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가. 사건 개요
이 사건은 칠레의 주류추가세(Additional Tax on Alcoholic Beverage)제도(법령19,534, 1997. 11. 13)의 GATT III조2항 위반 여부를 다룬 것이다. 주세 문제가 분쟁의 대상이 된 것은 Japan-Alcohol 사건, Korea-Alcohol 사건 이래 세 번째이다. 칠레는 주류추가세 제도를 통해 2000년 12월 1부로 알코올 함량에 따라 주세를 차등 부과하기로 하였다.
이를 New system1)이라고 한다. 그 이전까지는 주류를 위스키, Pisco2), 기타 주류로 3분하고 기간별로 차등 과세하기로 하였다. 이를 Traditional system3)이라고 한다. EC는 칠레의 주류추가세 제도가 Pisco를 여타 주류에 대해 과세상의 혜택을 주는 것이며 이는 GATT III조2항 위반이라고 WTO에 제소하였다. 칠레는 동 제도 이전부터 주류 특별세(Special sales tax on spirits)제도를 통해 Pisco에 대해 수입 주류에 비해 낮은 주세를 부과하고 있었으며(각주 2 old Chilean system 참조) 당초 EC는 이 제도를 시비하기 위해 1997년 10월 WTO 패널 설치를 요청하였으나(DS87) 동년 11월 원 주류 특별세 제도를 포함하여 새로 주류추가세 제도가 공표되자 이 제도에 대해서도 역시 1998년 3월 제소하여(DS110) 1998년 7월 단일패널이 구성되었다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) GATT III조2항 두 번째 문장 위반 여부 : 직접 경쟁 또는 대체가능 관계
패널은 III조2항4) 두 번째 문장 위반 여부를 가리기 위해서는 Japan-Alcohol사건 상소기구가 행한 대로 i) 수입 상품과 국내 상품이 직접 경쟁 및 대체 가능관계에 있는지, ii) 그러한 관계가 있는 양 상품이 유사하지 않게 과세되었는지(not similarly taxed), iii) 유사하지 않은 과세가 국내 생산을 보호하기 위해 적용된 것인지를 살펴야 한다고 보았다. 직접 경쟁 또는 대체 가능 관계를 살피기 위해 패널은 최종 소비자(용도), 물리적 특성, 유통 경로, 교차 가격 탄력성, 잠재적 경쟁 관계를 종합적으로 검토해야 할 것이라고 보았으며 제출된 증거를 통해 수입 증류주(distilled spirits)와 Pisco가 비슷한 환경(setting)과 목적으로 소비되며 양자가 상당히 대체적임을 확인하였다.
아울러 Pisco 판매회사 자체가 수입 증류주와 競爭財인 것으로 광고하는 등 Pisco와 수입 주류간의 최종 소비자가 상당 부분 중첩된다는 점이 인정된다고 보았다. 패널은 이러한 최종 용도를 대체 가능성 결정의 중요한 요소라고 중시하였다. 최종 용도에서의 대체 가능성의 증거로 볼 수 있는 것으로 패널은 i) 특별한 기호를 충족시키기 위해 소비자가 대체 사용할 수 있는 것으로 인식하는 경향, ii) 생산자의 marketing 전략의 내용과 성질, iii) 유통 경로 등을 특히 중시하였다. 물리적 특성의 유사성 여부에 대해 패널은 양 상품이 공히 알코올 함유도가 높은 증류 음용주라는 결정적인 특성을 공유하고 있고 여과, 채색, 숙성 과정상의 차이는 비교적 경미하며 대체 가능하지 못하게 만들 정도로 중요하다고 볼 수 없다고 판단하였다. 패널은 두 상품의 유통 경로 역시 유사하며 동일한 진열대에 배치되는 등 판매 장소(point of sales) 역시 동일하고 두 상품을 동일 또는 인접 판매대에 배치하는 오랜 관행은 두 상품의 대체성을 증명하는 것이라고 보았다.
패널은 양 상품간의 가격 관계, 즉 교차 가격 탄력성이 문제가 되는 양 상품간의 경쟁 또는 대체 관계에 관한 결정적인 기준은 될 수 없으나 동 관계 여부를 판단하는 데 고려할 수 있는 관련 요소는 될 수 있다고 보았다. 패널은 탄력 계수가 높으면 두 상품이 직접 경쟁 또는 대체 관계에 있다고 볼 수 있으나 탄력 계수가 낮은 것이 곧 그러한 관계를 부인하는 것은 아니라고 부연하였다. 정부의 차별조치에 의해 경쟁 관계가 왜곡될 수도 있기 때문이다. 패널은 제출된 자료를 볼 때 양 상품간의 교차 가격 탄력성은 상당한 수준이라고 판단하였다. 이상의 판단을 토대로 패널은 Pisco와 수입 증류주는 칠레 시장에서 직접 경쟁 관계에 있거나 대체 가능한 관계에 있다고 판시하였다.
