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가. 사건 개요
이 사건은 청구인이 베네주엘라 국영 석유 공사와 체결한 2건의 유전 탐사, 개발, 생산 계약이 후에 收用되는 과정에서 베네주엘라 정부가 취한 조치가 투자협정의 공정․공평 대우 의무 위반인지 여부와 수용의 적법성이 쟁점이 된 사건이다.
청구인 Mobil Corporation, Venezuela Holdings 등 6개사는 네덜란드, 미국, 바하마 국적의 석유 관련 회사로서 1997년 10월 베네주엘라 국영 석유 회사 PDVSA와 Cerro Negro 지역의 유전 개발 계약을 체결하였다. 계약 주요 내용은 Cerro Negro 유전 개발, 인근 해변에 1차 처리 공장 건설, 송유관 부설, 1차 처리된 석유를 재처리할 정유 공장의 미국 내 건설 등이었으며 베네주엘라 정부의 차별적인 조치 채택 시 PDVSA가 보상한다는 조항을 포함하고 있었다. 계약 요지는 서명 전에 베네주엘라 국회의 승인을 받았다. 청구인과 PDVSA는 1996년 1월 La Ceiba 지역의 유전을 개발하는 또 다른 계약을 체결하였으며 계약 조항에 따라 청구인은 유전 개발 계획을 작성하여 2007년 1월 정부 승인 절차를 개시하였으나 해당 사업이 수용됨에 따라 진전되지는 못하였다.
베네주엘라 정부는 유전 개발에 외국인 투자자를 유치하기 위해 정부에 지불해야 하는 로열티, 소득세를 인하하는 유인책을 부여하기도 하였다. 그러나 1998년 12월 휴고 차베스가 베네주엘라 대통령으로 당선된 이후 2001년 석유법을 개정하여 석유 생산은 정부가 독점하되 기존 외국인 투자 기업은 베네주엘라 정부가 지분의 50% 이상을 보유하는 기업과의 합작을 통해 석유를 생산할 수 있고 이 합작 기업은 생산량의 30%를 베네주엘라 정부에 로열티로 납부해야 하며 잔여 석유는 PDVSA나 기타 국영 회사에게만 판매할 수 있도록 하였다. 이에 따라 청구인의 Cerro Negro 사업과 La Ceiba 사업이 종료되었고 투자 당시 인하되었던 로열티가 대폭 상승되었으며 소득세 및 석유 試錐稅도 인상되었다. Cerro Negro 유전의 생산 및 수출량이 제한되었고 합작 기업 협의가 지연되자 2007년 1월 통과된 법(Enabling law) 규정에 따라 대통령령 5200호에 의해 Cerro Negro
및 La Ceiba 사업은 베네주엘라 정부에 의해 수용되었다.
청구인은 베네주엘라의 일련의 조치가 네덜란드-베네주엘라 투자협정상의 공정․공평 대우, 불법 수용 금지 의무 위반이라고 주장하고 2007년 9월 ICSID에 중재를 신청하였다.
나. 주요 쟁점
1) 시추세 인상
베네주엘라 정부의 시추세 인상 조치에 대해 청구인은 투자협정 3(1)조278] 공정하고 공평한 대우 의무 위반이라고 주장하였다. 투자 결정 당시 시추세 등이 인상되지 않으리라는 자신의 정당한 기대를 훼손했다는 이유를 들었다. 베네주엘라는 시추세는
재정 조치이며 투자협정 4조279]에 의거, 재정 조치에는 비차별 의무만 부여되고 3(1)조의 공정․공평 대우는 적용되지 않는다고
주장하였다. 재정 조치는 4조에 의해 3(1)조 적용 대상에서 배제된다는 것이다.
