Biwater vs. Tanzania 사건(ARB/05/22)

88. Biwater vs. Tanzania 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 탄자니아가 청구인과 맺은 상하수도 시설 운영, 관리 계약을 취소한 것이 불법 수용 금지, 공정 ․공평 대우, 차별 금지, 충분한 보호 및 안전, 송금 보장 의무 위반에 해당하는지가 쟁점이 된 사건이다. 2002년 탄자니아 정부는 수도 다르 에스 살람 일대의 상수도 공급과 하수 처리 사업을 시행하기 위해 국제 입찰을 하였으며 영국 Biwater사와 독일 Gauff사가 구성한 콘소시움에 낙찰되었다. 두 회사는 낙찰 후 사업을 관리할 별도의 회사 BGT(Biwater Gauff Tanzania)사를 설립하였고 실제 사업은 현지 회사를 통해 수행해야 한다는 낙찰 조건에 따라 BGT는 City Water라고 하는 탄자니아 회사를 설립하였다. BGT(Biwater Gauff Tanzania)사가 이 사건 청구인이다. City Water사는 2003년 2월 다르 에스 살람 상하수도청(이하 DAWASA)과 사업 계약을 체결하였다. 계약 주요 골자는 City Water사가 상하수도 생산, 수송, 분배, 처리 시스템을 유지, 보수, 운영, 관리하고 새로운 시설, 설비 투자를 하되 사용 요금을 10년간 징수하는 것이었다. City Water사는 기존의 DAWASA의 각종 시설, 설비, 자산을 배타적으로 이용하되 임대료를 지불해야 했다. 계약 이행 보증을 위해 City Water사는 탄자니아 CRDB 은행을 통해 이행 보증 증권(performance bond)를 DAWASA측에 제공하였다. City Water사의 수입(사용 요금 징수)과 지출(임대료, 설비 투자, 경상 경비 등)이 일정 정도 수익을 보장할 수 있도록 설계되었는지 점검하기 위해 최초 12개월 운영 후 재조정키로 하였고 이후에도 연도별 점검, 중간 점검(5년차), 중요 점검(긴박한 조정 필요시) 등의 조정 기제가 마련되었다. City Water는 부가세도 면제되었다. 계약 이행이 부실할 시 양측은 계약을 종료할 수 있는 권한이 있었다. City Water는 2003년 8월부터 상하수도 공급 업무를 개시하였으나 얼마 되지 않아 자신들의 사업 설계가 잘못 되어(예상보다 수입 저조, 지출 초과) 수익 창출은 고사하고 정상적인 서비스 제공이 어렵다는 것을 알게 되었다. 점검 기제를 통해 요금을 조정하여 문제를 해결하는 데에도 한계가 있었으며 이는 제공 서비스의 부실로 귀결되었다. City Water와 DAWASA는 2004년 전면적인 계약 재협상에 들어갔으나 실패하였다. DAWASA는 은행에 이행 보증금 지급을 요구하였고 부가세 면제를 철회하였으며 계약 종료를 통보하였다. City Water사의 간부 추방, 계약 종료 통보 전 정부 관리에 의한 일방적 언론 발표, 시민 시위 등도 발생하였고 2003년 6월 City Water사의 자산이 압류되고 일체의 사업권이 회수되었다. 청구인 BGT는 이러한 탄자니아의 행위가 영국-탄자니아 투자협정상의 수용 금지, 공정․공평 대우, 차별 금지, 충분한 보호 및 안전, 송금 보장 등의 위반에 해당한다고 주장하고 2005년 8월 ICSID 중재를 신청하였다. 

