Canada vs. China - Cellulose Pulp 사건 (DS483, 2017.5.22. - 패널).pdf
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[1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정 제VI조의 이행에 관한 협정(Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994, “반덤핑 협정”)]
본 사건의 제소국은 캐나다이고 피소국은 중국이다. 제3자 참여국은 브라질, 칠레, 유럽연합, 일본, 한국, 노르웨이, 싱가포르, 우루과이 및 미국이다.
2015년 3월 10일 당사국은 다음과 같은 패널 구성에 합의하였다.
o 의장 : Thomas Cottier
o 패널 : Greg Weppner, Shahid Bashir
(1) 사실적 배경 및 절차진행 경과
본 사안은 중국이 캐나다산 셀룰로스 펄프에 대하여 부과한 반덤핑 조치에 관한 것이다. 중국 상무부는 반덤핑 조사를 통해 브라질, 캐나다, 미국으로부터 수입된 셀룰로스 펄프는 덤핑 판매되어 동종 상품을 생산하는 국내 산업에 실질적인 피해를 초래했다고 결정하였다.
이에 캐나다는 2014년 10월 중국에 대하여 분쟁해결규칙 및 절차에 관한 양해(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,“DSU”) 제1조(대상 범위 및 적용) 및 제4조(협의), 관세와 무역에 관한 일반협정(General Agreement on Tariffs and Trade, “GATT”) 제XXII조(협의), 반덤핑협정(Anti-Dumping Agreement, “반덤핑 협정”) 제17.2조 및 제17.3조(협의 및 분쟁해결)에 따라 캐나다로부터 수입되는 셀룰로스 펄프(cellulose pulp)에 대한 중국의 반덤핑 조치에 대하여 협의를 요청하였다. 양국 간 협의는 2014년 11월 2일에 이루어졌으나 합의에 도달하지 못하였고 캐나다는 2015년 2월 패널의 설치를 요청하였다.
(2) 판정요지
패널은 중국 상무부의 반덤핑 조치가 다음과 같은 이유로 반덤핑 협정 제1조 및 GATT 제VI조 위반이라고 판단하였다.
가. 중국 상무부가 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 간의 병행가격 동향(parallel price trend) 그리고 덤핑 수입품 가격이 국내 동종 상품의 가격보다 높다는 사실을 적절하게 설명하고 있지 못하다는 점에서 중국 상무부의 가격 효과에 대한 판단은 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조 위반이다.
나. 중국 상무부가 덤핑 수입품과 국내 산업에 대한 피해 간의 인과관계를 적절하게 검토하지 못한 것은 반덤핑 협정 제3.1조와 제3.5조 위반이다.
다. 중국 상무부가 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조와 관련하여 검토한 목화와 VSF 가격의 변동, 국내 산업의 과잉팽창, 과잉생산 및 재고 증가, 덤핑 되지 않은 수입품의 영향에 따른 피해가 덤핑 수입품에 따른 국내 산업 피해로 귀속되지 않는다고 분석한 데 오류가 있다.
본 사안에서 근거가 된 협정은 반덤핑 협정 제3.1조, 제3.2조, 제3.4조 및 제3.5조이다.
중국 상무부는 캐나다산 셀룰로스 펄프에 대한 반덤핑조사를 통해 덤핑의 존재를 확인하였고 이로 인해 중국 국내 산업에 실질적인 피해가 야기되었다고 결정하였다. 이에 중국 상무부는 캐나다 셀룰로스 펄프 수출업자에 대하여 덤핑마진 최대 23.7%까지 부과하였다. 중국 상무부는 덤핑의 피해를 판정하는데 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 간 경쟁 관계, 덤핑 수입품 물량의 상당한 증가, 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 가격 간의 병행적 추세(parallel trend) 등 다양한 요소들을 종합적으로 고려하였다고 주장하였다. 아울러 중국 상무부는 덤핑 수입품과 국내 산업의 피해간 인과성을 판단하기 위해 조사 기간을 1년 단위로 구분하여 국내 시장 점유율의 동향을 검토하였다. 그 결과 덤핑 수입품의 물량이 상당히 증가한 반면에 국내 동종 제품의 가격이 급격하게 하락하였고, 가격하락이 지속된 결과 중국 시장 내 세전 이익, 투자 수익률, 자금 순환 등이 감소하고 궁극적으로 국내상품의 판매 및 이윤이 하락하면서 국내 산업에 피해가 초래하였다고 판단하였다.
