EDF vs. Romania 사건(ARB/05/13)

81. EDF vs. Romania 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 공항 면세점 운영 등에 관한 계약 위반의 존부와 루마니아 당국의 세무 조사 및 면세점 사업자 단속을 위한 특별 조치가 투자협정상의 공정․공평 대우, 차별 대우, 수용, 우산 조항 위반에 해당하는지가 논란이 된 사건이다. 청구인 EDF Service Ltd.는 공항 면세점 운영을 전문으로 하는 영국 회사이다. 

 

EDF는 1991년 루마니아 부카레스트 Otopeni 공항 공사(이하 AIBO)와 루마니아 국영 회사 중 하나인 CASROM사와 합작으로 ASRO라는 면세점 운영 회사를 설립하였다(EDF는 현금 투자하여 지분 68% 보유, AIBO는 영업장소, CASROM은 장비 등 현물 투자하여 각각 5%, 27% 지분 보유). 루마니아 국영 항공사(이하 TAROM)이 지분 매수를 통해 추가로 참가하여 1997년에는 AIBO 지분 상황이 EDF 73%, TAROM 22%, AIBO 5%가 되었다. 1991년 ASRO 설립 계약상 기한은 10년이고 (기한은 2002년 1월 27일) 주주 총회 의결에 따라 10년 연장할 수 있었으며 AIBO는 ASRO에게 Otopeni 공항 내 상업 시설 및 소매 매장을 독점 공급해야 하는 의무가 있었고 ASRO는 AIBO에게 임대료를 납부해야 했다. 

 

1998년에는 Otopeni 공항219] 신축 터미널 완공시 매장 공간을 ASRO에게 우선 배정한다는 내용이 추가되었다. 이와 별도로 ASRO는 루마니아 Constana 공항과 Timisoara 공항 면세점 사업권을 획득하여 각각 1995년과 1997년에 면세점을 개장하였다. ASRO는 2001년 세후 이익 140만불, 직원 400명, 연 수익 성장율 37%의 우수한 경영 실적을 달성하였다. EDF의 주장에 따르면 2000년 12월 취임한 루마니아 신 정부는 외국계 회사 ASRO의 공항 면세점 사업 수익에 불만을 품고 비협조적인 태도를 취하였다. EDF는 루마니아 고위 관료가 요구한 뇌물을 거절한 것이 주된 이유라고 확신했다. 

 

2002년 1월 EDF는 AIBO와 TAROM의 ASRO 지분을 매입하기 위해 협상하였으며 TAROM과 AIBO는 주식 가액 산정 및 이전 시기 등에 관한 실행 협약을 체결하는 조건으로 매각에 동의하였다. 단독 주주가 된 EDF는 형식상 주총 결의로 계약을 무기 연장키로 하고 부카레스트 상업 등기소에 주주 변동 및 계약 기한 무기 연장을 등기하였으나 AIBO와의 주가 산정에 관한 실행 협약이 난항 끝에 체결되지 못하였다. AIBO는 ASRO의 주주 변동 등기에 대해 지방 법원에 무효 확인 소송을 제기하였고 그 와중에 최초 계약 기한 10년이 종료되었다. AIBO는 2002년 4월 승소하였으며 AIBO와의 기존 면세점 임대 계약이 종료된 2002년 3월부로 신규 임대 계약 체결을 거절하였다. (ASRO 설립 계약상 AIBO는 매장 제공 의무가 있으며 ASRO는 임대 계약에 따른 임대료 납부 의무 보유) EDF는 AIBO의 주주 변동 무효 확인 소송은 면세점 사업 계약 기한 연장을 봉쇄하기 위한 조치라고 비난하였고 신규 임대 계약 체결을 거부한 것도 부당하다고 주장하였다. 