 

나. 주요 쟁점

 

1) 수용

     청구인 BGT는 사업 계약을 종료시키기 위해 탄자니아 정부가 취한 수단 및 City Water사 점거 및 경영권 탈취, 회사 간부 추방, 계약 종료 언론 발표 행위는 투자협정 5(1)조234] 수용에 해당한다고 주장하였다. 탄자니아는 이 경우 수용의 대상이 되는 것은 계약권(contractual right)인데 City Water의 계약 의무 불이행으로 인해 이미 이 계약이 경제적으로 무가치한 상태였다고 주장하고 City Water는 수용의 대상이 될 계약권이 없다고 반박하였다. 
중재 판정부는 경제적 손실의 부재는 수용의 보상액 산정시 고려될 수는 있으나 투자자의 심각한 경제적 손실이 수용의 전제 조건이 되는 것은 아니라고 보았다. 경제적 손실이 없거나 정부의 개입이 재정적으로 수량화할 수 없다 하더라도 수용에 해당하는 정부의 심각한 간섭이 있을 수 있다고 설명하였다(판정문 465-466). 중재 판정부는 City Water가 너무 낮은 가격으로 입찰하였고 사업 계약을 전면 재협상하지 않고서는 사업을 계속 진행할 수 없는 상태였으나 재협상이 결렬된 상태에서 계약 종료는 계약상의 규정대로 진행될 수밖에 없는 상황이었다고 이해하였다. DAWASA를 소유하고 있는 탄자니아 정부가 계약 종료 과정에 정상적인 계약 당사자로서 참여하고 시행한 행위는 문제될 것이 없다고 보았다. 그러나 계약상의 종료 절차를 진행하고 있던 중 2003년 5월 갑자기 탄자니아 총리가 계약 종료를 공개 발표한 것은 계약 당사자로서의 행위를 벗어나는 일이고 이후의 비난 시위 방조, 부가세 면제 철회, City Water 시설 점거, 경영권 탈취, 회사 간부 추방 행위는 모두 비합리적이고 과도한 공권력의 행사로서 수용에 해당한다고 판시하였다(485-519).

 

2) 공정하고 공평한 대우

    청구인은 독립된 규제자 불선임, 시설 개선에 대한 과도한 기대 통제 실패, 정부 기관의 수도 사용료 불납, 사업 계약 조건 개정 요구 불응 등이 공정하고 공평한 대우 의무 위반에 해당한다고 주장하였다. 중재 판정부는 공정․공평 대우를 규정한 투자협정 2(2)조235]가 대우의 정도를 스스로 정할 수 있는 자율적(autonomous)인 것인지 국제 관습법상의 최소 대우에 한정되는 것인지에 대해서는 판례와 학설에 다툼이 있다고 소개하고 뚜렷한 견해를 밝히지는 않았다. 그러나 대우 의무 위반 여부를 판단하는 기준으로 정당한 기대의 보호, 선의, 투명성, 일관성, 비차별, 사법 부인(denials of justice) 금지를 제시하였다(602). 중재 판정부는 수용에 해당한다고 판시된 행위, 즉 언론 공표, 시위 조장, 부가세 면제 철회, 점거 및 탈취, 추방은 공정하고 공평한 대우에 위반한다고 보았다(605). 그러나 청구인이 공정․공평 대우 의무 위반이라고 적시한 행위는 계약 당사자의 권한에 해당하거나 해당 계약의 위반에 해당하는 것이므로 투자협정상의 공정․공평 대우 의무 위반에 해당하지는 않는다고 판시하였다(608-675).

 

3) 비합리적이고 차별적인 조치

 

     중재 판정부는 청구인이 비합리적이고 차별적인 조치로서 투자협정 2(2)조 위반에 해당한다고 주장한 조치 중에서 총리의 언론 발표, 시위 조장, 부가세 면제 철회, City Water 시설 점거, 경영권 탈취, 간부 추방은 이 조항 위반에 해당하나 이행 보증금 청구의 문제점, 이행 보증금 하자 치유 통지(cure notice) 적정성 여부는 사업 계약상의 문제이므로 투자협정상의 비합리적이고 차별적인 조치에 해당하는지 판단할 권한이 없다고 정리하였다(696-709).

