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가. 사건 개요
이 사건은 인도산 철강 厚板에 대해 미국이 반덤핑 관세를 부과한 것에 대해 인도가 제소한 사건이다. 미국 상무부는 1999년 3월 인도를 비롯한 일부 국가의 철강 후판에 대해 덤핑 조사를 개시하였으며 조사 대상이 된 印度 회사는 Steel Authority of India Ltd(이하 SAIL)사였다. 미 상무부는 1999년 7월 SAIL사에 대해 58.5%의 덤핑 마진이 있다고 잠정 판정을 내렸다. 인도는 가격 인상 약속(price undertaking)을 제안하여 양국간 교섭이 진행되기도 하였으나 합의에 이르지 못하였으며 미국은 1999년 12월 덤핑 마진을 72.49%로 최종 판정하고 2000년 2월 반덤핑 관세 부과 조치를 발동하였다. 미국은 SAIL사가 최선의 협조를 다해 정보를 제출하지 않았으며 다수 자료가 누락되거나 제출된 자료도 오류가 심해서 제출자료 전체를 신뢰할 수가 없어 부득이 SAIL사 제출 자료 일체를 기각하고 대신 입수 가능한 사실에 전적으로 기초하여 덤핑 마진을 계산하였다고 설명하였다.
인도는 미국이 SAIL사가 제공한 정보를 무시하고 입수 가능한 사실에 전적으로 기초한 것은 반덤핑협정 6조8항 위반이며 입수 가능한 사실을 이용할 수 있도록 규정한 미국 관세법의 관련 규정도 반덤핑협정에 부합되지 않는다고 주장하고 2001년 6월 패널 설치를 요청하였다. 패널은 적법하게 제출된 자료를 무시한 미국의 조치는 협정 위반이라고 보았으나 관련 미 국내법 자체도 반덤핑협정에 부합되지 않는다는 인도의 주장은 받아들이지 않았다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 입수 가능한 사실의 이용의 적법성(반덤핑협정 6조8항, 부속서 2의 3조)
인도는 미국이 SAIL가 제출한 미국 내 판매 가격 정보 일체를 기각하고 입수 가능한 사실을 이용한 것은 6조8항1) 및 부속서 2의 3조2) 위반이라고 주장하였다. 인도는 SAIL사가 일부 자료(cost data)는 제출하지 않았으므로 이 정보 대신 미국이 입수 가능한 사실을 이용하는 것에 대해서는 시비하지 않겠으나 부속서 2의 3조 요건대로 검증 가능하고 어려움 없이 조사에 이용할 수 있도록 적시에 제출된 다른 자료(price data)도 모두 기각한 것은 분명히 협정 위반이라고 강조하였다. 인도는 또한 제출된 정보가 부속서 2의 3조 요건을 일부 충족하지 못하였다 하더라도 부속서 2의 5조3) 규정에 비추어 능력에 따라 최선을 다해 제공된 것이 라면 무시하여서는 안된다고 주장하였다. 미국은 SAIL사가 제출치 않은 정보는 기제출 자료를 검토하는 데 필수적인 것이었으며 그 자료가 제출되지 않음으로 해서 기제출 자료가 무의미 해졌고 기제출 자료에 포함된 오류 역시 심각한 것이어서 자료 전체의 신빙성을 의심할 수 밖에 없었다고 설명하였다. 미국은 6조8항은 필요한 정보가 일부라도 제공되지 않을 경우 조사 당국은 판정을 전체적으로 입수 가능한 사실에 기초할 수 있다는 의미라고 주장하였다(즉 적절하게 제공된 기타 정보도 무시 가능). 인도는 필요한 정보란 판정에 소요되는 여러 종류의 정보를 포괄하는 것으로서 어느 한 요소에 관한 정보가 없다고 하여 나머지 정보를 모두 무시할 수는 없다고 반박하였다. 패널은 부속서 2의 3조는 조사 당국이 이용해야 하는 정보의 요건을 적시한 강행규정으로서 조사 당국은 정보가 이 요건에 맞게, 즉 검증 가능하며 부당한 어려움이 없이 이용될 수 있고 적절하게 적시에 제출되었으면 이를 반드시 이용해야 한다고 보았다. 패널은 조사 당국이 당사자가 제출한 정보가 부속서 2의 3조 요건에 맞는지 하나 하나 검토할 것까지는 없으나 적어도 기각하는 정보에 대해서는 동 요건을 충족하는지는 검토하여야 한다고 보았다. 정보란 상호 연관되어 있는 것이므로 한 종류의 정보를 제공하지 않을 경우 요건을 충족하는 다른 정보도 인정할 수 없는 결과(ramification)를 야기할 가능성도 인정하였으나 미국처럼 그렇다고 모든 정보 일체를 무시하는 것이 용인되는 것은 아니라고 밝혔다. 패널은 미국이 주장하는 대로 미제출정보가 기제출 정보의 사용 가능성(usability)을 부인할 수도 있는 점은 일부 인정하였으나 그 경우 기제출 자료를 인정할 수없는 상세한 설명이 당사자에게 제공되어야 할 것이라고 언급하였으며 미국의 최종 판정문에는 관련 설명이 일체 포함되어 있지 않은 점을 지적하였다.4)패널은 부속서 2의 5조에 규정된 최선의 능력 기준과 관련, 인도의 주장은 조사 당국에게 지나친 부담을 지우는 것이라고 언급하고 동 조항은 부속서 2의 3조 요건은 충족하였으나 완전하지 못한 정보를 무시해서는 안 된다는 의미5)로 해석해야 할 것이라고 정리하였다.
