Micula vs. Romania 사건(ARB/05/20)

87. Micula vs. Romania 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 투자 유치국이 외국인 투자자에게 보장한 투자 유인 제도를 일방적으로 중단한 것이 우산 조항 위반에는 해당되지 않으나 공정하고 공평한 대우 의무 위반에는 해당된다고 판시된 사건이다. 청구인 Ioan Micula와 Viorel Micula는 루마니아 출신의 스웨덴 국적의 기업가로서 2000년대 초 고향인 루마니아 Stei-Nucet-Draganesti 지방에 식품 가공 회사 등 3개 공장을 설립하였다. 당시 루마니아 정부는 낙후 지역 경제 개발을 위해 정부가 낙후 지역으로 지정하는 지역에 투자하는 외국인 기업에 대해서는 원자재 관세, 부가세, 소득세 등을 면제하여 주는 제도를 운영하고 있었다. 1998년 정부 긴급 명령 24호(Emergency Government Ordinance, 이하 EGO 24호/1998)로 도입된 이 제도는 정부가 특정 요건에 부합하는 지역을 낙후 지역으로 최대 10년간 지정할 수 있으며 이 지역에 투자하는 외국인에게는 투자 후 10년간 각종 면세 혜택을 부여할 수 있는 원칙을 세웠고 면세 범위, 조건 등 구체적인 세부 사항은 별도 입법(정부 명령 194/1999호)을 통해 시행하였다. 청구인은 이 제도 혜택이 법 규정대로 해당 기간 동안(구체적으로는 2009년 4월까지) 시행될 것으로 믿고 고향에 투자한 것이다. 당시 루마니아는 EU 가입 교섭도 병행하고 있었는데 통상적인 가입 조건 중의 하나는 국내 규정을 EU의 기존 법규정에 합치하도록 제․개정하는 것이었다. 교섭 과정 중 루마니아의 EGO 24호/1998 체제 상의 면세 혜택이 EU 전체의 국가 보조금 규정과 합치되지 않는다고 판정되어 루마니아는 불가피하게 이를 폐지하여야 했다. 루마니아는 2005년 2월 EGO 24호를 개정하여 청구인에게 부여되어 왔던 원자재 면세 혜택을 중단하였다. 청구인은 루마니아의 조치는 우산 조항, 공정․공평 대우 의무 위반에 해당한다고 주장하고 스웨덴-루마니아 투자협정을 근거로 2005년 8월 ICSID 중재를 신청하였다. 루마니아는 스웨덴-루마니아 투자협정은 2003년 4월 1일자로 발효되었는데, 청구인들이 문제 삼는 투자 인센티브는 그전에 이미 폐지된 것이므로 조약의 소급효 금지 원칙에 따라 ICSID는 이 사건에 대한 시간적 관할권이 없다고 항변하였다.

 

나. 주요 쟁점

1) 시간적 관할권 

    청구인들은 투자협정 발효 전 개시된 불법 행위가 발효 이후에도 계속되고 있다는 ‘계속적 조약 위반’을 이유로 중재 판정부의 관할이 인정된다고 반박하였다. 루마니아는 문제된 투자 혜택 철회 조치 또는 법 개정은 특정 시점에 일회적으로 이루어진 것이므로 지속적 위반이라 볼 수 없다고 주장하였다. 반면, 청구인은 투자협정 7조 및 9조의 규정에 따르면, 분쟁에 이르게 된 사건이 비록 협정 발효 이전에 발생하였더라도, 분쟁 자체가 협정 발효 후에 생긴 경우라면 중재 판정부의 관할은 성립된다고 하였다. 또한 루마니아의 협정 위반은 일련의 법 개정을 통하여 계속적으로 발생하였으며, BIT 발효 후에도 문제된 개정 법률이 여전히 효력을 갖고 있으므로 관할이 성립한다고 주장하였다. 판정부는 스웨덴-루마니아 투자협정은 시적(時的) 적용 범위에 대하여 7조에서 ‘본 협정은 그 발효 전 또는 후에 이루어진 투자에 관하여 적용된다. 다만, 투자와 관련하여 협정 발효 전에 발생한 분쟁에 대해서는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있는 것을 강조하였다. 중재 판정부는 위 조문에 비추어 볼 때 투자협정 9조상의 중재 판정부의 관할과 당사자간의 중재 합의의 범위를 확정하는 기준일은 분쟁이 발생한 시점이라고 보았다. 즉, 이 사건 분쟁이 투자협정 발효일 이후에 발생했다는 점에 대해서는 당사자간 다툼이 없으나, 루마니아 관할 항변의 요점은 분쟁을 야기한 사건들이 협정 발효 이전에 발생했다는 것이다. 투자 인센티브의 철회가 협정 발효 이전에 이루어졌다는 점은 판정부도 인정하였다. 그러나 관할 존부를 판단하는 기준일은 7조에 명시되어 있듯이, 문제된 사건들이 발생한 시점이 아니라 분쟁이 구체화된 시점이라고 판단하고 이 사건은 판정부의 관할에 속한다고 결론내렸다. 

