23. Indus Waters Kishenganga 사건 (Pakistan v. India, 2013. 2. 18. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 인도가 인더스 강 지류 Kishenganga 강에 건설한 수력발전댐이 파키스탄과 체결한 인더스강 수자원 조약에 위반된다고 파키스탄이 시비한 사건이다.
본류가 파키스탄을 관통하는 인더스 강 상류는 6 개의 큰 지류로 구성되어 있고 그 중 동쪽 3 개 지류는 인도 내에 위치하고 있는 관계로 인도의 수자원
활용은 그 방식에 따라 하류 파키스탄의 인더스 강 수자원 사용에 영향을 줄 수 있었다. 양국은 인더스 강 수자원의 효과적인 사용을 위해 1960 년 9 월 16 일 인더스강 수자원 조약을 체결하였다. 이 조약은 인더스 강 수자원 활용에 관해 일정한 권리, 의무를 당사국에 부과하고 있었고 조약상의 분쟁은 중재 판정부를 구성해야 해결하도록 규정하고 있었다.
인도는 카쉬미르 지방 전기 공급을 위해 자국 내의 인더스 강 지류 중의 하나인 Kishenganga 강에 댐을 건설하여 소규모 저수지를 확보한 후 도수 터널로 연결된 발전소로 물을 흘려보내 전기를 생산하고 물은 다시 인더스 강에 합류시키는 Kishenganga 수력 발전 계획을 1980년대에 수립하였다.
Kishenganga 강은 인도를 거쳐 파키스탄으로 흘러 드는 강이었으며 댐 건설지는 양국 국경에 인접한 지점이었다. 인도는 1960년 수자원 조약에 따라 1988년 12월 동 사업 추진 방침을 파키스탄에 통보하였고 2006년 6월 최종 설계안을 확정하였다. 높이 35.5m의 댐을 건설하여 23km 이격된 발전소로 취수, 발전 후 방류하는 내용이었다. 파키스탄은 최초 계획 접수 시부터 Kishenganga 수력 발전 계획 수력 발전 사업이 댐 하류 파키스탄 지역에서의 수량 감소 등을 야기할 것이라는 시비를 제기하였다. Kishenganga 사업 소요 재원을 지원한 세계 은행의 중재로 양국은 장기간에 걸쳐 협의하고 원 계획을 일부 수정하기도 하였으나 양국간 의견이 해소되지 못한 채 공사가 개시되었다. 파키스탄은 1960년 조약 분쟁 해결 절차에 따라 중재 판정부 구성을 요구하였고 인도가 1960년 조약상의 유로 유지, 지류간 수량 전환 금지, 퇴적물 방류 금지 의무 등을 위반하였다고 판정하여 줄 것을 청구하였다. 중재 판정부는 심리 진행상의 편의를 위해 상설중재재판소를 사무국으로 위촉하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 수량 및 유로 유지 의무 위반
1960 년 조약 3(2)조는 파키스탄 지역의 인더스 강 지류(Western Rivers)의 흐름을 보장하고 방해하지 않을 의무를 적시하고 있었다. 다만 수력 발전은 별도 부속서의 규정에 따라 예외를 인정받고 있었다. 조약 4(6)조는 또한 강의 자연적인 유로 유지 의무를 부과하고 있었다. 파키스탄은 이들 조항을 근거로 인도의 Kishenganga 댐은 강물 저수 및 전환을 통해 댐 하류 파키스탄 지역의 Kishenganga 강의 흐름에 영향을 초래할 것이므로 3(2)조 위반이며 강의 자연적인 유로를 변경시키는 것은 4(6)조 위반이라고 주장하였다.
판정부는 3(2)조는 수력 발전을 일정 조건부로 허용하고 있으므로 Kishenganga 사업의 3(2)조 위반 여부는 동 조건 충족 여부를 심리한 후 결정하겠다고 언급하면서 4(6)조는 비록 최선의 노력을 다한다(best endeavor)고 표현되어 있기는 하나 이 구문의 의미는 단순한 희망이나 의사를 표명한 것이 아니라 강한 약속을 천명하는 의무 조항이라고 인정하였다. 판정부는 그러나 4(6)조가 직접적으로 지류간 전환 금지하고 있지 않다고 지적하고 이 조항은 유로의 물리적인 상태 유지 의무를 규정하는 것이지 유로 위를 흐르는 강물의 규모나 시간 등을 규정하는 것은 아니라고 설명하였다. 파키스탄은 강물이 운반하는 각종 침전물이 댐으로 인해 하류로는 흐르지 않게 되어 침전물이 없는 강물에 의해 하상 침식이 더 심해진다는 주장을 제기하면서 4(6)조 위반 가능성을 제기하기도 하였으나 판정부는 파키스탄의 입증이 충분하지 않다고 기각하였다. 판정부는 이 조항의 목적이 강의 자연적인 유로 유지인 것은 조약 체결 과정상의 준비 문서에도 확인된다고 언급하고 Kishenganga 사업은 하상 훼손을 초래한다기 보다는 유로상 수량 흐름을 방해할 소지가 다분하나 4(6)조가 인정하는 예외에 해당할 수도 있으므로 동 조건을 규정한 부속서 D 의 충족 여부를 살펴야 한다고 설시하였다.
