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가. 사건 개요
이 사건은 사탕수수당을 첨가한 음료에는 부과되지 않는 물품세를 음료 가당제로서 사탕수수당과 대체 관계에 있는 HFCS를 첨가한 음료에는 20% 부과한 조치가 내국민 대우 의무 위반 및 이행 의무 부과 금지 위반에 해당한다고 판시된 사건이다.
청구인 Archer Daniels Midland co.(이하 ADM)와 Tate & Lyle Ingredients Americas Inc.(이하 TLIA)는 HFCS(High Fructose Corn Syrup) 를 생산하는 미국 회사로서 멕시코에 HFCS 제조 및 판매 회사 ALMEX를 공동으로 설립하였다. 멕시코 정부는 2002년 2월 세법을 개정하여 사탕수수당을 제외한 가당제(주로 HFCS)를 첨가한 음료(soft drinks and syrup)와 이러한 음료의 중개, 보관, 운송, 유통 서비스에 각각 20%의 세금을 부과하였다. 사탕수수당을 첨가한 음료나 동 음료의 운송, 유통에는 부과하지 않았다. 멕시코 사탕수수와 경쟁 관계에 있는 미국산 HFCS의 수입을 억제하고 멕시코 사탕수수 사용을 촉진하려는 의도가 분명한 조치였다. 당시 멕시코 음료 제조업체는 태반이 자국산 사탕수수당을 이용하고 있었다.
멕시코가 이 조치를 택한 배경에는 미국과 멕시코간의 설탕 교역 문제가 있다. 두 나라는 NAFTA 협정 체결시 설탕 관세는 15년에 걸쳐 철폐하되 그 이전에라도 일정 요건을 갖춘 경우에는 특정 수량 이상의 수입 분에 대해서는 관세를 부과하지 않도록 하였다. 멕시코의 주 생산품인 설탕의 미국 시장 접근을 확대하기 위한 조치였는데 해당 요건 충족 여부 및 해당 특정 수량 산정 여부를 두고 두 나라의 이견이 대립되어 멕시코는 설탕을 무관세로 미국에 수출하지 못하였다. 멕시코의 이 사건 조세 조치는 설탕의 미국 무관세 수출이 제한되는 데에 대한 보복 성격이 있었다. 청구인은 NAFTA 투자챕터상의 내국민 대우, 이행 의무 부과 금지, 수용 금지 의무 위반에 해당하는 조치라고 비난하고 2004년 9월 ICSID 중재를 신청하였다.
나. 주요 쟁점
1) 내국민 대우
청구인은 멕시코의 조세 조치는 사탕수수당을 첨가한 음료 제조 및 유통업자를 우대하는 조치로서 HFCS 생산자를 사탕수수당 생산 업자에 비해 불리하게 대우한 것이 명백하므로 내국민 대우를 규정한 NAFTA 1102조182] 위반이라고 주장하였다. 멕시코는 해당 조세 조치는 미국 정부가 멕시코산 설탕에 대해 취한 제한 조치에 대응하기 위한 조치이며 이는 일방 상대국이 조약상의 의무를 이행하지 않을 경우 타방 당사국이 대항하여 취할 수 있는 혜택 부여 중단 조치로서 NAFTA에서도 인정하고 있는 것이라고 항변하였다.
중재 판정부는 내국민 대우 의무 위반을 심리하기 위해 1102조에 기재된 유사한 환경(in like circumstance)의 요건이 충족되었는지를 살펴보았다. 1102조는 각 체약국이 타 체약국의 투자자에게, 유사한 환경에서 자국의 투자자에게 부여하는 대우보다 불리한 대우를 부여하지 못하도록 규정하고 있다. 멕시코는 자국의 설탕 생산자가 미국 시장에 접근하는데 있어 겪는 상황과 청구인이 멕시코 시장에서 겪는 상황이 다르므로 유사한 환경이 아니라고 주장하였다. 멕시코 설탕 업자는 미국에 무관세로 수출하지 못하고 있는데 미국의 HFCS는 멕시코 시장에 무관세로 수입되고 있는 상황이 다르다는 것이다. 중재 판정부는 멕시코의 주장을 기각하였다.