 

2) 우산 조항

    청구인은 투자협정 2(4)조232] 우산 조항의 의무는 투자협정 각 조항의 의무와 별도로 이에 추가하여 국가가 투자자에게 행한 약속 모두(any obligation)에 미치는 것이며 따라서 우산 조항 상의 주장은 공정 ․공평 대우, 차별 대우 등 조항 상의 의무 위반 주장과 별개로 제기되는 것이라고 주장하였다. 아울러 우산 조항의 의무는 비단 국가가 투자자와 체결한 계약상의 의무에 국한 되는 것이 아니라 모든 의무, 예컨대 법령상의 의무처럼 일방적인 약속(undertaking)도 포함한다고 주장하였다. 청구인은 EGO 24호를 통해 루마니아가 청구인에 대하여 10년간 면세 혜택을 부여한다는 특정한 의무를 맺은 것이며(enter into) 2005년 2월 EGO 24호를 개정하여 원자재 면세 혜택을 종료한 것은 이 특정 의무를 위반, 즉 우산 조항을 위반한 것이라고 주장하였다. 

 

루마니아는 청구인의 주장은 우산 조항의 문안상의 해석과 기존 판례와 부합하지 않는다고 반박했다. 루마니아는 청구인과 어떠한 특정 의무도 맺은(enter into) 적이 없다는 것이다. 중재 판정부는 우산 조항 위반을 심리할 수 있는 경로가 2개 있을 수 있다고 보았다. 첫째 경로는 우산 조항의 의무는 2(4)조 문안 그대로 특정한 투자자와 그의 투자에 관하여 체결된 (enter into) 의무이면 그 성질이나 원천을 불문하고 어떤 의무든지 확장적으로 적용될 수 있다는 것이다. 청구인의 주장대로 루마니아의 일방적인 약속(undertaking)이 우산 조항상의 의무가 되기 위해서는 루마니아의 국내 법규에 근거한 법적인 의무여야 하고 청구인에게 법으로 부여된 권리(vested right)여야 할 것이라고 보았다(410-419). 이 사건의 경우 청구인에게 2009년 4월까지 면세 혜택을 부여할 루마니아의 의무가 루마니아의 법률상 존재하는지의 여부라고 판단했다. 그리고 이를 입증할 책임은 청구인에게 있다고 지적하였다. 중재 판정부는 EGO 24호는 특정 지역 내 투자자에 대한 면세 혜택이라는 일반적인 틀을 수립한 것이고 이러한 일반적인 원칙이 투자 면허를 통해 특정 투자자에게 구체적인 권리 형태로 체화되는 것인데 투자 인가 소지자에 대한 면세 혜택이 특정 기간 동안 변경할 수 없게 고정된 권리로 루마니아 법에 의해 보장되는지는 입증이 부족하다고 판단하였다(446-454). 중재 판정부는 위 입장에서 보면 루마니아의 우산 조항 위반은 인정되지 않는다고 판단하였다. 