2) 미국 관세법의 반덤핑협정 합치 여부
미국 1930년 관세법 776조와 782조 (d), (e)는 반덤핑 6조8항 및 부속서 2와 같이 조사 당국이 입수 가능한 사실을 이용할 수 있는 요건, 당사자가 제출한 정보의 인정 요건 등에 관해 규정하고 있다. 776조6)는 이해 당사자가 조사 당국이 요청한 정보를 제출치 않거나, 제출 시한을 준수하지 않거나 조사를 방해하거나, 제출된 정보가 검증할 수 없는 것이면 입수 가능한 사실을 이용할 수 있다고 규정하고 있다. 782조(d)7)는 입수 가능한 사실에만 의존하여 판정할 수 있는 상황을 규정한 것으로 조사 당국은 접수받은 정보가 부실한 내용을 당사자에 통보하고 보완할 수 있는 시한을 제공하여야 하나 재제출된 정보가 만족스럽지 못하거나
보충 정보가 재제출되지 않을 경우에는 기제출 또는 추가 제출된 정보 전부 또는 일부를 기각할 수 있다고 되어 있다. 782조(e)8)는 만약 당사자가 제출한 정보가 시한 내 제출되었거나, 검증 가능하거나, 완전히 부실하지 않거나, 당사자가 최선의 능력을 다해 제공한 것이거나, 부당한 어려움 없이 이용 가능하다면 조사 당국은 당사자가 제출한 것으로서 판정에 필요하나 정보가 갖추어야 할 요건을 모두 충족하지는 않는 정보를 무시해서는 안 된다고 규정하고 있다. 인도는 상기 조항이 미국 당국으로 하여금 입수 가능한 정보만을 이용하게 하는 의무를 지우고 있으며 이는 WTO 의무에 합치되지 않는 행위를 강제하는 것이므로 법규 자체가 WTO 협정과 부합되지 않고, 부속서 2의 3조에 규정된 고려 대상 정보의 요건 외에 추가적인 요건을 요구하고 있다고 주장하였다. 패널은 776조(a)는 반덤핑협정 6조8항과 부속서 2와 같은 상황에서는 조사 당국이 입수 가능한 사실을 대신 이용하라는 규정으로서 동 조항과 부합되지 않을 것이 없고 782조(d)는 may 動詞를 사용한 문안으로 볼 때 강행 법규가 아니라 (법규 자체의 WTO 협정 위반을 따질 수 없는) 재량 법규라고 확인하였다. 아울러 미국 당국과 사법부가 동 규정들을 집행, 해석한 관행을 분석하여 볼 때 동 규정이당국의 재량에 따라 운용된 점이 확실하다고 판시, 인도의 주장을 기각하였다.
