US vs . Canada - Supercalendered Paper 사건(DS505, 2018.7.5. -패널, 2020.3.5. - 상소기구).pdf
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[보조금 및 상계조치에 관한 협정(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, “보조금 협정”)]
본 사건의 제소국은 캐나다이고, 피소국은 미국이다. 제3자 참여국은 브라질, 중국, EU, 인도, 일본, 한국, 멕시코 및 튀르키예이다.
DSU 제8.7조에 따라 캐나다가 패널 설치를 요청한 바, 2016년 8월 31일 사무총장(Director General)은 다음과 같이 패널을 구성하였다.
ㅇ 의장: Paul O’Connor
ㅇ 패널: David Evans, Colin McCarthy
2018년 8월, 미국은 관련 패널 보고서의 쟁점 사안과 패널의 법률 해석에 대해 상소기구에 상소하였다. 본건 상소심을 담당한 상소위원은 다음과 같다.
ㅇ 의장: Ujal S. Bhatia
ㅇ 상소위원: Hong Zhao, Thomas R. Graham
(1) 사실 배경 및 절차진행 경과
동 분쟁은 미국의 캐나다산(産) 강광택지(Supercalendered Paper) 대상 상계관세 부과 및 해당 품목 대상 상계관세 조사과정에서 밝혀진 프로그램에 대한 불리한 가용정보(AFA) 적용의 지속적 관행(ongoing conduct)과 관련된 건이다.
미 상무부는 국내 산업(Coalition for Fair Papepr Imports)의 제소로 캐나다산 강광택지 대상 상계관세 조사를 개시, 2015년 3월 26일 예비판정을 거쳐, 2015년 10월 13일 최종판정을 통해 의무답변자인 Port Hawkesbury에 20.18%, Resolute에 17.87%, 기타에 18.85%의 상계관세 부과를 결정하였다. 동 과정에서 미 상무부는 전력 요금 관련 시장왜곡 판정을 통해 관세율 상정 시 정상가격을 기각하고, ‘기타 형태의 지원(other froms of assistance)’과 관련된 질의에 대한 필요정보를 미제출했다는 점을 이유로 ‘불리한 가용정보(adverse facts available)’를 적용하였다.
(2) 판정요지
패널 판정요지
2018년 7월 5일 회람된 패널 보고서의 주요 판정은 다음과 같다.
가. Port Hawkesbury Paper LP (PHP) 대상 미 상무부의 판정 관련,
(i) 미 상무부는 Nova Scotia Power Incorporated (NSPI)의 전력공급 관련 위임 및 지시가 있었다는 판정을 내림으로써 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조를 위반하였다.
(ii) 미 상무부는 전력보존율(load retention rate)을 통한 NSPI의 전력공급이 혜택을 공여(conferred a benefit)하였다고 판단하면서 보조금 협정 제1.1(b)조 및 제14(d)조를 위반하였다.
(iii) 미 상무부는 해당 조사에서 이해관계자들에게 미 상무부 입장에서 핵심적인 사실인 공공설비법(Public Utilities Act) 제52조(Section 52)에 근거하여 PHP사(社)를 비롯한 모든 고객들에게 전력을 공급하도록 NSPI에 위탁하거나 지시하도록 한다는 내용을 공개하지 않았으므로 보조금 협정 제12.8조를 위반하였다.
(iv) 미 상무부는 고온유휴자금(hot idle funding)을 통해 PWCC(Pacific West Commercial Corporation)/PHP에 혜택이 공여되었다고 판정함으로써 보조금 협정 제1.1(b)조를 위반하였다.
(v) 미 상무부는 제2차 Forestry Infrastructure Fund를 통해 PWCC/PHP에 혜택이 공여되었다고 판정함으로써 보조금 협정 제1.1(b)조를 위반하였다.
(vi) 미 상무부는 Nova Scotia 주정부가 PHP에 입목(stumpage)과 바이오매스(biomass)를 제공함으로써 발생한 혜택의 존재와 관련, 적용 증거의 정확성과 적절성을 평가할 의무를 이행하지 못하여 보조금 협정 제11.3조를 위반하였다.
나. Resolute FP Canada Inc. (Resolute)에 대한 미 상무부 판정과 관련,
(i) 미 상무부는 실사에서 발견한 프로그램에 이용가능한 사실을 적용함으로써 보조금 협정 제12.7조를 위반하였다.
(ii) 패널은 실사에서 발견한 프로그램 관련 보조금 협정 제11.2-3조, 제12.1-3조, 및 제12.8조에 관한 캐나다의 주장을 각하하였다.
(iii) 미 상무부는 관련 증거 부족을 근거로 연방 펄프 및 제지 친환경 전환 프로그램(federal Pulp and Paper Green Transformation Programme, PPGTP)을 통해 Fibrek General Partnership (Fibrek)사(社)에 공여된 혜택이, 해당 생산자가 Resolute를 합병하였을 당시 소멸되지 않았다고 판정함으로써, 보조금 협정 제1.1(b)조를 위반하였다.
(iv) 패널은 Fibrek의 Resolute 합병 시 PPGTP를 통해 Fibrek에 공여된 혜택이 소멸되지 않았다는 미 상무부 판정에 대한 캐나다의 보조금 협정 제10조, 제14조, 제19.1조, 제19.3-4조 위반 주장을 각하하였다.
(v) 패널은 미 상무부가 Fibrek의 현장실사에서 파악한 지원(assistance)과 관련, Resolute사의 합병 당시 Fibrek이 PPGTP를 통해 공여받은 혜택이 소멸되지 않았다는 미국의 판정에 대해, 캐나다의 보조금 협정 제1.1(b)조, 제10조, 제14조, 제19.1, 제19.3-4조 및 관세와 무역에 관한 일반협정(General Agreement on Tariffs and Trade 1994, ‘GATT 1994’) 제6.3조 위반 주장을 각하하였다.
(vi) 미 상무부는 강광택지 생산에 대해 PPGTP, Ontario 임업번영기금(Forest Sector Prosperity Fund), Ontario 북부산업전력요금 프로그램(Nothern Industrial Electricity Rate Programme) 등을 통한 보조금 지원 판정에 있어서 보조금 협정 제10조, 제19.1조, 제19.3-4조 및 GATT 1994 제6.3조를 위반하였다.
(vii) 패널은 Fibrek 실사에서 파악한 지원(assistance)이 강광택지 생산에 귀속되었다는 판정에 대해 캐나다가 주장한 보조금 협정 제10조, 제19.1조, 제19.3-4조 및 GATT 1994 제6.3조 위반 주장을 각하하였다.
다. Irving Paper Ltd. (Irving) 및 Catalyst Paper Corporation (Catalyst) 관련 보조금 판정 관련,
(i) 미 상무부는 불리한 가용 정보(AFA)를 이용하여 산정한 Resolute사의 관세율(rate)을 근거로 기타 관세율(all-others rate)을 구성함으로써, 보조금 협정 제10조, 제19.1조, 제19.3-4조, 제32.1조 및 GATT 1994 제6.3조를 위반하였다.
(ii) 패널은 Resolute에 적용된 관세율에 근거하여 기타 관세율을 구성한 것에 대한 캐나다의 보조금 협정 제12.7조 위반 주장을 각하하였다.
(iii) 패널은 비조사대상 수출자들이 이용할 수 없는 보조금과 관련하여 기타 관세율을 조정하지 않아 미 상무부가 보조금 협정 제10조, 제19.1조, 제19.3-4조, 제32.1조 및 GATT 1994 제6.3조를 위반하였다는 캐나다의 주장을 기각하였다.
(iv) 미 상무부는 Catalyst 및 Irving에 대한 신속 재심(expedited reviews)의 맥락에서 새로운 보조금 혐의를 포함하여 보조금 협정 제19.3조를 위반하였다.
