US vs. India Agricultural Products 사건 (DS430, 2015.6.19. - 상소기구).pdf
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[위생 및 식물위생 조치의 적용에 관한 협정(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures; “SPS 협정”)]
본 사건의 제소국은 미국이고 피소국은 인도이다. 제3자 참여국은 아르헨티나, 호주, 브라질, 중국, 콜롬비아, 에콰도르, EU, 과테말라, 일본 및 베트남이다.
2013년 2월 18일 WTO 사무총장은 다음과 같이 패널을 구성하였다.
ㅇ 의장: Stuart Harbinson
ㅇ 패널위원: Delilah Cabb, Didrik Tonseth
동 분쟁의 상소 건에 대한 상소위원은 다음과 같다.
ㅇ 의장: Yuejiao Zhang
ㅇ 상소위원: Seung Wha Chang, Shree Baboo Chekitan Servansing
(1) 사실 배경 및 절차진행 경과
미국이 문제 제기한 인도 정부의 조치는 인도의 조류인플루엔자(AI) 우려에 따른 가금류 수입 금지를 중심으로 한 각종 농산물 수입 금지 조치이다. 인도의 조류인플루엔자 조치는 특히 다음의 법적 수단을 통해 유지되었다.
가. 2001년 가축 수입(개정)법(2001년 28호)에 의해 개정되고 인도 정부 공식 법률 문서 Gazette of India에서 2001년 8월 29일에 발표된 가축 수입법(Live-Stock Importation Act 1898,“가축법”)
나. 가축법에 따라 인도 축산낙농수산업부(Department of Animal Husbandry, Dairying, and Fisheries, “DAHD”)가 발행하고 2011년 7월 19일 Gazette of India에 게재된 S.O. 1663(E)
가축법은 감염 또는 전염성 장애의 영향을 받을 수 있는 가축의 인도 수입을 인도 중앙정부가 적합하다고 생각되는 방식으로 규제, 제한, 또는 금지할 수 있는 권한을 부여한다. 인도에 따르면 가축법에 의해 부여된 권한으로 DAHD에 의해 발행된 S.O. 1663(E)에서의 S.O. 라는 약어는 일반적으로 “법적 명령(statutory order)”을 의미하지만, S.O. 1663(E)는 사실상 통지의 성격을 갖고 있다.
2012년 3월 6일, 미국은 DSU 제1조, 제4조, SPS 협정 제11조, GATT 제XXII조에 따라 인도에 협의를 요청하였고, 2012년 4월 16일과 17일 양일에 걸쳐 협의가 이루어졌으나, 협상이 불발되었다. 따라서 2012년 5월 11일, 미국은 DSU 제7.1조에 명시된 표준 권한(standard terms of reference)를 가진 DSU 제6조에 따라 패널의 설립을 요청하였고, DSB는 2012년 6월 25일 회의에서 DSU 제6조에 의거, WT/DS430/3에서의 미국의 요청에 따라 패널을 설치하였다. 그러나 패널 판정 이후 인도는 동 사건에 대한 패널 보고서의 몇 가지 법적 사항과 법적 해석에 대해 상소하였다.
2013년 3월 4일, 인도는 DSU 제6.2조에 대한 미국의 패널 요청의 일관성에 관한 패널의 선결적 판단(preliminary ruling)에 대한 요청을 제출하였고, 2013년 5월 31일 서면 제출의 일환으로 두 번째 예비 판결 요청을 제출하였다. 한편 미국은 패널이 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 부속서 B의 특정 조항과 1994년 관세 및 무역에 관한 일반 협정(GATT 1994) 제11조에 따른 인도의 의무와 모순된다는 것을 밝혀줄 것을 요청하였다. 이후 2014년 10월 14일 패널 보고서가 회람되었고, 검토 결과 패널은 최종적으로 SPS 협정 제5.5조와 GATT 1994 제11조에 따른 미국의 대체 또는 추가 주장에 대한 판결과, SPS 협정 부속서 B(5)(c)에 따른 미국의 주장에 대한 판결을 거부하였다. 패널은 또한 DSU 제3.8조에 따라 인도가 SPS 협정의 명시된 조항과 일치하지 않는 범위 내에서 해당 협정에 따라 미국에 발생하는 혜택을 무효화하거나 손상시켰다고 판단하였으며, DSU 제19.1조에 따라 DSB가 인도에 SPS 협정에 따른 의무를 준수하도록 조치를 요청할 것을 권고하였다.