그러나 우산 조항 위반을 논증하는 또 다른 경로로서 루마니아가 청구인에 대해 특정한 약속을 하였는지 여부, 그리고 약속의 내용이 특정 기간 동안 동일한 혜택을 부여한다는 것인지 여부를 심리하는 것이라고 보았다. 이 경로로 심리할 경우 루마니아는 낙후 지역 개발을 위해 면세 혜택이라는 불특정 다수를 향한 ‘청약’을 하였고 청구인은 이를 ‘수락’하여 상호간의 권리, 의무라는 계약 관계가 ‘투자 인가’라는 구체적인 형태로 성립하였다고 보았다. 청약의 핵심은 특정 혜택을 특정 기간 동안 보장한다는 것이고 이러한 혜택의 안정성은 루마니아가 준수해야 할 계약상의 법적인 의무라고 보았다. 두 번째 경로로 볼 때에는 루마니아의 우산 조항 위반이 인정된다고 보았다. 판정부 다수 의견은 두 경로 중 첫째 경로가 더 타당하다고 보았고 루마니아의 입증이 불충분하다고 판단하여 루마니아의 우산 조항 위반을 인정하지 않았다(455-459).

 

2) 공정하고 공평한 대우

 

     청구인은 면세 혜택이 10년간 계속되리라는 정당한 기대가 투자 결정의 핵심적인 요소였으며 루마니아는 이와 관련된 법규를 개정함으로써 안정적이고 예측 가능한 법적, 영업적 환경을 제공하는데 실패하였다고 주장하였다. 또한 EGO 24호 체제상의 투자 혜택을 약속하면서 뒤에서는 이를 철회해야 하는 EU 가입 교섭을 하는 불투명하고 악의적인 행동을 하였다고 비난하였다. 청구인은 이와 같이 법적 안정성 침해, 정당한 기대 훼손, 불투명, 악의로 인한 공정․공평 대우 의무 위반을 주장하였다.

중재 판정부는 정당한 기대 침해로 인한 공정 ․공평 대우 의무 위반이 성립하기 위해서는 i) 루마니아가 특정한 약속과 보장을 한 데 대해, ii) 청구인이 이를 사실로서 믿었고 iii) 그러한 신뢰가 합리적이었음이 인정되어야 한다는 요건을 제시하였다. 판정부는 당시 루마니아 정부가 낙후 지역 개발을 국가적인 과제로 추진하였고 외국인 투자를 유치하기 위해 적극적으로 노력하였으며 그 일환으로 매우 구체적인 면세 혜택을 제시하였다고 인정하고 i)의 요건은 충족된다고 판단하였다. ii) 요건 역시 청구인에게 무조건의 혜택을 약속한 것이 아니라 청구인에게도 반대 급부로서 고용 및 투자 확대, 특정 기간 동안의 투자 유지 의무를 부과하여 청구인이 면세 혜택의 약속이 사실이라고 믿었다고 보았으며 iii) 전체적인 상황을 고려할 때 청구인이 자신의 의무를 준수하기만 하면 루마니아의 면세 혜택이 10년간 지속되리라고 믿는 것이 합리적이라고 판단하였다. 판정부는 EGO 24호 면세 체제의 지속성에 대한 청구인의 정당한 기대를 루마니아가 침해하였다고 판단하였다(665-725).

