EU vs. Pakistan - PET 사건 (DS486, 2017.7.6.-패널, .2018.5.28.- 상소기구).pdf
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[보조금 및 상계조치에 관한 협정(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, “보조금 협정”)]
본 사건의 제소국은 파키스탄이며, 피소국은 유럽연합(EU)이다. 제3자 참여국은 미국과 중국이다.
2015년 5월 13일 당사국은 다음과 같은 패널 구성에 합의하였다.
ㅇ 의장: William Davey
ㅇ 패널위원: Michael Mulgrew, Welber Barral
동 분쟁의 상소심을 담당한 상소위원은 다음과 같다.
ㅇ 의장: Shree Baboo Chekitan Servansing
ㅇ 상소위원: Ujal Singh Bhatia, Peter Van den Bossche
(1) 사실 관계 및 절차진행 경과
동 분쟁은 EU가 파키스탄산 등 수입산 폴리에틸렌 테레프탈레이트(polyethylene terephthalate,“PET”)에 부과한 상계관세 조치를 대상으로 한다.
파키스탄 정부는 EU 집행위의 보조금 분석 및 인과 관계 분석의 접근 방식, 현장실사 등이 보조금 및 상계조치에 관한 협정(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, “보조금 협정”) 및 1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정(General Agreement on Tariffs and Trade 1994, “GATT”)와 합치하지 않는다며 제소하였다. 파키스탄은 (1) EU 집행위가 MBS 및 LTF-EOP를 수출성과에 따라 지급되는 상계 가능한 보조금(countervailable subsidies)으로 판정한 것, (2) 대상 품목의 수입과 국내산업 간 피해의 인과관계를 우선 결정하고 기타요소의 영향을 평가하는 인과관계 분석의 접근방식(“break the causal link”methodology)을 적용한 것, 그리고 현장실사 결과 공개 등 여러 절차적인 문제가 발생한 것에 대해 패널의 검토를 요청하였다.
EU 집행위는 대상 상계관세 조치가 2015년 9월 30일 종료됨에 따라, 패널에 동 분쟁에 대한 판정 중단을 요청하였으나, 패널은 이를 기각하였다. 다만, 패널 판정에서 해당 조치가 이미 종료된 것을 감안, 분쟁해결규칙 및 절차에 관한 양해(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, “DSU”) 제19.1조에 따른 권고를 제시하지는 않았다.
EU와 파키스탄은 2017년 8월 30일, 2017년 9월 4일 각각 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body, “DSB”)에 동 패널 판정에 대한 상소 의사를 전달하였다.
상소에서 제기된 사안은 다음과 같다.
가. (EU 제기 사안) 패널이 분쟁 대상 상계관세조치가 종료되었음에도 불구하고 파키스탄의 제소 사안에 대해 판정을 내림으로써 DSU 제3조 및 제11조를 위반하였는지 여부
나. (EU 제기 사안) EU 집행위가 파키스탄 MBS의 수출성과에 따른 상계가능 보조금 여부를 판정하면서 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조를 위반하였다는 패널판정의 오류 여부, 특히
1) “초과 감면관세 원칙(excess remissions principle)”은, 관세감면제도(duty drawback scheme)에 따른 수입관세의 감면이 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조 및 각주1 의미상 정부세입의 포기를 통한 재정적 기여(financial contribution in the form of government revenue foregone)를 구성하는지 여부를 판단하는 법적근거를 제공한다고 판정한 것
2) 보조금 협정 부속서 II 및 III에 따라, 조사당국이 수출회원국 내에 관련 수출상품의 생산에 사용된 원자재에 신뢰할만한 추적체계가 없고 해당 사안에 대한 수출회원국의 추가 검토가 부재한다는 점을 입증하였더라도, 여전히 초과 감면관세가 발생하였는지 여부를 판단해야만 한다고 판정한 것
다. (파키스탄 제기 사안) EU 집행위의 인과관계 분석 접근방식이 보조금 협정 제15.5조를 위반하였다는 파키스탄의 주장을 기각하면서 확인한 패널의 해당 조항 해석 및 적용의 오류 여부.
(2) 판정요지
가. 패널 판정요지
2017년 7월 6일 패널은 동 분쟁에 대한 패널 보고서를 회원국에 회람하였다. 해당 보고서의 주요 판정 내용은 다음과 같다.
