Gemplus & Talsud vs. Mexico 사건(ARB(AF)/04/3, 04/4)

64. Gemplus & Talsud vs. Mexico 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 멕시코가 양허 계약에 의거하여 자동차 등록제를 대행하고 있는 회사의 경영권을 장악하고 양허 계약을 취소한 것이 수용에 해당하며 공정 ․공평 대우 의무 위반이라고 판정된 사건이다. 해당 회사는 3개 프랑스 회사와 1개 아르헨티나 회사가 공동 출자한 회사로서 프랑스와 아르헨티나 회사는 각각 멕시코 정부를 ICSID에 제소하였으나 사안이 동일한 관계로 병합 심리되었다. 청구인 Gemplus S.A., SLP S.A., Gemplus Industrial S.A.는 프랑스 회사(이하 Gemplus사로 총칭)이며 청구인 Talsud S.A.는 아르헨티나 기업이다. 

 

이들은 멕시코 기업인 Henry Davis와 함께 1999년 콘소시움을 구성하여 당시 멕시코 정부가 입찰하였던 자동차 등록 사업을 낙찰 받았다. 이들은 사업 수행을 위해 Renave라는 별도 회사를 상호 출자하여 설립하였고 이 회사는 멕시코 정부와 자동차 등록업 위탁 수행을 위한 양허 계약을 체결하였다. 멕시코는 1998년 동 사업의 근거법인 국가 자동차 등록법(National Vehicle Registry Act)를 제정하였고 실제 사업은 민간 회사에 위탁하여 시행할 수 있다는 양허 계약의 근거 조항도 포함시켰다. 당시 멕시코는 전국적으로 통일된 자동차 등록 제도가 없어서 차량의 등록, 유지, 폐차, 소유 변동을 일목요연하게 관리할 수 없었고 차적 조회, 차량 절도 단속 등의 치안 유지에도 어려움이 있었다. 

 

신규 매입 차량부터 의무 등록 제도가 2000년 5월부터 개시되었고 6월부터는 기존 차량의 등록도 의무화되었다. 비싼 등록료, 번거로운 등록 절차, 홍보 부족 등으로 인해 차량 등록제는 초기부터 불만이 많았다. 차량에 대한 새로운 조세처럼 인식되었으며 2000년 7월 대통령 선거를 앞두고 선거 쟁점이 되기도 하였다. 30년만의 정권 교체를 이룩하고 집권한 야당은 차량 등록제에 대해 비판적이었다. 멕시코 신 정부는 2000년 8월 차량 등록료를 50% 인하하여 시행사 Renave사의 수익 구조가 악화되기 시작하였다. 등록제에 반대하는 주지사들은 소관 주에서의 등록제 실시를 중단시키기도 하였다. 

 

당시 Renave사의 사장은 출자사 중 하나인 아르헨티나 기업 Talsud의 대주주인 Cavallo씨였다. 그런데 2000년 8월 멕시코 일간지는 Cavallo가 과거 아르헨티나 군정 당시(1976-83) 해군 장성 출신으로서 군정에 반대하는 정치인, 학생, 종교인의 납치, 고문, 살해에 적극 가담한 인사라고 보도하였다. 그는 즉시 멕시코 경찰에 체포되었고 2003년 스페인으로 인도되었다. Renave사 및 차량 등록제에 대한 비난이 더욱 고조되었으며 멕시코 정부는 Renave사에 대해 세무 조사 및 경영 감독을 실시하였다. 2000년 9월에는 차량 등록제 감독 관청인 멕시코 산업부의 담당 차관 Ramos Tercero가 피사체로 발견되었다. 자살을 위장한 살해 정황이 의심되었으며 차량 등록 사업에 관여한 범죄 조직의 소행이라는 추측이 퍼졌다. 