3) 개발도상국에 대한 특별 고려의 법적 의무 여부(반덤핑협정 15조)
인도는 미국이 개발도상국인 인도의 상황을 특별히 고려하지도 않았고 건설적인 구제 가능성을 강구(explore)하지도 않았으며 이는 반덤핑협정 15조9)를 위반한 것이라고 주장하였다. 인도는 15조는 개별 상황에 따라 특별 고려의 범위와 내용은 달라질 수 있어도 특별 고려 자체는 반드시 해야 한다는 강행규정이라고주장하였다. 패널은 취해야 할 조치에 대해서 특정한 요건을 명시하고 있지 않으므로 15조는 회원국에게 특정한 또는 포괄적인 의무를 부여하는 조항은 아니라고 판시하였다. 또한 패널은 이 조항은 반덤핑 조치의 적용에 관한 것으로서 반덤핑 관세 확정 부과 여부에 관한 최종 결정에 적용되는 것이지 조사 절차나 방법의 선택 등 중간 과정에 적용할 것은 아니라고 확인하였다. 건설적 구제 가능성의 강구에 대해 패널은 우선 이 구절은 (조사 당국이 이용하고 있는 것 이외의) 다른 조사 방법이나 덤핑 마진 산정 방법을 고려해야 하는 의무를 부과하는 것은 아니라고 해석하였다. 패널은 이어 강구(explore)란 조사(investigate), 심사(examine), 검사(scrutinize)와 같이 과정에 대한 개념이지 반드시 특정한 결과를 요구하는 것은 아니라고 정리하였다. 따라서 이 사건의 경우 가격 인상 약속에 대한 양자 협의 등이 있었으므로 비록 특정한 건설적인 구제 조치가 채택되지는 않았다 하더라도 그 가능성은 강구된 것이라고 판시하였다.
다. 해설 및 평가
이 판례는 입수 가능한 사실의 전적인 이용에 관한 지침을 제시한 점이 주목된다. 피조사자가 제출한 정보 일부가 부적절한 것으로 기각되었을 경우 조사 당국이 나머지 정보도 무시하고 입수 가능한 사실에만 의거하여 판정할 수 있는가하는 문제이다. 근거 규정인 반덤핑협정 6조8항은 필요한 정보의 접근을 거부하거나 제공하지 않을 경우 입수 가능한 사실에 기초하여 판정할 수 있다고만 규정하고 있어 위와 같은 상황에 대해 분명한 지침을 제시하지 못하고 있다. 이에 패널은 부속서 2의 3조에 근거하여 조사 당국은 제출된 정보가 일정한 요건을 충족할 경우 이를 반드시 이용하여야 한다고 결론지었다. 조사 당국이 자의적으로 조사 대상 업체가 제공한 정보를 취사선택할 수 없도록 제한한 것으로서 이와 같이 조사 당국의 재량을 제한하는 판결은 조사 당국의 권한 남용 소지를 축소하고 조사 대상 기업의 권한을 보장하는 방향으로 반덤핑 관련 협정이 발전되어 온 관행과 궤를 같이 하는 것이다. 그러나 제출된 정보가 요건을 충족하기는 하나 이를 사용하기 위해서 반드시 필요한 다른 정보가 제출되지 않은 경우, 따라서 제출된 정보의 사용가능성이 심하게 훼손된 경우의 처리 방향에 대해서 패널은 확실한 지침을 밝히지는 않았다. 패널도 정보가 상호 긴밀하게 연결되어 있어서 다른 정보와 연계하여 분석하는 것이 필요한 경우가 있다는 점, 어느 정보의 불제공은 단순히 조각그림 맞추기에서 일부 조각이 누락된 것으로 끝나는 것이 아니라 다른 결과를 초래할 수 있다는 점을 인정하기는 하였다. SAIL사의 비용 정보가 없이 가격 정보만으로는 의미 있는 덤핑 마진을 산정할 수가 없다는 미국의 주장은 수긍이 가는 것이므로 앞으로 유사한 사례가 재발할 가능성도 많이 있을 것이다. 패널은 미국의 주장 자체를 배척하지는 않았으나 그러한 주장이 최종 판정에 나타나 있지 않은 점, 따라서 인도가 적절하게 대응할 수 있는 기회(자료의 추가 제공 또는 반박 논리 모색)를 제공받지 못한 점을 지적하였다. 반덤핑 분쟁에 관한 흔히 찾아볼 수 있는 패널의 관행 중의 하나는 조사 당국이 조사 대상 기업에게 반박하고 대응할 수 있는 충분한 기회를 부여하였는가를 중시한다는 것이다. 이러한 관행 역시 반덤핑 관세 부과가 회원국 정부에 의해 남용되어 왔고 정부에 비해 조사 대상 기업은 약자이며 약자의 권한을 보다 포괄적이고 꼼꼼하게 보장함으로써 조사 당국의 권한 남용을 방지하려는 반덤핑협정의 기본 인식이 투영된 것이다.
1) 6.8 이해 당사자가 합리적인 기간 내에 필요한 정보에의 접근을 거부하거나 달리 동 정보를 제공하지 아니하는 경우 또는 조사를 중대하게 방해하는 경우, 입수 가능한 사실에 기초하여 긍정적 또는 부정적인 예비 및 최종 판정이 내려질 수 있다. 이 항의 적용에 있어서 부속서 2의 규정이 준수된다.