 

4) 충분한 보호 및 안전

     중재 판정부는 충분한 보호 및 안전이란 충분하다는 수식어의 존재로 볼 때 단순히 물리적인 안전만을 의미하는 것이 아니라 상업적, 법률적인 안전을 포함하고 제 3자의 행위를 예방하는 것뿐 아니라 정부 기관, 대표자의 행동에도 적용된다고 보았다(729-730). 중재 판정부는 비록 탄자니아 당국이 City Water사의 시설을 점거하고 관계자를 추방하는 과정에 물리력을 사용하지 않았다 하더라도 이는 불필요하고 권력 남용적인 행위로서 충분한 보호 및 안전 대우 의무 위반에 해당한다고 판단하였다(731).

 

5) 송금 보장

     청구인은 City Water 주식이 2005년 6월 무효화 되어 주식 매각 대금을 송금할 수 없었고 City Water가 배당을 하지 못한 관계로 투자에 대한 수익을 송금할 수 없었으며 탄자니아 내 주거래 은행 구좌에서 인출할 수 없어서 송금할 수 없었으므로 이는 투자협정상의 송금 보장 의무 위반에 해당한다고 주장하였다.
중재 판정부는 송금 보장 조항은 투자자가 금원이 있을 경우 이를 자유롭게 송금할 수 있는 절차를 보장한다는 의미이지 투자자에게 송금할 수 있는 금원을 보장하는 것은 아니라고 지적하였다. 이 조항은 송금 자유를 제한하는 조치, 즉 외화 통제, 투자자의 재원 봉쇄 등에 해당하는 것이라고 부연하고 주거래 은행 구좌 접근이 제한된 것은 해당 은행과 협의하여 해결해야 할 사적인 법률 문제라고 지적하고 청구인의 주장을 수용하지 않았다(735).

 

 

다. 평가 및 해설

1) 간접 수용

     이 사건에 취급된 간접 수용에 관한 ICSID 중재 판정례는 그 수효가 많아 간접 수용에 관한 법리는 굳어졌다고 볼 수 있다. 가장 대표적인 것이 간접 수용의 인정 기준이다. 판정부는 투자에 대한 투자자의 지배, 통제, 경영권이 계속되고 있거나 정상적인 영업을 통해 수익을 창출하고 있을 경우에는 간접 수용을 인정하지 않는다. 간접 수용이 인정되는 경우는 주장되는 조치로 인해 투자를 이용하거나 그로부터 발생하는 혜택을 향유하는 권리가 실질적으로 심각하게 지속적으로 회복 불가능하게 항구적으로 박탈되거나 투자의 활용, 향유, 통제, 소유, 처분, 양도 등 소유와 관련된 권리가 심각하게 영향을 받아서 투자의 가치와 이익이 심각하게 훼손된 경우로서 이를 초래한 해당 조치의 정도가 충분할 정도로 가혹한 것이어야 한다는 입장이다. 간접 수용도 수용이므로 소유권이 사실상 탈취된 것과 동등한 효과가 있어야 한다고 보는 것이다. 