유사한 환경이란 동일한 경제 분야, 사업 분야에 있는 기업을 비교해야 한다고 보았다. 중재 판정부는 Feldman vs. Mexico사건(ARB(AF)/99/1) 판례를 인용하여 유사한 환경에 있는 기업이란 동일한 사업 영역에 있는 외국 기업과 국내 기업을 말한다고 재확인하였다. 중재 판정부는 ALMEX와 멕시코 설탕 산업은 동일한 분야에 있고 가당제 공급에 있어 정면으로 경쟁 중이므로 유사한 환경에 있다고 판단하였다(198-203). 중재 판정부는 멕시코의 조치는 투자자의 국적을 근거로 차별 대우하고 있으며 이는 1102조 위반이라고 보았다. 즉, 멕시코의 조치는 사탕수수당 음료와 非사탕수수당 음료로 구분하고 전자에는 부과하지 않는 세금을 후자에 대해서는 20%를 부과하는 차별적인 조치인데 멕시코 음료 업체는 태반이 사탕수수당을 사용하고 있으므로 멕시코의 조치는 외국 투자자를 차별하는 것이라고 판정하였다(207-208).
2) 이행 의무 부과 금지
청구인은 멕시코의 조치는 사탕수수당을 첨가한 음료에는 조세를 부과하지 않으므로 음료 업자로 하여금 사탕수수당의 사용을 강제하는 이행 의무를 부과하는 것과 마찬가지이며 이는 외국인 투자자에게 투자 유치국 물품사용 등의 이행 의무를 부과하지 말도록 한 NAFTA 1106(3)조183] 위반에 해당한다고 주장하였다. 멕시코는 1106(3)조는 투자자의 투자에 직접적으로 부과되는 의무이고 이 사건의 해당 조치는 청구인에게 부과되는 것이 아니므로 1106(3)조는 적용되지 않는다고 반박하였다.
중재 판정부는 멕시코 설탕 산업은 사실상 멕시코 업체들이 독점하고 있는 상황에서 설탕 사용 음료 및 관련 서비스에는 조세를 부과하지 않고 HFCS 사용 음료 및 서비스에는 20%의 조세를 부과하는 멕시코의 조치는 조세상의 혜택을 향유하기 위해서는 멕시코산 설탕을 사용토록 강제하는 것이라고 보았다. 조세 혜택이 설탕 사용의 조건부로 되어 있고 설탕은 멕시코 업자가 지배하고 있으므로 HFCS를 제조, 판매하는 청구인을 차별하는 것이라고 판단하였다(227).
3) 간접 수용
청구인은 문제된 조치로 인해 자신들의 멕시코 내 투자의 가치와 경제적인 이용이 박탈되었으며 합리적으로 기대할 수 있는 경제적인 이익이 감소되었다고 주장하고 비록 자신들의 소유권이 탈취되지는 않았으나 자신들의 투자의 공정 시장 가치가 심각하게 박탈되었다고 주장하였다. 멕시코는 청구인이 주장하는 경제적 손실이 설사 발생하였다고 하여도 수용에 해당한다고 볼 수 있을 만큼 심각하거나 영구적이지 않다고 반박하였다.
중재 판정부는 간접 수용에 해당하기 위해서는 투자 이익의 전부 또는 태반을 박탈하거나 투자에 대한 방해의 정도가 심각한 수준(substantial)에 이르러야 한다고 보았다. 박탈의 정도와 기간이 간접 수용 또는 그에 상응하는 조치를 결정하는 핵심적인 요소라는 데에 학계의 광범위한 동의가 있다고 보았다. 이전 판례에서 간접 수용의 요건으로 제시된 것이 동일하지는 않으나 공통적인 내용은 지배권의 상실과 경제적 가치의 심각한 상실로 요약된다고 정리하였다. 중재 판정부는 멕시코의 조세 조치가 청구인으로부터 ALMEX의 소유권이나 경영권을 박탈하지는 않았으므로 간접 수용에 해당한다고 보기는 어렵다고 판단하였다. 경제적 가치의 상실 측면에서 보았을 때에도 ALMEX사는 조세 부과 이후에도 정상적으로 운영되었고 해당 상품 제조 및 판매를 계속한 점으로 볼 때 멕시코의 조치는 수용에 상당한 조치는 아니라고 판단하였다(240-247).