이 사건 이후 차량 등록제에 대한 국민들의 반감과 비난이 더욱 고조되었고 멕시코 정부는 즉시 정부 관리를 파견하여 Renave사의 경영 전반을 관리 감독하게 하였다(1차 행정 개입). 그런데 행정 개입의 원래 목표는 양허 계약을 폐지할 수 있는 근거를 찾기 위해 Renave사의 운영 상태를 점검하라는 것임이 후에 밝혀졌다. 감독관은 2001년 1월부터 주기적으로 행정 개입 진행 경과 보고서를 제출하였는데 초기에는 Renave사가 정상적으로 운영되고 있다는 내용에서 시간이 갈수록 양허 계약의 폐지를 마지못해 시사 하는 내용으로 바뀌어 갔다. 그러나 2001년 5월 최종 보고서에는 Renave사의 경영이 정상적이라는 보고서를 제출하였다. 

 

멕시코 정부는 2001년 5월 2차 행정 개입을 실시하여 차량 등록제에 비판적이었던 인사를 감독관으로 Renave사에 파견하였으며 이미 4월부터 담당 부서인 산업부 내에서 양허 계약의 파기 및 Renave사 접수가 진지하게 검토되고 있었음이 확인되었다. 중재 판정부는 제출된 증거와 증언으로 볼 때 멕시코 정부 내에 Renave사를 겨냥한 악의적인 행동을 합심하여 시행하려는 움직임이 있었다고 판단하였다. 2001년 6월 멕시코 정부는 긴박한 국가 위기 상황이라는 이유로 Renave사의 경영권을 장악(requisition) 하였다. 멕시코 정부는 2002년 12월 Renave사와의 양허 계약 자체를 폐지하였다. 폐지 시에 이미 220만대의 차량이 등록되어 Renave사는 안정적인 수익을 내고 있었다. 청구인은 멕시코의 조치가 프랑스, 칠레-멕시코 투자협정상의 공정․공평 대우 의무 위반, 수용 금지 의무 위반이라고 주장하고 2004년 8월 ICSID 중재를 신청하였다.

 

나. 주요 쟁점

 

1) 공정․공평 대우 의무 위반 

 

     중재 판정부는 2001년 6월 경영권 접수 결정 이전의 멕시코 정부의 행위가 공정하고 공평한 대우 의무 위반에 해당한다는 점을 청구인이 충분히 입증하지 못했다고 보았다. 그러나 접수 결정의 근거로 제시된 국가 위기 주장은 구실이며 사실상의 오류라고 지적하였고 접수 결정에 이르기까지의 과정에서 보여준 멕시코 정부의 행위는 비합리적이고 부당하며(perverse) Renave사에 대한 악의로 오염되어 있었다고 혹평하였다. 접수 결정과 양허 계약 폐지는 하나의 복합 행위 (composite act)라고 보고 공정하고 공평한 대우 의무 위반이 개시된 시점은 2001년 6월 접수 결정부터라고 판시하였다(판정문 7-76, 77, 78)

 

2) 수용

     멕시코의 조치가 프랑스, 아르헨티나와의 투자협정 중 수용 금지 의무 위반에 해당하는 것은 자명(self-evident)하다고 설명하고 위반에 해당되는 사유나 근거에 대해서는 길게 언급하지도 않았다. 중재 판정부는 보다 중요한 것은 멕시코가 판정 결과 지불해야 할 배상금을 산정하기 위해서 수용이 이루어진 시점을 정하는 것이라고 언급하고 제출된 자료와 증거로 볼 때 2001년 6월 경영권 장악은 간접 수용, 2002년 12월 양허 계약 폐지는 직접 수용에 해당한다고 판시하였다(8-27).

 

다. 평가 및 해설

 

1) 직접 수용

     투자협정에서 수용은 크게 직접 수용과 간접 수용으로 나뉜다. 간접 수용은 수용에 상당한 조치 또는 점진적인 수용 등으로 나뉘거나 혼용되어 쓰이기도 하는 것과 달리 직접 수용은 개념상의 분류가 일어나지 않는다. 그 개념이 매우 분명하고 뚜렷하기 때문일 것이다. 직접 수용은 국가가 공적인 목적으로 개인의 재산을 물리적으로 탈취하거나 법적인 소유권을 법적으로 박탈하는 것을 의미한다. 한중 FTA의 정의에 따르면 명의의 공식적 이전 또는 명백한 몰수를 통하여 투자가 국유화되거나 직접적으로 수용되는 경우이다180]. 