(v) 패널은 상기한 Catalyst 및 Irving에 대한 신속 재심에서 새로운 보조금 혐의 대상 조사를 개시하여 미 상무부가 보조금 협정 제11.2조 및 제11.3조를 위반하였다는 캐나다의 주장을 각하하였다.
라. 다른 형태의 지원 관련 불리한 가용정보 조치(OFA-AFA measure) 주장 관련,
(i) 캐나다는 다른 형태의 지원 관련 불리한 가용정보 조치가‘지속적인 관행(ongoing conduct)’에 해당한다는 것을 입증하는 충분한 증거를 제시하였고, 따라서 패널은 해당 조치가 ‘일반적이고 장래 적용이 예상되는 규칙 또는 규범( rule or norm of general and prospective application)’에 해당한다는 캐나다의 주장을 다룰 필요가 없다고 판단하였다.
(ii) 캐나다가 제소한 비공식(unwritten) 조치는 보조금 협정 제12.7조 위반이다.
(iii) 패널은 OFA-AFA 조치의 보조금 협정 제10조, 제11.1-11.3조, 제11.6조, 제12.1조, 제12.8조 위반에 대한 캐나다의 주장을 각하였다.
상소기구 판정요지
가. 제소된 OFA-AFA 조치가 분쟁해결규칙 및 절차에 대한 양해(DSU)상 ‘지속적인 관행(ongoing conduct)’으로서 제소될 수 있는 ‘조치(measure)’를 구성한다는 패널의 판정이 DSU 제3.3조, 제4.2조, 제7.1조, 제19.1조를 위반하는가 문제와 관련하여, 상소기구는 패널의 판정을 지지하였다.
나. 해당 OFA-AFA 조치와 관련, (i) 패널이 판정에 대한 ‘근본적 이유(basic rationale)’를 제시하지 못함으로써 DSU 제12.7조를 위반하였는가, (ii) 패널이 OFA-AFA 조치의 보조금 협정 제12.7조 위반 판정에서 해당 조항을 위반하였는가에 대하여 상소기구는 패널이 미 상무부가 현지실사중 보고되지 않은 지원의 발견에 기계적으로 대응한 것을 고려하여, OFA-AFA 조치가 보조금 협정 제12.7조 위반이라고 판단한 것을 지지하였다.
캐나다는 동 조사의 대상이 된 자국 생산자들에 대한 미국 상무부(USDOC)의 상계관세 조치 판정에 대해 보조금 협정 제1.1(a)(1)(iv)조, 제1.1(b)조, 제14(d)조, 제10조, 제11.3조, 제12.7조, 제12.8조, 제19.1조, 제19.3조, 제19.4조, 제32.1조 및 GATT 제VI.3조 위반 관련 여러 가지 쟁점을 제기하였다.
동 분쟁은 미국의 캐나다산(産) 강광택지(Supercalendered Paper) 대상 상계관세 부과 및 해당 품목 대상 상계관세 조사과정에서 밝혀진 프로그램에 대한 불리한 가용정보(AFA) 적용의 지속적 관행(ongoing conduct)과 관련된 건이다.
미 상무부는 국내 산업(Coalition for Fair Papepr Imports)의 제소로 캐나다산 강광택지 대상 상계관세 조사를 개시, 2015년 3월 26일 예비판정을 거쳐, 2015년 10월 13일 최종판정을 통해 의무답변자인 Port Hawkesbury에 20.18%, Resolute에 17.87%, 기타에 18.85%의 상계관세 부과를 결정하였다.1)
동 과정에서 미 상무부는 전력요금 관련 시장왜곡 판정을 통해 관세율 상정 시 정상가격을 기각하고, ‘기타 형태의 지원(other froms of assistance)’에 관련된 질의에 대한 필요정보를 미제출했다는 점을 이유로 ‘불리한 가용정보(adverse facts available)’를 적용하였다.2)
미 상무부의 Port Hawkesbury Paper LP(PHP) 관련 판정
(1) 보조금 협정 제1.1조 (a)(1)(iv)호 관련 판단 [재정적 기여]
보조금 협정 제1.1조 (a)(1)(iv)호는 “정부가 자금공여기관에 대하여 지불하거나 일반적으로 정부에 귀속되는 위의 (가)에서부터 (다)에 예시된 기능의 유형 중 하나 또는 둘 이상을 민간기관으로 하여금 행하도록 위임하거나 지시하며, 이러한 관행이 일반적으로 정부가 행하는 관행과 실질적으로 상이하지 아니한 경우” 보조금이 존재하는 것으로 간주한다고 규정하고 있다.
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 미 상무부가, Nova Scotia가 NSPI에 공공설비법(Public Utilities Act) 규정에 따른 일반적 공급 의무(general service obligations)를 통해 모든 소비자에게 전력 서비스를 제공하도록 위임 혹은 지시하였다고 판정함으로써 보조금 협정 제1.1조 (a)(1)(iv)호를 위반하였다고 주장하였다.3)
나. 피소국의 주장
미국은 공공설비법 제52조가 NSPI의 Nova Scotia 내 주민과 법인에 전기를 공급할 의무를 규정하고 있으며, 주 정부의 문서(Discussion Paper)가 이를 확인해주고 있다고 반박하였다. 아울러 미 상무부의 재정적 기여 분석은 공공설비법 제52조 뿐 아니라, PHP의 할인 전기요율 결정에 대한 Nova Scotia 정부의 개입을 고려하였다고 주장하였다. 미 상무부는, 주 정부위원회(NSUARB)가 경제적 어려움을 겪는 회사들에 할인 전기요금의 적용을 확대하거나, LRR 협상 및 승인에 대한 역할, 그리고 그러한 LRR의 개입을 확인하는 Nova Scotia 주지사의 발언 등 여러 가지 요소를 고려하였다고 반박하였다. 또한 캐나다가 미 상무부가 재정적 기여 판정에 있어서 NSPI의 일반적인 제공 의무를 근거로 하고, 혜택과 특정성에 있어서는 LRR을 근거로 한 것이 잘못되었다고 주장한 데 대해, 미국은 재정적 기여와 혜택, 특정성은 서로 다른 법적 쟁점이므로 캐나다의 주장은 전혀 이유가 없다(without merit)고 주장하였다.4)
패널의 판단
패널은 미 상무부가 공공설비법 제52조의 일반 공급 의무(general service obligations)를 통해, 어떻게 NSPI가 잠재적인 고객 혹은 PHP에 특정한 전기공급의 ‘책무를 부여’ 받았는지, 또는 Nova Scotia 주 정부가 NSPI에 전기공급을 위한 ‘권한을 행사’하였는지에 대해 충분히 입증하지 못하였다고 판단하였다. 미 상무부가 정부의 위임 및 지시에 관한 판정의 주요 근거로 삼은 공공설비법 제52조는 NSPI 뿐 아니라 기타 공공설비법의 범위 내 공공설비에도 적용되는 법으로써 전력공급 외에 광범위한 재화와 서비스에도 적용된다. 따라서 패널은 동 분쟁의 사안이 되는 높은 수준의 일반적 공급 의무가 어떻게 해당 조항에서 NSPI에 모든 조건과 상황에서 모든 소비자에게 전기를 공급하도록 위임 및 지시하는지 판단하기 어렵다고 하였다. 패널은 오히려 미 상무부의 판정이 이전 상소기구가 경고한 바, “보조금 협정 제1.1(a)(1)(iv)조를 광범위하게 해석하여 회원국이 다른 정부가 단순히 일반적인 법률적 권한을 행사할 때마다 상계조치를 적용할 수 있도록 해서는 안된다”고 한 것과 대치된다고 보았다. 즉, 위임과 지시는 “비의도적인 것이나 혹은 단순히 정부 규정의 부산물이어서는 안된다.”고 판정했다.5)
또한, 패널은 NSPI가 경제적으로 합리적이지 않은 경우 전력공급을 해야 할 법적인 의무가 없다는 캐나다의 설명에 주목하였다. 또한 캐나다는 Nova Scotia 주 정부의 관련 위원회(NSUARB)는 비경제적 설비 이용 요금을 승인할 권한이 없다고 설명하였다. 해당 위원회가 승인하는 것은 NSPI가 고객과 할인요금을 협의(to negotiate)할 수 있도록 하는 요율(Load Retention Tariff)이다. 그러한 요율은 NSPI와 고객이 공동으로(jointly) 설정하도록 규정되어 있다. 패널은 이러한 상황을 “정부의 시장에 대한 개입이 사실적 정황 및 시장 행위자들의 자유 선택만을 근거로 하였을 때 특정한 결과를 초래할 수도 혹은 그렇지 아니할 수도 있는 상황”으로 판단하였다.6)
따라서, 패널은 NSPI의 전기공급 위임 및 지시에 대한 미 상무부의 판정이 보조금 협정 제1.1조 (a)(1)(iv)호에 합치하지 않는다고 결론 내렸다.7)
(2) 보조금 협정 제1.1(b)조 및 제14(d)조 관련 판단[혜택]
보조금 협정 제1.1(b)조는 해당 조항에서 규정한 조치에 의해 ‘혜택이 부여되는 경우’ 보조금이 존재하는 것으로 간주한다고 규정하고 있다. 또한, 동 협정의 제14(d)조는 “정부에 의한 상품 또는 서비스의 제공 또는 상품의 구매는, 이러한 제공이 적절한 수준이하의 보상을 받고 이루어지거나, 구매가 적절한 수준이상의 보상에 의해 이루어지지 아니하는 한 혜택을 부여하는 것으로 간주되지 아니한다. 보상의 적정성은 당해 상품 또는 서비스에 대한 제공 또는 구매 국가에서의 지배적인 시장여건(가격‧질‧입수가능성‧시장성‧수송 및 다른 구매 또는 판매조건을 포함한다)과 관련되어 결정된다.” 고 규정하고 있다.
