Korea vs. US - Sheet/Plate from Korea 사건(DS179, 2001. 2. 1. - 패널)

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가. 사건 개요

 

     미 철강 산업체 단체와 철강 노동자 협회는 1998년 3월 31일, 6월 10일에 한국을 비롯한 일부 국가의 Stainless Steel 厚板 plate 및 板材 sheet&strip 수입에 대하여 각각 반덤핑 조사를 신청하였고 미 상무부는 약 6개월간의 조사 후 후판에 대해서는 1999년 3월 31일 포항제철 및 기타 업체에 대하여 16.26%의 최종 덤핑률을 결정하는 판정을 내렸으며 판재에 대해서는 1999년 6월 8일 포항제철 12.12%, 인천제철 0%, 大韓 58.79% 및 기타 업체 12.12%의 덤핑률을 최종 결정하였다. 국내 산업 피해가 있다는 미 무역 위원회(ITC)의 판정을 거쳐 미 상무부는 1999년 5월 21일, 1999년 7월 27일 후판 및 판재에 대해 반덤핑 관세 부과 조치를 발동하였다. 1999년 10월 14일 한국은 미국의 반덤핑 관세 부과 조치가 반덤핑협정에 위반되는지 여부에 대하여 패널 설치를 요청하였으며, 심리는 조사 대상 물품의 한국 내 내수 판매에서 이루어진 美貨 표시 거래에 대하여 어떠한 환율을 적용할 것인가, 판매 대금을 받지 못한 판매를 판매가 없었던 것으로 처리할 수 있는지 또는 대손비용으로 처리할 수 있는지, 원화가 급격히 평가 절하 되었던 97년 11월부터 12월까지 2개월간을 조사 기간에서 분리하여 덤핑 마진을 계산하는 것이 적정한 것인지를 중심으로 전개되었다. 패널은 2000년 12월 14일 미국의 덤핑 마진 계산 방식이 협정에 위반되며, 따라서 미국의 동 반덤핑 조치를 WTO협정에 일치하도록 권고하는 최종 보고서를 배포하였으며, 2001년 2월 1일에 동 보고서는 채택되었다.

 

나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지

 

1) 특정 내수 판매 가격에 대한 이중 환산(double conversion)문제

 