 

ICSID 투자 분쟁에서 직접 수용이 쟁점이 된 사건은 간접 수용에 비해 현저히 적다. 일부 사건에서 직접, 간접 수용이 모두 쟁점이 되는 경우도 있기는 하지만 직접 수용이 제기된 사건은 이 책에 수록된 판례를 기준으로 보면 직접 수용이 11건, 간접 수용이 54건 정도이다. 실제로 국가가 개인의 소유권을 법적으로 탈취하는 행위는 개인의 재산권을 근본적으로 침해하는 일이기 때문에 수시로 시행할 수 있는 조치는 아니다. 더욱이 다른 나라 국민, 그것도 자국 내에 투자한 외국인 투자자의 재산을 투자 유치국이 탈취하는 것은 매우 신중히 해야 할 일이다. 과거 외국인 투자 보호 체제가 정립되지 않았던 시절에는 바로 이러한 행위 때문에 국가 간 분쟁이 발생한 예가 많았고 아무리 법적인 절차를 준수하여 수용한다 하여도 향후 외국인 투자자를 유치하기는 어려울 수 있다. 

투자 분쟁에서 직접 수용과 간접 수용은 쟁점이 된 사건 수뿐 아니라 쟁점이 되는 내용도 확연히 다르다. 간접 수용이 쟁점이 된 사건에서는 수용 행위 존부가 심리의 핵심으로 등장한다. 청구인이 자신의 투자가 사실상 수용되었다고 주장하고 상응한 보상을 요구하는 반면 투자 유치국은 공공 이익을 위한 정책을 집행하였을 뿐 수용에 해당하지 않으므로 보상 필요가 없다고 반박하는 것이 보편적인 양상이다. 

 

따라서 중재 판정부의 심리 초점은 해당 투자의 이용 권리, 이익의 향유 권리 등이 심각하게 박탈, 훼손되었는지, 투자의 경제적 가치가 실질적으로 감소되었는지 등 소유권 박탈에 상응한 경제적 충격이 발생하였는지 여부 판단에 놓이게 된다. 반면 직접 수용에서는 수용 사실 존부가 다투어지는 일은 없고 수용의 요건을 충족하였는지가 쟁점이 된다. 직접 수용은 개인재산의 소유권을 법적으로 탈취하는 것이므로 수용령이나 법령 또는 특정의 정책 등 식별할 수 있는 법적인 조치가 있기 마련이다. 따라서 수용의 존부는 이미 명확하게 드러나 있다. 투자협정은 직접 수용이 충족해야 할 요건으로 통상 공공의 목적, 비차별성, 적법 절차, 적정한 보상을 규정하고 있다. 직접 수용이 쟁점이 된 ICSID 중재 판정은 예외 없이 이 요건 충족 여부가 주 심리 대상이었다. 

공공의 목적 충족 여부에 대해 어떤 판정부는 주권 국가가 갖는 광범위한 정책 재량권을 존중하여 수용국 정부가 표방하는 공공 이익의 적정성 여부에 대해 심리를 자제하기도 하였다. 그러나 다른 판정부는 수용국 정부가 내세운 공공 이익이 적합하고 진정한지 여부를 심층적으로 분석하기도 하였다. 

 

2) 보상 요건

     직접 수용에서 흔히 문제가 되는 것은 보상의 적정성 여부이다. 대부분의 투자협정은 보상에 대해 자세한 요건을 부과하여 두고 있다. 대표적인 것이 신속, 적정, 효과적인 보상(prompt, adequate and effective)이다. 1930년대 미국의 Cordell Hull 국무장관이 주장한 원칙으로서 그의 이름을 따 Hull 규칙이라고도 한다. 투자협정이나 수용에 관한 국내법에서는 이를 보다 구체적으로 규정하여 두기도 한다. 

