US vs. EU - Tax Incentives for LCA (DS487, 2016.11.28. 패널, 2017.9.22.- 상소기구).pdf
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[보조금 및 상계조치에 관한 협정(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, “보조금 협정”)]
본 사건의 제소국은 유럽연합이고, 피소국은 미국이다. 제3자 참여국은 호주, 브라질, 캐나다, 인도, 일본, 한국 및 러시아이다.
DSU 제8.7조에 따른 EU의 패널의 요청으로, 2015년 4월 22일 다음과 같이 패널이 구성되었다.
ㅇ 의장: Daniel Moulis
ㅇ 패널: Terry Collins-Williams, Wilhelm Meier
동 분쟁의 상소심을 담당한 상소위원은 다음과 같다.
ㅇ 의장: Thomas Graham
ㅇ 패널: Peter Van den Bossche, Shree Baboo Chekitan Servansing
(1) 사실 관계 및 절차진행 경과
동 분쟁에서 EU는 미국이 워싱턴주의 항공우주산업에 대해 금지 보조금(prohibited subsidies)을 교부하여 보조금 협정을 위반하였다고 주장하였다. EU가 제소한 워싱턴주의 7개 항공우주 세제 조치는 다음과 같다.
- 민간항공기 제조 및 판매에 대한 법인세(business and occupation tax rate) 감축
- 민간항공기 및 부품의 생산 전 개발에 대한 법인세 공제(B&O tax credit) - 민간항공기 제조설비 재산세에 대한 법인세 공제
- 특정 컴퓨터 하드웨어, 소프트웨어 및 주변기기에 대한 판매세 및 이용세 면제
- 특정 건설 서비스 및 자재 판매세 및 이용세 면제
- 초고효율 항공기(superefficient airplanes) 제조를 위한 임항지구(port district) 임차소비세(leasehold excise taxes) 면제
- 초고효율 항공기 제조를 위한 임항지구 임차인 개인재산(동산, personal property)에 대한 재산세 면제
EU는 상기 세제조치가 수입산 대신 국내산 제품의 우선 사용을 조건으로 하는 보조금으로서 보조금 협정 제3.1(b)조 및 제3.2조에서 금지하는 보조금에 해당한다고 주장하였다. EU는 이러한 조건이 상원의원 수정발의법안 5952(Engrossed Substitute Senate Bill 5952, ESSB 5952)의 2개 입지조항(siting provisions)-제1입지조항 및 제2입지조항-으로 인하여 성립된다고 주장하였다. 제1입지조항은 상기 항공 세제조치의 이용 가능성을 규정하며, 제2입지조항은 법인세 관련 내용만을 규정한다. 구체적으로 전자는 ‘중요 민간항공기 제조 프로그램(계획) 입지에 따라’ 이용가능한 유인세제(tax incentives)에 관한 것으로 보잉사(社)의 777X 프로그램이 이러한 조건을 충족하였다. 후자는 민간항공기의 최종조립 또는 날개의 조립공정이 ‘워싱턴주 외에 입지’하는 경우 특정 유인세제가 적용되지 않는다는 내용이다. EU는 상기 두 입지조항에 따른 세제조치가 보조금 협정상 금지된 수입대체보조금, 즉 수입산 대신 국내산 품목 사용을 조건으로 하는 보조금이라고 주장하였다.
미국과 EU는 각각 동 분쟁의 패널 보고서의 쟁점과 법률해석에 대해 항소하였다.
2016년 12월 5일, 상소기구는 동 분쟁의 항소와 진행 중인 기타 대형민간항공기 관련 항소 건(DS316) 및 향후 예상되는 항소 건(DS353)에 대한 서한을 수신하였다. 동 서한에서 EU는 상소기구 운영절차(Working Procedures for Appellate Review) 규칙 제16조 제(1)항 및 제16조 제(2)항 및 DSU 제9조를 원용하며, 상기한 세 항소 건의 일정 및 관련 청문회 일정을 충분히 가깝게 조율하여 한 개 항소 건의 특정 사안이 다른 항소 건의 관련 사안의 처리 이전에 실질적으로 처리되지 않도록 해줄 것을 패널에 요청하였다. 미국은 이에 대해 EU의 요청은 DSU나 운영절차상 규정된 내용이 아니며, 절차의 지연을 초래할 것이라고 주장하였다. 그러나 미국은 각 분쟁의 당사국 및 제3자 참여국들이 항소 내용에 대한 자신들의 입장을 효율적으로 대변할 수 있고, 상소기구가 제기된 사안을 충분히 고려할 수 있도록 의견제출 기한이나 구두 심리(oral hearings) 날짜를 조정하는 제안은 받아들일 수 있다고 하였다. EU는 상기 분쟁 건들의 구두심리가 시기적으로 충분히 가깝도록 해달라는 요청을 반복하였으나, 그 실질적인 의미에 대해서는 상소기구의 결정에 따른다고 하였다. 2016년 12월 22일자 서한에서 상소기구는 EU의 요청 및 동 사안과 관련된 의견 수렴을 유념할 것이라고 하였다.
2016년 12월 16일, 미국은 DSU 제16.4조 및 17조에 따라 패널 보고서의 특정 법적 쟁점에 대한 항소 의사를 DSB에 전달하였다. EU는 2017년 1월 17일 동 분쟁에 대한 항소 의사를 전달하였으며, 운영절차규칙 제23조에 따라 기타 항소 통지를 제출하였다. 2017년 2월 8일 양 당사국은 피항소국 의견을 제출하였으며, 2017년 2월 21일 호주, 브라질, 캐나다, 중국, 일본이 제3자 참여국 의견을 제출, 한국과 러시아가 제3자 참여자로서 구두심리 참여의사를 통보하였다.