 

AIBO는 ASRO의 면세점을 경매에 부쳤으나 1, 2차는 ASRO가 유일한 참가자여서 유찰되었고 3차 경매에서 ASRO는 경매 요건상 필수인 재무 정보 제공을 거절하여 탈락하였다. 2002년 9월 루마니아 정부는 면세점 사업에 만연한 부정부패를 시정하기 위해 정부 긴급 명령 104호(GEO 104호)를 발령하여 기존 면세 사업 면허를 취소하고 새로 인가하기로 하였으며 결과적으로 ASRO는 Constana, Timisoara 공항 면세점 사업권이 취소되었고 Otopeni 공항 면세점 에서는 경매 실패로 철수하게 되었다. EDF는 GEO 104호의 주된 목적이 최대 면세 사업자로 군림하고 있는 ASRO를 퇴출시키기 위한 것이라고 주장하였다. GEO 104호 발령 이후 공항 면세점 경매가 AIBO 주관 하에 시행되었으나 EDF는 자격 미달로 배제되었고 과거 EDF의 면세점은 타 사업자에게 임대되었다. 2002년 1월 최초의 면세 사업권이 종료된 후에도 ASRO는 연장 등기 및 소송, 경매 참여 및 낙찰 등의 과정을 거치는 동안에 공항 내 면세 사업을 계속하여 왔다. 무면허 사업자에 의한 영업 행위에 해당한다. 이를 고발하는 투서가 있어 ASRO는 2002년 11월 세무 조사를 받게 되었고 그 결과 면허가 종료된 2001년 1월 이후 영업 수익을 차압당하고 막대한 벌과금을 부과받았다. 이로 인해 ASRO는 경영 압박을 받다가 2004년 9월 파산하였다. EDF는 2005년 6월 영국-루마니아 투자협정상의 의무 위반을 이유로 ICSID 중재를 신청하였다.

 

나. 주요 쟁점

1) 공정하고 공평한 대우

     루마니아 신 정부 등장 후 ASRO에 대한 비협조적인 태도 및 연장 거부가 뇌물 요구를 거절한 데 대한 보복이라는 청구인의 주장에 대해 판정부는 제출된 자료와 증언상 청구인이 자신의 주장을 입증하지 못했다고 지적하고 인정하지 않았다. 청구인은 ASRO 계약이 10년 연장될 것이라는 합리적이고 정당한 기대를 갖고 있었다고 주장하고 최초 계약 협상 당시의 분위기와 ASRO의 경영 실적을 근거로 제시하였다. 그러나 판정부는 계약 협상 당시 10년 연장이 하나의 권리로서 인정되었다고 볼만한 근거를 청구인이 충분히 제시하지 못했다고 지적하였다. 

 

판정부는 ASRO 계약의 기한 연장 문구는 연장 여부를 검토하겠다는 의사를 표시할 뿐이지 적법하고 정당한 기대의 근거가 될 수는 없으며 연장의 법적인 의무를 나타내는 것은 아니라고 설시하였다(판정문 243-245). ASRO의 주주 변동 및 계약 기한 연장 등기가 AIBO의 제소로 무산된 데 대해 청구인은 공정하고 공평한 대우 의무 위반이라고 주장하였으나 판정부는 당초 지분 매각 계약이 주가 산정 등을 위한 실행 협약 체결 조건부 합의였고 이 실행 계약은 체결되지 못하였으며 AIBO가 등기 무효 확인 소송을 제기한 것은 주주로서의 권리를 확보하기 위해 취한 조치로서 투자협정의 위반에 해당되지 않는다고 변설하였다(255-260). AIBO의 신규 임대 계약 체결 거부에 대해 청구인은 투자협정 위반이라고 주장하였으나 판정부는 AIBO의 매장 제공 의무는 ASRO의 주주로서 부담하는 것으로서 주주가 아닌 상태에서는 이 의무를 부담할 이유가 없다고 지적하고 투자협정 위반에 해당하지 않는다고 정리하였다 (268-269). 