1) DSU 제6.2조에 따른 패널위임사항에 대한 EU의 예비판정(preliminary ruling) 요청에 대해,
① 패널은 EU 집행위가 제조면세제도(MBS) 검증체계 및 절차를 검토하면서 파키스탄 내에서 일반적으로 수용되는 상업적 관행을 검토하지 않아 보조금 협정 부속서 II(II)(1) 및 (2)를 위반하였다는 파키스탄의 주장에 대해, 패널신청서에서 요청된 사항이 아니므로 패널위임사항이 아니라고 판단하였다.
② 패널은 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조 위반 주장에 대한 EU의 반박을 기각하였으며, 따라서 동 쟁점은 패널위임사항에 해당한다.
③ 패널은 보조금 협정 제12.6조 위반 주장에 대한 EU의 반박을 기각하였으며, 동 쟁점은 패널위임사항에 해당한다.
2) 파키스탄의 MBS 주장에 대해 패널은, ① EU 집행위가 왜 감면관세(remitted duties) 총액이 보조금 협정 각주1 의미 내 “발생한 관세를 초과(in excess of those which have accrued)”하였는지에 대한 합리적이고 적절한 설명을 제공하지 못하여 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조를 위반하였다고 판정하였다. ② EU 집행위가 수출성과를 조건으로 하는 “보조금” 존재를 적절하지 않게 판정함으로써 보조금 협정 제3.1(a)조를 위반하였다고 판정하였다.
3) 파키스탄의 수출지향 프로젝트의 장기 금융지원(LTF-EOP) 관련 주장에 대해패널은,
① EU 집행위가 LTF-EOP를 통한 공여 혜택을 산정하면서 “비교가능한 상업대출(comparable commercial loan)”의 경우 Novatex Limited, Karachi (Novatex)가 지불했어야 할 금액을 적절하게 확인하지 못하였으므로 보조금 협정 제14(b)조를 위반하였다고 판정하였다.
② EU 집행위가 보조금 협정 제14(b)조를 위반하여 결과적으로 제1.1(b)조를 위반하였다고 판정하였다.
③ EU 집행위가 비교가능한 상업 대출 확인 방식에 대한 투명하고 적절한 설명을 제공하지 않음으로써 보조금 협정 제14조 두문(chapeau)을 위반하였다고 판정하였다.
4) 파키스탄의 보조금 협정 제15.5조 관련 주장에 대해 패널은,
① 파키스탄이 해당 조사 건에서 EU 집행위가 “인과관계 단절”방식(break the causal link)을 사용함으로써 보조금 협정 제15.5조를 위반하였다는 주장을 입증하지 못하였다고 판정하였다.
② 파키스탄이 집행위가 한국산 수입에 대한 적절한 비귀속분석(non-attribution)을 하지 않아 보조금 협정 제15.5조를 위반하였다는 주장을 입증하지 못하였다고 판정하였다.
③ 파키스탄이 집행위가 경기하락(economic downturn)에 대한 적절한 비전가 분석(non-attribution)을 하지 않아 보조금 협정 제15.5조를 위반하였다는 주장을 입증하지 못하였다고 판정하였다.
④ EU 집행위가 비협조 생산자들(non-cooperating producers)의 경쟁 분석과 관련 보조금 협정 제15.5조를 위반하였다고 판정하였다.
⑤ EU 집행위가 유가(oil prices) 분석과 관련 보조금 협정 제15.5조를 위반하였다고 판정하였다.
5) 보조금 협정 제12.6조 관련 파키스탄의 주장에 대하여 패널은, 집행위가 Novatex 대상 현장실사 결과를 적절하게 제공하지 않음으로써 해당 조항을 위반하였다고 판정하였다.
나. 상소기구 판정요지
1) 제소 조치의 종료와 관련, 상소기구는 제소 대상 조치의 종료에도 불구하고 동 분쟁의 파키스탄의 주장에 대해 판정을 진행한 패널이 DSU 제11조 및 제3조 위반이라는 EU의 주장을 기각하였다.
2) 정부세입포기와 관련, 상소기구는 패널의 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조, 각주1 및 부속서I(i), II, III, GATT 제16조 해석 오류에 대한 EU의 주장을 기각하였다. 따라서, 상소기구는 EU가 관세면제 총액이 왜 보조금 협정 각주 1의 의미상 “발생 금액을 초과”하였는지 합리적이고 적절한 설명을 제공하지 않음으로써 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조를 위반하였다는 패널의 판정을 지지하였다. 또한, EU가 수출성과를 조건으로 하는 “보조금”존재를 부적절하게 판정하여 보조금 협정 제3.1(a)조를 위반하였다는 패널의 판정 역시 인용하였다.