흔히 제기되는 간접 수용 조치는 이 사건에서와 같이 투자 유치국이 청구인과 체결한 계약을 파기, 종료하는 것이다. 판례는 투자 유치국이 계약의 당사자로서 행한 행위인지 주권적인 공적 행위인지를 구분하여 전자의 경우에는 간접 수용을 인정하지 않는다. 주장되는 조치로 인해 투자자가 경제적인 손실을 입어야 간접 수용으로 인정하는 것은 아니다. 실질적인 권리 박탈이 인정되면 실제로 투자자에게 경제적인 손실을 초래하지 않았어도 간접 수용으로 인정되며 반대로 해당 조치로 인해 정부가 혜택이나 이익을 보아야 간접 수용이 되는 것도 아니다. 간접 수용이 제기된 물적 대상은 유체물인 경우는 없고 모두 계약상의 권리, 영업권, 중재권 등 무형의 권리들이다. 금융 당국의 감독 조치, 부실 은행 청산 조치, 담배 규제, 경찰권 등 정당한 공권력 행사에 대해서는 간접 수용을 인정치 않고 있으며 비단 이러한 행정부의 조치뿐 아니라 법원의 판결 자체에 대해서도 간접 수용 주장이 제기되는 경우가 있다. 판정부는 국내 법원의 판결 자체의 정당성 여부에 대해서는 심리를 자제하나 명백히 부당한 판결로 인해 투자자의 투자가 수용에 해당하는 피해를 입었을 경우에는 간접 수용으로 판정하기도 하였다. 간접 수용 판정 중에는 점진적 수용도 인정한 사례가 수 건 있다. 점진적 수용 자체에 대해서는 합의된 정의가 없으나 판정부는 일정 기간에 걸쳐 행해진 일련의 복수의 조치가 개개로는 수용에 해당하지 않더라도 전체를 종합하여 종국에는 수용과 대등한 효과를 투자자에게 발현시켰을 때에는 간접 수용인 것으로 인정하고 있다. 

이 사건 판정부와 같이 수용이 반드시 피수용자에게 경제적 손실을 발생시켜야 하는 것은 아니라고 본 판정이 또 있다. Deutsche Bank vs. Sri Lanka 사건(ARB/09/2)에서 판정부는 수용은 피수용 자산에 대한 소유주의 권리 박탈 또는 행사 방해를 필수 요소로 하지만 반드시 경제적 손실을 수반해야 하는 것은 아니라고 적시했다. 경제적 손실은 보상액 산정 시 고려해야 할 요소이지 그 자체의 존부가 수용 여부를 결정하는 것은 아니라고 이해했다.

 

2) 송금 보장

     투자 유치국이 외국인의 자국 내 투자를 유치하기 위해 각종 혜택을 제공하고 자국의 사법권까지 일부 자제하면서 ICSID와 같은 국제 중재 이용을 보장하는 이유는 그들의 자본과 기술, 선진 기법을 수용하고 자국의 고용 증진과 산업 발전에 도움을 받기 위해서일 것이다. 그러나 외국인 투자자 입장에서는 자국 내에서의 기업 활동보다 훨씬 더 많은 수익을 얻기 위해서 외국에 진출하는 것이다. 따라서 아무리 많은 수익을 거두었다 하더라도 이를 통용이 가능한 국제 통화의 형태로 투자 유치국 외로 반출하지 못한다면 해외에 투자할 이유가 없을 것이다. 투자 유치국 입장에서는 자국 내에서 축적한 부를 외국 기업이 국외로 송출하는 것이 불편할 수 있다. 선진 외국 기업에 의한 착취로 비추어질 가능성도 있으며 결국 자국의 자원과 노동력, 구매에서 발생한 수익이므로 국부 유출로 취급될 수 있다. 반 외국인 정서가 보편화 될 경우 투자 유치국 정부나 지도자에게 이는 무시할 수 없는 정치적 현안이 되기도 한다. 실제로 국제 투자 규범이 정립되기 이전의 20세기 초까지는 외국인의 투자를 유치하여 일정 정도 성장한 후 이를 국유화하는 노골적인 불법이 성행하기도 하였다. 

 