 

한미 FTA의 경우 수용에 대한 보상은 신속, 적정, 효과적이어야 한다고 규정하고 별도 항181]에서 다시 보상은 지체 없이(prompt), 수용 발생 직전의 공정 시장 가격으로 수용 의도가 미리 알려져서 발생한 가격 변동을 반영하지 않은 채(adequate) 충분히 실현 가능하고 자유롭게 송금할 수 있어야 한다고(effective) 규정하고 있다. 더 나아가 상업적으로 합리적인 이자까지 포함되도록 규정하고 있다. 투자협정에서 제시되는 수용의 요건은 하나도 빠짐없이 모두 충족되어야 한다는 것이 ICSID 중재 판정의 확립된 법리이다. 일부 판정부는 특정 요건이 충족되지 못했다고 판정되면 사법 경제를 적용하여 나머지 요건 충족 여부는 아예 심리하지도 않았다. 다른 판정부는 불충족 요건 발견 후에도 여타 요건 충족 여부를 모두 심리하기도 하였다. 

 

3) 관련 판례 

     이집트 호텔 公社가 청구인에게 경영을 위탁한 호텔을 직접 경영하기 위해 강제로 탈취하였다가 법원의 명령으로 1년 후 반환한 Wena Hotel vs. Egypt 사건(ARB/98/4)에서 판정부는 이집트 당국이 호텔 점거를 허가하였거나 점거에 참가하였는지 여부에 관계없이 강제 점거를 허락함으로서 청구인으로부터 소유권을 탈취하였고 불법적으로 소유권을 1년 가까이 보유하고 있었으며 시설 집기가 훼손된 상태로 반환한 것은 직접 수용에 해당한다고 보았다. 

 

이집트는 소유권 탈취가 영구적이지 않았다고 항변하였으나 중재 판정부는 무력 점거 후 1년 가까이 불법적으로 타인의 소유권을 보유한 것은 일시적이라고 볼 수 없으며 호텔이 반환된 후에도 이집트는 신속, 적정, 효과적인 보상을 하지 않았다고 지적하고 이집트의 주장을 기각하였다(판정문 96-100). AIG Capital vs. Kazakhstan 사건(ARB/01/6) 은 카자흐스탄이 청구인의 고급 주택 단지 건설 사업 허가를 취소하고 부지를 몰수한 사건으로서 판정부는 관련 사실과 증거가 명료하여 청구인의 투자가 직접, 간접적으로 수용되었다는 점이 입증된다고 판단하였다. 판정부는 카자흐스탄의 조치는 자국법상의 수용 절차도 준수하지 않은 것이며 카자흐스탄이 보상으로서 제의한 대체 부지는 수용에 대한 보상은 자유롭게 유통되는 통화로 지급한다는 투자협정 위반이라고 판정하였다.

청구인이 소유한 헝가리 공항 운영권을 헝가리 공항 공사로 이관케 한 헝가리 교통부의 조치가 수용에 해당한다고 주장된 ADC vs. Hungary 사건(ARB/03/16)에서 판정부는 예외적 수용 허용 요건인 공공 이익, 공정한 절차, 비차별, 정당한 보상이 모두 준수되지 못하였으므로 불법 수용에 해당한다고 판정하였다. 헝가리는 해당 조치가 국가 교통 전략상 필요하고 국내 규정과 EU법과의 조화 등을 위해 불가피하다고 주장하였으나 중재 판정부는 공공의 이익이란 공중을 위한 진실 된 이익을 의미한다고 지적하고 헝가리의 설명은 공공 이익에 해당하지 않는다고 기각하였다. 