     한국 시장에서 미 달러로 주문 및 판매가 이루어지고 대금 지급은 원화로 이루어지는 포항제철의 특정 판매(로칼 판매)에 대한 미 상무부의 처리가 문제가된 쟁점이다. 포항제철의 로칼 판매와 관련된 선적 서류의 일부분과 모든 세금 계산서는 판매 시점에서의 환율에 의해 환산된 원화 금액을 반영하고 있으나, 로칼 판매 성격상 판매 대금은 물품 판매 시점에서 서너달 정도 이후에 지급된다. 이 쟁점의 핵심은 당해 로칼 판매에 대하여 판매 시점과 대금 지급 시점의 환율중 어느 환율을 적용하여야 하는가이다. 포항제철은 최초 답변서에서 상기 로칼 판매에 대하여 원화로 표시된 자료를 제시하였으나, 후속 추가 질문서에 대하여는 동 판매를 미 달러로 수정 제출하면서 ‘정상 가격 산정은 미 달러를 기초로 하여 계산되어야 한다’라고 미 상무부에 공식 의견을 제출하였다. 그러나 미 상무부는 이를 받아들이지 않으면서 후판 및판재의 덤핑 여부에 관한 최종 판정 시 포항제철의 회계 장부에 기록된 내수 판매의 원화 가격(달라 가격을 이미 원화로 환산하여 기재한 가격)을 미 상무부 자체 환율을 적용하여 미 달러로 다시 환산하고 이를 정상 가격 산정의 기초로 활용하였다. 한국은 미 상무부가 매출 송장상 미 달러 금액을 일정 환율(판매 시점에서의 환율)에 의해 원화로 환산하였는데, 이를 다시 다른 환율(미 상무부 자체적으로 산출한 환율)에 의해 미 달러 금액으로 환산하는 “이중 환산”을 수행하였다고 주장하였다. 또한, 한국은 반덤핑협정 2조4항1호는 통화 환산이 요구되는 경우에만 환산을 허용하는 조항으로서 미 상무부의 내수 판매에 대한 이중 환산은 불필요하게 환산한 것이므로 2조4항1호1) 요건과 불일치한다고 주장하였으나 미국은 협정 2조4항1호 통화 환산이 요구되는 상황을 규정한 조항이지 통화 환산을 하지 않아야 하는 특정 상황을 규정하는 조항은 아니라고 반박하였다. 패널은 반덤핑협정 2조4항1호가 불필요한 통화 환산을 금지하고 있는지 여부에 대해 문안 해석상 동 조항은 단지 수출 가격과 내수 가격의 효과적 비교를 위해 요구되는 경우에만 통화 환산이 허용된다는 일반적인 원칙 조항이라고 판단하고 동 분쟁과 관련하여 비교 대상 내수 가격이 이미 수출 가격과 동일한 통화로 이루어졌다면 협정 2조4항1호에 의해 통화 환산은 요구되어지지 않으며, 허용되지 않는다고 확인하였다. 그러면 비교 대상 내수 가격이 이미 수출 가격과 동일한 통화로 이루어졌는지, 즉 동 건에서 미국이 내수 판매가 원화로 거래되었다는 판단을 적절하게 결정하였는지 여부를 살펴야 하는 데 패널은 이를 조사 당국이 사실을 판단하는 문제로 보았다. 즉 반덤핑협정 17조6항(1)에서 규정하는 공평하고 객관적인 조사 당국이라면 문제가 된 내수 판매가 원화로 이루어졌는지 혹은 미달러로 이루어졌는지에 대해 어떠한 결정을 내렸을 것인가를 동 사안의 해결 방법으로 선택하고 내수 판매가 미달러 금액(매출 송장)으로 이루어졌는지 원화(매출 장부)로 이루어졌는지를 plate 조사 件과 sheet 조사 件을 분리해서 검토하였다. plate 조사 件에서 포항제철은 최초 답변서에서 내수 판매를 실제 지급된 금액이 아닌 매출 송장상의 금액인 원화로 답변하였고, 이후 동 판매에 대하여 미달러로 제출하고 원화 대신 미 달러가 고려되어야 한다고 주장하였다. 미 상무부에 의한 현장 조사에서 포항제철은 고객이 rolling basis에 의한 대금을 지급하기 때문에 개별 판매 대금에 대한 검증이 불가능하다고 밝혔으며 원화로 지급된 내 수 판매 대금이 매출 장부에 기록된 원화 금액과 상이하다는 사실을 발견하지 못하였음을 인정하였다. 이를 토대로 미 상무부는 대금 청구는 미 달러로 요청되었지만, 동 판매 대금에 대한 지급은 매출 송장 발행 시점에서의 시장 환율을 기초로 하여 원화로 이루어졌고, 매출 장부에 원화로 기록되었다고 결론을 내렸다. 이에 비추어 패널은 ‘공평하고 객관적인 조사 당국이라면 내수 판매는 원화로 이루어졌다고 판단할 수 있었을 것이다’라고 판정, 미국의 입장을 지지하였다. 한편 sheet&strip 조사 件에서 패널은 plate 조사 件과 상이하게 ‘회사는 최초 답변서에서 원화 금액과 함께 미 달러 금액을 제시하였으며, 이는 미 상무부로 하여금 실제 지급된 원화 금액이 판매 시점에서의 원화 금액과 다르다는 정보를 제공토록 하는 추가 질문서를 송부하게 하였음’을 지적하였고, 또한, 미 상무부가 현장 조사에서 장부 및 지급 증빙 등을 통해 지급 시점과 판매 시점의 원화 금액의 차액을 당해 회사는 외화 환산 손실로 인식함으로써 답변서에 제시된 원화 금액이 실제 지급된 금액과 다르다는 사실을 발견하였다. 따라서 패널은 매출 송장상 미 달러 판매 금액이 구매자가 궁극적으로 지불하여야 할 대금을 결정하는 데 있어 결정적인 역할을 하지 않았다는 점을 근거로 당해 내수 판매가 원화로 이루어졌다고 판정토록 하는 데에 어떠한 논리적 근거도 없다는 한국측의 주장에 동의함으로써, ‘공평하고 객관적인 조사 당국이라면 내수 판매는 미 달러로 이루어졌다고 판단할 수 있었을 것이다’라고 판정하였다. 즉 패널은 plate 건에서는 미 상무부가 내수 판매가 미 달러가 아닌 원화로 이루어졌다라고 판정하는 데 오류가 없었다고 판결되었으므로 반덤핑협정2조4항1호의 위반이 아니라고 판결하였고 sheet&strip 건에서는 내수 판매가 원화로 이루어졌다는 미 상무부의 사실 판단이 잘못되었다고 판정되었으므로 비교 대상 가격이 동일 통화임에도 불구하고 통화 환산을 적용하는 것은 반덤핑협정 2조4항1호의 위반이라고 판결하였다. 한국은 미국의 이중 환산은 미 당국이 그 이전부터 시행하여 오던 관행과 부합되지 않는 것이라고 주장하고 이는 법규의 일률적인 운영을 규정한 GATT X조3항(a)호 위반이라고 주장하기도 하였다. 패널은 일단 GATT X조3항(a)는 법규의 운영(administration)에 관한 것이고 법규의 내용(substance)에 관한 것은 아닌데 한국의 이의 제기는 미국의 반덤핑 법규 운영에 관한 것으로 보인다고 인정은 하였으나 기존 관행(established practice)을 따르지 않은 것이 동 조항의 규율 대상인지에 대해서는 의문을 표시하였다. 패널은 미국의 주장을 받아들여 WTO 분쟁 해결 절차는 문제가 되는 WTO 협정상 회원국의 의무와 권리를 보존하여 주고 관련 조항을 명확히 하는 것이지 어느 회원국의 특별한 결정이 그 국가의 자체 법규나 관행과 부합하는지를 심리하는 제도는 아니라고 결론지었다. 아울러 일률적이라는 것은 유사한 상황에 있는 대상의 동일한 취급에 관한 것이지 동일한 결과를 의미하는 것은 아니라고 추가하고 한국의 주장을 배척하였다.