이에 대하 국제적 비난이 높아지고 외국인 투자자의 투자 기피가 발생하자 보다 세련된 통제 방안으로 널리 사용된 것이 바로 국내에서의 기업 활동은 보장하되 수익이나 투자 원금의 본국 송출을 봉쇄하는 것이었다. 따라서 외국인 투자자 입장에서는 투자협정의 어떠한 보호 기제보다 실질적으로 더 중요한 것이 바로 과실 송금의 자유이다. 투자협정에 송금 보장 조항이 포함되게 된 배경이다. 자본과 상품의 국경 이동과 교차 투자가 보편화되고 이를 보호하기 위한 각종 국내외 법규가 체계적으로 정비된 지금, 송금 보장 조항 위반 주장 발생은 상당히 희소하다. 이 책에 수록된 해설 중 4개 사건에서 송금 보장 위반 주장이 제기되었으나 모두 기각되었다. 투자협정의 송금 보장 규정은 대개 송금 보장의 원칙을 천명하고 송금 대상이 되는 재원의 양태를 예시적으로 나열하는 항목, 태환이 가능한 국제 통화로의 송금을 보장하는 항목이 주 요소로 구성되어 있다. 협정에 따라서는 투자의 수익이 현물로 발생한 경우 현물의 송출을 보장하는 세항을 추가하거나 국내법에 따라 송금을 제한할 수 있는 경우를 추가하기도 한다. 한중 FTA의 경우 파산, 지급 불능 또는 채권자의 권리 보호, 유가 증권 등의 발행, 거래 또는 취급, 형사 범죄, 사법 또는 행정 절차에서의 명령 등이다(한중 FTA 12.10조236]). 

 

송금 보장 주장이 제기된 4개 사건 중 2건이 2001년 아르헨티나의 경제 위기와 관련되었다. 당시 급격한 외환 유출을 방지하기 위하여 공표한 대통령의 외화 반출 금지 명령이 송금 보장 위반이라고 주장된 것이다. 1997년 외환 위기를 겪은 우리나라로서는 충분히 수긍이 가는 명령이고 국가 경제 붕괴를 방지하기 위하여 필수적으로 외환의 급격한 유출을 막기 위해 국내 외국인 투자자의 해외 송금을 통제할 필요성을 절실히 느꼈다. 그 이후 우리나라가 체결하는 투자협정에는 송금 보장 조항에 추가하여 급격한 국제 수지 악화 방지와 외환 위기 대처를 위해 일시적으로 송금을 제한할 수 있는 내용을 별도의 부속서로 추가하고 있다(한중 FTA 12-다 송금 부속서237]).

 

Metalpar vs. Argentina 사건(ARB/03/5)에서 청구인은 아르헨티나가 경제 위기 대책으로 시행한 외환 반출 금지령이 송금 보장 조항 위반이라고 주장하였으나 판정부는 중앙은행 인가가 있을 경우 예외적으로 허용하고 있으므로 위반이 아니라고 판시하였다. 아르헨티나 경제 위기가 확산되자 금융업을 영위하는 청구인이 법정 준비금 외의 재원을 외국으로 반출하려 하였으나 외화 반출 금지령에 의해 좌절되자 투자협정 송금 보장 위반 주장을 제기한 Continental vs. Argentina 사건(ARB/03/9)에서 판정부는 이 조항은 투자와 관련된 이전으로 적용 범위가 한정되어 있으며 청구인이 해외 이전을 시도한 재원은 회사의 일반적인 운영 자금이지 특정 투자와 관련된 자금이 아니므로 이 조항 적용 대상이 아니라고 판정하였다 (판정문 237-245). Biwater vs. Tanzania 사건(ARB/05/22)에서 청구인은 사업에 실패한 자신 회사의 주식을 매각할 수 없고 송금할 이익 배당을 받지 못했으며 채권 확보용으로 동결된 예금을 인출할 수 없어 송금을 할 수 없게 된 것은 투자협정상의 송금 보장 의무 위반에 해당한다고 주장하였으나 판정부는 송금 보장 조항은 투자자가 금원이 있을 경우 이를 자유롭게 송금할 수 있는 절차를 보장한다는 의미이지 투자자에게 송금할 수 있는 금원을 보장하는 것은 아니라고 지적하였다(판정문 735).

베네주엘라 정부가 악화된 외환 부족 사태 대응책의 일환으로 금 채광 업자의 금 수출을 제한한 것이 송금 보장 의무 위반이라고 제기된 Rusoro vs. Venezuela 사건(ARB(AF)/12/5)에서 판정부는 투자한 기업의 상품 수출 대금(price)은 상품과 교환하여 영수한 대금이지 투자로부터 유래한 수익(return)이 아니므로 송금 보장 대상이 아니라고 판시하였다(판정문566-582). 