다. 평가 및 해설
이 사건은 ICSID 중재 판정과 함께 WTO 분쟁해결 기구에도 제소되어 동일한 조치가 투자 측면과 통상 측면에서 사법적인 판단을 받은 유일한 사건이 되었다. 2004년 3월 미국은 멕시코의 HFCS에 대한 20%의 물품세 부과 조치가 GATT 3조 내국민 대우 의무 위반이라고 WTO에 제소하였다. 내국민 대우는 동종 상품에 대해 무역과 관련된 일체의 조치를 동등하게 적용 하라는 GATT의 핵심 조항이다. WTO 분쟁에서 멕시코는 해당 조치는 GATT XX(d)조184] 일반적 예외 조항에 의해 정당화되는 조치라고 주장하였다. GATT XX조는 안보, 위생, 문화재 보호, 그리고 (d) GATT 협정과 어긋나지 않는 법과 규정의 준수를 확보하기 위해서 필요한 특정 조치를 회원국이 시행하는 것을 금지하지 않는다고 규정하고 있다.
위와 같은 목적 달성을 위한 조치에는 예외적으로 GATT 협정 의무 준수를 면제하여 주는 일반적인 예외 권한을 부여하는 것이다. 단 해당 조치가 비차별적으로 적용되어야 하고 실제로는 무역 규제를 의도하는 위장 조치가 아니어야 한다는 단서가 있다. 멕시코의 일반적 예외 조항 원용에 대해 미국은 물품세는 관련 법규 준수를 확보하기 위해 필요한 것이 아니었고 NAFTA 협정은 별도의 국제 협정이지 GATT에 어긋나지 않는 국내의 법규가 아니라고 반박하였다. WTO 패널은 멕시코의 조치는 GATT 3조 내국민 대우 의무 위반이라고 확인하였다. 판정의 논리는 이 사건 판정부와 대동소이하다. WTO 패널은 사탕수수당으로 가당(加糖)한 음료와 HFCS로 가당한 음료는 직접적으로 경쟁 관계에 있고 상호 대체 가능하므로 3조의 동종 상품(like product)에 해당한다고 판단하였고 동종 상품이 달리 대우되고 있는 것은 명백하여 내국민 대우 의무 위반이 인정된다고 보았다. 멕시코는 3조 내국민 대우 의무 위반이라는 판정에 대해서는 수긍하였으나 XX(d)조상 예외로 인정될 수 있는 조치라는 주장마저 기각된 데 대해서는 상소하였다.
그러나 WTO 상소기구 역시 XX(d)조의 준수를 확보하기 위하여(to secure compliance) 취한 조치란 한 국가가 다른 국가로 하여금 WTO가 아닌 조약의 의무를 준수하도록 강제하기 위하여 취한 조치를 포함하지는 않는다고 판단하였다. WTO 판정에 따라 2006년 12월 멕시코 의회는 20% 물품세 부과 조치를 폐지하였다.
182] Article 1102: National Treatment 1. Each Party shall accord to investors of another Party treatment no less favorable than that it accords, in like circumstances, to its own investors with respect to the establishment, acquisition, expansion, management, conduct, operation, and sale or other disposition of investments. 2. Each Party shall accord to investments of investors of another Party treatment no less favorable than that it accords, in like circumstances, to investments of its own investors with respect to the establishment, acquisition, expansion, management, conduct, operation, and sale or other disposition of investments.
183] 3. No Party may condition the receipt or continued receipt of an advantage, in connection with an investment in its territory of an investor of a Party or of a non-Party, on compliance with any of the following requirements: (a) to achieve a given level or percentage of domestic content; (b) to purchase, use or accord a preference to goods produced in its territory, or to purchase goods from producers in its territory; (c) to relate in any way the volume or value of imports to the volume or value of exports or to the amount of foreign exchange inflows associated with such investment; or (d) to restrict sales of goods or services in its territory that such investment produces or provides by relating such sales in any way to the volume or value of its exports or foreign exchange earnings.
184] Article XX General Exceptions Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures: (a) -(c); (d) necessary to secure compliance with laws or regulations which are not inconsistent with the provisions of this Agreement, including those relating to customs enforcement, the enforcement of monopolies operated under paragraph 4 of Article II and Article XVII, the protection of patents, trade marks and copyrights, and the prevention of deceptive practices;
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