2) GATT III조2항 두 번째 문장 위반 여부 : 유사하지 않은 과세
패널은 우선 Transitional system의 경우 위스키, Pisco, 기타 주류로 분류되어 있으나 Pisco는 그 정의상 국내 상품일 수밖에 없고 위스키와 기타 주류의 주세가 Pisco 주세에 비해 de minimis 범위를 초과하여 유사하지 않게 과세된 점은 자명하다고 지적하였다. 패널은 수입 위스키나 칠레産 위스키, 수입 기타 주류나 칠레산 기타 주류의 세율이 동일하다는 것이 유사하지 않게 과세되었다는 판단에 영향을 미치지 못한다고 부연하였다. 즉 일정 수입 상품이 국내 대체 가능 상품에 비해 유사하지 않게 과세된 것으로 충분하며 모든 수입 상품이 모든 국내 상품과 유사하지 않게 과세되었다는 것을 증명할 필요는 없다는 것이다.
New Chilean system의 경우 패널은 최고 세율(47%)과 최저 세율(27%)간의 차이가 de minimis 이상이고 알코올 도수가 1도 증가할 때마다 증가되는 세율 4% 역시 de minimis 이상이며 알코올 도수당 세율도 50% 이상의 차이가 나는 점을 주목했다(35°주류는 도당 세율이 0.771%인 반면 40° 주류는 1.175%(47%÷40°)). 따라서 Pisco와 수입 주류는 도수가 동일할 경우에는 동일하게 과세되기는 하지만 도수가 다를 경우 de minimis 범위 이상으로 유사하지 않게 과세될 수 있다. 패널은 일부 수입 상품이 일부 국내 상품과 유사하지 않게 과세되고 그 차이가 de minimis 범위를 초과하므로 New system 하에서도 문제가 되는 상품이 유사하게 과세되지 않는다고 결론지었다. New system에 대한 패널의 판정에 대해 칠레는 상소하였다.
칠레의 주장은 알코올 도수가 같으면 동일한 세율이 적용되므로 유사하지 않게 과세된 것이 아니라는 것이다. 예컨대 수입 주류나 국내 주류나 알코올 도수가 35° 이면 27% 동일 세율이 적용된다는 것이다. 상소기구는 칠레의 주장을 기각하였다. 상소기구는 과세 차등을 확인하기 위해서는 전체 범주의 모든 수입 상품과 국내 상품 과세 현황을 비교해지 각 범주(category)내의 국내외 상품 비교에 국한할 것은 아니라고 보았다. 상소기구는 유사하지 않게 과세되기 위해서는 Japan-Alcohol 사건 상소기구가 판단한 대로 수입 상품이 국내 상품보다 더 무거운 과세 부담을 지어야 하며 그 차이가 어느 경우든 de minimis 범위를 초과해야 한다는 점을 환기하였다.
상소기구는 이어 패널이 확인한 대로 칠레산 Pisco의 75%가 최저 세율을 적용 받는 반면 수입 주류의 95%가 최고 세율을 적용 받는 실제 상황에 비추어 알코올 도수가 동일한 경우에 국한하지 않고 수입 상품과 국내 상품 전체를 종합적으로 검토해보면 수입 주류가 국내 주류에 비해 더 무거운 과세 부담을 지는 것이 확실하다고 판단, 패널의 판정을 지지하였다.
3) GATT III조2항 두 번째 문장 위반 여부 : 국내 생산 보호 목적
패널은 Japan-Alcohol 사건 상소기구가 확인한대로 국내 생산 보호를 위해 적용되었는지 여부는 그러한 의도의 문제가 아니라 적용 방식으로 판단해야 한다고 보았다. 반드시 국내 산업 보호 의도가 없더라도 그 적용된 방식이 국내 생산을 보호하는 결과를 초래하면 국내 생산 보호 목적을 인정할 수 있다는 것이다.
Traditional system의 경우 패널은 주류 종류별로 차등 세율을 적용하면서 법령상 국내 상품 Pisco에 대해서 최저 세율을 적용한 점, Pisco와 물리적 특성이 동일한 수입 주류에 대해서는 최소 5%의 과세 차이가 날 수 밖에 없는 점, 수입 주류의 태반을 차지하는 위스키에 대해 53%의 높은 세율을 부과한 점(Pisco는 25%), Pisco는 칠레 증류주 시장의 75%를 점유하고 있는 점 등을 고려할 때 이 system의 design, structure, architecture는 국내 생산을 보호하기 위한 방식으로 차등 과세를 부과하려는 것이 분명하다고 판단하였다. New system의 경우 패널은 국내 생산 보호 목적이 인정된다고 판단하였다. 패널은 그 근거로 i) 가장 많이 생산되는 Pisco 알코올 도수에 최저 세율을 맞춘 점, ii) 경미한 알코올 도수 차이(35°~39°)에 상당한 과세 차이(27%~47%)를 둔 점, iii) 칠레 국내법이 酒種別로 최저 알코올 도수를 부과한 점5)(상품명에 Whisky를 사용하기 위해서는 알코올 도수 최저 40° 초과, 동 도수에 최고 세율 부과), iv)수입 주류에 대한 기존 또는 이전의 de jure 차별제도와 논리적으로 연결되는 점, v) 칠레산 Pisco 75%가 최저세율을 적용 받는 반면 수입 주류의 95%가 최고 세율을 적용 받는 실제 상황을 제시하였다. 상소기구는 iii), iv)에 대해서는 합당한 근거가 되지 못한다고 기각하였다.