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 미 상무부가 NSPI를 통한 전기공급이 PHP사(社)에 혜택을 공여하는 것이라고 판정한 것이 보조금 협정 제1.1(b)조 및 14(d)조를 위반한다고 주장하였다. 캐나다에 따르면, 미 상무부는 NSPI가 단독 공급자라는 이유로 Nova Scotia 전력시장이 왜곡되었다고 잘못 판단하였다. 캐나다는 미 상무부의 ‘일반적인 시장상황(prevailing market condition)’에 대한 이해에 동의하지 않았다. 캐나다는 일반적 시장상황이 ‘시장가격의 형성을 위해 수요와 공급의 힘이 상호작용하는 경제적 행위 영역의 특성’임에 주목하고 NSPI와 PWCC라는 두 민간 업체가 협상한 할인전기요금이 일반적인 시장 상황을 반영하여 결정된 것임에도 불구하고 시장가격으로 고려하지 않은 미 상무부의 판정이 부적절하다고 주장하였다. 캐나다는 미 상무부가 구성한 비교가격(benchmark)이 일반적인 시장상황을 반영하지 않았으며, Nova Scotia 내 전력 구매자에게 적용되지 않는다고 주장하였다.8)
나. 피소국의 주장
미국은 상무부의 혜택판정이 보조금 협정 제1.1(b)조와 제14(d)조에 합치한다고 보았다. 미국은 동 사안의 핵심 쟁점이 상무부가 사용한 비교가격(benchmark), 즉 대규모 산업 소비자에 대한 표준이상(above-the-line, ATL)의 요율에 근거한 가격이 보조금 협정 제14(d)조 상의 법적 의무와 합치하는지 여부라고 판단하였다. 미국은 BTL(below-the-line) 가격이 모든 비용 회수를 허용하지 않는 특혜요율로써 NSPI가 사용하는 가격책정 메커니즘의 적용을 받지 않는 예외적인 가격인 반면, ATL 가격은 일반적인 시장상황을 반영한 가격이라고 주장하였다. 특히 미국은 상무부가 인공적인 비교가격을 산정하지 않고, NSPI가 유사한 상황의 업체에 시장가격을 산정할 때 적용하는 방식을 사용하였으며, 따라서 다양한 비용의 총액, 고정비용에 대한 적용 가능한 기여, 표준이윤율에 근거한 해당 방식은 시장원칙에 합치한다고 주장하였다. 또한, 미국은 NSPI와 PHP 간 가격 합의가 시장거래이므로 비교가격을 사용할 필요가 없다는 캐나다의 주장을 순환론적 주장이라고 반박하였다. 미 상무부는 비록 가격협상의 주체인 양측이 민간업체이긴 하지만, PHP에 적용되는 특정 할인요율(LRR) 적용에 Nova Scotia 정부의 역할이 중요했다고 주장하였다.9)
패널의 판단
패널은 PHP에 대한 전기공급의 혜택 공여 여부를 판단하는 데 있어서 전기요율(LRR)이 시장원칙에 부합하는지 확인해야 한다는 미 상무부의 접근방식에는 동의하였다. 그러나 패널은 미 상무부가 LRR이 시장상황을 고려한 협의의 결과물이라는 제출 증거를 고려하지 않았다고 하였다. 특히, 미 상무부는 PWCC가 동의한 유연성이 NSPI에 주는 혜택을 간과하였다. 즉, 시장에서 전력의 공급자가 공급전력과 가장 큰 고객의 필요를 관리하고, 해당 고객으로서는 더 낮은 요율을 적용받기 위해 공급사가 제시하는 양해 및 유연성 요건들을 받아들이는 것과 같은 적극적인 협상 행위가 발생하였다는 증거를 간과한 채, 미 상무부는 Nova Scotia 정부기관의 역할에 지나치게 집중한 판단을 내렸다. 결과적으로 패널은 미 상무부의 PHP사(社)에 대한 혜택 공여 판정이 보조금 협정 제1.1(b)조 및 제14(d)조에 합치하지 않는다고 결론 내렸다.10)
(3) 보조금 협정 제12.8조 관련 판단[핵심적 사실]
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 미 상무부가, Nova Scotia가 NSPI에 재정적 기여를 지시하였다는 판정의 근거로써 공공시설법 제52조를 인용하였다는 핵심적 사실을 이해관계자들에게 알리지 않았다고 주장하였다.11)
나. 피소국의 주장
미국은 이해관계자들이 공공시설법의 내용과 재정적 기여 판정에 있어서 해당 규정의 중요성을 인지하고 있었으며 공공시설법의 의미와 내용에 관해 의견을 제출할 기회가 충분히 있었다고 주장하였다. 미국에 따르면, 예비판정에서 해당 법률과 그에 따른 Nova Scotia Power의 의무가 재정적 기여 분석의 주요 근거라는 점이 명확하였고, 실사 보고서상에도 전기요율이 해당법에 근거하여 승인되었다는 점이 설명되어있다.12)
패널의 판단
패널은 해당 내용이 보조금 협정 제12.8조상 핵심적 사실로서 이해관계자들에게 공개됐다는 증거가 없다고 보았다. 패널은 또한 미국의 예비판정 보고서 및 실사 보고서에서 공공설비법에 관한 언급은 있으나, PHP에 대한 전력공급이 NSPI의 위임 혹은 지시를 받았다는 결론이 공공시설법 제52조 상 공공 서비스 의무의 사실적 이해에 근거한다는 내용을 이해관계자들에게 공개했다는 사실을 보고서상에서 확인할 수 없다고 판단하였다.13)
따라서 패널은 미 상무부가 보조금 협정 제12.8조 상 핵심적 사실 공개 의무를 위반하였다는 캐나다의 주장을 지지하였다.14)
(4) 보조금 협정 제1.1(b)조 관련 판단[보조금의 정의-헤택]
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 PHP사(社)가 고온유휴자금(hot idle funding)과 임업인프라기금(Forestry Infrastructure Fund, FIF)의 수혜자로서 이러한 재정적 기여의 혜택이 PWCC의 공정한 시장가에 따른 독립적인 Newpage PH 공장의 매입에도 소멸되지 않았다고 판정한 미 상무부의 판정이 보조금 협정 제1.1(b)조에 비합치한다고 주장하였다.15)
나. 피소국의 주장
미국은 수혜자들이 재정적 기여를 통해 더 나은 상황이 되었다면 혜택이 존재하는 것으로 보아야 한다고 주장하였다. Nova Scotia 정부의 고온유휴자금 지급 부재에도 생산공장을 유휴상태로 유지할 재정적 의무가 Newpage PH에 있었을 것이며, Nova Scotia 주정부는 해당 공장의 매도의 시점에서 해당 매도의 필요조건을 보조한 것으로 PWCC가 혜택을 받은 것이라고 주장하였다. 또한, 시장가격에 의한 공정한 판매를 통해 혜택이 소멸되었는지 여부와 관련, 미국은 민간 당사자 간 시장가격에 의한 공정한 거래의 결정이 사전에 공여된 혜택의 소멸 여부에 대한 질문에 답을 주지는 않는다고 하였다.16)
패널의 판단