2) 3. 검증 가능하며 부당한 어려움이 없이 조사에 이용될 수 있도록 적절하게 제출되고 적시에 제공되었으며, 적용이 가능한 경우, 당국이 요청하는 특정 매체 또는 컴퓨터 언어로 제출된 정보는 판정이 내려질 때 고려되어야 한다. 이해 당사자가 선호되는 매체 또는 컴퓨터 언어로 응답하지 아니한 경우에도 당국이 제2항에 규정되어 있는 상황이 충족된다고 판단하면 선호되는 매체나 컴퓨터 언어로 응답하지 아니한 것이 조사를 중대하게 방해하는 것으로 간주되어서는 아니된다.
3) 5. 이해 당사자가 능력에 따라 최선을 다하였다면 비록 제공되는 정보가 모든 면에서 이상적이지 아니하더라도 이것은 당국이 이를 무시하는 것을 정당화하여서는 아니된다.
4) 미국은 비용정보없이 SAIL사가 제공한 가격정보만으로는 미국내 판매상품과 인도내 판매상품을 상호 공정하게 비교할 수 없고 공정한 비교를 위한 물리적 차이의 보정(adjustment)도 시행할 수 없으며 따라서 신뢰할 만한 덤핑 마진 자체를 산정할 수도 없으므로 비용정보 없는 가격정보는 무의미하고 사용가능하지 않다고 주장하였다. 그러나 이러한 주장은 최종 판정문에 기재되지 않았고 심리 과정 중 패널에 제공된 것이었다.
5) Paragraph 5 can be understood to highlight that information that satisfies the requirements of paragraph 3, but which is not perfect, must nonetheless not be disregarded.
6) Section 776－DETERMINATIONS ON THE BASIS OF THE FACTS AVAILABLE.
(a) IN GENERAL. －If －
(1) necessary information is not available on the record, or
(2) an interested party or any other person-
(A) withholds information that has been requested by the administering authority or the Commission under this title,
(B) fails to provide such information by the deadlines for submission of the information or in the form and manner requested, subject to subsections (c)(1) and (e) of Section 782,
(C) significantly impedes a proceeding under this title, or
(D) provides such information but the information cannot be verified as provided in Section 782(i), the administering authority and the Commission shall, subject to Section 782(d), use the facts otherwise available in reaching the applicable determination under this title.
7) Section 782－CONDUCT OF INVESTIGATIONS AND ADMINISTRATIVE REVIEWS.
(d) DEFICIENT SUBMISSIONS. －If the administering authority or the Commission determines that a response to a request for information under this title does not comply with the request, the administering authority or the Commission (as the case may be) shall promptly inform the person submitting the response of the nature of the deficiency and shall, to the extent practicable provide that person with an opportunity to remedy or explain the deficiency in light of the time-limits established for the completion of the investigations or reviews under this title. If that person submits further information in response to such deficiency and either －
(1) the administering authority or the Commission (as the case may be) finds that such response is not satisfactory, or
(2) such response is not submitted within the applicable time limits, then the administering authority or the Commission (as the case may be) may, subject to subsection (e), disregard all or part of the original and subsequent responses.
8) (e) USE OF CERTAIN INFORMATION. －In reaching a determination under Section 703, 705, 733, 735, 751, or 753 [preliminary and final determinations, administrative review of determinations, and special rules for injury investigations for certain section 303 countervailing duty orders and investigations] the administering authority and the Commission shall not decline to consider information that is submitted by an interested party and is necessary to the determination but does not meet all the applicable requirements established by the administering authority or the Commission, if －
(1) the information is submitted by the deadline established for its submission,
(2) the information can be verified,
(3) the information is not so incomplete that it cannot serve as a reliable basis for reaching the applicable determination,
(4) the interested party has demonstrated that it acted to the best of its ability in providing the information and meeting the requirements established by the administering authority or the Commission with respect to the information, and
(5) the information can be used without undue difficulties.
9) 이 협정에 따라 반덤핑 조치의 적용을 고려할 때 개발도상회원국의 특별한 상황에 대해서 선진 국회원국의 특별한 고려가 있어야 한다는 것이 인정된다. 반덤핑 관세의 적용이 개발도상회원국의 본질적 이익에 영향을 미치게 될 경우, 반덤핑 관세를 적용하기 이전에 이 협정에 규정된 건설적인 구제의 가능성이 강구된다.
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