중국 상무부는 2013년 브라질, 캐나다, 그리고 미국으로부터 수입되는 셀룰로스 펄프에 대한 반덤핑조사에 착수하였다. 중국 상무부는 예비 판정에서 수입산 셀룰로스 펄프에 대한 덤핑의 존재를 확인하였고 이로 인해 중국 국내 산업에 실질적인 피해가 야기되었다는 점을 확인하였다.1) 그 후 중국 상무부는 최종 판정에서 캐나다 수출업자에 대하여 덤핑마진 0.7% ~ 23.7%를 부과하였고, 덤핑 수입품으로 인해 동종 상품과 관련된 국내 산업에 실질적인 피해가 야기되었다고 판단하였다.2)
이에 대하여 캐나다는 중국 상무부의 반덤핑 조치는 반덤핑 협정 제3.1조, 제3.2조, 제3.4조 및 제3.5조의 위반이며 반덤핑 협정 협정 제1조 및 GATT 제VI조의 위반이라고 주장하였다. 나아가 캐나다는 패널에 대하여 DSU 제19.1조(패널 및 상소기구의 권고)에 따라 중국이 동 협정에 합치되도록 시정조치를 취해줄 것을 요청하였다.3)
(1) 입증 책임
WTO 분쟁해결절차에서 입증책임의 일반원칙은 제소국, 즉 WTO 협정 위반을 주장하는 측이 부담한다는 것이다. 따라서, 본 사안에서는 캐나다가 중국의 반덤핑 조치가 WTO 관련 협정을 위반한다는 점을 입증할 책임이 있다. 상소기구에 따르면, 제소국이 자신의 주장이 일응 충분한 증거로 지지되는 사건임(prima facie case)을 보여주면, 이에 대하여 피소국의 효과적인 반박이 부재할 경우 패널은 제소국 주장을 수용하여 결정을 내릴 수 있다고 판시하였다.4)
(2) 피해의 판정(determination of injury)에 대한 법적 근거
캐나다는 중국 상무부의 피해 판정에 대하여 반덤핑 협정 제3조를 근거로 이의제기하였다. 패널은 반덤핑 협정 제3조는 조사당국이 덤핑 상품이 국내 산업에 피해를 야기했다는 점을 증명하기 위해서 고려해야 할 요소, 판단해야 할 사항 및 평가해야 할 범주 등에 대하여 규정하고 있으며, WTO 회원국은 협정에 명시된 요건을 충족하는 경우에 한하여만 반덤핑 조치를 적용할 수 있다는 점을 언급하였다.5)
아울러 패널은 반덤핑 협정 제3조는 피해를 판정하는 것(덤핑 조치를 부과함에 있어서 근본적인 전제조건이 되는)과 관련하여 어떠한 규칙과 조건이 적용되는지를 규율하고 있다는 점을 언급하였다.6)
이와 관련하여 패널은,
(i) 반덤핑 협정 제3.1조에서 피해의 판정은 명확한 증거에 기초하며, (a) 덤핑 수입 물량 및 덤핑 수입품이 동종 상품의 국내 시장 가격에 미치는 영향, (b) 동 수입품이 이러한 상품의 국내 생산자에 미치는 결과적인 영향에 대한 객관적인 검토를 포함한다고 하여 피해의 판정에 관한 기본 원칙을 규정하고 있음을 확인하였다.7)
(ii) 한편, 패널은 반덤핑 협정 제3.1조에서‘명확한 증거’란 피해의 판정을 뒷받침하고 정당화하는 사실과 조사 기관이 판정을 내리는데 의존할 수 있는 증거의 질을 말하며, ‘명확한’이란 증거가 명확하고 객관적이며, 검증 가능하고 신뢰성 있는 것을 의미한다고 설명하였다. 또한, 반덤핑 협정 제3.1조에서 ‘객관적인 검토’란 신의칙 및 형평성의 원칙에 근거하여 편견 없이 조사가 이루어져야 함을 의미한다고 설명하였다.8)
이러한 기본 원칙은 반덤핑 협정 제3조의 일련의 조항에서 보다 상세하게 규정되어있다.9)
반덤핑 협정 제3.2조에서는 조사당국은 덤핑 수입의 물량과 관련하여 절대적으로 또는 수입 회원국의 생산 또는 소비에 비하여 상대적으로 덤핑 수입품이 상당히 증가하였는지 여부를 고려한다고 규정하여, 덤핑 수입 물량 및 국내 산업의 가격에 영향을 미친 수입품에 대한 객관적인 검토에 관해 자세한 지침을 제공하고 있다고 설명하였다.10) 또한, 반덤핑 협정 제3.2조에 따라 조사당국은 덤핑 수입품으로 인해 상당한 가격 하락이 있었는지 또는 덤핑 수입품이 상당한 가격의 인하 또는 억제를 야기했는지를 고려해야 한다고 설명하였다.11)
아울러 반덤핑 협정 제3.4조에서는 조사당국이 제3.1조에서 요구하는 바와 같이 덤핑 수입품으로 인해 국내 산업에 피해를 입었다는 사실을 뒷받침할 수 있는 피해 판정 요소로써 국내 산업의 상태에 영향을 미치는 제반 관련 경제적 요소 및 지표에 관한 사항을 규율하고 있다고 설명하였다.12)