 

2) 판매 대금 미지급 거래 처리 문제

 

     포항제철의 상당량 대미 수출 판매가 미국 내 자회사인 POSAM에 의하여 이루어졌다. POSAM으로부터 상품을 구매한 회사가 부도 처리되어 POSAM이 판매 대금을 회수하지 못한 거래가 있었는데 POSAM은 Negative invoice를 발행한 것으로 처리하였다. 판매 시점에서 포항제철은 상기 특정 구매자가 위험한 재무 상황에 있었다는 것을 인지하지 못했음을 미 상부도 인정하였다. 미 상무부는 상기 미회수 판매대금을 직접 판매비용으로 간주하고 포철의 미국 내 수출에 배분 조정하였고 미국 내 독립된 수입상을 통하여 이루어진 수출에 대하여는 상기 배분된 직접 판매비용을 내수 판매 가격에 가산하였으며, POSAM을 통한 수출 판매에 대하여는 판매한 가격에서 동 배분된 직접 판매비용만큼을 차감하였다. 반덤핑협정 2조3항2)은 수출 가격이 존재하지 않거나 신뢰할 수 없을 때 조사 당국은 합리적인 기초에 의해 수출 가격을 구성(구성 가격)할 수 있다고 규정하고 있으며 2조4항3)은 수출 가격과 정상 가격간의 공정한 비교를 위해 가격 비교에 영향을 미치는 차이점들을 적절히 고려할 것을 주문하고 있다. 미국은 POSAM을 경유하지 않은 직접 거래에 배분된 대손 비용은 2조4항상의 판매 조건의 차이에 해당하며 POSAM 경유 거래에 차감한 것은 2조3항에 의거한 구성 가격 산정을 위해서라고 주장하였다. 즉 현지 지사를 통한 수출의 경우에는 미국 내 독립된 거래자에게 판매한 가격에서 동 구매자와 현지 지사 사이에서 발생하는 관련 비용 및 이윤을 차감하면 수출 가격을 구성하게 되므로 차감 조치는 구성 가격 산정의 한 요소로 취급하였다고 주장하였다. 이에 대해 한국은 판매 대금 미지급은 계약 위반이지 2조4항에서 말하는 판매 조건(terms and condition)의 차이가 될 수 없으며 POSAM 경유 거래에 적용하였다는 차감 요소는 협정 2조4항에서 언급하고 있는 수입 단계와 재판매 단계에 서 발생하는 비용이 아니라 재판매 단계 이후에 발생하는 비용이라는 점에서 차감 요소로 조정되어서는 안된다고 반박하였다. 패널은 POSAM 경유 거래에 있어 패널은 미국의 비용 차감이 수출 가격 구성 요소로서 이루어 졌다는 점은 인정하였으나 수출 가격 구성 방식을 규정하는 것은 2조3항이 아니라 2조4항으로 보아야 하며 차감 행위는 동 조항상의 수입과 재판매 사이에 발생하는 관세 및 조세를 포함한 비용으로 보아야 타당하며 수입과 재판매 사이에 발생한다는 것은 수입일과 재판매일 사이에 발생한다는 의미라고 확인하였다. 문제가 되는 차감은 재판매 이후에 발생한 것일 뿐 아니라 재판매일 당시에는 전혀 예상하지 못했던 것이므로 미회수 판매 대금을 구성 수출가격에서 차감한 행위는 2조4항에서 말하는 조정(allowances)에 해당되지 않는다고 판시하였다. 포항제철이 미국 내 거래자에게 직접 판매한 거래에 배분된 대손비용에 대해 미국은 신용 거래(외상 거래)는 대금을 받지 못할 위험성을 내포하고 있는 것이므로 2조4항에서 말하는 판매 조건의 차이(differences in conditions and terms)라고 보아야 한다고 주장하였으나 패널은 판매 조건의 차이는 구매자의 예견되지 못한 부도 및 이로 인한 채무 불이행으로부터 야기되는 차이까지를 포함하지 않는 것으로 해석된다고 하면서 판매 조건은 판매 계약상 형성된 권리 및 의무를 의미하는 것이며 판매 조건의 차이(difference)란 계약상 권리 및 의무의 차이를 의미하는 것으로 판단하였다. 따라서 구매자가 대금을 지급하지 못하는 상황은 거래 계약상 권리 및 의무의 내용이 다른 것이 아니라 계약의 위반 사항을 의미하는 것이라고 하였다.