판정부는 루마니아의 조치가 공정 ․공평 대우 의무 위반임을 확인하였으나 여타 제기된 이슈에 대해서도 심리를 계속하였다. EU 가입을 위한 불가피하고 합리적인 조치였다는 루마니아의 항변에 대해 판정부는 EU 가입은 투자 혜택 부여의 실익보다 막대한 이익을 제공하는 루마니아의 국가적 과제였고 EU 가입을 위해 면세 혜택을 조정하라는 EU 집행위의 압력 하에 있었으며 EU 가입을 위해 EGO 24호 체제의 개편은 불가피하였다고 인정하였다. 루마니아가 EGO 24호 체제 확대와 증진을 추진하는 한편 EU와 동 제도 폐지를 협의하였다는 청구인의 비합리적 행위 주장에 대해서도 판정부는 EGO 24호 체제 존속을 EU측과 협의하다 결국 무망하다는 것이 확인된 이후 루마니아가 EGO 24호 체제의 확대, 증진을 추구한 사실은 확인되지 않는다고 기각하였다. 루마니아는 청구인에 대한 원자재 면제 혜택은 종료하면서 EGO 24호 체제 상의 투자자 의무, 즉 혜택 향유 기간의 2배 기간 이상 투자 유지 등의 의무는 계속 부과하였다. 판정부는 루마니아의 이러한 조치는 합리적이지 않다고 판단하였다(797-827). 청구인은 루마니아의 조치가 악의를 갖고 행해진 것이라고 주장하였으나 판정부는 EU 가입이라는 합리적인 정책 목표를 달성하기 위해 취해진 합리적 행위라고 확인하고 청구인의 주장을 기각하였다(834-836). 판정부는 루마니아의 행위에 악의는 없었으나 그 과정은 투명하거나 일관되지 못했다고 판단하였다. EU 집행위와의 협의 시 문제의 면세 혜택 유지가 불가하다는 점이 드러나고 있었는데 루마니아 정부가 주기적으로 발표한 경과 보고서에는 존치 가능성이 수차 기재되었고 루마니아 정치 지도자들도 같은 요지로 공개 언급한 사례가 적지 않다고 지적하였다. 이상을 종합하여 판정부는 루마니아는 청구인의 EGO 24호 면세 혜택이 특정 시한까지 계속되리라는 정당한 기대를 침해하였고 예상 기한보다 조기에 종료해야 한다는 점을 적시에 청구인에게 알리지 않음으로써 불투명하게 행동하였으며 이는 투자협정상의 공정하고 공평한 대우 의무 위반에 해당한다고 판시하였다(864-872).

 

 

다. 평가 및 해설

1) 우산 조항 의의 및 판례

     우산 조항이 주장의 대상이 된 사건에서 흔히 제기되는 쟁점은 우산 조항의 적용 대상이 계약 위반인지 법령 위반도 포함되는지 여부이다. 이 사건 판정부는 투자 유치국의 법령에 적시된 내용이 투자 인가 등의 절차를 통해 투자자에게 제공될 것이라고 확정되었으나 준수되지 않았다면 우산 조항 위반이라고 인정하였다. 이 사건과 비슷하게 법령상의 의무도 우산 조항의 적용 대상이라고 판단한 사건이 다수 있다. Enron vs. Argentina 사건(ARB/01/3) 판정부는 우산 조항 상에 모든 의무(any obligation)라고 기재되어 있으므로 이는 대금 지급과 같은 계약상의 의무뿐 아니라 법령상의 의무도 포함하는 것이며 다만 투자와 관련되는 의무로 제한되는 것이라고 해석하였다. 아르헨티나가 청구인에게 부여 했던 가스 공급 대금의 달러화 산정, 주기적인 가격 조정 등은 가스법 및 시행령 등에 규정되어 있는 사항이고 청구인의 투자와 관련된 의무임이 명백하므로 이들 의무의 위반은 우산 조항 위반에 해당한다고 판정하였다. CMS vs. Argentina 사건(ARB/01/8) 판정부도 위와 유사한 사건에서 같은 논리로 아르헨티나의 법령 위반은 우산 조항 위반에 상당하다고 판정하였으나 판정 취소 특별 위원회는 이 판정을 취소하였다. 

 

특별 위원회는 원 판정부가 투자협정 II(2)(c)조를 아래와 같이 지나치게 확대 해석했다고 보았다. Ÿ 우산 조항은 투자협정과는 별도로 독립된 상호 합의된 의무(consensual obligation)을 말하며 따라서 투자와 관계된 당사자간의 특정성 있는 의무임. Ÿ 합의된 의무는 불특정인에게 적용되는 것이 아니라 특정인에게 적용되고 의무의 이행은 의무 부담자(obligor)와 의무 요구자(oblige) 간에 발생하는 것임. Ÿ 주주는 투자한 회사의 권리를 위해 독자적으로 중재 청구할 수는 있지만 해당 회사가 합의한 의무에 구속되는 것이 아님. Ÿ 우산 조항을 확대 해석하면 ICSID 협약 25(2)(b)조가 유명무실하게 됨.