(2) 판정요지
패널 판정요지
패널은 미국의 항공 세제조치가 수입산 대신 국내산 제품 우선 사용을 ‘법률상 조건으로(de jure contingent)’ 하고 있다는 EU의 주장을 기각하였다.
그러나, 패널은 보잉 777X 프로그램과 관련 민간항공기 제조 및 판매에 대한 항공 법인세율(B&O aerospace tax rate)이 수입산 대신 국내산 제품의 사용을 사실상 조건으로(de facto contingent) 적용된다는 EU의 주장은 지지하였다.
상소기구 판정요지
워싱턴주의 세제조치에서는 국내산 제품 우선 사용에 대한 조건이 존재하지 않으므로, 상소기구는 모든 쟁점에 대해 미국의 주장을 지지하였다.
EU는 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조, 제1.1(b)조, 제3.1(b)조, 제3.2조에 근거하여 관련 쟁점을 제기하였다.
동 분쟁은 EU가 미국 워싱턴주의 항공우주산업에 대해 금지보조금(prohibited subsidies)을 지급하여 보조금 협정(ASCM)을 위반하였다고 주장하였다. EU가 제소한 워싱턴주의 7개 항공우주 세제조치는 다음과 같다.
- 민간항공기 제조 및 판매에 대한 법인세(business and occupation tax rate) 감축
- 민간항공기 및 부품의 생산 전 개발에 대한 법인세 공제(B&O tax credit) - 민간항공기 제조설비 재산세에 대한 법인세 공제
- 특정 컴퓨터 하드웨어, 소프트웨어 및 주변기기에 대한 판매세 및 이용세 면제
- 특정 건설 서비스 및 자재 판매세 및 이용세 면제
- 초고효율 항공기(superefficient airplanes) 제조를 위한 임항지구(port district) 임차소비세(leasehold excise taxes) 면제
- 초고효율 항공기 제조를 위한 임항지구 임차인 개인재산(동산, personal property)에 대한 재산세 면제
상원의원 수정발의법안 5952(Engrossed Substitute Senate Bill 5952, ESSB 5952)은 2개 입지조항(siting provisions) -제1입지조항 및 제2입지조항-이 있다. 제1입지조항은 상기 항공 세제조치의 이용 가능성을 규정하며, 제2입지조항은 법인세 관련 내용만을 규정한다. 구체적으로 전자는 ‘중요 민간항공기 제조 프로그램(계획) 입지에 따라’ 이용가능한 유인세제(tax incentives)에 관한 것으로 보잉사(社)의 777X 프로그램이 이러한 조건을 충족하였다. 후자는 민간항공기의 최종조립 또는 날개의 조립공정이 ‘워싱턴주 외에 입지’하는 경우 특정 유인세제가 적용되지 않는다는 내용이다.1)
(1) 보조금 협정 제1조 관련 판단 [보조금의 정의]
보조금 협정 제1.1조는 다음과 같이 규정한다.
“이 협정의 목적상 아래의 경우 보조금이 존재하는 것으로 간주된다.
(a)(1) 회원국의 영토 내에서 정부 또는 공공기관(이 협정에서는 “정부”라 한다) 의 재정적인 기여가 있는 경우, 즉
(ii) 정부가 받아야 할 세입을 포기하거나 징수하지 아니하는 경우 (예를 들어, 세액공제와 같은 재정적 유인(Re.1))
(Remark 1) 1994년도 GATT 제XVI조(제XVI조 주석)의 규정 및 이 협정의 부속서 1부터 3까지의 규정에 따라 국내소비년도의 동종 상품에 부과되는 관세 또는 조세를 수출품에 대하여 면제하거나 발생한 금액을 초과하지 아니하는 금액만큼 그러한 관세 또는 조세를 경감하는 것은 보조금으로 간주되지 아니한다.”
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
EU는 워싱턴주의 항공우주 세제조치가 보조금 협정 제1조가 규정하고 있는 보조금에 해당한다고 주장하였다. 해당 세제조치는 ‘정부가 받아야 할 세입을 포기하거나 징수하지 아니하는 경우(예를 들어, 세액공제와 같은 재정적 유인)’로서 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조의 재정적 기여(financial contribution)를 구성한다. EU는 해당 항공 세제조치가 정부의 세입포기에 해당한다고 주장하기 위한 다양한 비교기준(benchmark)을 제시하였다. 또한, EU는 미국-대형항공기 사건(2차 제소)의 판정을 인용하며 해당 분쟁에서 재정적 기여를 구성한 것으로 판정된 조치와 동일한 수준으로 동 분쟁 관련 세제조치를 검토하는 것이 필요하다고 주장하였다.
