Brazil vs. Canada - Aircraft II 사건(DS 222, 2002. 2. 19.- 패널)

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가. 사건 개요

 

     브라질은 Canada-Aircraft 사건에서 보조금이 아닌 것으로 판정된 캐나다 수출개발공사 EDC의 Canada Account 제도에 대해 증거를 보강하여 재차 WTO에제소하였다. 브라질은 EDC의 통상적인 지원 제도인 Corporate Account 제도와 Quebec 주정부가 운영하는 Investissement Qu´ebec(IQ) 제도에 대해서도 제도 자체는 물론 구체적인 지원사례가 수출 보조금에 해당한다고 2001년 3월 제소하였다.이 사건에는 호주, EC, 인도, 미국이 제3자로 참여하였다.

 

나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지

 

1) EDC 및 IQ 제도 자체의 합법성 여부

 

     브라질은 EDC 지원 제도와 IQ 제도 자체(as such)가 수출 보조금에 해당한다고 주장하였다.

     패널은 제도 자체의 WTO 협정 합치성 여부는 通常의 강행 법규/재량 법규기준에 따라 판단하였다. 즉 동 제도가 수출 보조금의 지급을 의무화하고 있어야만 협정 위반에 해당한다는 것이다. 패널은 EDC Canada Account와 CorporateAccount의 규정과 IQ 규정이 의무적으로 수출 보조금을 지급하라고 명시한 부분이 없으며 브라질이 이를 증명하지도 못했음을 들어 브라질의 주장을 수용하지않았다. 브라질은 ECD의 존재 이유(raison d’être) 자체가 수출 보조금을 제공하기 위한 것이라고 주장하였으나 패널은 수출 신용 기관의 존재 이유가 어떠하든 수출 보조금의 의무적 지급이 명시되어 있지 않는 한 제도 자체를 WTO 협정에 합치되지 않는다고 단정할 수는 없다고 보았다. 브라질은 EDC가 공공 기관으로서 면세 등의 혜택을 받으므로 시장보다 유리한 조건으로 금융을 제공, 결국 그 금융의 수혜자가 혜택을 보는 것이라는 논리로 혜택이 존재함을 주장하였으나 패널은 브라질 주장의 사실 여부에 관계없이 시장보다 유리한 조건이라는 EDC의 금융 제도 자체가 혜택을 보조금의 형태로 수혜자에게 당연히 부여하는 것은 아니라고 지적하였다.

     브라질은 EDC와 IQ의 적용례(as applied)도 보조금협정에 부합되지 않는다고주장하였다. 브라질은 EDC와 IQ의 적용 사안 개개가 수출 보조금이라는 주장은별도로 제기하였고 이에 추가하여 EDC와 IQ의 적용되는 양태 자체도 보조금협정에 합치되지 않는다고 주장한 것이다.

     패널은 브라질의 주장을 기각하였다. 패널은 as applied에 관한 브라질의 주장을 심리할 실익이 없다고 보았다. 첫째 as applied 주장은 개별 거래가 수출 보조금에 해당하는지에 대한 심리의 종합과 마찬가지이므로 서로 독립될 수 없고 브라질이 요청한 대로 개별 거래를 심리할 것인데 따로 제도 전체의 적용 양태(asapplied)를 심리할 필요가 없다고 보았다. 둘째 패널은 제도 전체의 적용 양태가보조금협정에 위반이라고 판정된다 해도 판정을 이행하는 데 어떤 의미가 있는지불투명하다고 보았다. 개별 거래 모두가 수출 보조금으로 판정되면 이를 모두 철폐해야 할 것이므로 적용양태가 보조금협정에 위반된다는 판정도 자연히 이행되는것이고 만일 일부 거래만 수출 보조금인데 적용 양태는 보조금협정에 위반된다는것이라면 수출 보조금으로 판정된 거래를 시정조치 하는 것 외에 무엇을 이행해야하는지 불분명하다는 것이다. 셋째 EDC와 IQ 제도 자체(as such)는 보조금협정에 불일치되지 않는다고 판시하여 놓고 개개 거래도 아니고 제도의 적용 양태 전체가 보조금협정에 불일치된다고 판시할 수는 없으므로 적용 양태에 관한 심리는 강행법규/재량 법규 판단의 효용성을 훼손하는 것이라고 지적하였다.