1960 년 조약 부속서 D 는 15(iii)조는 강에 건설되는 댐은 상류에서 유입된 수량과 동등한 수량을 방류(非저수형 댐, run-of-river 댐 )할 것과 하류 파키스탄의 농업 및 발전에 부정적인 영향을 미치지 않는 한도 내에서 타 지류로 전환할 수 있다고 규정하고 있었다. Kishenganga 댐이 1960 년 조약 3(2)조에 부합하기 위해서는 이 규정을 준수해야 했다.
판정부는 15(iii)조 문안상 발전 설비를 운영하는데 있어 필요한 지류간 수량 전환은 허용된다고 밝히고 비저수형 댐, Jhelum 강(Kishenganga 강의 본류)상 위치, 수량 전환 조건 충족 등 3 개 조건을 Kishenganga 사업이 만족해야 한다고 정리하였다. Kishenganga 댐이 비저수형 댐인 것은 인도의 제출 자료 및 전문가의 평가상 인정되며 Kishenganga 강상(즉 Jhelum 강)에 위치하고 있는 것도 자명하다고 밝혔다. 파키스탄은 핵심인 발전 시설이 강에서 23km 이격되어 있으므로 Kishenganga 강상 위치 조건이 충족되지 않은 것이라고 주장하였으나 판정부는 댐 역시 핵심 시설이며 전체가 하나로서 기능하는 총괄 사업을 시설별로 분리하여 따질 실익이 없다고 평가하였다.
판정부는 15(iii)조의 지류간 수량 전환 조건을 충족하기 위해서는 ‘필요성(if necessary)’ 요건과 ‘당시(then existing) 파키스탄의 농업, 발전 수요 불침해’ 요건을 충족해야 한다고 보았다. 무엇을 위해 필요한 것인지 목적이 적시되지는 않았으나 판정부는 강물이 다른 지류로 전환되어야 하는 목적, 즉 Kishenganga 사업의 경우 發電을 위해 필요한 것으로 보아야 한다고 판단하였다. 파키스탄은 위급성, 국가 불법 책임이 조각되는 긴급 피난 등을 의미하는 것이라고 주장하였으나 판정부는 수용하지 않고 필요성 요건을 충족된 것으로 확인하였다.
기존 파키스탄의 농업 및 발전 수요 불침해 요건 충족 여부와 관련하여 판정부는 파키스탄이 주장하는대로 발전 후 방류된 수량이 다시 Kishenganga 댐 지근 파키스탄 하류로 복귀해야 하는 것은 아니라고 보았다 방류된 수량은 저수택지에 일정 기간 저류되었다가 방류되어 지형상 궁극적으로 인더스 강으로 합류하게 되어 있었다.판정부는 파키스탄의 주장은 비저수형 댐 건설을 허용한 1960 년 조약 여타 조항과의 맥락을 고려하였을 때 타당하지 않고 파키스탄에게 인더스강 서쪽 지류(Western Rivers) 사용권을 부여하면서도 인도에게 일정 요건 충족 조건부로 강물 사용을 허용한 3(1)조의 대상과 목적을 감안하여 해석할 때에도 적절하지 않다고 지적하였다. 그러나 판정부는 인더스 강 서쪽 지류 사용에 있어 파키스탄에게 절대적인 우선권을 부여한 1960 년 조약상 인도는 이들 지류의 강물 흐름을 보장하여야 하므로 Kishenganga 댐이 Kishenganga 강의 최저 수량을 보장할 수 있도록 건설, 운영해야 할 책임이 있다고 확인하였다 즉 판정부는 Kishenganga 사업을 위해 인도는 Kishenganga 강물을 전환할 수는 있으나 Kishenganga 의 최저 수량은 보장하라고 판시한 것이다. 판정부는 최저 수량에 대해서는 분쟁 당사국에게서 별도 자료를 제출받아 이 판정문 발표 이후 따로 심리하여 산정하였다.
2) 최저 수량 유지 의무 위반
Kishenganga 댐은 댐 뒤의 저수택지 바닥에 축적되는 침전물을 청소하기 위해 단순 저장 수위 아래에 배수구를 설치하였다. 단순 저장 수위(Dead Storage Level)란 발전에 활용되지 않은 채 댐으로 인해 흐르지 못하고 단순히 저수택지 하부에 정체되어 있는 물의 수위를 말한다 저수택지 바닥의 침전물은 주기적으로 제거해주어야 하는데 Kishenganga 사업 계획은 준설 대신 단순 저장 수위 아래에 배수구를 설치하여 주기적으로 단순 저장수를 침전물과 함께 일시 방류하는 방식(Drawdown Flushing)을 채택하였다. 파키스탄은 이 Drawdown Flushing 이 1960 년 조약상 금지된다고 주장하였다. 부속서 D 2(a)조는 단순 저장을 운영상의 목적으로 사용되지 않는 저장수라고 정의하고 있으므로 단순 저장수를 침전물 배출을 위해 사용할 수 없다는 것이었다.