EU는 또한 기존 분쟁과 달리, 동 분쟁의 경우 재정적 기여가 기업 특정적이기보다는 추상적으로 존재한다고 주장하였다. EU는 정부 세입이 실제로 포기되어야만 재정적 기여가 발생하는 것은 아니며, 세입을 징수할 권리를 포기하는 것이 재정적 기여를 결정하는 것이라고 주장하였다. 나아가, EU는 시장 조건과 비교했을 때 정부 세입의 포기는 자연스럽게 혜택의 공여로 귀결된다고 주장하였다.2)
나. 피소국의 주장
미국은 EU가 제소된 세제조치가 재정적 기여를 구성한다는 점을 일단 입증하지 못하였다고(failed to make a prima facie case) 주장하였다. 또한, EU가 동 분쟁의 재정적 기여를 입증하기 위해 이전 항공기 분쟁 관련 조치에 대한 판정을 인용한 것에 대해서도 반박하였다. ‘추상적으로(in the abstract)’으로 존재하는 재정적 기여에 대한 EU 설명에 대해서는 인정하였으나, 미국은 보조금 협정 제1.1(a)(ii)조 문언상 현재시제(present tense)에 대해서는 “현재(in the present) 포기되거나 징수되지 않은 세입을 다루고 있다”고 주장하였다. 더불어, 미국은 보조금 협정 제3.2조 규정상 ‘공여된(granted)’ 보조금 지속의 측면에서 ‘유지한다(maintain)’는 동사의 의미, 또는 ‘미징수(not collected)’ 및 ‘포기(forgone)’ 간 차이 등에 대한 EU의 다양한 법률적 해석에 대해 반박하였다. 혜택의 공여(benefit alledgedly conferred) 여부와 관련하여 미국은 “정부 세입포기의 재정적 기여가 혜택의 개념과 종종 중복되기도 한다”는 EU의 주장에는 동의하였으나, “정부의 세입포기가 자동적으로 혜택을 공여한다”는 EU의 주장에는 반박하였다.3)
패널의 판단
가. 재정적 기여(financial contribution)
우선, 패널은 보조금 협정 제1.1(a)(ii)조가 정부의 미래세입 포기를 포괄한다는 EU의 주장을 지지하였다. 세제조치들은 관련 법률에서 규정한 기간 내 혹은 무기한으로 효력을 발휘한다. 법률상 효력이 개시되는 시점은 해당 법률의 발효일이며, 이 시점부터 정부는 정해진 미래시점의 기간까지 세입에 대한 권리를 포기하는 것이 된다. 해당 권리는 해당 법률의 폐기나 수정을 통해서 재수립될 수도 있다. 이러한 원칙은 세제조치를 통한 재정적 기여와 관련된 과거 사건들에서도 찾아볼 수 있다. 이전 판정에서는 해당 법률 그 자체가 특정 기간에 포기된 세입의 흐름뿐 아니라, 관련 법률에 따라 포기되는 잠정적 미래 세입의 흐름과도 연관되어 있다고 하였다. 즉, 패널은 보조금 협정 제1.1(a)(ii)조 상 현재시제가 현재뿐 아니라 미래의 정부 세입에 대한 징수권리를 포기한 것과도 관련되어 있다고 판단하였다.
미국은 항공기 생산활동은 2024년 7월 1일까지 ESSB 5952의 선행법률에서 규정하고 있는 세제혜택을 누릴 수 있을 것이며, 동 분쟁 관련 재정적 기여는 미래 어느 시점에 포기된 세입에 한정되는 것이라고 주장하였다. 이와 관련하여 패널은 ESSB 5952에 근거하여 명문화된 항공 유인세제(tax incentives)가 2040년까지 효력이 있다는 점을 상기하였다. 각 세제조치에 대한 패널의 재정적 기여 분석에 따르면, 기존의 세제혜택은 연장된 미래 시간대까지 규정하지 않는다.4)
패널은 EU의 주장이 워싱턴주의 항공 세제조치 ‘그 자체(as such)’와 직접적으로 연관이 있으며, ‘해당 조치들의 적용기한이나 특정 사건에 대한 구체적 적용에 관한 것은 아니라’는 점에 주목하였다. 패널은 이러한 점이 이전 미국-대형항공기 분쟁 사건(2차 제소)의 쟁점과 중요하게 구분되는 점이라고 보았다. 이전 사건에서는 보잉사에 특정된 보조금과 해당 보조금의 보조금 협정 제3부 문언상 부정적 효과 및 인과관계가 핵심 쟁점이었다. 따라서, 재정적 유인(fiscal incentives)의 실제 사용이 정부가 받아야 할 세입포기의 증거가 될 수 있지만, 패널은 보조금 협정 제1.1(a)(ii)조의 목적상, 특히 관련 세제조치가 ‘그 자체’로 재정적 기여를 발생시킨다는 주장이 제기된 상황에서, 재정적 유인의 실제 사용이 그 증거로 요구되는 것은 아니라고 보았다.5)
이러한 맥락에서, 미국은 법률적으로 명시된 요건이 상호 배타적인 유인세제에 대해 재정적 기여 (및 혜택)를 입증하는 것이 가능한지에 대해 문제를 제기하였다. 예를 들면, 법인재산세 감면(B&O tax credit for property) 및 임차소비세(leasehold excise taxes), 다른 한편으로는 임차소비세에 대한 면제 및 임차인재산세(leaseholder property taxes) 등이다. 패널은 그러한 상호 배타성(mutual exclusivity)이 동시성 문제(simutaneous challenge)나 각 유인세제가 독자적으로, 그 자체로, 세입의 포기를 나타내는 것을 방지한다고 보지 않는다. 납세자가 장래에 유인세제 중에서 선택을 할 수 있다고 해서 결과적으로 선택되지 않은 세제가 더 적은 세입의 포기를 의미하는 것은 아니다. 나아가 제소된 세제조치의 경우, 다수의 잠재적 재정적 기여 수혜자가 있을 수 있으므로, 특정 납세자들이 단일한 유인책(one incentive)의 적용대상이 되어 이용할 수 있고, 기타 납세자들은 선택되지 않은 관련 세제 조치(the other)의 이용 가능 기간 동안(동 사건의 경우, 2040년 항공 세제조치 종료시점까지) 언제라도 적용대상이 되어 이용할 수 있다.6)