 

면세점 매장 경매에서 ASRO가 탈락한 것에 대해서도 청구인은 자의적이고 차별적인 대우이므로 투자협정 위반에 해당한다고 주장하였다. 판정부는 ASRO와의 임대차 계약이 종료된 매장을 경매 방식을 통해 신규 업자에게 배분하는 것은 합리적인 결정이고 ASRO가 유일 입찰자인 관계로 유찰된 1, 2차 경매는 경쟁을 통한 매각이라는 경매의 본질상 어느 국가나 유지하고 있는 규정에 부합하는 것이며 3차 경매에 ASRO가 참여하지 못한 것은 당시 경매 요건을 충족하지 못했기 때문임이 제출된 자료상 입증된다고 보았다. 판정부는 제출된 증거에 비추어 경매 절차가 불편부당하게 진행되었다고 볼 만한 근거가 없으며 ASRO가 차별적이고 자의적인 대우를 받았다고 볼 수 없다고 천명하였다(276-278).

 

2002년 11월 세무 조사에 대해서도 판정부는 ASRO가 면세점 면허가 만료된 2001년 1월 27일 이후 무면허 상태에서 영업을 계속한 것은 사실로서 확인되고 이에 대해 세무 당국이 불법 영업 이익을 몰취하고 벌과금을 부과한 것은 루마니아 관련법상 합법적인 조치라고 판단하였다. 청구인은 자신을 겨냥한 루마니아 정부 당국의 합동 공격(concerted attack)이라고 주장하였으나 입증하지는 못하였다. 판정부는 공정․공평 대우 의무 위반이라는 청구인 주장은 근거가 없다고 천명하였다(283-285). GEO 104호는 면세점을 통한 밀수 단속 및 면세점 인가 운영상의 부조리를 단속하기 위한 루마니아 정부의 특별 조치이다. 청구인은 그러나 이 조치는 청구인을 차별하고 청구인의 면세 사업권을 박탈하기 위해 특별히 고안된 조치라고 주장하였다. 판정부는 루마니아의 면세점이 밀수 통로로 이용되는 사례가 당시 빈번하였음은 사실로 확인된다고 판단하였고 밀수 단속을 위한 루마니아 정부의 특별 조치는 정당하고 공공 이익에 부합한다고 보았다. 또한 청구인 외에 모든 면세 사업자에 공히 적용된 것이 확실하며 기존 사업 인가권의 회수 및 재발급 조치를 통해 대부분 면세 사업자가 상당한 영업 손실을 입은 점도 인정되므로 이 조치가 특별히 청구인을 차별하거나 청구인을 겨냥하는 조치라고 볼 수 없다고 정리하였다(292-294).

 

2) 불합리하고 차별적인 조치

     청구인은 루마니아 정부 조치가 불합리하고 차별적이라고 주장하였으나 판정부는 청구인이 주장하는 루마니아 정부의 조치(ASRO 계약 불연장, 임대 계약 불갱신, AIBO의 매장 경매, 세무 조사, GEO 104호)는 모두 계약 규정에 적합하거나 정부의 정당한 경찰권 행사에 해당한다고 판시하였으므로 불합리하거나 차별적이라고 볼 수 없다고 판단하였다. 위 조치 중 어느 것도 개인적인 재량이나 편견, 선호에 기반을 두고 있는 것이 아니고 공식적으로 표명된 이유 외에 숨겨진 목적을 위해 채택된 것도 아니며 청구인이 이 조치에 대해 주장할 수 있는 정당한 사법 절차가 부인된 것도 없다고 설명하였다(305).

 

3) 수용

    청구인은 자신의 재산이 간접 수용되었다고 주장하였으나 판정부는 수용에 해당할 수 있는 조치는 세무 조사와 GEO 104호 두 건인데 모두 공공 이익을 위한 정당한 국가 권력의 행사라고 판시하였으므로 수용에 해당하지 않는다고 단정하였다(308).