패널은 ‘혜택’이란 수혜자에 대한 일종의 이익(advantage)을 포함하는 개념이며, 재정적 기여로 인하여 수혜자가 이전보다 나은 상황(better off)이 된다는 것을 의미한다는 것을 다시 한번 상기하였다.17)
패널은 고온유휴자금이 PWCC/PHP가 지불한 금액에 온전히 반영되었는지, 또 해당 자금의 제안 및 승인 이전에 이루어진 입찰이 고온유휴자금을 반영하지 않았다는 판정에 결정적인지에 주목하였다. 패널은 PWCC/PHP가 해당 공장을 계속기업(a going concern)으로 보고 입찰‧지불하였다고 판단하였다. 패널은 PWCC/PHP는 실제 지불한 금액보다 고온유휴자금으로 인한 이익을 보지 못했다고 판단하였다.18)
패널은 고온유휴자금(hot idle funding) 및 임업인프라기금(Forestry Infrastructure Fund, FIF)을 통해 PWCC/PHP에 혜택이 제공되었다는 미 상무부의 판정이 보조금 협정 제1.1(b)조에 합치하지 않는다고 판단하였다.19)
(5) 보조금 협정 제11.3조 관련 판단[조사개시-증거]
보조금 협정 제11.3조는 다음과 같이 규정한다.
“당국은 증거가 조사개시를 정당화하기에 충분한지 여부를 결정하기 위하여 신청서에 제시된 증거의 정확성과 적정성에 대하여 검토한다.”
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 상무부의 Nova Scotia의 입목(stumpage) 및 바이오매스(biomass) 제공에 대한 조사개시가 보조금 협정 제11.2조 및 제11.3조에 규정된 충분한 증거(sufficient evidence)의 기준을 충족하지 못하였고, 따라서 상무부가 증거의 적용에 있어서 정확성 및 적정성을 평가할 의무를 다하지 못하여, 보조금 협정 제11.3조를 위반하였다고 주장하였다. 특히, 해당 상계관세 조사의 제소자들이 제출한 관련 증거에서 구체적인 입목 및 바이오매스의 가격정보가 누락되어 있으며, PHP가 주정부와 맺은 계약을 통해 공여받은 혜택의 증거가 없는 상황에서 미 상무부가 조사를 개시한 것은 적절하지 않았다고 주장하였다.20)
나. 피소국의 주장
미국은 상무부가 Nova Scotia 주정부와 PHP 간 삼림이용허가계약에서 일정 물량을 민간공급자들에게서 구매해야 한다는 요건이 들어가 있는 점을 근거로 PHP의 입목 및 바이오매스 조달이 시장원칙에 의한 것이 아니라고 결론 내렸다. 또한, 가격정보는 국내 제소자가 접근할 수 없는 정보로서 보조금 협정 제11조 상의 적절한 금액 이하로 재화를 공급하였다는 혐의 입증을 위한 증거에 가격정보가 반드시 포함되어야 하는 것은 아니라고 반박하였다.21)
패널의 판단
패널은 정부와 민간업체와의 계약에서 해당 업체가 특정 물량의 구매를 다른 민간공급자를 통해 조달해야 한다는 사실 자체는 혜택의 증거로써 불충분하다고 보았다. 즉, PHP가 특정 물량의 입목 및 바이오매스를 민간공급자에게서 조달해야 된다는 계약으로 인해 Nova Scotia 주정부로부터 혜택을 공여받았다고 할 수 없다고 보았다. 해당 조사의 미 국내 제소자들은 PHP가 주정부와의 계약을 통해 할인된 가격으로 입목 및 바이오매스를 공급받았다는 실제적 증거를 제시하지 못하였으므로, 이를 근거로 미 상무부가 보조금의 혜택 존재에 대한 조사를 개시를 한 것은 보조금 협정 제11.3조의 위반이라고 판단하였다.22)
즉, 패널은 Nova Scotia 정부가 PHP사(社)에 입목(stumpage) 및 바이오매스(biomass)를 제공하는 데 있어서 혜택의 존재 여부와 관련, 미 상무부가 적용한 증거의 정확성과 적합성을 평가하지 않음으로써 보조금 협정 제11.3조를 위반했다고 판단하였다. 보조금 협정 제11.3조는 제11.2조의 맥락에서 해석되어야 하는 만큼, 패널은 해당 조항에 대한 별도의 판단은 하지 않았다.23)
미 상무부의 Resolute FP Canada Inc. (Resolute) 관련 판정
(1) 보조금 협정 제12.7조 관련 판단 [이용 가능한 사실]
보조금 협정 제12.7조는 다음과 같이 규정한다.
“이해당사회원국 또는 이해당사자가 합리적인 기간 내에 필요한 정보에의 접근을 거부하거나 달리 동 정보를 제공하지 아니하는 경우 또는 조사를 중대하게 방해하는 경우, 입수 가능한 사실에 기초하여 긍정적 또는 부정적인 예비 및 최종 판정이 내려질 수 있다”
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 미 상무부가 Fibrek사의 실사에서 발견한 추가 지원에 대해 불리한 가용정보(AFA)를 적용하여 보조금 협정 제12.7조를 위반하였다고 주장하였다. 미 상무부는‘기타 형태의 지원(other forms of assistance)’ 질의에 대한 답변의 미제출을 이유로 AFA를 적용하였는데, 캐나다는 해당 질의가 보조금 협정 제12.7조 상의 ‘필요한 정보(necessary information)’에 해당하지 않는다고 주장하였다. 우선, 해당 질의의 범위가 지나치게 광범위하고, 미 상무부는 조사당국이 실사 중 발견한 지원내용에 대해 어떠한 추가적 확인 조치 없이 AFA를 적용하였다. 또한, 해당 내용이 설사 필요한 정보로 판명되었다 할지라도, 실사 중 확인한 내용이 충분히 증거로 활용될 수 있는 상황에서 해당 내용을 기각하고 AFA를 적용하여 현실적인 보조금을 훨씬 상회하는 상계관세율을 산정하였다고 주장하였다.24)
나. 피소국의 주장
미국은 이에 대해 캐나다 측이 동 조사의 범위를 잘못 해석하고 있으며, 보조금 협정이 조사당국의 질의형태에 대해 규정하고 있지 않고, 의무답변자인 Resolute이 ‘기타 형태 지원’에 대해 완전한 답변을 하지 않음으로써 조사를 방해하였다고 반박하였다. 미국은 ‘기타 형태 지원’ 질의는 해당 상계관세의 범위를 확정하기 위해 필요한 내용이라고 주장하였다. 또한, 실사에서 확인한 정보는 이전 답변에서는 전혀 공개되지 않은 내용으로, 미 상무부는 Resolute의 정보 미제공과 질의에 대한 답변을 완전 부인(flat denial)으로 판단해 AFA를 적용한 것이라고 주장하였다.25)
패널의 판단
패널은 미 상무부가, 조사진행 중 발견한 정보가 보조금 지급 여부를 판정하는 데 필요하다는 점을 입증하지 않고 가용 정보(facts available)에만 의존한 것은 보조금 협정 제12.7조에 위배된다고 판단하였다.26)
동 쟁점에 대해서는 이하 상소기구 판정에 대해 상세히 기술하도록 한다.
