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가. 사건 개요
미국 상무부는 덤핑 여부(상계 관세의 경우 보조금 수혜 여부)를 결정하고 무역 위원회는 이로 인한 국내 산업의 피해 여부를 결정한다. 무역 위원회의 피해 판정이 있은 후 미 상무부는 관세청에 반덤핑 관세 징수 명령을 내리는 데 미 관세청은 先징수 後정산 방식(retrospective duty assessment)을 취하고 있다. 즉 관세 징수 대상 상품의 수입분에 대해 우선 추정 세율을 근거로 현금을 예치토록 한 후 매년 연례 재심(administer review)시 관세율을 확정하여, 초과분은 이자와 함께 환급하여 주고 미달분은 추가로 추징하는 방식이다. 연례 재심은 수입자나 수출자의 요청에 의해 상무부가 주관하는 것으로 旣도입 물량에 대한 관세 정산 외에 향후 도입될 물량에 적용될 현금 예치율(cash rate)도 결정하며 현금 예치분에 대한 정산은 다음해 연례 재심 시 실시된다. 이 방식은 비단 반덤핑 관세뿐 아니라 상계 관세 징수 시에도 적용된다. 현금 예치 후 통관은 되었으나 반덤핑 관세 정산이 이루어지지는 않은 수입품을 비정산(unliquidated) 되었다고 한다. 미국의 UR 협정 이행법(Uruguay Round Agreement Act: URAA) 129조는 미국의 반덤핑 관세 부과 조치(또는 상계 관세 부과 조치 및 긴급 수입 제한 조치)가 WTO 패널(상소심) 심리 결과 WTO 협정에 합치되지 않는 것으로 판결이 났을 경우 미 행정부가 취해야 할 조치에 대해 규정하고 있다. 즉 129조 a항1)과 b항2) 은 상무부와 무역 위원회로 하여금 각각 WTO 협정에 위배되는 것으로 판정된 반덤핑 관세(상계 관세)부과 조치를 WTO 판정에 합치되도록 하는 결정(通稱 129조 결정)을 내리도록 규정하고 있다. USTR은 상무부로 하여금 이러한 결정을 집행(implement) 하도록 지시(direct) 할 수 있다. 그런데 129조(c)항1호에 따르면 상무부의 결정(129조 결정)은 이를 집행하라는 USTR의 지시가 있던 일자 및 그 이후에 入境하거나(entered) 반출된(withdrawn from warehouse) 비정산 수입분에 대해 적용된다고 규정되어 있다. 따라서 집행 지시일 이전에 입경 및 반출된 비정산 수입분(prior unliquidated entries), 즉 현금 예치는 하였으나 아직 확정 관세율이 결정되지 않은 수입분은 어떻게 취급해야 하는지 문제가 발생할 수 있다. 캐나다는 129조(c)항1호는 이러한 비정산 수입분에 대해서는 WTO 판정을 이행하기 위한 결정(129조 결정)이 적용되지 못하게 하고 결과적으로 WTO에 의해 위배된다고 판정된 이전의 조치가 계속 적용되게 하는 것이므로 GATT와 반덤핑협정(보조금협정)에 위배된다고 주장, 2001년 7월 패널 설치를 요청하였다. 문제가 되었던 캐나다 상품은 침엽 목재였는데 캐나다는 해당 사례에 대해 시비하지 않고 아예 미국의 관련 법조항 자체를 시비하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
캐나다는 129조(c)항1호3)가 상무부로 하여금 prior unliquidated entries에 대해서는 WTO 협정과 합치되지 않게 연례 재심을 실시하고 (덤핑에 관한) 연례 재심 결정을 내리고 반덤핑 관세(또는 상계 관세)를 산정토록 요구하거나 요구하는 효과가 있다고 주장하였다. 또한 129조(c)항1호는 prior unliquidated entries에 대해서 WTO의 판정과 합치되는 방식으로 덤핑(또는 보조금)에 관한 연례 재심결정을 하고 반덤핑 관세(상계 관세)를 산정하고 기징수된 관세를 환급하는 것을 배제하거나 배제하는 효과를 가지고 있으므로 WTO 협정 위반이라고 주장하였다. 패널은 129조(c)항1호는 129조의 결정을 집행 지시일 이후 入境분이나 반출분에 대해 적용하라는 것임을 확인하기는 하였으나 그렇다고 캐나다의 주장대로이 규정이 그 자체로(by itself) 미국 당국으로 하여금 WTO 협정에 합치되지 않는 행동을 하라고 요구하거나 WTO 판정에 부합되는 조치의 시행을 배제하는 것으로 추론할 수는 없다고 보았다. 패널은 미국의 주장을 받아들여 129조(c)항1호는 129조 결정의 적용 범위에 관한 것이지 미국이 WTO 판정에 부합되는 방식으로 prior unliquidated entries에 대해 연례 재심을 수행하고 그에 따른 새로운 결정을 내리는 것을 방해하거나 금지하는 것은 아니라고 보았다. 패널은 미국이 129조(c)항1호가 집행된 US-Sheet/Plate from Korea 사건을 검토한 결과 미 상무부는 129조 결정 시행일 이후에 prior unliquidated entries에 대해 연례 재심을 WTO 판정에 부합되는 방향으로 실시하였음을 확인하고 따라서129조(c)항1호 적용사례로 볼 때에도 129조(c)항1호가 미 당국으로 하여금 특정한 조치 시행을 요구하거나 배제하는 것으로 해석할 수 없다고 정리하고 129조(c)항1호가 GATT, 반덤핑협정 등에 위배되지 않는다고 판시하였다.
