즉 불법이라고 주장하는 국가의 조치가 해당 국가의 핵심 이익 수호를 위한 유일한 방도였어야 하며 해당 국가가 비상사태 발발에 기여하지 말았어야 하고 사태 진정 후 신속히 사태 이전의 상태로 회귀하거나 피해 보상을 했어야 한다는 것이다. 

 

판정부는 이 사건의 경우 아르헨티나의 전기 요금 달러화 산정 중단 및 페소화 징수 등의 조치가 아르헨티나 거시경제상 필요했는지 여부는 차치하고 아르헨티나의 핵심 이익을 보전하기 위한 유일한 수단이었다는 아르헨티나의 설명에 수긍할 수 없다고 하였다. 판정부는 2002년 5월 당시 아르헨티나 대통령이 인터뷰에서 아르헨티나 위기는 아르헨티나인에 의해 아르헨티나에서 발생한 것이라고 언급한 것을 예로 들면서 2001년 경제 위기 발생에 아르헨티나가 기여하지 않았다고 볼 수 없다고 확인하였다. 국가 채무 증가를 정지시키지 못해 국가 경제 구조 전반을 부실하게 하였고 페소화가 고평가된 고정 환율제를 고수하였고 사회보장 등을 위해 정부 지출을 증가시킨 점 등을 구체적인 기여 사례로 나열하기도 하였다. 청구인과의 재협상이 법정시한인 180일을 초과하여 3년이 지나도록 이루어지지 않은 점에 비추어 사태 이전 상황으로의 복귀 조치도 시행하지 않았다고 비난하였다(1163-1181). 

 

 

다. 평가 및 해설

1) 긴급피난 조항 원용 가능 요건

     이 사건은 국제법위원회의 국가책임에 관한 초안 25조를 근거로 2001년 당시 아르헨티나의 상황이 비상사태인지를 살펴보았다. 아르헨티나 경제 위기가 문제가 된 10건의 중재판정에서 LG & E vs. Argentina 사건 판정부를 제외하고 모든 판정부는 초안 25조를 준거로 비상사태 여부를 확인했다. CMS vs. Argentina 사건과 Sempra vs. Argentina 사건에서는 투자협정의 안보상 예외 조항과 국가책임 초안은 별개의 독립적인 문건인데 이를 동일시하여 안보상 예외 요건을 25조 요건으로 심리한 원 판정이 특별위원회에서 비난받거나 심지어 취소되기도 하였다. 

 

ILC 초안 25조는 위기 사태에 시행된 국가의 불법 행위 중 위법성이 면책될 수 있는 요건으로 i) 심각하고 긴급한 위험이고 발동국의 핵심적인 이익을 보호에 필요한 유일한 대책일 것(1(a)항), ii) 타방 국가의 핵심적인 이익을 손상하는 조치가 아닐 것(1(b)항), iii) 발동국에게 국가 위기 사태를 인용하지 못하게 하는 국제적 의무가 존재하지 않을 것(2(a)항), iv) 위기 사태 발생에 자국이 원인을 제공하지 말았어야 할 것(2(b)항)을 들고 있다. 25조 요건 충족을 부인한 판정이 모두 지적하는 요건은 iv) 항이었다. 

 

아르헨티나가 경제 운용을 잘못하여 사태 발생을 자초한 책임이 있다는 것이다. 아르헨티나의 오류로 지적되는 실책은 아르헨티나 페소화를 고평가한 고정 환율제를 장기간 운영하였다는 점, 노동 시장 경직화 등을 들고 있다. 2001년 아르헨티나의 경제 위기는 1997년 동아시아 외환 위기나 2008년 국제 금융 위기와 달리 외생적 요인으로 발생한 것이 아니라 아르헨티나에만 국한되어서 발생한 것이기는 하다. 