(2) 보조금 협정 제1.1(b)조 관련 판단 [혜택]
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 Resolute사(社)가 적대적으로 Fibrek사(社)를 인수한 이후에도 연방펄프제지녹색전환프로그램(PPGTP)을 통해 Fibrek이 공여받은 혜택이 소멸되지 않았다(not extinguished)고 판정한 것은 보조금 협정 제1.1(b)조, 제10조, 제14조, 제19.1조, 제19.4조 위반이라고 주장하였다. 캐나다는 Quebec주와 Resolute이 해당 인수 건에 대한 증거를 제출하였고, 미 상무부가 조사개시부터 해당 인수 건이 Resolute가 Fibrek을 적대적으로 인수한 건인 것을 인지하고 있었다고 주장하였다. 캐나다는 동 인수 건이 공정한 시장가치를 지불한 독립적인 거래로서 Fibrek에 지원된 PPFTP 혜택은 인수 시점에 소멸된 것으로 봐야 한다고 주장하였다.27)
나. 피소국의 주장
미국은 Fibrek의 보조금이 Resolute의 인수가격에 반영되었다는 캐나다의 주장을 입증할 증거가 부재하고 Resolute의 적대적 인수에 대한 증거 역시 부재한다고 주장하였다.28)
패널의 판단
패널은 미 상무부가 관련 증거가 제출되었음에도 불구하고, 관련 증거의 부족을 추정하여, Resolute가 Fibrek를 인수할 당시 Fibrek이 정부 프로그램을 통해 공여받은 혜택이 소멸되지 않았다고 판정한 것은 보조금 협정 제1.1(b)조 위반이라고 결론 내렸다.29)
(3) 보조금 협정 제10조, 제19.1조, 제19.3조, 제19.4조 및 GATT 1994 제6.3조 관련 판단 [특정 제품에 대한 보조금 지원]
보조금 협정 제10조는 다음과 같이 규정한다.
“회원국은 다른 회원국 영토에 수입된 어느 회원국의 영토의 상품에 대하여 상계관세를 부과함에 있어서 1994년도 GATT 제6조의 규정 및 이 협정의 조건에 부합하도록 필요한 모든 조치를 취한다. 상계 관세는 이 협정과 농업에 관한 협정의 규정에 따라 개시되고 수행된 조사에 따라서만 부과될 수 있다.”
또한, 보조금 협정 제19조는 상계관세의 부과 및 징수에 관한 규정으로, 보조금 협정 제19.1조는 다음과 같이 규정한다. “협의의 종결을 위한 합리적인 노력이 이루어진 후에 회원국이 보조금의 존재 및 금액에 대하여 최종판정을 하고, 보조금의 효과를 통해 동 보조금을 받은 수입품이 피해를 초래한다고 최종판정한 경우, 동 회원국은 보조금이 철회되지 아니하는 한 이 조의 규정에 따라 상계관세를 부과할 수 있다.”
보조금 협정제19.3조는 다음과 같이 규정한다.
“특정 상품에 대하여 상계관세가 부과되는 때에는, 이러한 상계관세는 보조금을 받고 피해를 야기하는 것으로 판정이 내려진 모든 원천으로부터의 수입품에 대하여 사안별로 적절한 금액으로 무차별적으로 부과된다. 단, 당해 보조금 지급을 포기하거나 이 협정의 조건에 따른 약속을 수락한 출처로부터의 수입품에 대하여는 예외로 한다. 협조거부 이외의 사유로 실제로 조사를 받지 아니하였으나 자신의 수출품이 확정 상계관세의 부과대상이 된 수출자는 조사당국이 자신에 대한 개별적인 상계관세율을 신속하게 확정하기 위하여 신속한 검토를 받을 권리를 갖는다.”
보조금 협정제19.4조는 다음과 같이 규정한다.
“상계관세는 존재하는 것으로 판정된, 보조금을 지급받고 수출된 상품의 단위당 보조금 지급 기준으로 계산된 보조금 액수를 초과하여 수입품에 부과되지 아니한다.”
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 연방펄프제지녹색전환기금(PPGTP), Ontario 삼림업번영기금(FSPF), Ontario 북부산업전기요금(NIER) 프로그램이 강광택지에 귀속되었다고 판정하고 부적절하게 상계한 미 상무부의 판정이 보조금 협정 제19.1조, 제19.3조, 제19.4조 및 GATT 1994 제6.3조 위반이라고 주장하였다. 캐나다는 상기 3개 프로그램의 설계, 구조 및 운영에 대해 적절한 분석을 했다면 해당 프로그램에서 지급되는 보조금이 강광택지가 아닌 다른 품목에 지급된 것을 확인할 수 있다고 주장하였다.30)
특히, 캐나다는 Resolute에 지급된 PPGTP는 펄프‧제지 산업을 지급대상으로 하고 있으나, 구체적으로는 승인된 특정 프로젝트에 따라 지급되며, NIER와 FSPF의 경우 Ontario 지역에 위치한 특정 설비에서 생산되는 특정 프로젝트에만 공여되는 것으로 강광택지 생산과는 무관하다고 설명하였다.31)
나. 피소국의 주장
미국은 GATT 1994나 보조금 협정이 상계조치 부과를 조사대상 품목에 지급된 보조금만으로 한정하지 않는다고 주장하였다. 보조금이 특정 품목에 ‘귀속된다(tied to)’는 것은 보조금의 수여가 조사대상 품목의 생산 및 판매에 관여되어 있거나, 이를 조건으로 하는 경우로 해석되어야 한다고 주장하였다. 따라서 미국은 관련 협정상 상계관세의 적용이 조사대상 품목을 넘어설 수 있다고 주장하였다. 즉, 보조금의 혜택이 특정 대상 품목뿐 아니라 해당 품목의 생산하는 업체에 전반적으로 공여된다고 해석할 수 있다고 보았다.32)
패널의 판단
패널은 조사당국이 특정 업체의 한 부문에 지급된 보조금을 해당 업체 전체에서 생산하는 품목에 귀속하는 것이 합리적인 상황도 있을 수 있다는 점을 확인하였다. 또한 관련 업체들이 서로 다른 지역에 위치한다는 사실이 특별히 결정적인 요소가 아닌 경우도 있을 수 있다는 점을 인정했다.33)
그러나 패널은 동 쟁점의 관련 증거들을 검토하였을 때 Resolute의 일부 부문에 지급된 보조금이 강광택지 생산 및 판매에 혜택을 공여한다고 판단하는 것이 합리적이지 않다고 보았다. 그 이유는 Resolute이 제출한 증거상 미 상무부가 검토한 3개 프로그램 관련 보조금이 강광택지 생산과 무관한 생산공장에 지급되었기 때문이었다. 패널은 미 상무부가 관련 보조금을 상계하기 위해서는 해당 보조금이 강광택지 생산에 관련되지 않은 생산공장의 특정 프로그램에 지급된 것이라 해도 Resolute 강광택지 생산에 혜택을 공여하였다는 점을 입증해야 한다고 판단하였다. 패널은 미 상무부가 이를 입증하지 못하여 GATT 1994 제6.3조 및 보조금 협정 제19.4조를 위반하였다고 판단하였다. 또한, 패널은 미 상무부의 상계조치 부과가 보조금 협정 제19.4조에 비합치하는 바, 동 규정에 합치하는 방식으로 상계관세 조치를 부과해야 한다고 요구하는 보조금 협정 제19.1조와 적절한 금액의 상계관세를 부과할 의무를 규정한 보조금 협정 제19.3조 역시 위반하였다고 판단하였다.34)