 

3) 다중 기간 평균(multiple averaging) 문제

 

     외환 위기로 인해 한국 원화는 1997년 11월 ~12월 기간 중 대폭 절하되었다. 미 상무부는 덤핑 마진 산정 시 이러한 평가 절하 효과를 적의 고려하기 위해 plate 및 sheet 조사 기간을 2개의 기간(1월~10월, 11월~12월)으로 나누었다. 미 상무부는 각각의 기간에 대해 덤핑 마진을 산정하였고 이를 평균하여 최종 덤핑률을 계산하였다. 이 과정에서 수출 가격이 정상 가격보다 높은 경우에는 덤핑 마진을 마이너스가 아니라 “zero”로 처리하여 가중 평균하였다. 한국은 반덤핑협정 2조4항2호4)에서 multiple averages와 multiple averages간의 비교가 아니라 “a weighted average(of normal value)”와 “a weighted average(of prices of all comparable export transactions)”간의 비교를 규정하고 있으므로 미국이 행한 다중 기간 평균 수출 가격 대 다중 기간 평균 정상 가격의 비교는 부당하다고 주장하였다. 패널은 반덤핑협정 2조4항2호가 다중 평균 방식의 적용을 금지하고 있다고 보지 않으며, 하나의 가중 평균 정상 가격과 비교 가능한 모든 수출 거래에 대한 하나의 가중 평균을 비교하여야 한다는 기초 하에 덤핑 유무에 대한 판단이 이루어져야 한다는 것을 제시하고 있다고 보았다. 즉, 정상 가격과 비교 가능하지 못한 수출 가격이 있는 경우에는 하나의 가중 평균 정상 가격과 하나의 가중 평균 수출 가격을 비교할 것을 회원국들은 요구받지 않는다고 하였다. 비교 가능하지 않은 거래를 포함하여 가격 비교를 하는 것은 2조4항의 공정 비교 원칙에도 어긋나는 것이라고 부언, 한국의 주장을 받아들이지 않았다. 그러나 미국의 다중 기간 평균 방식의 사용이 허용 가능한지 여부에 대해서 패널은 덤핑 존재 여부를 판정할 때에는 가격 요소 이외에 물량 요소도 고려하여야 하는데 미국이 조사 기간을 세분화한 사유는 오직 정상 가격의 변화(급격한 환율 변동에 의한)만을 고려하여 이루어졌고 조사 기간 동안의 내수 판매와 수출 판매 물량간의 차이를 전혀 고려치 않았으므로 미 상무부에 의하여 적용된 다중 평균 비교 방식(multiple averaging comparison methodology)은 가중 평균 정상 가격과 모든 비교 가능한 수출 거래들의 가중 평균을 비교하도록 요구하는 협정 2조4항2호에 일치하지 않는다고 판결하였다.

 

다. 해설 및 평가

 