 

그러나 섬처럼 절연되어 있는 고립 경제가 아니라 고도로 연계된 국제 경제 속에서 외부와 전혀 무관한 자신의 사유로 한 국가의 경제 전체가 붕괴되는 위기가 발생할 수 있을지는 의문이다. 아르헨티나가 안보상 예외 조항을 원용하여 면책될 수 있다고 판시한 3건의 판정부는 모두 아르헨티나의 사태 발생 책임을 인정하지 않았다. 이들 판정부가 제시한 발생 책임의 요건은 행위와 사태 간의 인과관계를 확인할 수 있어야 한다는 것이었다. 비록 아르헨티나의 실책이 경제 위기 초래에 기여했을 수는 있으나 이를 이유로 투자협정상의 권리를 부인하기 위해서는 아르헨티나의 조치가 사태 발생을 직접적으로 겨냥하였거나 양자 간의 인과관계가 성립해야 한다는 것이다 아르헨티나 경제 위기에 관한 10개 사건 판정을 종합한 해설은 Metalpar vs. Argentina 사건(ARB/03/5)에 수록하였다. 

2) 최혜국대우 조항을 통한 타 투자협정의 우산 조항 차용 

     이 사건 판정부는 최혜국대우 조항을 원용하여 타 투자협정의 우산 조항을 차용할 수 있다고 판단하였다. 우산 조항의 차용 여부에 대해 ICSID 판례는 일치하지 않는다. 일부는 우산 조항은 투자자 권리 보호의 실체가 되는 조항이라는 이유로 차용이 가능하다고 보는 반면 일부 판정은 해당 협정에 명시적인 근거가 없으면 차용해올 수 없다고 보기도 했다. Franck Arif vs. Moldova 사건(ARB/11/23) 판정부는 최혜국대우 조항을 통해 타 협정의 실질적 권리 조항을 도입할 수 있으며 우산 조항의 보호 대상인 계약상의 의무, 약속 준수는 실질적인 권리에 해당하므로 우산 조항은 최혜국대우 조항을 통해 차용될 수 있다고 판정하였다. 

 

이와 달리 Teinver & Autobuses Urbanos vs. Argentina 사건(ARB/09/1) 판정부는 분쟁 당사자 간의 스페인-아르헨티나 투자협정 IV조167](최혜국대우)는 명백하게 ‘이 협정에서 다루는 문제에 대해서’라고 적용 범위를 한정하고 있고 우산 조항을 협정 내에 포함시키고자 했다면 이를 언급하였을 것인데 언급되지 않았다는 것은 그리할 의사가 없었던 것으로 이해된다고 판단하였다. 판정부는 체약국이 협정에서 배제한 대우나 권리를 최혜국대우 조항을 통해 임의로 도입할 수는 없다고 보았다. 판정부는 최혜국대우는 타 협정의 보다 유리한 대우를 도입하여 본 협정에 이미 기재된 해당 대우의 수준을 개선하는 효과가 있다고 설명하였다(판정문 880-885). 최혜국대우 조항을 통한 타 협정 조항의 차용은 Teinver & Autobuses Urbanos vs. Argentina 사건 (ARB/09/1) 편에 관련 ICSID 중재 판례를 종합하여 해설하였다. 

 

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^165] 8(1). The right of the beneficiary State to most-favoured nation treatment arises only from the most-favoured-nation clause referred to in article 4, or from the clause on most favoured-nation treatment referred to in article 6, in force between the granting State and the beneficiary State.

 

^166] 27. The invocation of a circumstance precluding wrongfulness in accordance with this chapter is without prejudice to: (a) compliance with the obligation in question, if and to the extent that the circumstance precluding wrongfulness no longer exists; (b) the question of compensation for any material loss caused by the act in question.

 

^167] Article IV TREATMENT Each Party shall guarantee in its territory fair and equitable treatment of investments made by investors of the other Party. In all matters governed by this Agreement, such treatment shall be no less favorable than that accorded by each Party to investments made in its territory by investors of a third country.

 

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