패널은 EU가 항공 세제조치의 재정적 기여를 입증하지 못하였으며, 이러한 입증책임은 동 분쟁과 다른 쟁점과 조치를 다루고 있는 미국-대형항공기 사건(2차 제소)에서의 판정으로 대체될 수 없다는 미국의 주장에 주목하였다. 패널은 동 분쟁의 패널위임사항은 EU의 패널신청서에서 확인된 항공 세제조치에 한정되며, 이는 형식적인 측면이나 실질적인 측면에서도 이전 분쟁에서 다루어진 조치들과 구분된다고 확인하였다.7)
패널은 결론적으로 각 항공 세제조치가 정부가 받아야 할 세입을 포기하거나 징수하지 않음으로써 보조금 협정 제1.1(a)(ii)조 상 재정적 기여를 구성한다고 판단하였다.8)
나. 혜택의 공여(benefit conferred)
보조금 협정 제1.1(b)조 상 혜택의 공여와 관련, 상소기구는 재정적 기여와 혜택이라는 두 법적 요소가 보조금 존재 여부를 결정한다고 강조한 바 있다.9)
‘혜택’은 일반적으로 ‘일종의 우위를 명백히 포함하는 것’의 의미로 이해된다. 상소기구는 보조금 협정 제1.1(b)조 상 혜택은 재정적 기여를 통해 수혜자에게 이익이 발생했는지(better off) 여부와 관련이 있다고 하였다. 상소기구에 따르면, “시장(marketplace)은 혜택의 공여 여부를 판단하는 데 있어서 적절한 비교의 근거를 제공하며, 이는 수혜자가 시장상황과 비교하여 더 유리한 조건의 재정적 기여를 공여 받았는지 여부에 따라 무역왜곡 가능성을 확인할 수 있기 때문이다.”10)
세제조치에 기반한 재정적 기여의 경우, 정부의 세입포기가 개념적으로 수혜자의 이익 향유와 동등하지 않을 수 있다. 즉, 정부는 특정한 납세자나 행위의 분류 혹은 등급에 대한 규범적 기준(normative benchmark)을 벗어나기 위한 목적으로 세입을 포기할 수 있다. 정부가 세입을 포기하여 규범적 기준에 벗어나는 것은 관련 납세자들이 ‘보통’의 조세 규정을 적용받을 때보다 적은 납세부담을 진다는 것을 의미한다.11)
미국-대형항공기(2차 제소) 분쟁 사건에서 패널은 “받아야 할 정부 세입을 포기함으로써 재정적 기여가 제공되는 상황에서는, 혜택 존재 여부에 대한 판단을 내리기 어렵지 않다”고 하였다. 패널은 관련 세제혜택(tax break)이 본질적으로 정부의 기증(a gift), 혹은 의무 면제라고 볼 수 있으며, 시장에서는 명백하게 그러한 이점이 제공되지 않는다고 하였다. 당사국들은 어느 수준의 세입포기가 자동적으로 혜택을 공여하는지에 대해 이견이 있었으나, 이전 분쟁 건의 패널판정을 인용하는 데 있어서는 별다른 문제제기를 하지 않았다.12)
세제조치에 근거한 재정적 기여의 경우, 시장 참여자들은 일반적으로 조세감면(the relief from taxation)을 이용할 수 없으며, 이러한 시장에서는 조세감면이 일반적인 조건으로서 존재하지 않는다. 이러한 측면에서, 패널은 캐나다-항공기 분쟁 건에서 보조금 협정 제1.1(a)(1)(ii)조의 맥락상 적용된 상소기구의‘시장(marketplace)’에 관한 해석을 인용하였다. ‘시장조건(market conditions)’은 해당 재정적 기여가 부재한 상황에 존재하는 경쟁조건을 의미한다. 그러한 시장환경을 참조하여 혜택의 공여 여부를 판단할 때, 패널은 워싱턴주가 특정 납세자들이 납부해야 하는 정부 세입을 포기함으로써(세율 인하, 법인세 공제, 혹은 적용 납세 의무 면제 등) 발생하는 재정적 기여를 통해 보조금 수여자들이 시장에서 이익을 얻을 수 있다고 보았다.13)
패널 판정에서, 보조금 협정 제1.1(a)(1)(i)조 상 ‘공여금(grants)’ 형태의 재정적 기여는 수혜자들을 시장상황에서 더 나은 위치에 있도록 함으로써 혜택을 공여하는 것으로 확인되었다. 이와 유사하게, 정부의 세입 포기를 통한 재정적 기여는 관련 납세자들에게 시장상황과 비교하여 ‘우위(advantage)’를 제공하는 경향을 보인다. 따라서, 패널은 각 항공 세제조치가 보조금 협정 제1.1(b)조 상의 혜택을 공여하고 있다고 판단하였다.14)
상기 내용을 바탕으로 패널은 동 분쟁에서 제소된 7개의 세제조치(tax measures)가 보조금 협정 제1조의 의미상 보조금에 해당한다고 판단하였다.15)
(2) 보조금 협정 제3조 관련 판단 [수입대체 보조금]
보조금 협정 제3.1조는 다음과 같이 규정한다.