특별 위원회는 원 판정부의 우산 조항 위반 판결은 정확한 이유를 설명하지 않은 것이므로 취소해야 한다고 판시하였다(취소 결정문 95-97). LG & E vs. Argentina 사건(ARB/02/1) 판정부는 가스 공급업에 외국인 투자를 유치하기 위해 아르헨티나 정부가 취한 가격 달러화 산정 및 매 6개월 조정 조치는 해당 법령에 명기되어 있고 외국인 투자자 유치시 홍보했던 사항임에 비추어 미국-아르헨티나 투자협정 II(2)(c)조233]가 의미하는 ‘의무’에 해당한다고 보았다. 이 조치를 준수하지 못한 것은 이 조항 위반에 상당하다고 판시하였다(판정문 175). 청구인의 상표 사용을 제한한 우루과이의 조치가 쟁점이 되었던 Philip Morris vs. Uruguay 사건(ARB/10/7)에서 판정부는 상표는 투자 유치국 정부가 특정 의무를 부담하겠다는 약속이 아니라 지재권 보호 법제의 일부일 뿐이므로 스위스-우루과이 투자협정 우산 조항 (11조)상의 약속에 해당하지 않는다고 판단하였다(판정문 480-482). 이를 반대 해석하면 만일 지재권 보호법상 특정 의무를 부담한다는 것이었으면 우산 조항 위반을 인정한다는 것이니 판정부는 우산 조항의 적용 대상에 법령상의 의무도 포함된다고 이해한 것으로 판단된다. 

2) 정당한 기대와 법적 안정성 

     이 사건 판정부가 심리한 외국인 투자자의 정당한 기대의 보호는 주로 투자 유치국의 정책이나 조치로 인하여 발생한 투자 환경의 변화, 약속의 불이행, 법적 안정성의 침해가 투자자에게 손실을 야기하였을 때 문제가 된다. 특히 법적 안정성은 그 자체가 공정․공평 대우의 또 다른 요소로 제기되기도 하고 정당한 기대의 대상으로서 취급되기도 한다. 법적 안정성을 유지하지 못한 것 자체를 공정․공평 대우 의무 위반으로 보기도 하고 법적 안정성이 유지될 것이라는 투자자의 정당한 기대를 훼손한 것이므로 공정․공평 대우 의무 위반으로 취급되기도 한다는 것이다. 정당한 기대는 투자자가 투자를 결정했을 시점의 기대를 의미하며 투자자의 주관적 기대를 의미하는 것은 아니다. 어떠한 기대가 정당한 기대인지가 투자 분쟁에서 쟁점으로 다투어 지는 경우가 빈번하며 사건의 상황 상 투자자의 기대가 정당하고 합리적이었는지 여부를 판단하는 것이 판정부의 주된 심리 대상이 된다. 

 