패널은 반덤핑 협정 제3.5조는 덤핑 수입품이 국내 산업에 궁극적으로 실질적인 피해를 야기했다는 점은 보다 넓은 범주를 고려하여 검토되어야 함을 규정하고 있다고 설명하였다. 반덤핑 협정 제3.5조에 따르면 조사당국은 덤핑 수입품과 국내 산업에 대한 피해 간 인과관계를 입증해야 하는데 제출된 모든 관련 증거의 검토에 근거해야 하며 덤핑 수입품의 수량 및 가격, 그로 인한 국내 산업의 영향 등이 종합적으로 고려되어야 한다.13) 또한, 조사당국은 같은 시점에서 국내 산업에 피해를 초래하는 덤핑 수입품 이외의 모든 알려진 요소를 검토하되 다른 요소로 인해 발생한 피해는 덤핑 수입품에 의한 것으로 귀속시켜서는 안 되며 반드시 구분해야 할 필요가 있다고 설명하였다.14)
한편, 패널은 이러한 제3조 상의 일련의 조항들을 적용함에 있어서는 별도로 정해진 순서가 존재하는 것은 아니며 반덤핑 조치와 관련하여 조사당국이 내린 결정, 검토과정 및 평가 등에 대하여 동 조항에 근거하여 구체적으로 판정할 필요가 있다고 설명하였다.15)
(3) 중국 상무부에 따른 덤핑 수입품 물량 판단이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조에 일치하였는지 여부
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 중국 상무부에 의한 덤핑 수입품 물량(volume of dumped imports) 판단이 반덤핑 협정 제3.1.조 및 제3.2조의 위반이라고 주장하였다. 중국 상무부는 캐나다산 덤핑 수입품의 물량이 43.82%까지 증가했다고 판단하였다. 이에 대하여 캐나다는 중국의 결정은 구체적인 사실에 근거한 것이 아니며 반덤핑 협정 제3.2조 상의 ‘상당한(significant increase) 증가’로 볼 수 없다는 점을 들었다. 캐나다는 사안을 둘러싼 사실상의 정황을 제시하며 덤핑 수입품 물량이 상당히 증가하였는지 판단함에 있어 국내 수요의 동향 및 덤핑 되지 않은 수입품(non-dumped import) 및 국내 동종 상품의 물량의 추세(동향)와 같은 사실을 고려하여 판단해야 한다고 주장하였다.16)
캐나다는 비록 중국 시장 내 셀룰로스 펄프 덤핑 수입품의 물량은 약 44% 증가하였으나 국내 동종 상품의 물량 및 조사 대상이 되지 않은 수입품 역시 각각 80%, 78% 증가하였고 셀룰로스 펄프에 대한 중국 내 수요 역시 35% 증가했다는 점을 제시하였다.17) 이를 근거로 캐나다는 본 사안에서 중국이 피해를 판정하는데 명확한 증거에 근거하지 않았고 덤핑 수입품 물량의 증가에 대한 객관적인 검토를 제대로 하지 않았다는 점을 근거로 중국이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조를 위반하였다고 주장하였다.18)
나. 피소국의 주장
중국 상무부는 국내 시장에서 캐나다산 덤핑 수입품의 물량 증가가 있었는지를 절대적인 측면과 상대적인 측면에서 검토하였고, 2010-2012년 조사 기간(Period of Investigation, “POI”) 동안 덤핑 수입품의 43.82% 절대적 증가가 있었다고 주장하였다.19) 중국은 조사당국이 반덤핑 협정 제3.2조에 따라 덤핑 수입품이 수입 회원국의 생산 또는 소비에 비하여 절대적으로(in absolute) ‘또는’ 상대적으로(in relative) 증가하였는지 여부를 고려해야 한다는 점을 주장하였다. 또한 중국은 반덤핑 협정 제3.2조에 따라 덤핑 수입품의 물량 증가를 판단할 때 관련 사실 정황(relevant factual circumstances)을 고려해야 한다는 캐나다의 주장을 지지하는 문언적 근거(textual basis)가 협정상 없다는 점을 지적하였다. 중국 상무부는 반덤핑 협정 제3.2조에 따라 덤핑 수입품이 절대적으로 또는 상대적으로 증가하였는지 여부를 고려하였고, 피해 판정의 조사 결과 덤핑 수입 물량이 절대적으로 상당히 증가한바 이와 관련한 중국의 협정 위반 사항을 없다고 주장하였다.20)
패널의 판단
가. 반덤핑 협정 제3.1조와 제3.2조의 법적 근거
패널은 사안을 판단하는데 반덤핑 협정 제3.1조와 제3.2조에 대한 법적 검토를 하였다. 반덤핑 협정 제3.1조에서는 피해를 판정하는데 다음과 같은 기준을 두고 있다.