다. 해설 및 평가
이 분쟁의 쟁점은 미국 UR 이행법 129조(c)항1호를 광의로 해석할 것이냐 협의로 해석할 것이냐 하는 법률 해석의 범위에 관한 것이다. 캐나다 주장의 요지는 129조(c)항1호는 129호 결정이 이행 지시일 以後 수입분에 대해서만 적용된다고 명기하고 있으므로 이를 뒤집어 해석하면 以前 수입분(prior unliquidated entries)에 대해서는 WTO 협정과 합치되지 않는 조치를 취하도록 요구하거나 합치되는 조치 시행을 배제하는 것이므로 WTO 협정 위반이라는 것이었다. 문제는 캐나다가 미국의 다른 법규정이 이러한 WTO 불합치 조치 요구 또는 합치 조치 실시를 금지하고 있는지에 대해서는 살피지 않고 단지 129조(c)항1호에 대해서만 문제를 제기한 점이다. 패널은 문제가 되는 조치(measure at issue)가 129조(c)항1호이므로 동 조항 자체에 국한하여 검토하였고 동 조항의 문안상 이는 129조 결정의 적용 개시 시점과 대상에 대한 규정이지 동 조항의 어느 문구도 미 당국으로 하여금 특정한 작위 또는 부작위 조치를 강제(mandate)한 것으로 해석할 수 없다고 판단, 캐나다의 주장을 기각하였다. 패널은 결과 보고서에서 검토 대상은 129조(c)항1호 뿐이었으며 미국의 다른 법규정이 미 당국으로 하여금 캐나다가 주장하는 특정한 조치의 요구나 배제를 이행토록 하는지 여부는 고려하지 않았다고 밝혔다. 따라서 미 당국이 다른 법규에 의거, prior unliquidated entries에 대해 WTO 협정과 부합되지 않는 조치를 취할 가능성은 可否간의 논란이 있을 수 있겠다. 캐나다의 주장은 결국 미정산 수입분의 관세는 WTO 패널 결정에 의거하여 산정되어야 한다는 것이나 이 분쟁이 129조(c)항1호의 해석 중심으로 진행된 관계로 미정산 수입분은 어떻게 처리하여야 하는가에 대해서는 패널의 검토가 이루어지지 않았다. 미정산 수입분의 처리는 일정부분 패널 결정의 소급효 여부 문제와 관련이 된다. 캐나다는 WTO 패널 결정을 이미 정산이 끝난 수입분(liquidated entries)에 대해서 까지 적용하는 것은 패널 결정의 소급효를 인정하는 것이라고 보고 따로 문제를 제기하지 않았으며 미정산 수입분에 대해 WTO 패널 판정을 적용하는 것은 소급효를 주장하는 것이 아니며 아직 확정되지 않은 정부 행위(이 경우 반덤핑 관세의 확정)에 대해 WTO 패널 판정을 적용하자는 것이므로 광의의 판정효과의 미래 적용(prospective implementation)에 해당되는 것으로 볼 수 있다고 주장함으로써 WTO의 패널 결정이 소급 적용되어야 한다는 입장은 아님을 분명히 하였다.