“농업에 관한 협정에 규정된 경우를 제외하고, 제1조의 의미 내에서의 다음의 보조금은 금지된다.
a. 부속서 1(Re.4)에 예시된 보조금을 포함하여 유일한 조건으로서 또는 다른 여러 조건 중의 하나로서, 법률상 또는 사실상(Re.5) 수출 실적에 따라 지급되는 보조금,
(Remark 4) 부속서 1에서 수출보조금에 해당되지 아니한다고 언급된 조치는 이 규정 및 이 협정의 그 밖의 규정에 의하여 금지되지 아니한다.
(Remark 5) 이 기준은 보조금 지급이 법률적으로는 수출실적을 조건으로 이루어지지 아니하나, 실제로는 실제 또는 예상되는 수출이나 수출수입과 결부된다는 것이 사실에 의해 증명되는 경우 충족된다. 수출하는 기업에게 보조금이 지급된다는 단순한 사실만으로는 이러한 보조금이 이 규정의 의미 내의 수출보조금으로 간주되지 아니한다.
b. 유일한 조건으로서 또는 다른 여러 조건 중의 하나로서, 수입품 대신 국내상품의 사용을 조건으로 지급되는 보조금”
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
제소국인 EU는 미국의 항공관련 세제조치가 상원의원 수정발의법안 5952(ESSB5952)의 제정 시점부터 수입산 대신 국내산 제품의 사용을 법률상(de jure) 또는 사실상(de facto) 조건(contingent)으로서 요구하므로 보조금 협정 제3.1(b)조와 비합치 한다고 주장하였다.16)
보조금 협정 제3.1(b)조는 법률상 조건성이나 사실상 조건성에 상관없이 국내산 품목 이용 조건에 대한 단일한 기준만을 규정한다. 차이점은 논쟁의 증거에 있다. 법률상 조건(de jure) 관련 주장은 관련 조치의 명시적 문언이나 조치의 필연적 결과에 근거하여 입증되고, 사실상 조건(de facto) 관련 주장에서는 해당‘조건성(contigency)’이 ‘관련 조치가 규정하는 공여된 보조금의 설계, 구조 및 운영 방식 등 보조금의 구성하는 사실의 전체적인 구성’에서 추론되어야 한다.17)
법률상 조건성 관련 주장에서, EU는 ESSB 5259의 규정과 제1입지조항 및 제2입지조항의 개별적 혹은 공통 적용의 검토 결과로서, 제소된 항공세제조치가 수입산 대신 국내산 제품 사용을 법률적으로 요구하는 보조금을 구성한다고 주장하였다. 국내산 비행기 동체의 사용과 관련한 금지 조건성(prohibited contingency)은 온전히 제1입지조항이 초래한 것이고, 국내산 비행기 날개 사용에 관한 금지 조건성은 제1입지조항 및 제2입지조항의 공동적용으로 인해 초래되었다.18)
ESSB 5259 Section 2의 제1입지조항은 워싱턴주에서 생산된 동체와 날개를 사용하는 새로운 민간항공기 제조 프로그램 설립을 조건으로 항공 관련 세제조치를 이용할 수 있다고 규정한다. 동 조항에 따르면, 워싱턴주의 모든 항공우주 업체와 관련, 보잉사(社)가 777X (또는 워싱턴주에 입지하기로 결정된 기타 신규 항공기 프로그램) 조립 과정에서 수입산 날개와 동체를 사용하기로 결정하는 경우, 관련 세제조치가 적용되지 않는다.19)
또한, EU는 제2입지조항이 777X 항공기(또는 기타 보잉사가 제1입지조항을 충족하기 위해 위치시킨 기타 항공기)에 대한 항공 법인세율(B&O aerospace tax rate)을 적용하는 데 있어서 워싱턴주에서 생산된 날개만을 사용할 것을 조건으로 하고 있다고 주장했다. 특히, 보잉사가 워싱턴주 역내 위치한 항공기 프로그램을 위해 미국 영토 외에서 생산된 날개를 조달하는 경우, 777X 비행기의 제조 및 판매를 대상으로 하는 해당 법인세율이 적용되지 않는다고 주장하였다.20)
EU는 ESSB 5259의 제2입지조항과 관련하여 보잉사나 기타 업체가 원산지 결정의 근거가 되는 항공기의 워싱턴주 외 최종조립 사실, 워싱턴 주 외에서 해당 항공기의 날개가 조립된 사실 하나만으로도 관련 조항이 발동될 수 있으며, 결과적으로는 항공 법인세율의 이용가능성을 지속할 수 없게 할 것이라고 주장하였다.21)
EU는 보잉사가 777X를 생산할 방식과 관련된 미국의 제출증거들이 EU의 사실적 조건성에 관한 주장과 일부 관련이 있을 수 있지만, EU의 법률적 조건성에 대한 패널의 검토와는 무관하다고 주장하였다.22)
EU는 사실적 조건성 검토와 관련하여 ESSB 5259의 제1입지조항과 제2입지조항이 보잉사의 777X 항공기 생산을 위한 날개 및 동체 조달경쟁에 있어서 수입산과 국내산 제품 간 선택에 강한 영향을 미칠 수 있다고 주장하였다, EU에 따르면 ESSB 5952상의 조건은 수입산 날개 및 동체 사용에 대해 구체적인 불이익(penalty)을 초래하며, 국내산 사용에 대해서는 보상을 제공한다. ESSB 5259의 제1입지조항과 제2입지조항을 동시 적용하는 것은 국내산 품목 사용을 우선하게 함으로써 무역왜곡을 극대화 할 것이며, 이는 제소된 세제조치들이 수입산 대신 국내산 제품을 사용하는 것을 유도하도록 의도된 것을 보여준다고 주장하였다. EU는 관련 조치를 통한 보조금 제공이 777X 항공기의 전체 개발비용을 초과하므로, 보잉사의 날개 및 동체 수입 결정에 영향을 줄 수 있는 다른 요소들을 무시하도록 만들 것이라고 주장하였다.23)