1) 덤핑 수입품의 물량 및 동종 상품의 국내 시장 가격에 미치는 영향
2) 동 수입품이 이러한 상품의 국내 생산자에 미치는 결과적인 영향
1), 2) 모두에 대한 명확한 증거와 객관적인 검토21)
반덤핑 협정 제3.2조 첫 번째 문장은 제3.1조 상 요구되는 수입품의 물량에 대한 객관적인 검토를 다음과 같이 구체화하고 있다. “덤핑 수입의 물량과 관련하여 조사당국은 절대적으로 또는 수입 회원국의 생산 또는 소비에 비하여 상대적으로 덤핑 수입품이 상당히 증가하였는지 여부를 고려한다.”22)
나. 구체적인 판단
패널은 국내 동종 제품의 생산 및 국내 수요의 추세를 고려하여 덤핑 수입품의 절대적 증가의 의미를 맥락상 고려(contextual consideration)해야 한다는 캐나다의 주장이 (1) 국내 생산 또는 소비에 비하여 상대적으로 덤핑 수입품에 상당한 증가가 있었는지 고려하는 것 (반덤핑 협정 제3.2조)과 (2) 인관관계 분석에 따라 덤핑 수입품에 상당한 증가가 있었는지 고려하는 것(반덤핑 협정 제3.5조)을 구분하지 않은 주장이라고 언급하면서 캐나다의 주장에 대하여 회의적 입장을 취하였다. 즉 패널은 캐나다가 덤핑 수입품의 물량에 관해 규정하고 있는 반덤핑 협정 제3.2조의 분리된(별개의) 성격(separate nature)의 본질을 제대로 이해하지 못하고 있다고 판단하였다.23)
패널은 반덤핑 협정 제3.2조에서의 덤핑 수입품 물량의 증가는 결국 그 규모(magnitude)의 증가로 이해되어야 하며 인과관계 및 기타 다른 관련 요소와 중복적으로 분석될 필요는 없다고 판단하였다. 패널은 캐나다가 중국이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조를 위반하여 덤핑 수입품의 물량을 판단했다는 것을 입증하지 못하였다고 결론지음으로써 캐나다의 주장을 배척하였다.24)
(4) 중국 상무부에 따른 가격 효과(영향)(price effect) 판단이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조에 일치하는지 여부
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 중국 상무부의 피해의 판정이 덤핑 수입품이 동종 상품의 국내 가격에 미치는 영향을 잘못된 방식으로 검토한 것이라는 점을 이유로 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조를 위반임을 주장하였다. 캐나다는 중국 상무부가 2011년 하반기부터 2012년 말까지 국내 동종 상품의 가격 하락을 입증하였다 하더라도, 덤핑 수입품으로 인하여 국내 동종 상품의 가격이 크게 하락했다는 점을 설명하지 못하였다고 주장하였다. 특히, 캐나다는 중국 상무부가 아래에 기재된 내용을 입증하지 못하였다고 주장하였다.25)
(i) 중국 상무부는 병행가격 추세(동향)(parallel price trends)를 객관적으로 검토하지 못했고 가격 하락 판정에 대한 설명을 적절하게 제시하지 못하였다.
(ii) 덤핑 수입품의 가격이 국내 동종 상품의 가격보다 높다는 증거를 적절하게 제시하지 못하였다.
(iii) 덤핑 수입품의 시장 점유율이 본질적으로 안정적이었다는 명확한 증거에 대한 객관적 검토를 수행하지 못하였다.
(iv) 가격을 나타내는 지표 내지는 자료(견적서, pricing document) 및 회의록이 명확한 증거를 구성하는지, 또는 객관적 검토를 하는데 증거로 채택될 수 있는지를 명확하게 입증하지 못하였다.26)
캐나다는 2010년 조사 기간동안 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 간 병행 가격 검토가 제대로 이루어지지 않았다는 점을 주장하는 과정에서, 그 당시 덤핑 수입품과 국내 동종 상품의 가격이 같은 방향(same direction)으로 변동되고 있을 때도 그 비율의 변동에는 상당한 차이가 있었다는 점을 주장하였다. 캐나다는 조사 기간 초반에는 (국내 동종 상품의 가격 하락 과정이었음에도) 오히려 덤핑 수입품의 가격이 국내 동종 상품의 가격보다 낮았으나 그 후 덤핑 수입품의 가격이 급격히 증가하였고, 조사 기간 후반부에 국내 동종 상품의 가격이 덤핑 수입품의 가격보다 더 가파르게 하락했다는 점을 주장하였다.27).
나. 피소국의 주장
중국은 캐나다의 주장에 대하여 중국 상무부의 가격 효과에 대한 분석은 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조와 일치한다고 반박하였다. 중국은 상무부의 가격 효과 분석은 단일 요소에 근거한 것이 아니라 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 간 경쟁 관계(competitive relationship), 덤핑 수입품 물량의 상당한 증가, 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 가격 간의 병행 동향 등 다양한 요소를 고려한 복합적 평가(collective evaluation)에 근거한 것이라고 주장하였다.28)