3) EU집행위의 인과관계 분석과 관련, 상소기구는 집행위의 “인과관계절단(break the causal link)” 접근방식이 보조금 협정 제15.5조와 합치하지 않는다는 파키스탄의 주장을 기각하는 데 있어서 패널의 해당 조항 해석 및 적용에 오류가 없다고 판단하였다. 따라서, 상소기구는 파키스탄이 EU 인과관계 분석의 보조금 협정 제15.5조 위반을 입증하지 못했다고 한 패널의 판정을 지지하였다.
동 분쟁에서 파키스탄은 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조, 제1.1(b)조, 제3.1(a)조, 제10조, 제12.6조, 제12.8조, 제14조, 제14(b)조, 제15.5조, 제19조, 제19.1조, 제32조, 부속서 I, 부속서 II, 부속서 III, 부속서 VI 등의 쟁점을 제기하였다.
동 분쟁은 EU가 파키스탄산 등 수입산 폴리에틸렌 테레프탈레이트(polyethylene terephthalate, PET)에 부과한 상계관세 조치를 대상으로 한다. 상기 품목에 대한 상계관세 조사를 통해, EU 집행위는 파키스탄 정부가 제조면세제도(Manufacturing Bond Scheme, MBS) 및 수출지향 프로젝트에 대한 장기금융지원(Long Term Financing of Export-Oriented Projects, LTF-EOP)을 통해 보조금을 지원하였다는 사실을 확인하고, 보조금을 지원받은 파키스탄산 PET 수입으로 인해 역내 산업에 피해가 발생하였다고 판정하였다. 조사 결과, EU 집행위는 2010년 5월 31일 잠정조치로서 파키스탄산 등 수입산 PET에 상계관세(83.64%)를 부과1), 2010년 9월 27일 확정 상계관세를 부과(44.02%)2)하고 잠정적으로 부과하였던 상계관세를 징수하였다.
PET에 대한 상계관세 조사를 통해, EU 집행위는 파키스탄 정부가 제조면세제도(Manufacturing Bond Scheme, “MBS”) 및 수출지향 프로젝트에 대한 장기금융지원(Long Term Financing of Export-Oriented Projects, “LTF-EOP”)을 통해 보조금을 지원하였다는 사실을 확인하고, 보조금을 지원받은 파키스탄산 PET 수입으로 인해 역내 산업에 피해가 발생하였다고 판정하였다. 조사 결과, EU 집행위는 2010년 5월 31일 잠정조치로서 파키스탄산 등 수입산 PET에 상계관세(83.64%)를 부과3), 2010년 9월 27일 확정 상계관세를 부과(44.02%)4)하고 잠정적으로 부과하였던 상계관세를 징수하였다.
(1) 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조, 각주(fn)1, 제3.1(a)조 관련 판단 [정부세입포기]
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
파키스탄은 초과 감면액이 아닌 제조면세제도(MBS)에 따라 감면된 관세 전체를 재정적 기여로 보고 상계가능한 보조금(countervailable subsidy)으로 본 EU 집행위의 판정이 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조 및 제3.1(a)조 위반이라고 주장하였다. 파키스탄은 MBS 등 관세감면제도(duty drawback scheme)를 검토하여 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조가 규정하는 정부세입포기 형태의 재정적 기여가 존재하는지 여부를 판정할 때, 해당 조항 관련 각주 1 재정적 기여의 범위를 초과 감세액으로 한정하고 있는 것으로 봐야 한다고 주장하였다.5)
나. 피소국의 주장
EU는 보조금 협정 각주1 및 부속서 I에서 III은 조사당국이 관세감면제도와 관련, 초과감면액을 보조금 금액과 동일하게 고려해야한다는 요건을 규정하고 있지 않는다고 반박하였다. EU는 각주1에서 초과 감면액을 보조금으로 규정한다는 것에는 동의하였다. 그러나 EU는 해당 부속서 II와 III에서 규정한 조건이 충족되지 않으면, 각주1은 초과 감면액만으로 보조금이 존재한다고 해석할 수 없다고 주장하였다.6)