미국은 집행 지시일(implementation date) 이전에 도입된 물량임에도 불구하고 관세 정산이 이루어지지 않았다는 이유로 WTO 패널 판정을 적용하자는 것은 사실상 WTO 패널 판정의 소급효를 주장하는 것이라고 반박하였다. 미국의 입장에서는 입경이 집행 지시일 前後에 이루어졌는지가 WTO 패널 판정 적용 여부를 결정하는 기준이며 관세 정산 여부와 관계없이 이전 입경분에 WTO 판정을 적용하는 것은 판정의 소급효를 주장하는 것이므로 WTO 규정과 합치되지 않는다는 것이다. 그러면 과연 WTO 판정의 소급 적용이 WTO 규정에 합치되지 않는 것인가? 이 사건의 패널이 만일 129조(c)항1호가 캐나다의 주장대로 WTO협정에 합치되지 않는 행위를 시행케 하거나 부합되는 행위를 시행하지 못하도록 하는 효과가 있다고 판단하였다면 WTO 협정이 패널 판정의 소급 적용 용인 여부에 대해서도 심리하였을지도 모른다. 그러나 이 문제는 동 사건 패널에서 다루어 지지 않았으며 아직 통일된 입장이나 충분한 판례가 없다. 보조금의 경우 이미 지불된 수출 보조금을 환불하라는, 즉 소급 효과를 인정하는 판결은 있으나(Australia-Leather, article 21.5 사건), 기징수한 반덤핑 관세나 상계 관세를 환불하라는 소급 조치에 대한 판례는 아직 없다. Guatemala-Cement(II) 사건과 US-Hot-Rolled Steel from Japan 사건에서 패널은 과테말라와 미국의 반덤핑 조치를 철회하라고는 판정하였으나 기징수된 반덤핑 관세의 환급까지 명령하여 달라는 제소국 멕시코와 일본의 요청은 받아들이지 않았다. DSU 19조 1항4)에 따르면 패널 및 상소기구는 訴의 대상이 되는 조치가 관련 협정에 일치하지 않는다고 결론짓는 경우 이 조치를 동 대상 협정에 합치시키도록 권고하라고 규정되어 있다. 문맥상으로만 보면 판정의 소급효를 인정하지 않는 것으로 해석이 가능하나 부당한 조치로 인한 피해의 예방은 물론 이미 발생한 피해도 구제해야 하는 원칙론에서 볼 때 판정의 소급효를 인정하여야 한다는 주장도 많다.
1) 129 (a) ACTION BY UNITED STATES INTERNATIONAL TRADE COMMISSION
(1) ADVISORY REPORT.
If a dispute settlement panel finds in an interim report under Article 15 of the Dispute Settlement Understanding, or the Appellate Body finds in a report under Article 17 of that Understanding, that an action by the International Trade Commission in connection with a particular proceeding is not in conformity with the obligations of the United States under the Antidumping Agreement, the Safeguards Agreement, or the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, the Trade Representative may request the Commission to issue an advisory report on whether title VII of
the Tariff Act of 1930 or title II of the Trade Act of 1974, as the case may be, permits the Commission to take steps in connection with the particular proceeding that would render its action not inconsistent with the findings of the panel or the Appellate Body concerning those obligations. The Trade Representative shall notify the congressional committees of such request.
[…생략…]
2) 129 (b) ACTION BY ADMINISTERING AUTHORITY
(1) CONSULTATIONS WITH ADMINISTERING AUTHORITY AND CONGRESSIONAL COMMITTEES
Promptly after a report by a dispute settlement panel or the Appellate Body … 생략 … the Trade Representative shall consult with the administering authority and the congressional committees on the matter.
(2) DETERMINATION BY ADMINISTERING AUTHORITY
Notwithstanding any provision of the Tariff Act of 1930, the administering authority shall, within 180 days after receipt of a written request from the Trade Representative, issue a determination in connection with the particular proceeding that would render the administering authority's action described in paragraph (1) not inconsistent with the findings of the panel or the Appellate Body.
(3) CONSULTATIONS BEFORE IMPLEMENTATION /생략/
(4) IMPLEMENTATION OF DETERMINATION
The Trade Representative may, after consulting with the administering authority and the congressional committees under paragraph (3), direct the administering authority to implement, in whole or in part, the determination made under paragraph (2).
3) 129(c) (1) EFFECTS OF DETERMINATIONS
Determinations concerning title VII of the Tariff Act of 1930 that are implemented under this section shall apply with respect to unliquidated entries of the subject merchandise (as defined in section 771 of that Act) that are entered, or withdrawn from warehouse, for consumption on or after in the case of a determination by the Commission under subsection (a)(4), the date on which the Trade Representative directs the administering authority under subsection (a)(6) to revoke an order pursuant to that determination, and in the case of a determination by the administering authority under subsection (b)(2), the date on which the Trade Representative directs the administering authority under subsection (b)(4) to implement that determination.
4) 19조(패널 및 상소기구의 권고)
1. 패널 또는 상소기구는 조치가 대상 협정에 일치하지 않는다고 결론짓는 경우, 관련 회원국
(Re.9)에게 동 조치를 동 대상 협정에 합치시키도록 권고한다. (Re.10) 자신의 권고에 추가하여 패널 또는 상소기구는 관련 회원국이 권고를 이행할 수 있는 방법을 제시할 수 있다.
(Remark 9) “관련 회원국”은 패널이나 상소기구 권고의 대상이 되는 분쟁 당사국이다.
(Remark 10) 1994년도 GATT 또는 다른 대상 협정의 위반을 수반하지 아니하는 사건에 대한 권고에 대하여는 제26조를 참조바람
2. 제3조제2항에 따라 패널과 상소기구는 자신의 조사 결과와 권고에서 대상 협정에 규정된 권리와 의무를 증가 또는 감소시킬 수 없다.
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