 

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^234] 5(1) Investments of nationals or companies of either Contracting Party shall not be nationalized, expropriated or subjected to measures having effect equivalent to nationalization or expropriation in the territory of the other Contracting Party except for a public purpose related to the internal needs of that Party on a non-discriminatory basis and against prompt, adequate and effective compensation.

^235] 2(2) Investment of nationals or companies of each Contracting Party shall at all times be accorded fair and equitable treatment….

 

^236] Article 12.10: Transfers 1. Each Party shall permit all transfers relating to a covered investment to be made freely and without delay into and out of its territory. Such transfers include:  (a) contributions to capital, including the initial contribution;  (b) profits, dividends, capital gains, and proceeds from the sale of all or any part of the covered investment or from the partial or complete liquidation of the covered investment;  (c) interest, royalty payments, management fees, and technical assistance and other fees;  (d) payments made under a contract, including a loan agreement;  (e) payments made pursuant to Articles 12.5.4, 12.5.5 and 12.9; 

 (f) payments arising out of a dispute; and  (g) earnings and remuneration of a national of a Party who works in connection with a covered investment in the territory of the other Party. 2. Each Party shall permit transfers relating to a covered investment to be made in a freely usable currency at the market rate of exchange prevailing at the time of transfer. 3. Each Party shall permit returns in kind relating to a covered investment to be made as authorized or specified in a written agreement between the Party and a covered investment or an investor of the other Party. 4. Notwithstanding paragraphs 1 through 3, a Party may prevent a transfer through the equitable, non-discriminatory, and good faith application of its laws relating to:  (a) bankruptcy, insolvency, or the protection of the rights of creditors;  (b) issuing, trading, or dealing in securities, futures, options, or derivatives;  (c) criminal or penal offenses;  (d) financial reporting or record keeping of transfers when necessary to assist law enforcement or financial regulatory authorities; or (e) ensuring compliance with orders or judgments in judicial or administrative proceedings. 

 

^237] ANNEX 12-C TRANSFERS 1. Nothing in this Chapter, Chapter 8 (Trade in Services), or Chapter 9 (Financial Services) shall be construed to prevent a Party from adopting or maintaining temporary safeguard measures with regard to payments and capital movements: 

(a) in the event of serious balance of payments or external financial difficulties or threat thereof; or  (b) where, in exceptional circumstances, payments and capital movements cause or threaten to cause serious difficulties for the operation of monetary policy or exchange rate policy in either Party. 2. The measures referred to in paragraph 1:  (a) shall not exceed a period of one year; however, if extremely exceptional circumstances arise such that a Party seeks to extend such measures, the Party will coordinate in advance with the other Party concerning the implementation of any proposed extension;  

(b) shall be consistent with the Articles of the Agreement of the International Monetary Fund ;  

(c) shall not exceed those necessary to deal with the circumstances described in paragraph 1;  

(d) shall avoid unnecessary damage to the commercial, economic, or financial interests of the Parties;  

(e) shall not otherwise interfere with investors’ ability to earn a market rate of return in the territory of the Party on any restricted assets;  

(f) shall be temporary and phased out progressively as the situation described in paragraph 1 improves;  

(g) shall not be confiscatory;  

(h) shall promptly be notified to the other Party;  

(i) are applied in a manner consistent with Articles 12.3 and 8.4 (National Treatment) and Articles 12.4 subject to the Schedule of Specific Commitments; and  

(j) shall not constitute a dual or multiple exchange rate practice. 3. Nothing in this Chapter, Chapter 8 (Trade in Services) or Chapter 9 (Financial Services) shall be regarded to affect the rights enjoyed and obligations undertaken by a Party as a party to the Articles of the Agreement of the International Monetary Fund .

 

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