패널의 판단
패널은 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조가 제소된 조치와 “명확한 규범적 비교대상(defined, normative benchmark)”을 비교할 것을 요구한다는 상소기구의 해석을 상기하였다. 패널은 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조의 문언 상 MBS와 같은 관세면제제도를 통해 업체가 얻게 되는 수입관세 감면액이 정부세입포기를 구성하는지 여부를 판정하기 위해 무엇을 비교해야 되는지에 관한 규정은 없다. 그러나 패널은 동 조항의 각주 1이 이러한 문제에 대한 지침을 제공하고 있다고 판단하였다.7)
패널은 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조가 요구하는 비교(comparison)는 관세면제제도를 통해 업체가 얻는 관세 감면금액과 수출품 생산을 위한 원자재 수입으로 발생하는 수입관세를 비교해야 한다고 판단하였다. 패널은 정부세입포기 형태 보조금은 전자가 후자를 초과할 때, 즉 “초과” 감면액이 발생하는 경우라고 판단하였다. 이를 “초과감면원칙(excess remissions principle)”이라고 규정하였다.8)
패널은 보조금 협정 각주1, 부속서 II(II)의 제(2)항 및 제(3)항의 규정이 초과감면원칙의 적용 상황을 제한하고 있다는 EU의 주장을 기각하였다. 패널은 각주1의 해석과 관련, GATT 제16조의 주석(Ad Note)이 관세나 조세의 감면액이 발생 세액을 초과하지 않는 경우 보조금으로 간주되지 않는다고 규정한 것을 확인하였다. 패널은 동 조항이 “조건 없이(without qualification)” 초과감면원칙을 규정한 것을 중요하게 고려하였다. 패널은 보조금 협정 부속서 I, 특히 제(i)항이 이러한 원칙을 재확인하고 있다고 보았다. 또한, 패널은 부속서 II(I)의 제(2)항에서는 이러한 원칙 적용을 제한하는 문언이 부재한다고 판단하였다.9)
패널은 부속서 II(II)의 (2)항에서 수출 회원국이 관련 수출품 생산에 사용되는 원자재에 대한 신뢰할만한 감시체제가 없다고 판단되는 상황에 대해서 다루고 있다는 점을 주목하였다. 패널은 수출국이 해당 조항에서 규정하는 추가 검토가 진행되지 않는 경우 어떻게 해야하는 지에 대한 내용이 부재한다는 점을 인정하였다. EU는 이러한 “침묵(silent)”이 초과감면원칙을 적용하지 않을 수 있는 근거라고 주장하였으나, 패널은 이에 동의하지 않았다. 패널은 동 조항이 완전하지 않은 지침을 제공한다는 점은 동의하였으나, 이러한 침묵(규정의 부재)이 각주 1를 예외적으로 해석하도록 하는 것은 아니라고 판단하였다.10)
패널은 초과감면원칙이 관세감면제도를 통한 수입관세 감면액이 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조 의미상 정부세입포기 형태의 재정적 기여인지 판정하는 법적 기준을 제공한다고 판단하였다. 따라서 조사당국은 초과감면액의 발생 여부를 판정하여야 한다고 판단하였다. 또한, 수출국의 감시제도가 불충분한 경우, 초과감면액은 보조금 협정 제12.7조 상 이용가능한 사실의 이용가능성을 포함, 조사당국이 이용가능한 정보에 근거하여 산정될 수 있다고 판단하였다.11)
패널은 EU 집행위가 왜 미지불된 관세총액을 재정적 기여로 볼 수 있는지, 또 해당 관세가 각주1의 의미상 발생 관세를 초과하였는지에 대한 합리적이고 적절한 설명을 제공하지 않아 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조를 위반하였다고 판정하였다.12)
상소기구의 판단