중재 판정부는 4조는 적용 대상을 조세, 수수료, 공과금, 재정적인 감축이나 면제로 특정하고 있고 적용 대우도 내국민, 최혜국민 대우이며 공정하고 공평한 대우는 명기되어 있지 않다는 점을 주목하였다. 4조는 일반적인 투자 대우를 규정하고 있는 3조에 비해 특정적이라는 점도 지적하였다. 또한 4조는 적용이 배제되는 3개 사항(이중과세방지협정, 관세․경제동맹, 제3국과의 상호 조치)을 특정하고 있는데 이 중 이중과세방지협정과 상호 조치는 투자자 대우가 적용되지 않는 사항을 규정하고 있는 3(3)조280]에는 적시되어 있지 않은 점에 주목하였다. 중재 판정부는 만일 청구인의 주장대로 3(1)조가 재정 조치에 대해서도 4조와 병행하여 적용되는 것이라면 4조의 배제 3개 사항 중 3(3)조에 적시되지 않은 2개항(이중과세방지협정, 상호조치)은 3(1)조를 통해 규율할 수 있으므로 4조가 무의미해지는 결과가 된다고 지적하였다. 반대로 4조와 3(3)조에 모두 기재된 관세동맹조치는 중복 규제되고 청구인의 해석을 따르면 두 조항 중 적어도 하나는 잉여가 되는 셈이라고 비판하였다. 따라서 청구인의 해석은 3조와 4조의 구조와 표현상 지지받을 수 없으며 두 조항은 각각 별개의 조항이고 4조는 재정 조치에 대해 배타적으로 적용되는 것이라고 판단하였다. 판정부는 재정 조치는 4조상 내국민, 최혜국민 대우만 적용되며 시추세는 재정 조치이므로 3(1)조의 공정․공평 대우 적용 대상이 아니라고 정리하고 청구인의 주장을 기각하였다(판정문 243-247).
2) 생산 및 수출 제한
베네주엘라는 2006년부터 2007년 상반기까지 Carro Negro 사업의 생산량과 수출량을 각각 56만 배럴, 550만 배럴 감축시켰다. 청구인은 생산, 수출량 감소는 국제 의무 준수를 위해서 부과하되 베네주엘라 내 모든 생산 업자에게 비례적(pro rata)으로 적용한다는 Carro Negro 사업 계약 규정과 배치된다고 주장하고 투자협정 3(1)조의 공정 ․공평 대우 의무 위반이라고 주장하였다. 중재 판정부는 청구인이 투자 결정 당시 생산량, 수출량이 계약서 내 조건 외의 방식으로 감축되지 않으리라는 정당한 기대를 가졌는지 살펴보았다. 사업 계약 골자가 베네주엘라 의회에서 사전에 승인된 점, 계약 교섭 당시 일일 생산량과 수출량이 특정 조건 하에서만 조정될 수 있다고 중요하게 협의된 점 등을 근거로 판정부는 청구인이 생산량과 수출량이 자의적으로 감축되지 않을 것이라고 정당하게 기대할 만했다고 판단하였다. 이러한 기대를 훼손한 베네주엘라의 감축 조치는 따라서 3(1)조 위반이라고 판시하였다(257-264).
3) 수용
Carro Negro 사업과 La Ceiba 사업은 2007년 6월 대통령령 5200호에 의해 수용되었다. 4개월간 합작 법인으로의 이전을 협의하되 결렬될 시 수용한다는 골자였다. 청구인은 그러나 이 명령 발효 이전에 고율의 소득세율 적용, 시추세 인상, 생산 및 수출량 감축 등의 조치로 인해 자신의 투자가 사실상 수용당한 상태였다고 주장하였다. 중재 판정부는 수용에 상당한 조치는 해당 투자 전체를 실효적으로 박탈하는 정도가 되어야 인정되는 것이며 이러한 박탈이란 투자 가치 전체의 손실, 지배권의 전체적인 손실이 항구적이어야 한다고 설명하고 이 사건에서는 이러한 조건이 충족되지 않았으므로 수용에 상당한 조치가 있었다고 볼 수 없다고 판시하였다 (286-287).
대통령령 5200호에 의한 수용에 대해서도 청구인은 정당한 절차 불비, 베네주엘라가 보장한 약속과의 배치, 정당한 보상의 불시행을 이유로 투자협정 6조281] 수용 요건을 충족하지 못했다고 주장하였다. 판정부는 베네주엘라의 유전 사업 수용은 2001년 석유법에 의해 수 년전부터 시행되어 왔고 5200호는 청구인을 포함하여 같은 조건에 있는 여타 업자에게도 공히 적용되어 일부는 4개월간의 협의 기한 내에 합의를 본 례도 많으며 4개월간의 협상 기한을 부여하는 등 공정한 절차를 거쳐 이루어졌다고 보았다.