 

2) Air Wisconsin사에 대한 Canada Account Financing의 수출 보조금 해당 여부

 

     2000년 10월 캐나다는 브라질이 미국의 Air Wisconsin사에게 브라질 Embraer사 중거리 항공기 구매 자금을 시장 조건보다 낮게 제공할 것이라는 정보를 입수하였다. 캐나다는 이에 대항(matching)하기 위해 브라질과 유사한 조건의 금융debt financing을 제공키로 하였고 Air Wisconsin사에 캐나다의 조건이 브라질의 조건보다 유리하지 않다는 것을 문서로 확인받고 2001년 3월 EDC의 Canada Account Financing을 제공하였다.

     브라질은 이 여신이 시장 조건보다 유리한 조건으로 제공된 것이므로 수출 보조금에 해당한다고 주장하였으나 캐나다는 브라질의 여신에 대항하기 위한 것이므로 OECD 수출 신용 협약을 준수하는 것이며 따라서 보조금협정 부속서 1카호의 후반부에 의거, 용인 되는 것이라고 항변하였다. OECD 수출 신용 협약17조1)는 상대방 국가가 시장 조건보다 유리한 조건으로 제공하는 수출 신용에대항하기 위해 유사한 조건의 금융을 제공하는 것을 일정 절차를 준수하는 조건으로 용인하고 있다(matching).

     문제는 OECD 수출 신용협약의 일탈에 대한 대항이 동 협약에 합치되는 것으로 볼 것인지 여부였다. 패널은 일탈에 대한 대항(matching of a derogation)이라고해서 OECD 수출 신용 협약의 규정, 특히 safe haven에 해당하는 이자율 조항에 합치된다고 볼 수 없다고 판단했다. 패널은 이를 용인할 경우 자의적인 공적 수출 신용을 통제하기가 어려우며 선진국이 개도국의 유리한 수출 신용을 합법적으로 matching하여 버릴 것이므로 그 피해는 OECD 협약에 가입하지 않은 개도국에게 돌아갈 것이라고 지적하였다. 이상의 판단을 기초로 패널은 Air Wisconsin社에 대한 Canada Account Financing은 수출 보조금에 해당한다고 판시하였다.

 

3) EDC 지원 거래의 수출 보조금 해당 여부

 

     EDC는 Bombardier 중거리 항공기를 구입하려는 Atlantic Southeast Airlines (ASA), Atlantic Coast Airlines(ACA), Comair, Kendell, Air Nostrum사에게 Corporate Account 금융을 제공하였고 Air Nostrum사에게는 Canada Account 금융도 제공하였다. 브라질은 이러한 지원 사례가 수출 보조금에 해당한다고 주장하였다. 재정적인 기여가 있었다는 점에 대해서는 캐나다도 이의를 제기하지 않았으므로 패널은 EDC 금융으로 인해 혜택이 부여되었는가를 각 사안별로 살펴보았다. ASA사의 경우 패널은 EDC 금융이 시장보다 낮은 조건으로 제공되었다는 브라질 주장의 증거가 불충분하다고 판단하였다. ACA사와 Kendelle사의 경우 패널은 EDC 금융이 시장보다 낮은 조건으로 제공되지 않았다고 판단하였다. Comair사의 경우 패널은 3건의 거래에 시장 조건보다 낮은 조건으로 EDC 금융이 제공되었음을 확인하고 따라서 혜택이 부여되었다고 보았다. Air Nostrum사의 경우

Canada Account 금융은 혜택을 부여한 보조금이나 Corporate Account 금융은 시장조건보다 낮다고 단정할 수 없다고 보았다.