 

판정부는 2002년 1월부로 사업권을 이관하라는 통보를 2001년 12월에 발송하고 시행한 것은 공정한 절차를 준수하였다고 볼 수 없다고 판단하였다. 판정부는 정당한 보상 의무와 비차별성 요건도 지켜지지 않았다고 판정하였다(판정문 431-440). Gemplus & Talsud vs. Mexico 사건(ARB(AF)/04/3, 04/4)에서는 멕시코가 양허 계약에 의거하여 자동차 등록제를 대행하고 있는 회사를 장악하고 양허 계약을 취소한 것이 수용에 해당한다고 판정되었다. 판정부는 2001년 6월 경영권 장악은 간접 수용, 2002년 12월 양허 계약 폐지는 직접 수용에 해당한다고 판시하였다(판정문 8-27). 짐바브웨가 청구인의 토지를 수용하였으나 수용 요건을 준수했다고 강변한 Funnekotter vs. Zimbabwe 사건(ARB/05/6)에서 판정부는 공공성, 비차별성, 보상 등 수용 요건은 하나도 빠짐없이 모두 충족되어야 하는 것이며 우선 보상 자체가 이루어지지 않은 점이 확인되므로 여타 요건 충족 여부는 심리할 것도 없이 불법 수용에 해당한다고 판정하였다. 

이집트가 가스관 건설이라는 공공 목적을 위해 청구인의 부지를 수용한 것은 정당하다고 강변한 Siag & Vecchi vs. Egypt 사건(ARB/05/15)에서 중재 판정부는 합법적인 수용이 되기 위해서는 공공 목적, 적정하고 공정한 보상, 법적 절차 준수, 비차별, 적법 절차의 요건을 모두 충족해야 한다고 환기하였다. 공공 목적의 경우 판정부는 해당 부지는 이미 1996년 6월 몰수 되었고 이집트가 주장하는 가스관 건설은 2003년 발표되었으며 1996년에는 몰수 원인이 기한 내 완공이라는 계약상 의무 불이행이라고 하였다가 나중에는 이스라엘 회사와의 협력 때문이라고 언급하는 등 공공 목적성을 인정하기 곤란하다고 판단하였다. 공공성이 부인되었음으로 잔여 요건은 심리할 필요도 없기는 하지만 중재 판정부는 수용 후 10년 동안 아무 보상이 이루어지지 않았으므로 적정하고 공정한 보상이 있었다고 볼 수 없고, 법원 판결에도 불구하고 부지 반환이 이루어지지 않은 것은 법적 절차를 준수했다고 볼 수 없으며, 최초로 몰수한 령 83호는 완공 시한 수개월 전에 시한 불준수를 이유로 발동된 것이어서 내용상으로도 적법 절차를 준수했다고 볼 수 없고 당사자인 청구인에게 통보도 하지 않은 채 발동되었으므로 절차상으로도 적법 절차를 준수한 것이 아니라고 판정하였다(판정문 429-444).

청구인의 파이프라인 부설 사업권을 국영 기업으로 이전시킨 조치에 대해 조지아가 수용 요건을 충족하였다고 주장한 Kardassopoulos & Fuchs vs. Georgia 사건(ARB/05/18)에서 판정부는 수용 요건은 모두 충족해야 한다고 밝히고 공공성과 비차별성은 인정되나 수용 전에 피수용자로 하여금 권리를 주장할 충분한 시간과 기회를 부여하지 않았으므로 정당한 절차 요건이, 보상을 하지 않았으므로 보상 요건이 충족하지 못하였다고 판시하였다(판정문 408). Vestey vs. Venezuela 사건(ARB/06/4)에서 베네주엘라는 청구인의 농장을 몰수한 사실 자체는 인정하였으나 해당 농장이 청구인의 소유가 아니라는 점을 주장하며 수용 주장을 부인하였다. 판정부는 토지 등기 및 시효에 의해 청구인의 소유권이 입증되며 베네주엘라가 표방한 공공성 달성을 위해서라면 오히려 수용하지 말아야 하는 것이 합리적이므로 공공성을 인정할 수 없고 청구인에게 이의 제기 기회를 부여하지 않아 정당한 절차 요건도 준수하지 않았다고 판시하였다. 