 

4) 우산 조항

     청구인은 영국-루마니아 투자협정 2(2)조220]의 내용을 근거로 루마니아가 우산 조항을 위반하였다고 주장하였으나 판정부는 청구인이 이 조항을 잘못 이해하였다고 지적하였다. 우산 조항은 투자협정의 당사자가 계약의 당사자가 된 사건에서 그 계약을 위반했을 경우에 투자협정도 위반한 것으로 의제하는 조항인데 이 사건에서 문제가 된 계약은 루마니아 정부가 체결한 것이 아니므로 계약 체결자 AIBO가 설사 계약을 위반한 점이 인정된다 하더라도 루마니아 정부가 투자협정을 위반한 것이 아니라는 점을 설명하였다. 더욱이 AIBO가 ASRO 계약을 위반한 점이 없다고 판시하였으므로 우산 조항 위반은 수립되지 않는다고 정리하였다(316-318).

 

 

다. 평가 및 해설

     이 사건에서 청구인이 문제제기 한 조치 가운데 루마니아 정부가 직접 수행한 것은 ASRO에 대한 세무 조사와 GEO 104호 발령이다. 그 외 ASRO 계약 불연장, 주주 변경 등기 무효 소송 제기, 경매 과정 불공정 등의 조치는 AIBO의 조치이다. AIBO는 공항 공사(公社)로서 정부의 기관은 아니며 정부 기관과는 별도의 법인격을 보유하고 있는 영리 기업이다. 정식의 정부 기관이 아닌 기업의 행위에 대해 정부의 책임을 물을 수 있는지가 문제될 수 있다. 판정부도 본안 심사에 앞서 AIBO의 행위가 국가에 귀속될 수 있다는 점을 살펴보았다. 판정부가 근거로 사용한 것은 UN 국제법 위원회의 국가 책임에 관한 초안이다. 이 초안 5조221]는 국가의 기관은 아니나 법에 의해 정부 권한을 행사할 수 있는 자격을 부여받은 개인이나 단체의 행위는 국가의 행위로 간주된다고 규정하고 있다. 판정부는 공사인 AIBO는 이 규정에 언급된 정부 권한 행사 자격을 부여받은 단체에 해당한다고 보았다. 

그러나 반드시 법에 의해서 정부 권한 행사를 위임받은 개인이나 단체만이 국가 기관으로 의제되는 것은 아니다. 국가는 특정 개인에게 특정한 행위를 하도록 지시하거나 통제할 수 있다. 국가 책임에 관한 초안 8조222]는 이러한 경우에도 해당 개인의 행동을 국가에 귀속할 수 있는 근거를 적시하여 두었다. 명시적인 법규에 의해서가 아니라 외형상의 공식성이 없이 사실상 정부의 지시 또는 통제 하에서 행동한 경우 국가 귀속성을 인정하고 있으며 정부의 지시 또는 통제가 해당 개인이나 그룹의 활동 전반을 관장하는 것이 아니라 문제가 된 해당 행위에 대한 지시 통제만 확인되어도 국가 책임성을 물을 수 있는 조항이다. 이 사건 외에도 책임의 귀속성이 쟁점이 된 사건은 Jan de Nul vs. Egypt 사건(ARB/04/13), Tulip vs. Turkey 사건(ARB/11/28), Kardassopoulos & Fuchs vs. Georgia 사건(ARB/05/18), Bosh, B&P vs. ukraine 사건(ARB/08/11) 등이 있다. 귀속성에 관한 종합적인 해설은 Kardassopoulos & Fuchs vs. Georgia 사건(ARB/05/18)에 수록되어 있다. 

 

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^219] 현재는 Bucharest Henri Coandă International Airport로 개명

 

^220] 2(2) Each contracting party shall observe any obligation it may have entered into with regard to investments of nationals or companies of the other contracting party. 

 

^221] 5. The conduct of a person or entity which is not an organ of the State, under article 4 but which is empowered by the law of that State to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law, provided that the person or entity is acting in that capacity in the particular instance.

 

^222] 8. The conduct of a person or group of persons shall be considered an act of a State under international law if the person or the group of persons is in fact acting on the instruction of, under the direction or control, of that State in carrying out the conduct.

 

 

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