     패널은 보조금을 구성한다고 판단한 Comair사에 대한 3건의 Corporate Account 금융과 Air Nostrum사에 대한 Canada Account 금융이 수출 실적에 따른 것인지를살펴보았다. 패널은 캐나다가 EDC 금융이 수출 실적에 따른다는 점을 부인하지않고 동 금융 규정에도 수출지원과 개발을 목적으로 한다는 점, Canada-Aircraft사건 패널에서 Canada Account 금융이 수출 보조금이라고 판정되었음을 들어 두거래지원 모두 수출 실적에 따른 것이며 수출 보조금에 해당한다고 확인하였다.

 

4) IQ equity guarantee의 수출 보조금 해당 여부

 

     캐나다 Quebec 주정부는 1997년부터 2000년간 ACA, Air Littoral社 등 캐나다 항공기 구매자에게 IQ equity guarantee(first loss deficiency guarantee)2)를 보증 수수료 없이 또는 저렴하게 제공하였다. 브라질은 이 보증이 수출 보조금에 해당한다고 주장하였다.

     이 보증이 공공 기관의 재정적 기여에 해당한다는 것에 대해서는 이견이 없었으며 혜택을 부여했는지 여부가 심리의 쟁점이 되었다. 패널은 혜택 부여의 기준은 Canada-Aircraft 사건 패널과 상소기구에서 확인된 기준, 즉 문제가 되는 특정 조치, 여기서는 IQ equity guarantee가 통상적인 시장에서 조달할 수 있는 조건보다 유리한 조건으로 제공되었다면 혜택이 부여된 것이라는 기준을 적용하였다. 패널은 equity guarantee의 혜택 측정 기준은 보조금협정 14항다호3)를 준용하여보증 수수료(fee)를 기준으로 하였고 보증 수수료가 면제된 equity guarantee는 일반 시장에서 조달가능한 유사보증의 수수료만큼의 혜택을 부여한 것이라고 판단하였다

     패널은 이어 수출 부수성에 대해 심리하였으며 IQ equity guarantee 관련 규정에 수출 실적에 따른다는 것이 명시되어 있지 않으므로 de jure contingency는 없다고 보았다. de facto contingency에 대해 패널은 Canada-Aircraft 사건 패널과 상소기구가 판단한대로 보조금을 지급한 결과 수출이 증가할 것으로 기대된다고하더라고 그러한 기대만으로는 보조금 공여가 수출과 결부되어 있다는 증거는 되지 못한다고 보았다. 패널은 이러한 기준을 이 사건에도 적용하여 IQ equityguarantee 내용을 상세히 검토한 결과 de facto export contingency를 인정할 수는 없다고 판단하였고 결론적으로 IQ equity guarantee는 수출 보조금이 아니라고 판시하였다.

 

5) IQ loan guarantee의 수출 보조금 해당 여부

 

     IQ가 Mesa Air Group과 Air Wisconsin사에 제공한 채무 보증이 수출 보조금이라는 브라질의 주장에 대해 패널은 Air Wisconsin에 대한 보증만 보증 수수료가시중보다 낮은 만큼의 혜택을 부여한 보조금이라고 판단하였다. 그러나 동 보증도 수출 실적에 따른 것이라는 점이 충분히 입증되지 않았다고 확인하고 수출 보조금은 아니라고 판시하였다.