 

Teinver & Autobuses Urbanos vs. Argentina 사건(ARB/09/1)에서 판정부는 공공 이익을 위한 수용이라는 점은 인정하였으나 약속과 달리 보상 가격 산정을 제 3기관을 통하지 않고 자신이 산정하여 지급한 것은 신속, 적정, 충분한 보상에 해당하지 않는다고 판단하였다(판정문 1035-1040). 베네주엘라 정부가 청구인의 석유 운송 회사를 국유화한 후 지급한 보상액이 적정한지가 쟁점이 된 Tidewater vs. Venezuela 사건(ARB/10/5)에서 중재 판정부는 판정의 대부분을 수용 보상의 적정액 산정에 할애하여 베네주엘라가 제시한 보상액보다 훨씬 큰 금액을 적정 보상액으로 결정하였다. 

 

이에 따라 판정부는 베네주엘라의 청구인 투자 수용은 보상이 적정하지 않은 불법 수용에 해당한다고 판시하였다. Garanti Koza vs. Turkmenistan 사건(ARB/11/20)에서 청구인은 투르크메니스탄이 자신의 공사 현장을 접수한 것은 직접적인 수용에 해당한다고 주장하였으나 판정부는 투르크메니스탄이 건설 계약 불이행을 이유로 청구인을 국내 법원에 제소하였고 법원의 결정에 따라 해당 현장을 접수한 것이므로 이는 수용에 해당하지 않는다고 판정하였다. 

 

판정부는 계약상의 권리 이행을 강제하기 위한 법원의 행위는 수용에 해당하지 않는다고 판단하였다(판정문 363-367). 베네주엘라가 금 산업 국유화 포고령이 문제된 Rusoro vs. Venezuela 사건(ARB(AF)/12/5)에서 판정부는 국가는 공공 정책을 수립함에 있어 광범위한 재량권을 향유하며 주권 국가의 적법한 기관이 채택한 정치, 경제 정책의 적정성 여부를 추론하는 것은 중재 판정부의 역할이 아니라고 확인하였다. 적법 절차 요건과 비차별성은 충족된다고 인정하였으나 보상을 받지 못했다는 사실 자체만으로 수용이 불법화되는 것은 아니며 이 사건처럼 보상이 제시된 경우에는 제시된 조건을 심리해야 한다고 보았다. 판정부는 제시된 보상 금액은 국유화령이 설정한 상한에도 훨씬 못 미치는 것으로서 베네주엘라는 수용의 요건 중 신속, 유효, 적정 보상 요건을 충족하지 못하였다고 판단하였다(판정문 380-410). 

 

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^180] Annex 11-B The first is direct expropriation, where an investment is nationalized or otherwise directly expropriated through formal transfer of title or outright seizure.

 

^181] Annex 11-B 2. The compensation referred to in paragraph 1(c) shall: 

(a) be paid without delay; 

(b) be equivalent to the fair market value of the expropriated investment immediately before the expropriation took place (the date of expropriation); 

(c) not reflect any change in value occurring because the intended expropriation had become known earlier; and 

(d) be fully realizable and freely transferable. 

3. If the fair market value is denominated in a freely usable currency, the compensation referred to in paragraph 

1(c) shall be no less than the fair market value on the date of expropriation, plus interest at a commercially reasonable rate for that currency, accrued from the date of expropriation until the date of payment. 4. If the fair market value is denominated in a currency that is not freely usable, the compensation referred to in paragraph 1

(c) – converted into the currency of payment at the market rate of exchange prevailing on the date of payment – shall be no less than: 

(a) the fair market value on the date of expropriation, converted into a freely usable currency at the market rate of exchange prevailing on that date, plus (b) interest, at a commercially reasonable rate for that freely usable currency, accrued from the date of expropriation until the date of payment.

 

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