이 사건 판정부는 정당한 기대 침해로 인한 공정․공평 대우 의무 위반이 성립하기 위해서는 i) 투자 유치국이 특정한 약속과 보장을 한데 대해, ii) 청구인이 이를 사실로서 믿었고 iii) 그러한 신뢰가 합리적이었음이 인정되어야 한다는 요건을 제시하였다. 이와 비견할 만한 판례를 소개하자면 LG & E vs. Argentina 사건(ARB/02/1) 판정부는 투자자의 합리적인 기대(투자 유치국의 일관성, 비모호성, 투명성)가 지켜지지 못할 때에도 공정하고 공평한 대우의 위반이 있으며 투자 유치국의 악의(bad faith)가 있어야만 인정되는 것은 아니라고 설시하였다. Tecmed vs. Mexico 사건(ARB(AF)/00/2) 판정부는 투자자는 투자를 결정할 때 투자 유치국 행동과 정책의 일관성, 투명성, 적용 법규의 지속성 등에 대해 당연한 기대를 하고 이러한 기대를 훼손하는 것은 공정․공평 대우 의무 위반에 해당한다고 확인하였다. MCI Power vs. Ecuador 사건(ARB/03/6) 중재 판정부는 정당한 기대는 투자자 자신의 기대에 기반을 두는 것이 아니라 강제할 수 있는 의무의 존재와 내용에 기반을 두는 것이라고 확인하였다. El Paso vs. Argentina 사건(ARB/03/15)에서는 정당한 기대는 투자 유치국의 주관적인 악의가 없어도 침해될 수 있으며 투자자의 주관적인 기대가 아니고 투자자의 투자 수익에 대한 정당한 기대와 공공의 이익을 위해 경제를 규제할 수 있는 투자 유치국의 권리 사이에 균형을 맞추어 정당성 여부를 판단해야 한다고 보았다. 그리고 정당한 기대는 해당 상황에 따라 변동하므로 개도국과 선진국의 상황 차이에 따라 정당하다고 볼 수 있는 기대 내용이 다를 수 있으며 합리적인 투자자라면 환경이 격변하면 그에 따라 법규도 심하게 변하리라고 기대해야 한다고 보았다.

 

 투자자는 정당한 이유 없이 법규정이 변하지 않으리라고 기대 할 수 있으나 국가가 어떠한 상황에서도 국내 법규를 변경하지 않겠다고 포괄적으로 외국인 투자자에게 약속하라는 것은 아니며 국내 법규의 동결을 기대하는 것은 비이성적이라고 지적하였다. 투자자에 대한 투자 유치국의 특정한 약속을 위반한 것이라면 정당한 기대를 훼손한 공정 ․공평 대우 의무 위반에 해당할 것이며 특정한 약속이란 특정 투자자에 대해 직접적으로 행해진 약속일 수도 있고 투자자에게 안정성을 보장하기 위하여 수립된 특정한 목적일 수도 있다고 설명하였다(판정문 356-379). Toto vs. Lebanon 사건(ARB/07/12) 판정부는 투자자의 정당한 기대 훼손이 공정 ․공평 대우 의무 위반으로 인정되려면 법적, 영업적 환경의 안정성, 공정․공평 대우의 기준, 국내법상의 권리가 훼손될 정도는 되어야 한다고 판단하였다. 

 

Ubraser & CABB vs. Argentina 사건(ARB/07/26) 중재 판정부는 투자 결정 당시 투자자의 기대는 투자 유치국의 법적 환경 뿐 아니라 사회, 경제적 환경도 고려해야 한다고 보았다. 투자자는 발생을 예측할 수 없는, 국가가 책임져야 하는 상황과 문제가 존재함을 인식해야 하며 공정 ․공평 대우는 공공 이익을 위해 이러한 상황, 문제를 처리하려는 투자 유치국의 노력으로부터 완전히 절연되고 면제된다는 것은 아니라는 견해를 밝혔다. Unglaube vs. Costa Rica 사건(ARB/08/1, 09/20) 판정부는 정당한 기대 훼손을 이유로 한 공정․공평 대우 의무 위반은 주장 대상이 되는 조치나 결정이 단순한 법적인 실수가 아니라 명백하게 일관성이 없고 불투명하며 비이성적이라는 점을 입증해야 한다고 보았다. Mamidoil vs. Albania 사건(ARB/11/24) 판정부는 정당한 기대가 성립되기 위해서는 행정 당국의 확인(identifiable)할 수 있는 약속이 존재해야 하고 한다고 보았다. 정당한 기대 침해로 인한 공정․공평 대우 의무 위반 주장을 심리한 ICSID 중재 판정부의 견해는 Plama vs. Bulgaria 사건(ARB/03/24)편에 수록되어 있다. 

 

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^232] 2(4) Each Contracting Party shall observe any obligation it has entered into with an investor of the other Contracting Party with regard to his or her investment.

 

^233] II(3)(c) Each party shall observe any obligation it may have entered into with regard to investments.

 

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