 

다. 해설 및 평가

 

     패널은 수출 보조금으로 판정된 EDC 금융 지원 사례(Air Wisconsin, Air Nostrum사, Comair사)에 대해서는 90일 이내에 철폐하라고 권고하였으며 캐나다는 이를 수용, 브라질과 캐나다간의 항공기 보조금을 둘러싼 지리한 법정 공방은 이 사건을 마지막으로 일단락되었다. 그러나 항공기 산업은 투자 및 운영에 막대한 비용이 소요되고 전후방 파급 효과가 큰 전략 산업인 관계로 어느 나라나 여러 형태의 정부 보조를 제공하고 있다. 이 사건 이후에도 브라질과 캐나다는 중앙 정부, 지방 정부, 수출 신용 기관이 주관이 된 각종 형태의 보조금을 제공하고있으며 WTO 협정에 합치되지 않는 보조금이 제공되지는 않는지 상호간에 주시

하고 있다.

     2004년 10월 6일 미국과 EC는 상대방이 자국 항공 산업에 수출 보조금을 지급하고 있다고 상호 제소하였다. 보조금의 규모와 예상되는 파급효과에 비해 이제소건은 이번 브라질, 캐나다간의 다툼과 비교가 되지 않는다. 미국은 EC가 Airbus사에 A380 개발 경비는 물론 채무 변제, 상환 기간 연장, 외국 정부에 대한 구매 압력 행사 등의 형태로 부당 지원하고 있다고 주장, WTO에 제소하였다 (EC-Aircraft 사건). EC는 미국 정부는 NASA, 국방부, 상무부 등을 통해 Boeing사에 1992년 이후 230억불이상의 보조금을 주로 연구 개발 보조금의 형태로 지원하여 왔으며 FSC법안을 통해 매년 2억불 이상의 세제 혜택을 주어왔을 뿐 아니라최근에는 Boeing사의 7E7 초대형 여객기 개발에 조세 감면, 기반 시설 제공 등의 형태로 32억불 이상의 보조금을 지급하였다고 주장하고 같은 날 맞제소하였다 (US-Aircraft 사건).

 

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¹⁾ 17. Matching

Taking into account a Participant’s international obligations and consistent with the purpose of the Arrangement, a Participant may match, according to the procedures set out in Article 41, financial terms and conditions offered by a Participant or a non-Participant. Financial terms and conditions provided in accordance with this Article are considered to be in conformity with the provisions of Chapter I, II and, when applicable, Annexes I, II and III.

 

²⁾ Equity guarantee란 위험도가 높은 투자 손실에 대해 투자은행 등이 보전하여 줄 것을 보증하는 것을 말한다. 이번 사건에서 IQ가 제공한 equity guarantee는 항공기 구매시에 특히 적용되는 first loss deficiency guarantee였다. 이 보증 제도는 항공기의 독특한 거래관행에서 고안된 것이다. 흔히 항공기 투자자들은 일정 회사를 설립하여 항공기제작사로부터 항공기를 구매하되 구매비의 일정비율(예 20%)만 자체 자금으로 충당하고 나머지(예 80%)는 起債로 조달한다. 이렇게 구매한 항공기는 채권 은행에 담보로 제공된다. 투자자(항공기 구매자)는 항공기를 항공사에 장기 lease로 제공하고 lease 이윤으로 채무를 변제해나가는 것이 보통이다. 그런데 만일 lease 계약이 중도에 파기될 경우 채권 은행은 담보로 제공된 항공기를 처분하여 채권을 확보할 것이며 그 처분가는 정상가보다 낮을 것이 보통이며 항공기 구매자는 상당한 손실을 감수해야 할 것이다. First loss deficiency guarantee는 항공기 구매자에게 이러한 손실 위험을 보전하여 주는 보증 제도다.

 

³⁾ 14. 다. 정부에 의한 대출보증은 보증을 받는 기업이 정부가 보증한 대출에 대하여 지불하는 금액과 동 기업이 정부보증이 없었을 경우 비교 가능한 상업적 차입에 지불할 금액간의 차이가없는 한 혜택을 부여하는 것으로 간주되지 아니한다. 이 경우 수수료상의 차이를 조정한 두 금액간의 차이가 혜택이 된다.

 

 

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