상소기구에 따르면, 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조, 각주1, 부속서 I(i), II, III 및 GATT 제16조 관련 주석의 조화로운 해석은 관세감면제도(duty drawback schemes)가 수출품 생산에 사용되는 수입원자재에 실제 부과된 관세를 “초과하는(in excess of)” 수입관세 감면을 초래하는 경우에 상계가능한 수출보조금을 구성할 수 있다는 것을 확인해준다. 따라서, 관세감면제도의 맥락에서 보조금의 재정적 기여 요소(징수해야 할 정부세입의 포기)는 원자재에 부과된 수입관세의 초과 감면액(excess remission or drawback)에 한정되며, 수입관세의 감면 총액을 포함하지 않는다.13)
또한, EU가 언급한 보조금 협정의 부속서 II 및 III에서 인식된 침묵(perceived silence)은 보조금의 정의에 관한 것이 아니며, 더욱이 정부 세입포기를 통한 보조금의 재정적 기여를 구성하는 것이 무엇인지에 대한 것도 아니다. 해당 조항에서 침묵하고 있는 것은 조사당국이 수입관세의 초과 감면이 발생 여부를 조사하는 절차적 단계와 관련이 있다. 해당 절차 단계에 따라서 조사당국은 수출국 내에 검증체계 부재, 혹은 목적에 맞지 않는 검증체계의 존재 및 비효율적인 적용을 판단하고, 수출국에 의한 추가 검토가 제대로 이루어지지 않았는지 혹은 그러한 검토가 충분하지 않은지 여부를 판단한다. 이와 관련 부속서 II와 III은 그 다음 단계에 대해 명시적으로 규정하고 있지 않다. 그럼에도 불구하고 보조금 협정이 전체적으로 해당 문제를 다루고 있으며, 부속서 II와 III 상의 관련 내용의 부재가 조사당국이 보조금 협정의 다른 원칙들을 벗어날 수 있는 자유를 부여하는 것도 아니다. 특히, 보조금 협정 제12.7조는 조사당국이 상계관세 조사에서“이용가능한 사실(facts available)”을 활용하여 대상 관세감면제도가 원자재에 대한 수입관세의 초과 감면액을 통해 보조금을 공여하는지에 대한 판정을 내릴 수 있도록 허용하고 있다.14)
따라서, 상소기구는 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조, 각주1, 부속서 I(i), II, III 및 GATT 제16조 관련 주석에 관한 패널의 해석에 오류가 있다는 EU측의 주장을 기각하였다.15)
EU는 패널이 동 분쟁 건의 사실에 대해 잘못된 법적기준을 적용하였다는 것 외에 MBS 판정에 대한 패널검토에 대해서는 문제를 제기하지 않았다. 따라서 상소기구는 동 분쟁 건 관련 사실에 대한 패널의 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조 및 각주1 적용이 잘못되었다는 EU의 주장을 기각하였다.16)
즉, 상소기구는 ➀ EU 집행위가 왜 감면관세 총액이 보조금 협정 각주1의 의미상“발생한 관세를 초과”하였는지 합리적이고 적절한 설명을 제공하지 않음으로써 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조를 위반하였고, ➁ 수출성과에 다른 보조금의 존재를 부적절하게 판정함으로써 보조금 협정 제3.1(a)조를 위반하였다는 패널의 판정을 지지하였다.17)
(2) 보조금 협정 제14(b)조 관련 판단 [혜택]
보조금 협정 제14조(수혜자에 대한 혜택을 기준으로 한 보조금액의 계산)에 따르면,
“[동 협정의] 제5부의 목적상, 제1조제1항에 따라 수혜자에게 주어진 혜택을 계산하기 위하여 조사당국이 사용하는 모든 방법은
관련 회원국의 국가법률 또는 시행규정에 규정되며, 각 개별사안에 대한 이들의 적용은 투명해야 하고 적절히 설명되어야 한다. 또한 이러한 방법은 다음의 지침에 부합된다.
a. 정부의 지분 자본의 제공은 동 투자결정이 동 회원국 영토내의 민간투자가의 통상적인 투자관행(모험자본의 제공을 포함)과
불일치한다고 간주되지 아니하는 한 혜택을 부여하는 것으로 간주되지 아니한다.
b. 정부에 의한 대출은 대출을 받은 기업이 정부대출에 대하여 지불하는 금액과 동 기업이 실제로 시장에서 조달할 수 있는 비
교가능한 상업적 차입에 대하여 지불하는 금액간의 차이가 없는 한 혜택을 부여하는 것으로 간주되지 아니한다. 이 경우 이러한
두 금액간의 차이가 혜택이 된다.”