중국 상무부는 병행 가격의 동향을 검토하였다는 것을 입증하기 위해 조사 기간 내 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 간 평균 가격의 추세, 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 간 평균 가격의 비교, 그리고 국내 시장 점유율에 관한 통계 등 상당한 자료 및 기록을 제출하였다. 아울러 이를 입증하기 위한 증거로서 회의록을 제출하였고 여기에는 셀룰로스 펄프 판매에 관한 회의자료와 가격 조정에 관한 제안서 등이 포함되어 있었다.29)
패널의 판단
가. 반덤핑 협정 제3.2조 두 번째 문장에 대한 법적 검토
패널은 양국의 주장에 대하여 반덤핑 협정 제3.2조 두 번째 문장에 주목하였다. 이와 관련하여 패널은 China – GOES 사건에서 상소기구의 판정을 인용하였다. 해당 사건에서 상소기구는 가격 하락(price depression)은 어떠한 상황으로 인해 가격이 내려가거나(push down) 무언가에 의해 낮춰지는 것을 의미한다고 판단하였다. 그러므로 이를 입증하기 위해서는 단지 국내 시장의 가격하락을 증명하는 것으로 충분하지 못하고 조사당국으로 하여금 덤핑 수입품과 국내상품 간의 관계를 세밀하게 검토하도록 요구된다고 언급하였다.30)
패널은 이전 패널 보고서와 상소기구 보고서에서 반덤핑 협정 제3.2조는 덤핑된 수입품이 국내시장의 가격에 끼치는 영향을 검토하는 과정에서 조사당국이 취해야 하는 특정한 방법론(specific methodology)을 정하고 있지 않고 조사당국의 재량을 인정하고 있지만, 반덤핑 협정 제3.1조에 따라 명확한 증거와 객관적 검토에 따라야 한다는 입장을 취하고 있다는 점을 언급하였다31)
패널은 반덤핑 협정 제3.2조 두 번째 문장에 따라 덤핑 수입품이 가격에 미치는 영향을 고려함에 있어 조사당국은 맥락적인 분석(contextual analysis)을 할 필요가 있다고 판단하였다. 또한, 패널은 이를 바탕으로 조사당국이 덤핑된 수입품과 국내 시장 가격의 추세, 동향 및 수준을 분석하고 나아가 이러한 추세 및 동향을 국내 시장의 맥락에서 검토한 후에 덤핑된 수입품이 끼친 영향력과 결부시켜야 한다고 설명하였고, 조사당국이 이를 바탕으로 덤핑된 수입품이 국내 시장에 실질적인 피해를 야기했는지를 판단해야 할 필요가 있음을 확인하였다.32)
나. 구체적인 판단
패널은 중국 상무부의 반덤핑 협정 제3.2조에 대한 법적 검토와 두 국가가 제출한 통계 자료에 근거하여 중국 상무부가 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 가격 간의 병행 동향(parallel trends)을 논리적으로 설명하고 있음을 인정하면서도 중국 상무부가이러한 병행 가격 동향이 국내 동종 상품 가격하락에 어떠한 변화를 가져왔는지, 그리고 덤핑 수입품의 물량이 국내 동종 상품의 가격에 어떠한 영향을 미쳤는지를 충분히 설명하지 못하고 있다고 판단하였다.33)
한편, 패널은 중국 상무부가 두 국가가 제출한 통계 자료에 근거하여 가격 효과를 판단하는 과정에서 덤핑된 수입품의 시장 점유율 변화를 고려하는데 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조를 위반했다는 캐나다의 주장이 제대로 입증되지 못하였다고 판단하였다. 패널은 또한 중국 상무부가 제시한 가격을 나타내는 지표 내지는 자료(견적서, pricing document) 및 회의록이 가격 효과를 결정하는데 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조를 위반했다는 캐나다의 주장이 제대로 입증되지 못하였다고 판단하였다.34)
(5) 덤핑 수입품이 (국내 산업에) 끼친 영향에 대한 중국 상무부의 판단이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조에 위반하였는지 여부
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 중국 상무부의 국내 산업에 대한 덤핑 수입품이 끼친 영향에 대한 검토가 다음과 같은 이유로 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조의 위반이라고 주장하였다.
1) 중국 상무부는 국내 산업의 시장 점유율을 객관적으로 검토하지 못하였다.
2) 중국 상무부는 국내 산업 상황이 개선되었음을 보여주는 요인에 대한 자료를 적절하게 분석하고 해석하지 않았다.35)
구체적으로, 캐나다는 셀룰로스 펄프에 관한 중국 국내 산업 현황의 향상을 보여주는 요소에 대한 평가가 중국 상무부에 의해 제대로 이루어지지 않았음을 주장하였다. 아울러 캐나다는 중국 상무부가 셀룰로스 펄프에 관한 중국 국내 수요와 생산 설비의 보수 및 건설 간 관계에 대한 검토뿐만 아니라 이러한 요소 간에 어떠한 관련성이 있는지 등을 명확한 증거를 통하여 제시하하지 않았다고 주장하였다. 또한, 캐나다는 중국 상무부가 국내 산업의 현황을 전반적으로 나타내는 시장 점유율, 자본 및 투자 조달 능력 등 관련 경제적 요소에 관한 지표가 제대로 제출하지 않았다고 주장하였다.36)