나. 피소국의 주장
미국은 ESSB 5952의 제1입지조항 및 제2입지조항이 문언상 동일한 제조업체가 민간항공기와 동체 및 날개를 생산할 것을 요구하지 않으며, 반대로 해당 법안은 항공기 제조업체가 워싱턴주에 위치하는 다른 생산자로부터 날개와 동체를 조달하는 것을 금지하지 않는다고 반박하였다.24)
미국에 따르면 동 분쟁의 핵심 쟁점은, 최종제품 생산자에게 공여된 보조금이 생산과정에 사용되는 모든 부품의 수입을 허용함에도 불구하고 수입산 대신 국내산 제품을 이용하는 조건에 따라 지급되는 보조금인지 여부라고 하였다. 따라서, 수입산 대신 국내산 이용을 요구하는 경우에만 그러한 조건성이 보조금 협정 제3.1(b)조를 위반하는 것이라고 주장하였다. 미국은 법률상 조건성 및 사실상 조건성 분석에서 패널이 해당 세제조치의 법률 문언 외에 실제 운영방식에 대한 증거를 고려해야 한다고 주장하였다. 동 쟁점과 관련, 미국은 보잉사가 777X 항공기 생산에서 동체와 날개가 별도의 제품으로 제조되지 않았다고 확인하였다.25)
미국은 EU가 수입산 대신 국내산 제품 사용을 우선하도록 하는 관련 항공 세제조치의 법률상 조건을 입증하지 못했다고 주장하였다. 미국의 주장에 따르면, 납세자가 국내산 제품의 사용 없이도 조건을 충족시킬 수 있는 경우 보조금 협정 제3.1(b)조에서 금지하는 수입대체보조금이 아니라는 것이 충분히 설명된다.26)
또한, 미국은 ESSB 5259의 입지조항이 문언상 수입산 제품에 대한 차별요소가 없다고 반박하였다. 아울러 입지조항 상 항공기 동체와 날개의 제조 및 조립에 대한 내용은 관련 법률의 세제 혜택을 받기 위해 요구되는 생산 활동의 범위를 정의한 것이라고 주장하였다. 미국은 두 입지조항을 충족하기 위한 여러 가지 방식이 있으며, 777X 제조 프로그램은 항공기 생산과정에 별도로 생산된 동체와 날개의 사용을 포함하지 않고 자체적으로 조립하는 방식으로 이를 충족하였다고 하였다.27)
미국은 EU가 보조금이 지급 조건의 근거가 되는 국내산 제품의 존재를 설명하지 못하였다고 주장했다. ESSB 5952는 동체와 날개 조립에 국내산 제품의 사용을 요구하지 않으며, 워싱턴주에서 조립되기만 한다면 보잉사가 100% 수입산을 쓸 수도 있다고 하였다.28)
미국은 EU가 보조금의 이용가능성(eligibility)의 조건으로서 국내산 제품의 사용이 요구된다는 사실을 입증하지 못함으로써 관련 세제조치의 사실상 조건성(de facto contingent)에 대해서도 입증하지 못했다고 반박하였다.29)
미국은 보잉사가 별도의 국내산 항공기 동체와 날개를 이용하지 않고, 항공기 완제품의 최종조립 과정에서 동체와 날개를 자체적으로 조립하여 ESSB 5259의 제1입지조항을 충족하면서도 제2입지조항 적용의 발동요건을 피했다고 설명하였다. 미국 ESSB 5952상의 조치가 보잉사의 제조 및 판매 결정이나 날개 및 동체 조립라인의 입지에 대한 결정에 아무런 영향을 주지 않았다고 덧붙였다. 워싱턴주 내에서 필요한 조립 활동을 수행함으로써 보잉사는 777X의 모든 부품을 수입산으로 사용한다고 하더라도 ESSB 5259의 제1입지조항을 충족하고, ESSB 5259의 제2입지조항의 발동을 피할 수 있다고 미국은 주장하였다. 즉, 미국의 주장에 따르면 보잉사는 777X의 국내산 부품 사용 증가에 대한 보상을 받지도 않고, 수입산 부품 사용 증가에 대한 불이익도 받지 않는다.30)
패널의 판단
패널은 제소된 항공우주 분야 세제 조치가 보조금 협정 제3.1(b)조의 의미상 수입산 품목 대신 국내산 사용을 법률적 조건(de jure contingent)으로 하는 보조금이라는 EU의 주장을 기각하였다.31)
패널은 ESSB 5952의 입지조항들 그리고 특히 제2입지조항에 따라 워싱턴 주 국세청의 재량이 장래적 방식으로 운용됨으로써 일부 항공우주 조세조치(즉, 777X 프로그램에 따른 상업용 항공기의 제조 또는 판매에 대한 감소된 법인세율)가 보조금 협정 제3.1(b)조의 의미 내에서 수입품 대신 국산품을 사용하도록 하는 사실상 조건을 포함하고 있다고 판단하였다.32)
상소기구의 판단
상소기구는 보조금이 수입산 대신 국내산 품목의 사용을 법률적 조건으로 하는 것은 그러한 조건의 존재가 관련 법률, 규정 및 조치를 구성하는 기타 법률제도상 문언을 근거로 확인되어야 한다는 것을 의미하거나, 관련 조치에서 실제 사용된 문언의 필수적 함의로부터 확인할 수 있어야 함을 의미한다고 확인하였다. 대조적으로, ‘사실상의 조건성(de facto contingency)’은 보조금 공여를 구성하고 둘러싸는 사실 요소들이 그 자체로는 어떠한 경우에도 확정적이지 않더라도, 이들의 전체적 구성을 통해 추론되어야만 한다는 것을 의미한다.