파키스탄의 수출지향 프로젝트 대상 장기 금융지원(LTF-EOP)은 특정 기업에게 사전 승인된 은행을 통해 정부지원 대출을 제공하는 제도이다. EU 집행위는 동 상계관세 조사에서 LTF-EOP가 상계가능 보조금이라고 판정하였다. 동 조사의 의무답변자인 Novatex가 LTF-EOP를 통해 혜택을 공여받았는지 확인하기 위해, 집행위는 전체 LTF-EOP 대출금액에 대해 Novatex에 적용된 이율(6.8%)과 일반 대출을 받았을 때 지불하였을 상업대출이자율(commercial interest rate)을 비교하였다. EU 집행위는 비교기준이율(commercial benchmark interest rate)로 지정은행인 SBP의 일반대출 이율(14.44%)을 이용하였다.18)
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
파키스탄은 동 상계관세 조사에서 EU 집행위가 LTF-EOP를 통한 보조금 협정 제1.1조 의미상 공여 혜택(benefit conferred) 산정시 산정방식을 적절하게 설명하지 않음으로써 보조금 협정 제14조 두문(chapeau)을 위반하였다고 주장하였다. 파키스탄은 집행위가 ➀ 비교가능한 상업 대출, ➁ 비교가능한 상업대출에 정상적으로 지불할 수 있는 이자, ➂ 유사 재정상황에 있는 동일 경제부문의 회사에 대한 상업대출 이자, ➃ 다른 경제부문의 회사에 대한 상업대출 이자, ➄ LTF-EOP 대출의 다분할 구조, ➅ 7.5년 기한 대출에 대한 적절한 비교기준이율로 SBP 이율을 선택한 이유 및 ➆ Novatex의 이용가능한 상업대출 이자율에 대한 제출자료 기각 이유 등을 밝히지 않았다고 주장하였다. 또한, 실질적으로 동일한 이유로, 집행위의 “혜택”산정 방식이 보조금 협정 제14(b)조 상 지침(guidelines)에 비합치한다고 주장하였다.19)
EU는 집행위가 LTF-EOP 대출을 통한 공여 혜택 산정 방식을 제14조 두문에서 요구한 바와 같이 적절하게 설명하였다고 반박하였다. 집행위는 LTF-EOP 대출 이용시 Novtex가 인출시기와 이율을 유연하게 선택할 수 있다는 점을 감안하여 이를 정기대출(fixted-term loan) 보다는 크레딧 라인(한도대출설정액, a line of credit)에 가깝다고 보았다. 이러한 차이로 인해 LTF-EOP 대출의 비교기준 설정시, Novatex가 제출한 상업대출과 같은 전형적인 정기대출을 선정하는 것이 적절하지 않다고 판단하였다. 따라서 집행위는 이에 대한 대리 지표(proxy)로서 SBP 이율을 선택하였다고 설명하였다.20)
패널의 판단 상기한 바와 같이 보조금 협정 제14(b)조는 관련 대출이 수혜자에게 혜택을 공여하는지 여부를 판단할 수 있는 지침을 규정하고 있다. 해당 규정에 따르면, 동 조항에서 공여 혜택 산정을 위한 비교기준은“비교가능한 상업적 대출(comparable commercial loan)”로서, “조사대상 대출과 비교할 수 있는 공통 요소가 가장 많은 대출이어야 한다.”보조금 공여국의 시장에서 이용가능한 상업적 대출이 없는 경우에는 대리 지표(proxy)를 사용할 수 있다.21)
패널은 파키스탄이 집행위의 보조금 협정 제14(b)조 위반 주장을 일응 입증하기 위해서는 SBP 이율이 “Novatex가 시장에서 실제 취득할 수 있는 비교가능한 상업대출에 지불할 금액”을 대표하지 않는다는 것을 설명하여야 한다고 판단했다. 또한, 패널은 EU 집행위의 조사보고서와 관련 증거자료 검토에서 대리로 선택된 SBP 이율이 비교가능한 상업적 대출과 관련이 없다고 보고 관련 자료가 대출시점, 구조, 만기, 규모 및 대출자들의 자격요건 등에서 비교가능성에 심각하고 체계적인 의심을 초래한다는 파키스탄의 주장을 지지하였다. 즉, 패널은 집행위가 LTF-EOP 대출이 공여하는 혜택의 산정에서 Novatex가 “비교가능한 상업대출”에 지불하였을 금액을 적절히 확인하지 못함으로써 보조금 협정 제14(b)조를 위반하였다고 판정하였다. 또한 그 결과, 집행위가 보조금 협정 제1.1(b)조를 위반하였다고 판단하였다.22)