베네주엘라 정부의 이전 약속과 배치된다는 청구인의 주장은 2001년 석유법이 Carro Negro 및 La Ceiba 사업에 적용되지 않는다고 베네주엘라가 약속했다는 것이다. 판정부는 두 사업이 의회의 승인을 받을 때 베네주엘라에게 주권을 제약하는 어떠한 의무도 부과하지 않을 것이 명문으로 확인된 점을 지적하였고 모든 국가는 수용의 권한을 가지고 있으며 이 사건에서 베네주엘라 정부가 수용권을 행사하지 않겠다고 약속한 바가 없다고 지적하고 청구인의 주장을 수용하지 않았다.
적정한 보상이 이루어지지 않았다는 주장에 대해 판정부는 단지 보상이 없었다는 사실만으로는 수용이 불법이 되는 것은 아니며 보상이 제시되었을 경우 그 내용에 따라 불법 여부를 심리해야 할 것으로 보았다. 판정부는 베네주엘라 정부가 보상 규모를 제시하였고 2007년 중 양측 간 보상 규모 획정을 위한 협의가 진행 중에 있었음을 확인하고 비록 협의 결렬로 인해 보상 자체는 이루어지지 않았으나 보상을 위한 베네주엘라측이 노력한 점은 인정이 되므로 수용은 수용 요건을 충족하여 이루어진 것이라고 판시하였다.
다. 평가 및 해설
수용에 대한 보상은 신속, 적정, 효과적으로 해야 하는 것이 원칙이다. 수용 보상에 관한 시비 중 쟁점이 되기 쉬운 것은 보상의 적정성 여부이다. 신속 여부는 수용 시점과 보상 시점 간의 기간 차이, 유효 여부는 태환 가능한 통화로 하게 되어 있어 쉽게 파악이 가능하므로 논란의 소지가 적다. 적정한 보상이란 충분한 보상, 즉 수용된 자산의 가치에 합당한 보상을 의미한다. 그 가액은 측정 시기, 측정 기준, 측정자에 따라 큰 차이를 보이기 마련이다. 보통은 투자자와 당국 간 협상을 통해 정해진다. 이 사건은 이러한 보상액 산정 협의가 진행 중에 개시된 것이다. 비록 협의가 결렬되어 수용 보상금이 지급되지는 않았으나 판정부는 베네주엘라가 성의를 갖고 진지하게 협의에 임한 점을 감안하여 베네주엘라의 이 사건에서의 수용은 수용 요건을 충족한 것이라고 판정하였다.
그렇다면 수용에 대한 보상은 지급하지 않아도 되는 것인가? 그렇지는 않다. 수용은 공공 목적, 적법 절차, 비차별, 보상 4개 요건을 빠짐 없이 모두 충족하여야 한다. 보상은 합법적인 수용이 되기 위한 필수 요건이다. 이 사건 판정부의 견해가 보상 협의만 진지하게 하면 보상금을 지급하지 않아도 된다는 것은 아니다. 베네주엘라 정부가 적정한 보상 금액도 제시하였고 협의도 진행하였으나 아직 결론이 나지는 않은 상태로서 당사자간 지속적인 협의를 통해 보상금액이 확정될 가능성이 높으므로 판정 단계에서 단지 보상이 지급되지 않았다는 이유만으로 보상 요건을 충족하지 못한 불법 수용이라고 기계적으로 단정하지 않겠다는 의미로 해석해야 한다. Tidewater vs. Venezuela 사건(ARB/10/5) 중재 판정부는 공정한 보상 여부를 기다리는 수용은 동 결정이 내려질 때까지 잠정적으로 합법적인 수용으로 인정된다고 보았다(판정문 139-142). 동 사건 판정부는 적정 보상액이 어느 정도인지 계산하지는 않았으나 Tidewater 판정부는 적정한 보상액을 직접 산출하여 판정문에 포함하였다. 이외에 적법하게 수용된 청구인 소유 토지의 적정 보상액수가 쟁점이 되었던 CDSE vs. Costa Rica 사건(ARB/96/1)에서 판정부는 보상 기준일과 금액을 획정하여 판정하였다. Unglaube vs. Costa Rica 사건(ARB/08/1, 09/20)에서도 청구인의 소유 토지에 대한 수용 보상이 지연되자 중재 판정부가 적정 보상가를 산정하였다.