나. 피소국의 주장
중국은 상무부가 국내 산업의 시장 점유율을 판단하는데 제반 경제적 요소 및 지표에 대한 평가를 반영하였다고 주장하였다. 또한, 국내 동종 상품의 시장 점유율은 2010년 19.68%에서 2011년 18.09%로 1.59% 감소하였으나 그 후 2012년에는 8.13% 상승한 26.22%였다는 사실을 제시하였다.37)
중국 상무부는 경제적 요소 및 지표에 대한 평가를 반영하였다는 증거로서 2011년 하반기에는 셀룰로스 펄프에 대한 국내 수요가 증가함에 따라서 국내 산업의 판매 역시 증가하였고, 이에 따라 2012년 국내 시장 점유율이 증가하였으나, 2012년 하반기에는 덤핑 수입품에 의해 국내 동종 상품이 ‘눌리게(squeezed)’게 되면서 시장 점유율이 26.71%에서 25.73%로 하락했다는 사실을 제시하였다.38)
패널의 판단
가. 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조 상의 법적 근거
패널은 반덤핑 협정 제3.4조는 조사당국이 덤핑 수입품이 관련 국내 산업에 미치는 영향을 검토하기 위해서는 국내 산업의 상황을 둘러싼 제반 경제적 요소 및 지표에 대한 평가에 근거해야 함을 요구하고 있음을 언급하였다. 패널은 이러한 관련 요소의 평가는 반덤핑 협정 제3.1조에서의 객관적인 증거의 검토에 관한 원칙을 준수하여 수행되어야 한다고 판단하였다, 또한, 패널은 동 조항에 따른 “평가(evaluation)”는 조사당국으로 하여금 모든 관련된 제반 경제적 요소와 지표를 검토하고 분석해야 한다는 것을 의미하지만 반드시 이러한 요소 중 하나 또는 일부가 결정적인 지침이 될 필요는 없다는 점을 밝혔다.39)
패널은 추가적으로 반덤핑 협정 제3.4조는 정보에 대한 종합적 평가뿐 아니라 조사과정에서 고려된 요소들이 조사당국이 최종 결론을 내리기까지 어떻게 뒷받침해주는지에 대한 설명을 요구하고 있으며, 비단 국내 산업의 상태를 검토하는 것에 그치는 것이 아니라 이를 근거로 덤핑 수입품이 국내 산업에 미치는 영향에 대한 이해가 도출되어야 함을 규정하고 있다고 판단하였다.40)
나. 구체적인 판단
패널은 중국이 제출한 자료를 근거로, 중국 상무부가 반덤핑 협정 제3.4조에서 규정된 필수적인 경제적 요소 및 지표에 대한 평가를 포함하여 덤핑 수입품이 관련 국내 산업에 미치는 영향을 검토하였다고 판단하였다.41) 특히, 중국 상무부가 덤핑 수입 제품과 실질적 피해의 인과관계를 판단하기 위하여 여러 요소와 지표를 고려하였다는 점을 확인하였고, 이에 따라 캐다나의 주장을 배척하였다.42)
(6) 중국 상무부의 인과 관계에 대한 결정과 피해를 초래한 기타 다른 요소의 검토가 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조에 일치하였는지 여부
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
캐나다는 중국 상무부의 덤핑 수입품과 국내 산업의 피해간 인과관계에 대한 판단이 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조의 위반이라고 주장하였다. 또한, 캐나다는 중국 상무부가 덤핑 수입 제품과 함께 국내 산업에 피해를 일으키는 여러 다른 요인을 객관적으로 검토하지 않았다고 주장하였다. 특히, (a) 목화와 비스코스 스터플 섬유(Viscose Staple Fibre, ‘VSF’) 가격 변동, (b) 국내 산업의 과잉팽창, 과잉생산 및 재고 증가, (c) 덤핑 되지 않은 수입품, (d)목화 린터(cotton linter)의 부족을 포함한 다른 여러 요인이 국내 산업에 피해를 야기했는지를 객관적으로 검토하지 않았다고 주장하였다.43)
나. 피소국의 주장
중국 상무부는 덤핑 수입품의 물량이 상당히 증가한 반면에 국내 동종 제품의 가격이 급격하게 하락하였고, 가격하락이 지속된 결과 자국 시장 내 세전 이익, 투자 수익률, 자금 순환등이 감소하고 궁극적으로 국내상품의 판매 및 이윤이 하락하면서 국내 산업에 피해가 초래되었다고 주장하였다. 아울러 조사 기간 동안 시장 점유율 및 설비 가동률은 하락한 반면 재고는 증가하였다는 점에 근거하여 중국 상무부는 조사 기간 동안 캐나다산 셀룰로스 펄프의 덤핑 수입품으로 인해 국내 동종 제품을 생산하는 국내 산업에 피해가 야기되었다고 최종적으로 결론을 내렸다.44)
중국 상무부는 캐나다가 주장하는 다른 요인 즉, (a) 목화와 VSF 가격 변동, (b) 국내 산업의 과잉팽창, 과잉생산 및 재고 증가, (c) 덤핑 되지 않은 수입품, (d)목화 린터(cotton linter)의 부족을 객관적으로 검토하였고, 다음과 같은 이유로 이 요인들이 국내 셀룰로스 펄스 산업 피해에 영향을 미치지 않았다고 주장하였다.