패널은 EU 집행위가 LTF-EOP 대출을 벤치마킹한 방식을 보조금 협정 제14조 두문 및 관련 EU 역내 법률에 따라 투명하고 적절한 방식으로 설명하지 못함으로써 해당 조항을 위반하였다는 파키스탄의 주장을 지지하였다. 패널은 상기한 바와 같이 EU 집행위의 보조금 협정 제14(b)조 위반 주장에 대해 파키스탄이 일응 입증하였고, EU가 비교가능한 상업적 대출과 관련 SBP 이율을 선택한 이유에 대해 관련 조사보고서에서 실질적으로 밝히지 않음으로써 파키스탄의 주장을 반박하지 못하였다고 보았다. 주지한 바와 같이, EU는 역내 기본법(Basic Regulation) 및 EU 지침(Guideline)에서 비교가능한 대출의 확인을 요구한다. 따라서 집행위가 어떻게 비교가능한 대출을 확인하였는지에 대한 설명이, LTF-EOP 대출 벤치마킹을 위한 보조금 협정 제14(b)조 두문의 의미상“비교가능한 대출” 확인 등 기본법에 규정된“방법(method)”을 동 조사건에“적용”하는데 일부분으로 구성되어야만 한다. 집행위의 조사 판정문(Determinations)에는 SBP 이율 관련 대출이 LTF-EOP 대출과 왜 비교가능한지에 대한 의미있는 설명이 부재한 바, 패널은 집행위가 보조금 협정 제14조 두문을 위반하였다고 판정하였다23)
(3) 보조금 협정 제15.5조 관련 판단 [인과관계 분석]
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
파키스탄은 집행위의 인과관계에 대한 접근, 특히 “인과관계 단절(break the causal link)” 접근 방식이 보조금 협정 제15.5조 위반이라고 주장하였다. 집행위의 접근은 비귀속 분석(non-attribution analysis)을 예단하며, “해당 수입품과 산업피해 간 인과관계를 요원하고 비실질적으로 만드는 기타 요소의 피해 영향에 대한 올바른 법적 기준”을 무시한다고 주장하였다. 파키스탄은 EU 집행위가 파키스탄산 PET와 EU 역내 피해의 인과관계를 비귀속요소들의 중요성을 기각하기 위해 이용하였다고 주장하였다.24)
나. 피소국의 주장
EU 집행위는 조사대상 제품의 수입과 역내산업의 실질적 피해 간에 인과관계가 존재한다고 하였고,➀ 역내산업의 수출활동, ➁ 한국산 등 수입, ➂ 비조사대상 생산자들의 EU내 경쟁, ➃ 2008년 경기 하락 및 수요 감소, ➄ 역내산업의 지리적 위치, ➅ 수직통합 부재 등의 영향을 분석한 결과, 대부분은 국내 산업에 큰 피해 영향이 없었으며, 한국산 수입과 경기둔화의 영향도 제한적인 것으로 판단하였으며, 기타 요소들은 수입품과 EU 역내산업의 피해간 인과관계를 단절시킬 수 있을 정도(break the causal link)의 영향을 미치지 못하였다고 결론 내렸다.25)
패널의 판단 패널은 파키스탄의 비귀속분석 결과에 대한 지적에 관해서, 비협조 생산자들의 EU내 경쟁 및 유가의 영향 분석에 대해서는 보조금 협정 제15.5조와 비합치한다고 판단하였다. 그러나, 패널은 전체적으로 “인과관계 단절”접근 방식을 사용한 것이 그러한 비합치성을 초래한다고 보지는 않았다. 패널은 EU 집행위가 파키스탄산 PET 수입과 EU 역내산업 피해 간 인과관계가 존재한다는 사실을 먼저 고려하였다고 해서 다른 비귀속 요소들의 영향을 단순히 기각하지 않았다고 판단하였다. 패널은 EU 집행위의 인과관계 분석 방식이 보조금 협정 제15.5조를 위반하였다는 파키스탄의 주장을 기각하였다.26)
상소기구의 판단
상소기구는 EU 집행위의 인과관계 분석의 접근 방식이 보조금 협정 제15.5조의 비귀속 요건을 충족하지 못하도록 한다는 파키스탄 주장에 대한 패널의 기각 판정을 지지하였다.27)
동 분쟁의 대상인 파키스탄의 수출지원제도, 특히 제조업계 생산에 투입되는 원자재의 수입 관세 면제와 수출 기업에 대한 장기금융지원 제도는 우리나라도 활용하고 있는 제도들이다. 이에 따라 이 사안들에 대한 패널 및 상소기구의 판단은 우리나라에 대해서도 중요한 시사점을 제시한다. 앞으로 미국, EU E등 국가들이 우리나라 상품에 대한 상계관세 조사를 진행하는 과정에서 이 분쟁에서 확인된 법리를 적극 활용해야 할 필요가 있다.
수입 관세면제의 경우, 해당 상계관세 조사 건에서 EU 집행위원회는 정부 세입 포기 형태의 재정적 기여 판단에 있어서 수출국 파키스탄 내 적절한 감시체제가 없었다는 점을 판정의 주요한 이유로 들었다. 따라서 우리의 수입 관세면제 제도에 대해 유사한 문제가 제기되었을 때, 우리나라도 체계적인 검증체계를 운영하고 있다는 것을 조사 당국에 잘 입증할 필요가 있어 보인다.