상소기구는 보조금 협정 제3.1(b)조가 “보조금 공여의 조건으로서 수입산 품목에 우선하여, 혹은 이를 대신하여, 국내산 품목을 사용”하도록 하는 것을 금지한다고 판단하였다. 상소기구는 보조금 협정 제3.1(b)조가 문언상 ‘국내생산(production)’에 대한 보조금 지급 그 자체를(per se) 금지하는 것은 아니나, 보조금의 공여가 보조금 피공여자로 하여금 수입산 대신 국내산 제품의 ‘사용’을 조건으로 하는 것을 금지한다고 강조하였다. 덧붙여, “국내생산과 관련된 보조금은 따라서 그 이유만으로는 보조금 협정 제3조에서 금지된 것은 아니다”라고 하였다.33)
EU는 워싱턴주의 ESSB 5259 제1입지조항(the First Siting Provision) 및 제2입지조항의 법률 분석(de jure assessment)에서 패널이 보조금 협정 제3.1(b)조의 적용가능성을 “보조금 조치의 조건에 따라, 피공여자가 특정한 품목에 있어서 수입산을 완전히 배제하는 수준으로 국내산 품목을 사용하도록 요구하는 상황”으로 한정한 것이 잘못이라고 주장하였다. 또한, EU는 패널의 법률적(de jure) 검토상 보조금협벙 제3.1(b)조의 해석 오류가 ESSB 5259 제1입지조항의 사실상(de facto) 검토에까지 이어지고 있다고 주장하였다.
상소기구는 이러한 EU의 주장을 기각하였다. 상소기구에 따르면, “패널은 보조금 협정 제3.1(b)조 상 수입산 품목의 완전한 배제 수준으로 국내산 품목 사용을 요구한다는 법적 기준을 확인한 바 없다.” 대신, 패널은 ESSB 5259 제1입지조항 및 제2입지조항이 “워싱턴 내 조립공정의 위치와 관련이 있으며, 수입산이나 국내산 품목의 사용은 언급하고 있지않다”고 판정하였다.34)
EU는 또한“제1입지조항으로 인해 항공우주 세제조치가 수입산 대신 국내산 품목 사용을 법률상 요건으로(de jure contingent) 하는 것은 아니다”는 패널 판정이 보조금 협정 제3.1(b)조를 잘못 적용한 것이라고 주장하였다.35)
상소기구는 이러한 EU의 주장을 기각하였다. 이에 대해, “제3.1(b)조의 법률상 조건성(de jure contingency)이 존재하는지 여부를 판정함에 있어서 관련 쟁점은, 생산요건이 국내산 품목을 더 사용하고 수입산 품목을 덜 사용하는 결과를 초래하는지 여부가 아니라, 해당 조치가 문언상(by its terms) 또는 조치로 인한 필연적 결과(by necessary implications)로 인해 수입산 대신 국내산 품목을 사용하도록 요구하는 조건을 규정하고 있는지 여부이다.”라고 설명하였다. 상소기구에 따르면, 이는 “비록 보잉(Boeing)사가 자국 내에서 생산된 날개 및 동체를 사용할 수 있지만, 이러한 결과(observation) 자체로는 관련 조치의 문언에서 또는 그러한 조치의 필연적 결과에서 초래되는 국내산 품목 이용 조건의 존재를 입증하기에 충분하지 않다.”고 부연했다.36)
결과적으로, 상소기구는 워싱턴주의 입지조항(siting provisions)이 국내산 품목의 이용을 요구하는 것은 아니라고 판정하였다.37)
미국은 교차 항소에서 항공우주 법인세율(B&O aerospace tax rate)이 사실상 수입품목 대신 국내산 품목 이용을 조건으로(de facto contingent) 하고 있다는 패널의 판정은 오류라고 주장하였다.38)
상소기구는 “생산 결과물의 수입산 혹은 국내산 여부가 아니라, 생산의 장소(location of production)가 항공우주 법인세율 인하를 촉발한다”는 점을 주목하였다. 상소기구는 “제2입지조항(the Second Siting Provision)이 조립활동의 입지(siting)에 집중한다는 점이 중요하다”고 판단하였다. 상소기구는 “보조금의 이용가능성(eligiility)과 접근(access)의 조건이 국내생산자가 국내산과 수입산 품목 간 조달결정에 대한 특정한 결과를 수반할 수 있지만, 그 사실이 수입산 대신 국내산 제품 이용을 요구하는 조건과 동일한 것은 아니다”라고 확인하였다.39)
상소기구는 패널이 “제2입지조항이 생산 활동의 입지와 관련된 조건에 더해, 수입산 대신 국내산 품목을 이용하도록 요구하는 조건을 수반한다”는 것을 입증하지 못했다고 판단하였다. 상소기구는 “제2입지조항으로 인해 항공우주 법인세율이 보조금 협정 제3.1(b)조 상 수입산 대신 국내산 이용을 사실상 조건(de facto contingent)으로 한다는 패널의 분석 및 논거가 충분하지 않다”고 판단하였다. 따라서 상소기구는 미국이 보조금 협정 제3.1(b)조와 제3.2조를 위반하였다는 패널 판정을 번복하였다.40)
상소기구는 제소된 워싱턴주의 조세조치가 보조금 협정상 수입대체보조금 관련 규정에 합치한다고 판정하였다.41)
미국과 EU 간 대형 항공기 제조산업 관련 분쟁은 2004년 이후 20여년째 지속되고 있다. 본 건 분쟁은 그 연장선상에 있다. 이 분쟁은 미국의 워싱턴주가 보잉사의 777X 생산을 위한 세제 조치를 개정하여 보조금 혜택을 워싱턴 주에 위치한 보잉사에 공여함으로써 발생하였다.