이와 관련, 패널은 미 상무부가 결과적으로 GATT 1994 제6조 및 보조금 협정에 따라 상계관세를 부과할 수 있도록 모든 필요한 절차를 진행할 것을 요구하는 보조금 협정 제10조 역시 위반하였다고 판단하였다.35)
패널은 미 상무부가 3개 펀딩 프로그램을 통해 Resolute와 Fibrek에 제공된 모든 보조금이 강광택지 생산에 귀속된다고 판정한 것은 보조금 협정 제10조, 제19.1조, 제19.3조, 제19.4조 및 GATT 1994 제6.3조 위반이라고 판단하였다.36)
미 상무부의 Irving Paper Ltd.와 Catalyst Paper Corporation 관련 판정
(1) 보조금 협정 제10조, 제19.1조, 제19.3-4조, 제32.1조 및 GATT 1994 제6.3조 관련 판단 [비조사대상 수출자 관련]
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 미 상무부가 Irving 및 Catalyst사에 대한 기타 관세율(all-others rate)을 산정하는 데 있어서 PHP에만 지급된 것으로 주장된 업체특정 보조금과 AFA를 일부 적용한 Resolute 상계관세율을 근거로 한 것이 적절하지 않았다고 주장하였다.37)
캐나다는 Catalyst와 Irving이 PHP와 Resolute과 달리 해당 조사 건의 대상 보조금을 이용할 수 없는 상황에서 적용된 18.85%의 상계관세율이 경제적 현실에 상응하지 못한다고 주장하였다.38) Resolute에 적용된 17.87%의 관세율의 경우, OFA 질의에 대한 이용가능한 사실(fact available)이 적용되어 있으며, US–열연 품목 사건에서 상소기구가 확인한 바와 같이 FA를 이용하여 기타 관세율을 산정하는 것은 반덤핑협정 제9.4조에 비합치하며, 이에 상응하는 보조금 협정 제19.4조에도 이와 같은 논리가 적용할 수 있다고 주장하였다.39)
또한, PHP의 경우 조사 대상 보조금이 Port Hawkesbury 생산라인의 재개와 관련된 특정한 프로그램으로써 조사대상이 되지 않은 회사들은 접근할 수 없는 프로그램이므로 이를 그대로 적용하는 것은 부당하다고 주장하였다.40)
나. 피소국의 주장
미국은 이와 관련, 캐나다가 인용한 보조금 협정이 캐나다의 주장과 무관하다고 반박하였다.41) 또한, 보조금 협정 제19.3조가 회원국이 개별 수출 혹은 생산자에 대한 별도의 조사 없이(indiviual investigation) 상계관세를 부과할 수 있는 방법을 허용하고 있다고 주장하였다. 미국은 보조금 협정이나 GATT 1994가 비조사대상 업체에 대한 상계관세 산정에 대한 규정을 두고 있지 않으며, 따라서 상무부의 산정방식이 해당 조항에 비합치한다고 볼 수 없다고 주장하였다.42)
미국은 상계관세 금액이 판정된 보조금을 초과하여 부과되었다는 캐나다의 주장을 반박하였다. 그 이유는 기타 관세율은 의무답변자가 아니라 캐나다의 강광택지 생산자 전체에 대한 보조금에 대해 상계하는 것이기 때문이다. 미국은 PHP와 Resolute에 부과된 관세율의 가중평균이 관련 조사대상 기간 내 모든 기타 강광택지 생산자들이 받은 상계 가능한 보조금의 가장 가까운 근사치를 구하는 상무부의 접근방식이므로 합리적이라고 주장하였다.43)
패널의 판단
패널은 미 상무부가 불리한 가용 정보(AFA)를 주로 적용하여 산출한 관세율을 근거로 ‘기타 관세율(all-others rate)’을 구성한 것이 보조금 협정 제19.3조, 제19.4조 및 GATT 1994 제6.3조 위반이며, 결과적으로 보조금 협정 제10조, 제19.1조 및 제32.1조를 위반한 것으로 결론 내렸다.44)
보조금 협정 제12.7조는 조사의 의무답변자가 비협조적으로 합리적인 기간 내에 필요정보를 제공하지 않을 때 이용가능한 사실(fact available, FA)을 적용할 수 있도록 한다. 패널은 조사당국이 기타 관세율을 구성할 때도 이용가능한 사실을 적용하는 경우, 이는 비조사대상 업체의 협력 의도와 상관없이 해당 사실이 불리하게 작용할 수 있으므로 적합하지 않다고 보았다. 패널은 또한 캐나다가 인용한 반덤핑협정 제9.4조의 해석 및 상소기구 판정의 인용을 지지하였다. 패널은 반덤핑협정에서 FA를 이용한 기타 관세율 산정을 금지하는데, 보조금 협정 제12.7조를 다르게 적용하는 것은 변칙적인(anomalous) 해석이라고 판단하였다. 따라서, 패널은 AFA를 적용하여 기타 관세율을 산정한 미 상무부가 보조금 협정 제19.3조를 위반하였다고 판단하였다.45)
“기타 형태 지원”에 대한 불리한 가용 정보(OFA-AFA) 조치 관련 상소기구 판정
(1) OFA-AFA 관련 판단
가. 피소국의 주장
미국은 OFA-AFA 조치가 DSU상 제소 대상으로서 허용되는 ‘지속적인 관행(ongoing conduct)’ 조치라는 패널 판정에 대해 항소하였다. 미국은 패널이 ‘지속적인 관행’의 법적 기준, 특히 제소된 조치의 정확한 내용, 반복 적용, 그리고 계속 적용의 가능성에 대한 이해와 적용에서 오류를 범하였다고 주장하였다. 미국은 이러한 측면에서 상소기구가 패널의 판정을 파기해야 한다고 주장하였다.46)
나. 제소국의 주장
캐나다는 미국의 상소가 항소심의 범위를 벗어나며, 제소된 OFA-AFA 조치가 WTO 분쟁해결에서 ‘지속적인 관행’으로 다루어질 수 있는 조치라고 판단한 패널의 판정이 옳다고 반박하였다.47)
패널의 판단
패널은 WTO 분쟁해결에서 제소 가능한 ‘조치’의 법적 근거에 대해 우선 검토하였다. 패널은 비공식적인 것이든 공식적인 것이든 ‘조치’의 존재를 증명하고자 하는 제소자는 피제소 회원국의 행위와 그 세부적인 내용을 입증하여야 한다고 확인하였다. 또한, 제소된 구체적 조치와 제소자가 이를 설명하는 방식에 따라, 기타 요소들도 증명되어야 할 수 있다. 비공식적인 ‘지속적인 관행(ongoing conduct)’ 조치에 대해서, 패널은 제소자가 해당 조치의 ➀ 회원국에의 귀속 여부, ➁ 정확한 내용, ➂ 반복된 적용 및, ➃ 계속 적용의 가능성을 입증해야 함을 고려해야 한다고 하였다.48)
패널은 캐나다가 해당 OFA-AFA 조치의 정확한 내용을 설명하였는지 우선 검토하였다. 캐나다는 2012년 이후의 미 상무부의 관행을 제소하였다. OFA 질의와 관련하여 패널은 2012년 이후 상무부의 상계관세 절차를 검토하였고 캐나다가 해당 OFA-AFA 조치에 관한 정확한 내용(precise content)을 입증하기 위한 충분한 증거를 제공하였다고 결론 내렸다. 패널은 미 상무부의 OFA 질의와, 상무부가 현장실사의 해당 질의에서 사전에 제출되었어야 한다고 고려하는 정보에 AFA를 적용하여 해당 정보가 상계 가능한 보조금이라고 판정하는 것이 OFA-AFA 조치라고 확인하였다.