상소기구는 iii)의 경우 칠레의 기준은 다른 시장에서 사용되는 기준과 유사하며 iv)의 경우 특별한 근거 없이 이전의 보호주의적 행동을 새로운 조치를 통해 계속할것이라고 예단하는 것은 옳지 못하다고 지적하였다. 상소기구는 나머지 3개 요소에 대해서는 패널의 판단이 합당하다고 보았으며 new system이 국내 생산을 보호하기 위한 것이며 GATT III조2항 위반이라는 패널의 판정을 지지하였다.
다. 해설 및 평가
GATT III조는 I조와 함께 국내외 상품 차별을 금지하는 대표적인 조항이다. III조의 경우 특히 III조2항 위반 여부가 이번 사건을 포함하여 Japan-Alcohol 사건, Korea-Alcohol 사건, Canada-Periodicals 사건 등 여러 사건에서 다루어 졌다. 차별이 국내법에 명시되어 있는 경우 그 심리는 쉬울 것이나 이번 사건을 포함하여 위의 여러 사건에서 문제가 되었듯이 대부분의 차별은 표면적인 법규정에 의해서가 아니라 실질적이고 내면적인 조치와 그 집행방법에 의해 이루어지는 것이 태반이다. 이러한 사실상(de facto)의 차별은 그 존재 여부와 위반 여부를 가리기가 녹녹치 않다. 사실상의 차별을 확인하는 방법으로 우선 생각할 수 있는 것은 첫째 차별의 의도가 있었는지 여부와, 둘째 차별의 효과가 있는지 여부를 살피는 것이다.
두요소 중 하나 또는 둘 다 있을 경우 차별이 있다고 볼 수 있을 것이다. GATT 패널에서는 차별의 효과는 물론 차별하려는 의도가 있어야 한다고 판시한 바 있다 (US-Malt Beverage 사건, US-Taxes on Automobiles 사건). 이러한 intent-and-effects 접근 방법(의도(목적)-효과 분석법)은 그러나 Japan-Alcohol 사건에서 부인된 이래 일련의 유사한 사건에서도 계속 존중되고 있다. 여기서 말하는 의도는 입법자의 주관적인 의도를 의미하는 것이지 객관적으로 밝혀진 또는 문제가 되는 법규 자체에 기재된 목적 등도 고려하지 말라는 것으로 이해해서는 곤란하다. Canada-Periodicals 사건에서는 제한된 범위이기는 하지만 정부 관리의 발언을 입법 의도 차원에서 고려하기도 하였다.
이번 사건에서 상소기구는 입법 의도, 목적에 관해 주관적인 의도는 조사 대상이 될 수 없을 것이나 법규상의 밝혀진 목표와 목적(statutory purposes and objectives)은 차별 여부 검토에 매우 타당한 요소라고 지적하였다.
상소기구는 조치의 적용 양태를 그 조치(법규)에 표방된 목적과 연계하여 심사하는 것은 불가 피하며 양자간에 합리적인 관계 존재 여부 검토는 그 조치의 객관적인 의도를 검토하는 데 있어 중요한 요소라고 판단하였다. 즉 주관적인 의도는 고려 대상이 될 수 없겠으나 그렇다고 객관적으로 확인할 수 있는 의도까지 고려 대상에서 배제할 수는 없다는 것이다.
1)
Alcohol content
ad valorem tax rate
Less than or equal to 35°
Less than or equal to 36°
Less than or equal to 37°
Less than or equal to 38°
Less than or equal to 39°
Over 39°
27%
31%
35%
39%
43%
47%
2)칠레, 페루 등지에서 특히 보편적으로 소비되는 와인의 일종이다. 칠레는 Pisco를 지리적 표시로 보호하고 있고 자국 법령을 통해 30° 이상의 알코올 함량을 유지하도록 규제하고 있다. 가장 많이 팔리는 Pisco의 알코올 도수는 30°였다.
3)
Whisky
Pisco
Other Spirits
Until Nov. 30, 1997*
After Dec. 1, 1997
After Dec. 12, 1998
After Dec. 12, 1999/Until Dec. 1, 2000
70%
65%
59%
53%
25%
25%
25%
25%
30%
30%
30%
30%
4) III:2. 다른 체약국의 영역 내에 수입된 체약국 영역의 산품에 대하여는 동종의 내국산품에 직접 또는 간접으로 부과되는 내국세 또는 기타 모든 종류의 내국과징금을 초과하는 내국세 또는 기타 모든 종류의 내국과징금을 직접 또는 간접으로 부과하여서는 아니된다. 또한, 체약국은 본 조 제1항에 규정된 원칙에 위배되는 방법으로 내국세 또는 기타 내국과징금을 수입산품 또는 국내산품에 부과하여서는 아니된다.