판정부는 비저수형 댐의 운영 및 설계 등에 관해 규정하고 있는 부속서 D 8 조가 침전물 관리나 기타 기술적인 목적이 아닌 한 단순 저장 수위 아래에 배수구를 설치하지 못하도록 되어 있으며 배수구는 필요한 최소 구경으로 최고 위치에 설치하도록 규정하고 있음을 주목하였다. 판정부는 동 조항 문안상으로는 drawdown flushing 이 허용된다고 볼 수 없으나 저장 수위 아래 배수구 설치가 완전히 금지된 것도 아니므로 drawdown flushing 가능 여부는 조약 전체의 맥락에서 살펴보아야 한다고 판단하였다. 판정부는 1960 년 조약이 단순 저장 수량의 방출을 의도하고 있었다면 굳이 배수구의 위치와 규격 등을 명시적으로 제한할 이유가 없었을 것으로 추론하였다. 가장 이상적인 배수구의 위치는 가능한 가장 아래인데 가장 높은 곳으로 정한 점 등 배수구에 대한 각종 제한 사항은 단순 저장 수량의 사용과 배출에 일정한 제한이 있음을 나타내는 것이라고 보았다.
판정부는 부속서 15 조 본문이 규정하고 있는 수량 유입 및 배출 방식을 적절히 운영하여도 비저수 댐 후방 소규모 저수택지의 침전물 방류 처리가 수리학적으로 가능하다는 기술자의 증언과 단순 저장 수량은 예견할 수 없었던 위기 상황을 제외하고는 방류할 수 없다고 규정한 부속서 E 19 조도 주목하였다. 판정부는 이들 규정은 부속서 D 의 단순 저장 수량의 정의와 부합하고 따라서 단순 저장 수량은 그 정의 자체로 운영상의 목적으로 사용이 금지된 것이라고 보았다. 판정부는 댐 하상의 침전물 처리를 위해 단순 저장 수량을 방출하는 것은 동 정의와 조약의 여타 조항을 종합적으로 고려할 때 금지되는 것으로 보는 것이 타당하다고 판단하였다. 인도는 운영상 목적으로 단순 저장 수량을 사용하는 것이 금지되어 있을 뿐 하상 침전물 처리는Kishenganga 발전 사업의 운영(operation) 행위가 아니라 관련 시설의 유지, 관리(maintenance) 행위에 해당하므로 금지되지 않는다고 항변하기도 하였으나 판정부는 단순 저장 수량의 정의만을 근거로 단순 수량 사용 금지를 확인한 것도 아니며 운영과 관리를 구분할 필요도 없다고 논시하였다.
이상의 심리를 토대로 판정부는 비저수형댐 저수택지의 침전물 축적은 단순 저장 수량의 방출을 허락하는 예견할 수 없었던 위기에 해당하지 않으며 따라서 인도는 Kishenganga 댐에서 단순 저장 수량의 방출을 수반하는 drawdown flushing 을 사용할 수 없다고 판시하였다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
12. India shall be under an obligation to let flow all the waters of the Western Rivers, and shall not permit any interference with these waters, except for the following uses, restricted (except as provided in item (c)(ii) of Paragraph 5 of Annexure C) in the case of each of the rivers, The Indus, The Jhelum and The Chenab, to the drainage basin thereof:
(a) ; (b); (c); and (d) Generation of hydro-electric power, as set out in Annexure D
2 6. Each Party will use its best endeavours to maintain the natural channels of the Rivers, as on the Effective Date, in such condition as will avoid, as far as practicable, any obstruction to the flow in these channels likely to cause material damage to the other Party
315. Subject to the provisions of Paragraph 17, the works connected with a Plant shall be so operated that (a) the volume of water received in the river upstream of the Plant, during any period of seven consecutive days, shall be delivered into the river below the Plant during the same seven-day period, and (b) in any one period of 24 hours within that sevenday period, the volume delivered into the river below the Plant shall be not less than 30%, and not more than 130%, of the volume received in the river above the Plant during the same 24-hour period: Provided however that: […]
(iii) where a Plant is located on a Tributary of The Jhelum on which Pakistan has any Agricultural use or hydro-electric use, the water released below the Plant may be delivered, if necessary, into another Tributary but only to the extent that the then existing Agricultural Use or hydro-electric use by Pakistan on the formerTributary would not be adversely affected.
4강물의 흐름으로 발전기를 회전시켜 전기를 생산하는 댐. 낙차를 필요로 하지 않으므로 댐 뒤에 대규모의 저수湖를 필요로 하지 않으나 댐 건설에 수반되는 일정 규모의 저수澤은 부수 시설로서 인정된다. 1960 년 조약은 한 나라에 의한 수량 독점을 배제하기 위해 저수호를 필요로 하는 낙차형 수력 발전댐 건설은 금지하고 있었다.
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