또한, 패널은 해당 조치의 반복 적용(repeated application) 및 계속 적용(continued application) 가능성을 검토하였다. 패널은 캐나다가 제출한 미 상무부의 상계관세 조사절차 내용에 따르면, 표현의 다양성에도 불구하고, 2012년 이래 미 상무부가 현장실사를 통해 발견한 정보가 OFA 질의에서 제출되었어야 한다고 판단하는 경우에는 AFA를 적용한 것을 확인하였다. 패널은 비고의적 실수를 제외하고는 거의 예외 없이 OFA-AFA가 적용된 것에 주목하였다.49)
해당 조치의 계속 적용 가능성에 있어서도 패널은 미 상무부가 ➀ 해당 조치 및 조치의 이전 적용사례를 지속적으로 인용한 점, ➁ 해당 조치를 ‘관행(practice)’으로 지칭한 점, ➂ 해당 조치를 적용하지 않은 사례를 ‘비고의적 실수(inadvertent error)’라고 지칭한 점을 고려하여, 캐나다가 해당 쟁점을 충분히 입증하였다고 판단하였다.50)
상소기구의 판단
상소기구는 패널이 제출된 증거에 따라 제소된 OFA-AFA 조치를 ‘지속적 관행(ongoing conduct)’의 각 요건 별로 미 상무부 행위의 실체(substance)를 검토한 방식을 지지하였다. 상소기구는 각 사례에서 미국이 인용한 내용이 다르다고 해서 미 상무부의 행위의 실체가 동일하지 않다는 것은 아니라는 패널의 판단에도 동의하였다. 따라서 상소기구는, 캐나다가 OFA-AFA 조치의 정확한 내용으로써 미 상무부의 OFA 질의 및 실사 과정에서 확인된 OFA 관련 사실에 대해 AFA를 적용하여 상계 가능한 보조금 판정을 한 것을 충분히 입증하였다는 패널의 판정에 문제가 없다고 확인하였다.51)
조치의 반복 적용과 관련하여, 상소기구는 패널이 해당 OFA-AFA 조치를 구성하는 요소의 반복에 집중하여 캐나다의 입증 내용을 적절하게 반영하여 분석하였다고 판단하였다. 따라서 상소기구는 패널의 ‘반복 적용’ 분석에 오류가 없다고 판단하였고, 패널이 확인한 특정 증거에서 미 상무부가 OFA-AFA 조치를 적용하지 않았다는 사실을 보여준다는 미국의 주장을 기각하였다.52)
또한, 조치의 계속 적용 가능성과 관련하여 상소기구는 제소국이 ‘지속적 관행(ongoing conduct)’을 입증하기 위해 피제소국의 공식적 판정에 의존할 필요는 없다고 확인하였다. 오히려, 계속 적용 가능성은 여러 가지 요소(factors)를 통해 확인될 수 있다. 상소기구는, 미 상무부의 OFA-AFA 조치를 지속적으로 인용한 방식, 이전 적용에 대한 잦은 인용, 해당 내용을 ‘관행(practice)’으로 언급한 점, 해당 조치의 미적용 사례에 대해 ‘비고의적 실수’로 언급한 점 등을 고려하여 향후에도 해당 조치가 계속 적용될 것으로 판단한 패널의 판정을 지지하였다. 따라서, 상소기구는 캐나다가 미 상무부의 OFA-AFA 조치를 입증하였다는 패널판정을 지지하였다.53)
(2) 보조금 협정 제12.7조 관련 판단
당사국의 주장
가. 피소국의 주장
미국은 OFA-AFA 조치가 보조금 협정 제12.7조 위반이라는 패널의 판정에 대해 패널이 DSU 제12.7조 상의 근본적인 이유(basic rationale)‘를 제공하지 않았다고 주장하였다. 패널 판정에 보조금 협정 제12.7조의 적용에 오류가 있으며 그러므로 동 판정을 파기해야 한다고 주장하였다.54)
나. 제소국의 주장
캐나다는 미국의 상소가 기각되어야 한다고 주장하였다.55)
패널의 판단
패널은 미 상무부가 캐나다의 생산자인 Resolute의 현장실사에서 사전 OFA 질의에서 공개되지 않은 지원(assistance) 내용에 대해 부적절하게 AFA를 적용하여 보조금 협정 제12.7조를 위반하였다는 캐나다의 주장을 검토하였다. 이와 별개로, 캐나다는 OFA-AFA 조치를 ‘지속적 관행’ 조치로서 증거 요건을 무시하고 실사에서 미 상무부의 추측만으로 대체하였다는 점에서 보조금 협정 제12.7조 위반이라고 주장하였다.56)
패널은 Resolute에 대한 미 상무부의 ‘이용가능한 사실(facts available)’의 적용과 관련, 보조금 협정 제12.7조의 목적이 정보의 부족으로 인해 조사당국의 조사 능력이 저해되지 않도록 보장하는 것이라고 확인하였다. 동 조항은 조사당국이 판정을 내릴 때 관련된 것으로 판단되는 이용 가능한 사실을 적용할 수 있도록 한다. 패널은 이러한 적용의 허용범위가 무제한인 것은 아니라고 확인하였다. 조사당국은 이해관계자가 제공하지 못한 정보를 합리적으로 대체할 수 있는 이용 가능한 사실을 정확한 판정을 목적으로 이용해야만 한다. 이용 가능한 사실은 조사당국이 소유하고 있는 공식적인 증거여야 한다. 패널은 조사당국이 사실이 아닌 가정(non-factual assumptions)이나 추측(speculations)에 근거할 수 없고, 공식적으로 입증된 모든 사실을 고려하여야만 한다고 확인하였다.57)
패널은 양 당사국이 “합리적 기간 내 필요한 정보에 대한 접근 거부 혹은 미제출”에 대한 이견이 있는 것으로 보고, 보조금 협정 제12.7조 상‘필요한(necessary)’정보는 “판정을 완료하는 데 요구되는 정보의 부재를 극복하기 위한”정보임을 확인하였다. 패널에 따르면, 단순히 ‘요청된(requested)’ 혹은 ‘요구된(required)’정보와 필요한‘ 정보를 구분할 필요가 있으며, 이용 가능한 사실 적용을 정당화하는 것은 ‘필요’정보의 요청인 상황뿐이다.58)
패널은 특정 생산품에 혜택을 공여하는 아직 확인되지 않은 보조금 프로그램 존재에 관한 정보는 보조금 협정 제12.7조 상 필요한 정보여야 한다고 주지하였다. 패널은 미 상무부가 실사에서 확인한 기타 지원 관련 항목에 대해 강광택지에 대해 상계 가능한 보조금으로 추정하였을 뿐 추가 확인 절차를 진행하지 않았으므로 보조금 협정 제12.7조 위반이라고 보았다. 패널은 미국이 주장한 실사의 시기와 조사절차 기한 등으로 인한 조사당국의 실질적인 어려움을 인정하였으나, 실사에서 추가로 발견된 지원의 기본 성격을 확인하는 것이 불편하고 실질적이지 않다는 사실이 WTO 협정에서 명시하는 생산자들의 권리보호보다 중시될 수는 없다고 확인하였다.59)
또한, 미 상무부의 OFA 질의 내용이 광범위한바, 조사 당국은 조사 대상 품목의 추가적 보조금 지급의 존재를 입증하는 데 필요한 정보를 완전히 제공하지 못했다고는 추론할 수 없다. 패널은 미 상무부의 OFA-AFA 조치가 ‘지속적인 관행’으로서 보조금 협정 제12.7조 위반이라고 주장한 캐나다의 주장에 대해, 조사 당국의 이용 가능한 사실 적용은 조사대상 품목에 대한 추가적 보조금지원 판정을 완료하기 위해 필요한 정보의 제출이 보류되었다는 것이 적절하게 판정된 후에 가능하다고 확인하였다. 아울러, 실사 중 확인한 대상기업(Resolute) 정보가 존재함에도 별다른 합리적이고 적절한 설명 없이 해당 정보를 무시하고 AFA를 적용하여 혜택을 산정한 것은 보조금 협정 제12.7조의 위반이라고 보았다.60)
상소기구의 판단
상소기구는 패널이 DSU 제12.7조에 규정된 판정 및 권고에 대한 ‘근본적인 이유(basic rationale)’ 요건에 따라 관련 판정 및 권고의 논거에 대한 핵심적인 설명과 이유를 제공해야 한다고 확인하였다. 상소기구는 동 분쟁의 패널이 관련 OFA-AFA 조치의 검토내용을 보조금 협정 제12.7조 관련 분석에 적절하게 반영하였다고 판단하였다. 패널이 보조금 협정 제12.7조의 해석을 제공하는 한편, OFA-AFA 조치의 사실적 측면을 검토하고, 판정에 대한 타당한 이유를 충분히 설명한 바, 상소기구는 미 상무부의 OFA-AFA 조치가 보조금 협정 제12.7조에 비합치한다는 패널의 판정에 ‘근본적인 이유’가 충분히 제공되었다고 판단하였다.61)
보조금 협정 제12.7조 상 OFA-AFA 조치에 대한 패널의 분석과 관련하여 상소기구는 당사자가 ‘필요정보’를 제공하지 않은 경우를 근거로 미 상무부가 ‘이용 가능한 사실’을 적용하는 상황에만 제한적으로 OFA-AFA 조치가 적용된다고 확인하였다. 패널은 미 상무부가 추가적인 확인 절차 없이 필요정보를 제공하지 않았다고 기계적으로 판단으로 상계 가능한 보조금 조치를 판정하였다고 보았다. 상소기구는 이러한 패널의 판단을 지지하였다.62)
미국은 패널이 해당 조사의 OFA 질의가 보조금 협정 제12.7조 상 필요정보의 요청이 아니라고 판단하였다고 주장하였으나, 상소기구는 패널이 해당 질의 내용이 포괄적인 만큼 대상품목의 추가 보조금지원에 대한 필요정보를 포함할 수 있다고 명시적으로 분석하였다고 확인했다. 따라서 상소기구는 미국이 주장한 해당 패널 판정의 오류가 입증되지 않았다고 확인하였으며 패널의 판정을 지지하였다.63)
미국과 캐나다는 보조금 분야에서 오랜 기간에 걸쳐 서로 다양한 분쟁을 이어오고 있다. 이 분쟁도 그 연장선상에 있다. 특히 이 분쟁에서는 전력공급과 관련한 보조금 판정과 불리한 가용정보(AFA) 적용에 대한 미국 상무부의 지속적인 관행이 WTO 패널 및 상소기구에 의해 자세히 검토되었다.
미국 상무부는 공공설비 분야에서 거의 독점적인 지위를 갖는 캐나다 Nova Scotia 주의 전력회사(NSPI)가 전력공급 시 특정 산업에 할인요금을 적용한 것에 대해 재정적 기여를 통해 경제적 혜택을 공여하였다고 판정하였고, 해당 전기요금 결정 체계에 정부가 관여하였다는 것을 이유로 시장왜곡이라고 판단하여 상계관세율 산정에서 NSPI의 시장 거래가격을 기각하였다. 이에 따라 전력 공급이 보조금 교부조치로 판단되었고 상계관세 부과로 이어졌다. 동 판정에서 각 사안에 대한 미국과 캐나다의 논거는 한국전력이 독점적으로 전력을 공급하는 우리나라의 경우에도 유사하게 적용될 수 있다. 앞으로 우리 전력 시장에 대한 미국 상무부의 보조금 판정과 상계관세 부과 시에 우리가 적극 대응하는 데 있어 본건 판정과 당사국의 논리는 중요한 시사점을 제시하고 있다. 보조금 조사가 원래 주요 대상이었던 금융지원, 세제 감면을 넘어 정부 출연 R&D 연구, 산학협력 프로젝트, 산업단지 조성사업, 전력시장, 환율시장 등으로 확장함에 따라 점차 정당한 정부 재정/산업 정책과 부당한 보조금 교부의 경계선이 어디인지 불분명해지고 있다. 캐나다 전력 시장을 대상으로 하는 이 분쟁도 그러한 측면을 보여주고 있다.