또한, 인과관계 분석과 관련 “한국산의 수입”이 2008년 경기침체와 더불어 중요한 요소로서 언급이 되었다는 점도 주목할 필요가 있다. EU 역내 한국산 수입이 비귀속 분석의 주요한 요소로 주목을 받고 있고, 비록 해당 조사건에서는 역내 산업피해에 대한 영향이 “제한적”이라는 결론이 있었지만, 아예 영향이 없다는 것은 아니었다. 따라서 기타 수입산에 대한 상계관세 조사에서 한국산 수입이 지속적으로 언급이 되는지, 비귀속 조사를 계기로 별도의 상계관세 조사가 시작되는 상황으로 이어지는 것은 않는지 지속적인 관심을 기울여야 한다.
마지막으로 보조금 협정 관련 패널의 관할권을 적극적으로 확인하였다는 점에서 이 분쟁은 중요한 의의가 있다. 이미 종료된 조치임에도 불구하고 패널이 최종 판정을 도출하였다는 점은 중요한 진전이다. 향후, 우리 기업에 대한 수입규제조치 대응에서 동일한 쟁점에 대해 분쟁 가능성이 높은 경우 적극적인 제소를 통해 설사 해당 관세 부과조치가 분쟁 진행 중에 종료되더라도 선례를 구축함으로써 향후 유사한 사례를 선제적으로 차단한다는 차원의 검토가 필요하다는 점을 의미한다. 패널의 판단은 법의 지배 원칙을 확립하는 데에도 중요한 선례라 할 것이다..
WTO 협정 체제를 출범시킨 우루과이 라운드 협상과정에서 보조금 협정에 원래 이 조항이 도입된 취지는 국제교역을 왜곡하는 불법적인 보조금을 규제하자는 것이다. 국제 교역을 왜곡하는 보조금을 규제할 필요는 두말할 필요가 없으나 한편으로 보조금 협정이 회원국 정부의 정당한 정책목표 달성을 위한 경제개발정책에 부당한 장애물로 작용하여서는 안 된다는 인식도 아울러 제시되었다. 따라서 다양한 사회계층에 혜택을 부여하는 일반적 사회간접자본의 경우 아예 정부로부터의 재정적 기여에도 해당하지 않는 것으로 규정하여 보조금 협정의 적용대상에서 배제하고 있기도 하다. 그런데 문제는 지금 보조금 분쟁에 제기되는 다양한 보조금 조치들이 사실상 여러 정당한 정책 목표를 달성하기 위해 도입되는 경우도 적지 않다는 점이다. 본건 분쟁도 나름 정당한 정책 목표를 표방하고 있다. 그런데 이들 정책들이 현 보조금 협정 체제 하에서는 대부분 불법적인 보조금으로 판정되고 있다. 보조금 협정이 엄격하게 적용되는 것은 환영할만 하나 정당한 정부 정책을 허용하지 못한다면 결국 현실과 유리되어 있다는 비판을 피할 길이 없을 것이다. 특히 현 보조금 협정에는 예외조항이 전혀 포함되어 있지 않다는 구조적 문제점도 있다. 이러한 점들은 보조금 협정과 관련한 국가들간 갈등을 촉발하는 중요한 요인이다. 앞으로 정당한 보조금과 부당한 보조금을 어떻게 구별할 것인지에 대한 법적 기준을 도입하는 것은 WTO 협정 개정 과정에서 중요한 현안 중 하나이다.
작성자 맹조영 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) Commission Regulation (EU) No. 473/2010 of 31 May 2010 (Provisional Determination)
2) Council Implementing Regulation (EU) No. 857/2010 of 27 September 2010 (Definitive Determination)
3) Commission Regulation (EU) No. 473/2010 of 31 May 2010 (Provisional Determination)
4) Council Implementing Regulation (EU) No. 857/2010 of 27 September 2010 (Definitive Determination)
5) WTO 패널 보고서, Pakistan-European Union on Countervailing Duties on Certain Polyethylene Terephthalate from Pakistan, WT/DS486/R (2017.7.6. 회람), para. 7.31.
6) WTO 상소기구 보고서, Pakistan-European Union on Countervailing Duties on Certain Polyethylene Terephthalate from Pakistan, WT/DS486/R (2018.5.28. 채택), para. 5.74.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.36.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.37.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.42.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.36.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.34.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.56.
13) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 7.50.
14) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 7.52.
15) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 7.52.
16) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 7.56.
17) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 7.60.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.62.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.63.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.64.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.66.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.102.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.103.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.117.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.108.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.160.
27) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.230.
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