보상의 적정성을 판단하는 기준이 구속력 있게 확립되지는 않았다. 사건의 내용에 따라 판정부 재량으로 판단할 사항이다.
Tidewater 중재 판정부는 보상의 적정성 여부를 세계 은행의 해외 투자 가이드라인282]에 따라 심사하였다. 이 가이드라인에 따르면 보상액이 탈취된 자산의 공정 시장 가격, 즉 수용 발생 시점 또는 수용 결정의 공지 시점 직전의 가격에 근거하고 있으면 적정한 것으로 본다. 그리고 이러한 시장 가격의 결정이 국가와 투자자 간의 합의된 기준 또는 이들이 지명한 판정부나 기관에 의해 내려진 것이면 받아들여 질 수 있다고 규정하고 있다. 보상 결정에 관한 국제 판정만이 요구되는 수용은 불법 수용으로 취급되지 않는다고도 규정되어 있다.
투자협정은 논란의 소지를 방지하기 위하여 가액 산정의 기준을 적시하고 있는 것도 있다. 한중 FTA 12.9(2)조283]는 보상은 수용이 발표되거나 시행된 시점 중 빠른 시점의 공정한 시장 가격과 상응해야 하며 수용 의사로 인한 가치 하락을 반영해서는 안 된다고 적시하고 있다. 한중 FTA 12.9(3)조284]는 상업적으로 합리적인 이자율로 산정한 수용 시점과 지불 시점간의 이자도 포함할 것을 주문하고 있다.
278] 3(1) Each Contracting Party shall ensure fair and equitable treatment of the investments of nationals of the other Contracting Party and shall not impair, by arbitrary or discriminatory measures, the operation, management, maintenance, use, enjoyment or disposal thereof by those nationals.
279] 4. With respect to taxes, fees, charges, and to fiscal deductions and exemptions, each Contracting Party shall accord to nationals of the other Contracting Party with respect to their investments in its territory treatment not less favourable than that accorded to its own nationals or to those of any third State, whichever is more favourable to the nationals concerned. For this purpose, however, there shall not be taken into account any special fiscal advantages accorded by that Party; (a) Under an agreement for the avoidance of double taxation; or (b) by virtue of its participation in a customs union, economic union, or similar institutions; or (c) on the basis of reciprocity with a third State.
280] 3(3) If a Contracting Party has accorded special advantages to nationals of any third State by virtue of agreements establishing customs unions, economic unions, monetary unions or similar institutions, or on the basis of interim agreements leading to such unions or institutions, that Contracting Party shall not be obliged to accord such advantages to nationals of the other Contracting Party.
281] 6. Neither Contracting Party shall take measures to expropriate or nationalise investments of nationals of the other Contracting Party or take measures having an effect equivalent to nationalisation or expropriation with regard to such investments, unless the following conditions are complied with: a) the measures are taken in the public interest and under due process of law; b) the measures are not discriminatory or contrary to any undertaking which the Contracting Party taking such measures may have given; c) the measures are taken against just compensatio
282] World Bank Guidelines on the Treatment of Foreign Direct Investment 1992년에 발표된 지침서로 적용 범위, 접수, 대우, 수용 및 일방적 계약 종료, 분쟁해결 등으로 구성되어 있다.
283] 2. The compensation shall be equivalent to the fair market value of the expropriated investments at the time when the expropriation was publicly announced or when the expropriation occurred, whichever is the earlier. The fair market value shall not reflect any change in market value occurring because the expropriation had become publicly known earlier.
284] 3. The compensation shall be paid without delay and shall include interest at a commercially reasonable rate, taking into account the length of time from the time of expropriation to the time of payment. It shall be effectively realizable and freely transferable and shall be freely convertible, at the market exchange rate prevailing on the date of expropriation, into the currency of the Party of the investors concerned, and into freely usable currencies.
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