(i) 목화와 VSF 가격의 변동: 중국 상무부는 목화와 VSF는 성질이 다르기 때문에 목화는 VSF 가격을 결정하는 주된 요인이 아니라고 판단하였다. 또한, 셀룰로스 펄프 제품에는 목화를 기반으로 하는 제품뿐만 아니라, 목재나 대나무로 만든 제품도 포함되어 있는바, 목화의 가격이 국내 동종 제품의 가격에 영향을 끼치는 결정적인 요소가 아니라고 주장하였다.45)
(ii) 국내 산업의 과잉팽창, 과잉생산 및 재고 증가: 중국 상무부는 증가된 생산 능력이 국내 셀룰로스 펄프 산업에 미칠 가능성은 배제할 수 없지만, 이 요인이 덤핑 수입 제품과 국내 산업의 피해와의 인과관계를 단절할 만큼 충분하지 않다고 결론을 내렸다.46)
(iii) 덤핑되지 않은 수입품의 영향: 중국 상무부는 덤핑 수입 제품과 비덤핑 수입 제품의 가격과 수량을 검토하였다고 밝혔고, 비덤핑 수입 제품이 덤핑 수입 제품과 국내 산업 간의 인과관계를 단절시킬 수 없다는 결론을 내렸다.47)
(iv) 목화 린터(cotton linter)의 부족 현상: 중국 상무부는 셀룰로스 펄프 제조에 사용되는 원재료 중 하나인 목화 린터의 부족 현상이 국내 산업의 저조한 투자 조달 능력에 큰 영향을 끼치지 않았다고 주장하였다. 중국 상무부는 2012년 총 판매량을 보면 목화가 아닌 목재 및 대나무를 기반으로 하는 셀룰로스 펄프 제품이 70%를 차지한 사실을 주장의 근거로 제시하였다.48)
패널의 판단
가. 반덤핑 협정 제3.1조와 제3.5조의 법적 검토
패널은 반덤핑 협정 제3.5조에서는 덤핑 수입품과 국내 산업의 피해간 인과관계를 입증하기 위해 중요하게 고려되어야 하는 요소들을 제시하고 있으며 조사당국은 인과성을 입증하기 위해 제시된 모든 관련 증거를 검토해야 하는 것을 규정하고 있다고 언급하였다. 패널은 또한 반덤핑 협정 제3.5조에서는 조사당국이 국내 산업의 피해를 일으키는 원인으로 동시에 작용할 수 있는 다른 요인들도 검토하도록 요구하고 있고, 그러한 다른 요인들로 인한 손해가 덤핑 수입 제품에 따른 손해로 귀속되지 않도록 보장해야 한다는 것을 명시하고 있다고 언급하였다.49)
한편, 패널은 반덤핑 협정 제3.5조는 이러한 요구사항에 대한 구체적인 방법론적 지침을 제공하고 있지 않기 때문에 이를 검토함에 있어 조사당국의 매우 신중하고 깊이 있는 검토를 해야 하며, 사실을 근거로 논리적인 설명을 통해 편견 없이 명확한 결론을 내려야 한다고 언급하였다.50)
나. 구체적인 판단
패널은 중국 상무부가 덤핑된 수입품의 물량과 가격 효과를 근거로 인과성을 입증하였고, 덤핑된 수입품의 물량의 급격한 증가로 인해서 국내 산업에 피해가 야기되었음을 주장하고 있는 점을 확인하였다. 그러나 패널은 조사 기간 동안 수입품의 물량이 43.82% 증가하였고, 셀룰로스 펄프에 대한 국내 시장의 수요 역시 35.26% 증가하였다는 점에 주목하였다.51)
패널은 이를 근거로 중국 상무부는 덤핑 수입품과 국내 산업의 피해간 인과성을 제대로 입증하지 못하고 있다고 보았고, 중국 상무부가 해당 기간에 셀룰로스 펄프 수요에 대한 국내 시장의 동향을 분석할 필요가 있었다고 판단하였다. 이를 바탕으로 패널은 중국 상무부의 인과관계 판단의 검토가 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조의 위반하여 이루어졌다고 판단하였다.52)
패널은 중국 상무부가 조사 기간 동안 구체적인 사실 정황 및 제반 상황에 근거하여 ① 목화와 VSF 가격의 변화 ② 국내 산업의 과잉팽창, 과잉생산 및 재고 증가 ③ 덤핑 되지 않은 수입품의 영향에 관한 통계 분석 자료는 다른 요인들을 적절하게 검토하였다는 중국 상무부의 주장을 뒷받침하기에 충분한 근거가 되지 못하고, 따라서 중국 상무부가 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조를 위반하였다고 판단하였다. 반면, ④ 목화 린터(cotton linter)의 부족 현상에 관한 중국 상무부의 분석은 적절하게 검토되었다는 점에서 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조의 위반이 아니라고 판단하였다.53)
(7) 패널의 최종 판정
최종적으로 패널은 다음 사항에 대한 캐나다의 주장을 배척하였다.54)
(i). 중국 상무부의 덤핑된 수입품의 물량에 대한 판단은 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조의 위반이다.
(ii). 중국 상무부의 덤핑된 수입품의 시장 점유율 변동에 근거한 가격 효과 판단 그리고 견적서 및 회의록을 근거로 한 중국 상무부의 판단은 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조의 위반이다.
(iii). 중국 상무부의 국내 산업에 대하여 덤핑 수입품이 끼친 영향에 대한 검토는 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.4조의 위반이다.
(iv). 중국 상무부가 덤핑 수입품과 국내 시장의 피해의 인과관계를 입증하기 위해 제시한 목화 린터의 부족 요소에 대한 판단은 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조의 위반이다.
한편 패널은 다음 사항에 대한 캐나다의 주장을 인용하였다.55)
(i). 중국 상무부가 덤핑 수입품과 국내 동종 상품 간의 병행가격 동향(parallel price trend) 그리고 덤핑 수입품 가격이 국내 동종 상품의 가격보다 높다는 사실을 적절하게 설명하고 있지 못하다는 점에서 중국 상무부의 가격 효과에 대한 판단은 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.2조 위반이다.
(ii). 중국 상무부가 덤핑 수입품과 국내 산업에 대한 피해 간의 인과관계를 적절하게 검토하지 못한 것은 반덤핑 협정 제3.1조와 제3.5조 위반이다.