또한, 미국의 지속적인 관행으로서 ‘기타 형태 지원’에 대한 불리한 가용정보(AFA) 적용에 대한 패널 및 상소기구의 판정도 주목할만하다. 미국은 불리한 가용정보의 적용범위를 폭넓게 해석하고 있으며, 동 분쟁 이후에도 미국과 캐나다간 이행 관련 중재가 계속되었다는 점을 감안하였을 때64) 상무부의 이러한 관행이 쉽게 중단되지 않을 것임을 예상할 수 있다. 최근 미국 상무부는 반덤핑 조사와 상계관세 조사에서 불리한 가용 정보 원칙을 광범위하게 적용하여 조사대상인 외국 수출기업과 정부기관에 큰 부담을 초래하고 있다. 조사 과정에서 제기되는 질의서 자체도 과거에 비해 크게 증가하였고 반면에 제출 기한은 더 짧아져 이들 기업과 기관들이 제 시간에 답변서를 제출하는 것이 물리적으로 어려워졌다. 그럼에도 불구하고 답변서 제출이 기한을 넘기게 되면 불리한 가용 정보 원칙을 적용해 덤핑 마진이나 상계관세율인 높아지는 상황이 여러 차례 반복되고 있다. 이러한 점을 감안하면 본건 판정은 이러한 미국 상무부의 조사 방식에 대한 문제점을 제기한 것으로 볼 수 있다.
작성자 맹조영 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, Canada-United States on Countervailing Measures on Certain Supercalendered Paper from Canada, WT/DS505/R (2018.7.5. 회람), para. 7.245.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.249.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.27.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.32.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.61.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.63.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.68.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.72.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.76.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.78.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.79.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.80.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.83.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.84.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.85.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.99.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.104.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.106.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.111.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.135.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.140.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.154.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.145.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.155.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.169.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.186.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.194.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.198.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.214.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.220.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.223.
32) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.224.
33) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.237.
34) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.238.
35) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.240.
36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.241.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.247.
38) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.248.
39) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.249.
40) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.251.
41) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.252.
42) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.253.
43) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.256
44) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.276.
45) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.267.
46) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.3.
47) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.4.
48) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.6.
49) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.8.
50) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.9.
51) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 6.3.
52) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 6.4.
53) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 6.5.
54) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.50.
55) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.50.
56) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.52.
57) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.53.
58) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.54.
59) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.56.
60) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.60.
61) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 6.6.
62) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 6.8.
63) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 6.90.
64) “WTO awards Canada future right to impose tariffs on US goods”, Reuters, published 13 July 2022, accessed on 27 December 2022.
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