EU는 워싱턴 주가 상원의원 수정발의법안 5952(ESSB 5952)에서 개정한 일련의 항공우주 세제조치에 대해 보조금 협정 제3.1(b)조 및 제3.2조 위반 여부를 패널에 검토 요청하였다. 특히 EU는 ESSB 5952상 두 입지(siting) 조항이 제소된 세제 특혜의 이용의 요건이 된다는 점을 확인하였다. ESSB 5259 제1입지 조항의 경우 모든 항공 세제조치에 관한 것으로 워싱턴주 내 ‘중요한 민간항공기 제조 프로그램의 입지’에 따라 효력을 발휘한다고 되어 있다. 양 당사국은 보잉사의 777X 프로그램이 ESSB 5259 제1입지 조항을 충족하며, 해당 세제 혜택을 공여 받았다는 점에 동의한다. ESSB 5259 제2입지 조항은 법인세율의 지속적인 이용에만 관여하며, 워싱턴주 당국이 제1입지 조항상 ‘중요한 민간항공기 프로그램의 입지의 근거가 되는 모든 민간항공기의 최종 조립 혹은 날개 조립’이 워싱턴 주 외에 입지한다고 판정하는 경우, 법인세율 감면이 적용되지 않는다는 것을 규정한다.
패널은 제소된 각 항공 세제조치가 보조금 협정 제1조의 의미상 보조금에 해당한다고 판정하였다. 또한 패널은 EU가 ESSB 5952의 입지조항과 관련하여 각 항공 세제조치가 법률적으로(de jure) 수입산 보다 국내산을 우선하여 적용된다는 점은 입증하지 못하였으나, 보잉사의 777X 항공기 프로그램의 민간항공기 제조 및 판매에 대한 법인세율이 실질적(de facto)으로 국내산 재화의 사용 우선에 따른 보조금 지급에 해당한다고 판단하였다. 따라서 패널은 미국이 보조금 협정 제3.2조를 위반하였다고 판정하였다. 그러나 상소기구는 패널이 사실관계를 충분히 검토하지 못했다는 이유로 이러한 패널 판정을 번복하였다.
동 분쟁의 주요 쟁점은 한국의 국내 항공기 제조업 상황에 시사하는 바가 적지 않다. 중형 민항기 개발(2017년 11월 2일) 및 경상남도 지자체 간 항공정비(MRO)용 부지에 대한 인프라 지원 건의 등(2019년 1월 17일)에 대한 KAI의 보도자료를 살펴보면, 한국이 동 분쟁에 관심을 갖고 제3자로 참여한 이유를 짐작해볼 수 있다. 특히 최근 우리나라 전투기의 해외 수출이 증가하고 있어 머지 않은 장래에 민간 항공기 제조와 수출 시장에 우리가 참여할 가능성도 배제하기 어렵다. 만약 그러한 상황이 되면 가장 첨예하게 제기되는 쟁점은 보조금 분쟁이 될 것이다. 그간 항공기 산업에 진출한 미국, EU, 캐나다, 브라질 사례는 이러한 상황을 잘 보여주고 있다. 앞으로 우리나라의 민간 항공기 제조산업과 관련된 인프라의 효율적인 지원을 위해서 그간 항공기 관련 분쟁 사례의 주요 법적 쟁점 면밀히 분석하고 이를 통해 WTO 협정에 합치하는 방식으로 최대한의 지원책을 찾아내는 것에 집중하면 향후 이를 적절히 활용할 수 있을 것이다.
작성자 맹조영 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, EU-United States on Conditional Tax Incentives for Large Civil AircraftWT/DS487/R (2016.11.28. 회람), para. 7.229.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.41.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.42.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.153.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.154.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.155.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.156.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.157.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.158.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.159.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.160.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.161.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.162.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.163.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.164.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.168.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.170.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.171.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.172.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.173.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.174.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.175.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.176.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.177.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.178.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.179.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.181.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.182.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.183.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.184.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.297.
32) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.369.
33) WTO 상소기구 보고서, EU-United States on Conditional Tax Incentives for Large Civil AircraftWT/DS487/R (2017.9.22. 채택) para. 5.34.
34) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.58.
35) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.46.
36) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.48.
37) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.58.
38) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.59.
39) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.73.
40) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.81.
41) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, paras. 6.1-6.6.
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