(iii). 중국 상무부가 반덤핑 협정 제3.1조 및 제3.5조와 관련하여 검토한 목화와 VSF 가격의 변동, 국내 산업의 과잉팽창, 과잉생산 및 재고 증가, 덤핑 되지 않은 수입품의 영향에 따른 피해가 덤핑 수입품에 따른 국내 산업 피해로 귀속되지 않는다고 분석한 데 오류가 있다. 위의 위반 사항을 고려하여 패널은 본 사안에서 중국이 취한 조치는 반덤핑 협정 제1조 및 GATT 제VI조 위반이라고 판정하였다.56) 패널은 반덤핑 협정과 GATT에 위반하여 취한 조치가 캐나다의 이익을 상쇄하거나 침해하였다고 결론을 내렸다.57) 패널은 DSU 제19.1조에 따라 중국이 반덤핑 협정 및 GATT와 일치되는 조치를 취하도록 권고하였다.58)
본 사건은 캐나다산 셀룰로스 펄프에 대하여 중국이 부과한 반덤핑 조치, 그중에서도 중국 상무부가 진행한 산업 피해의 판정과 관련된 핵심적인 쟁점을 다루고 있다. 특히, 반덤핑 조치로 인해 산업 피해가 초래되었을 경우 법적 근거가 되는 반덤핑 협정 제3조(피해의 판정) 내 주요 조항(제3.1조, 제3.2조, 제3.4조, 제3.5조)의 해석과 적용에 대하여 상세하고도 중요한 지침을 제시하고 있다.
캐나다와 중국은 자신의 주장을 입증하기 위해 방대한 양의 상세한 자료를 제시하고 있으며 특히 중국 상무부는 조사과정에서 검토된 세부 통계 자료를 상당한 분량으로 제출하였다. 패널은 두 국가가 제시한 자료를 근거로 구체적인 사실 판단을 위해 (1) 반덤핑 협정 제3.1조 상의 명확한 증거 및 객관적인 검토는 어떻게 진행되어야 하는지 (2) 반덤핑 협정 제3.2조 상의 덤핑 수입 효과 검토의 타당성은 어떻게 입증될 수 있는지 (3) 반덤핑 협정 제3.4조 상 피해 요소의 검토와 타당성을 고려하는 기준은 무엇인지, 나아가 (4) 반덤핑 협정 제3.5조에 따라 기타 요인에 대한 검토의 적절성은 어떻게 판단하는지에 대하여 구체적인 제반 상황을 바탕으로 정교한 분석을 진행하였다. 본 사건은 반덤핑 협정에 관한 쟁점 중에서도 선결적 문제가 되는 ‘피해의 판정’에 대하여 패널이 법적 분석과 상세한 검토를 하고 있다는 점에서 의미가 있으며 반덤핑 협정 제3조의 해석과 적용에 대하여 일종의 기본적인 지침을 마련하고 있다는 점에서 의의가 있다.
지금 산업구조가 급변하고 특히 디지털 경제가 급속히 도래하면서 국내산업의 정의, 피해의 존부와 평가 역시 점차 복잡다단해 지고 있다. 앞으로 반덤핑 조사가 진행되면 산업 피해 문제를 둘러싸고 분쟁 당사국간 상당한 다툼이 있을 것으로 전망된다. 특히 디지털 산업에서의 피해는 어떻게 평가하는지, 그리고 디지털 부품이나 서비스를 활용하여 상품을 제조하는 기업이나 산업에 대한 피해는 어떻게 측정하고 비교하는지 현재로서는 객관적인 기준을 찾아 볼 수 없다. 현재 반덤핑 협정이 그대로 유지된다면 앞으로 이에 대한 국가간 분쟁, 그리고 피조사 기업과 조사당국간 분쟁은 지속적으로 이어질 것이다. 이러한 측면에서 앞으로 반덤핑 협정 제3조를 새로운 경제환경에서 어떻게 이해하고 적용할 것인지는 중요한 과제로 등장하였다. 궁극적으로는 반덤핑 협정에 대한 상당한 개정이 필요할 것이다. 이러한 작업은 기존 통상협정의 디지털화 (digitalization) 작업으로 볼 수 있을 것이다.
작성자 윤영원 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, China- Anti-Dumping Measures on Imports of Cellulose Pulp from Can반덤핑 협정, WT/DS483/R (2017. 5. 22. 채택) para. 2.2.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 2.3.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 3.1.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.8.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.10.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.11.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.12.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.12.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.13.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.18.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.19.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.20.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.23.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.25.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.29.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.31.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.49.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.50.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.46.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.32.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.34.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.35.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.37.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.56.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.57.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.57.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.66.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.58.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.58.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.61.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.62.
32) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.65.
33) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.79.
34) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.81.
35) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.113.
36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.113.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.123.
38) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.123.
39) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.116.
40) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.118.
41) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.137.
42) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.138.
43) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.139.
44) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.149.
45) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.156.
46) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.173.
47) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.186.
48) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.196.
49) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.141.
50) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.142.
51) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.149.
52) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.172.
53) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.202.
54) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 8.1.
55) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 8.2.
56) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 8.3.
57) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 8.4.
58) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 8.5.
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