     패널은 미국이 반덤핑협정을 위반하여 조치한 범위 내에서 미국의 조치는 동협정이 보장하는 한국의 이익을 무효화 또는 침해하였다고 결론을 내리면서, DSU 19조1항에 의거, DSB로 하여금 미국의 한국산 스테인리스 철강 후판 및 판재에 대한 반덤핑 관세 부과 조치를 반덤핑협정에 일치토록 요청하여 줄 것을 권고하였으나 협정 일치 방법에는 여러 가지가 있을 수 있다는 이유로 반덤핑 조치를 철회하라고 권고하여 달라는 한국의 요청은 받아들이지 않았다. 한국은 미국이 조사 기간을 환율 변동을 이유로 분할하여 덤핑률을 따로 계산한 것을 시비하였으나 미국이 마이너스 덤핑률을 0로 처리한 所謂 zeroing에 대해서는 이의를 제기하지 않았다. 이러한 zeroing 관행은 미국에 이어 EC도 사용하였으나 EC-Bed Linen 사건에서 반덤핑협정 2조4항2호에 위반되는 것으로 판시되었다. 환율 변동을 이유로 한 미국의 multiple averaging(of investigation period)에 대해 한국은 반덤핑협정 중 유일하게 환율에 대해 언급한 2조4항1호5) 어느 부분도 환율 변동을 이유로 한 비교가격 조정을 허락하고 있지 않다고 주장하기도 하였으나 패널은 동 조항은 평균이 아니라 환율의 선택에 관한 조항일 뿐이고 multiple averaging을 통해 환율 변동문제를 해결하는 것을 금지하지도 않고 있다고 판단, 한국의 주장을 받아들이지 않았다. 그러나 패널의 이러한 판단은 논란의 여지가 있다. 이 조항은 환율 변동은 무시된다고 명백히 규정하고 있으며 전체적인 문맥으로 볼 때 환율 변동 문제를 해결하기 위해 조사 당국이 취할 수 있는 모든 행위를 관장하는 것으로 해석할 수도 있을 것이다. 이러한 해석을 바탕으로 조사 당국은 환율변동을 고려하기 위해 덤핑 산정을 어떠한 방식으로든 조작할 수 없다고 주장할 수도 있을 것이다.

※ 이 판례 해설은 ｢무역 구제｣ 2001년 7월호에 게재된 金龍煥 님의 논문을 일부 보완한 것이다.

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¹⁾ 2.4.1 제4항에 의한 비교시 화폐단위의 변경이 요구되는 경우 이러한 변경은 판매일자(Re.8)의 환율을 사용하여 이루어져야 한다. 단, 선물시장에서의 외환의 판매가 관련 수출판매와 직접 연계되어 있는 경우에는 선물판매환율이 사용된다. 환율변동은 무시되고, 조사 시 당국은 조사기간 동안 환율의 지속적인 움직임을 반영하기 위하여 수출자에게 최소 60일의 수출가격 조정기간을 부여한다.

²⁾ 2.3 수출가격이 존재하지 아니하거나 수출가격이 수출자 및 수입자 또는 제3자간의 제휴나 보상약정으로 인하여 믿을 수 없다고 관계 당국에 보여지는 경우, 수출가격은 수입품이 독립구매장에게 최초로 재판매되는 가격을 기초로 구성될 수 있으며, 또는 독립구매자에게 재판매되지 않거나 수입된 상태로 재판매되지 아니하는 경우에도 당국이 결정할 수 있는 합리적인 기초에 의하여 구성될 수 있다.

³⁾ 2.4 A fair comparison shall be made between the export price and the normal value. This comparison shall be made at the same level of trade, normally at the ex-factory level, and in respect of sales made at as nearly as possible the same time. Due allowance shall be made in each case, on its merits, for differences which affect price comparability, including differences in conditions and terms of sale, taxation, levels of trade, quantities, physical characteristics, and any other differences which are also demonstrated to affect price comparability. In the cases referred to in paragraph 3, allowances for costs, including duties and taxes, incurred between importation and resale, and for profits accruing, should also be made. If in these cases price comparability has been affected, the authorities shall establish the normal value at a level of trade equivalent to the level of trade of the constructed export price, or shall make due allowance as warranted under this paragraph. The authorities shall indicate to the parties in question what information is necessary to ensure a fair comparison and shall not impose an unreasonable burden of proof on those parties.

⁴⁾ 2.4.2 Subject to the provisions governing fair comparison in paragraph 4, the existence of margins of dumping during the investigation phase shall normally be established on the basis of a comparison of a weighted average normal value with a weighted average of prices of all comparable export transactions or by a comparison of normal value and export prices on a transaction-to-transaction basis. A normal value established on a weighted average basis may be compared to prices of individual export transactions if the authorities find a pattern of export prices which differ significantly among different purchasers, regions or time periods, and if an explanation is provided as to why such differences cannot be taken into account appropriately by the use of a weighted average-to-weighted average or transaction-to-transaction comparison.

⁵⁾ 2.4.1 When the comparison under paragraph 4 requires a conversion of currencies, such conversion should be made using the rate of exchange on the date of sale, provided that when a sale of foreign currency on forward markets is directly linked to the export sale involved, the rate of exchange in the forward sale shall be used. Fluctuations in exchange rates shall be ignored and in an investiga- tion the authorities shall allow exporters at least 60days to have adjusted their export prices to reflect sustained movements in exchange rates during the period of investigation.

 

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