2015년 1월 26일 인도는 DSU 제16.4조와 제17조에 따라 DSB에 패널 보고서에 포함된 특정 법률 문제와 패널의 특정 법률 해석에 대해 상소할 의사를 통보하고, 각각 규칙 20(Rule 20)과 규칙 21(Rule 21)에 따라 상소 통지서(Notice of Appeal)와 상소인의 진술(appellant’s submission)을 제출하였고, 2015년 2월 13일 미국은 피상소인의 진술을 제출하였다.
(2) 판정요지
가. 패널은 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제3.1조, 제5.1조, 제5.2조, 제2.2조, 제2.3조, 제5.6조, 제6.1조, 제6.2조, 제7조, SPS 협정 부속서 B(5)(a), (b), (d)와 일관되지 않다고 판단하였다.
나. 상소기구는 SPS 협정 제3.1조, 제3.2조, 제6조, 제5.6조, 제2.2조, 그리고 제2.3조에 대한 패널의 판단을 지지하였다. 또한 상소기구는 인도의 조류인플루엔자 조치가 위험 평가에 기초하지 않았기 때문에 제5.1조, 제5.2조와 일관되지 않는다는 패널의 결론을 지지하였다. 다만 상소기구는 달걀과 가금육에 대한 인도의 조류인플루엔자 조치에 관한 한 제2.2조에 대한 위반이라고 판단한 패널의 판결을 부분적으로 번복하였다.
제소의 근거가 된 협정은 SPS 협정 (1) 제2.2조, 제5.1조, 제5.2조, (2) 제3.1조, 제3.2조, (3) 제6.1조, 제6.2조, (4) 제5.6조, 2.2조, (5) 제2.3조이다.
문제가 된 인도의 조치는 각종 농산물 수입 금지 조치이며, 특히 조류인플루엔자(AI)와 관련한 우려에 기반한 가금류 수입 금지(인도 가축법)가 포함되어 있다. 아울러, 본 사건에서 문제가 된 쟁점은 다음과 같다:
가. 인도의 위험 평가(risk assessment) 미진행. 미국은 인도가 위험 평가를 진행하지 않았기 때문에 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조, 그리고 제2.2조를 지키지 않았다고 주장함.
나. 인도의 조류인플루엔자 조치가 제3.1조와 모순되는지에 대한 여부, 특히 해당 조치가 SPS 협정 제3.1조에 따른 관련 국제 표준, 지침 또는 권고에 “기반(based on)”하는지 여부. 이에 대해 인도는 자신의 지침이 육상동물위생규약을 따르며, 따라서 SPS 협정과 GATT 1994와의 일관성은 SPS 협정의 제3.2조에 따라 추정되어야 한다고 주장함.1)
다. 인도의 조류인플루엔자 조치가 질병이 없는 지역과 질병 유병률이 낮은 지역의 개념을 적용하여 지역 환경에의 적응에 맞추어 SPS 협정 제6.1조와 제6.2조에 일관되었는지 여부.
라. 인도의 조류인플루엔자 조치가 인도가 적절한 보호 수준(appropriate leve of protection, “ALOP”)을 달성하는 데 필요한 것보다 훨씬 더 무역 제한적이었는지 여부.
마. 인도의 조류인플루엔자 조치가 동일하거나 유사 조건을 가진 회원국 간을 자의적이고 부당하게 차별하고 국제 무역에 대한 위장된 통제를 가하는 방식으로 SPS 협정 제2.3조와 일관되지 않다는 미국의 주장.
인도가 이의를 제기한 패널의 판단은 다음의 사실에 기초하였다. SPS 협정 제2.2조, 제5.1조, 그리고 제5.2조는 SPS 조치의 과학적 근거를 다루고 있으며, 서로 밀접하게 관련되어 있다. SPS 협정 제5.1조와 제5.2조는 위험 평가에 관한 것이지만, SPS 협정 제2.2조는 과학적 원리와 충분한 과학적 근거에 대해 명시하고 있다. 이전 패널들은 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조가 제5.1조에서 예측된 위험 평가와 관련된 요소들을 조명하기 때문에 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조가 서로와 직접적인 관련이 있다고 본 바 있다. 또한, 상소기구는 SPS 협정 제5.1조가 “SPS 협정 제2.2조에 포함된 기본 의무의 구체적 적용”에 해당하며, SPS 협정 제2.2조는 “SPS 협정 제2.2조에 규정된 기본 의무를 규정하는 요소가 SPS 협정 제5.1조에 의미를 부여하기 때문에” SPS 협정 제5.1조에 영향을 미친다고 보았다. 또, 상소기구는 “SPS 협정 제2.2조와 제5.1조는 지속적으로 함께 읽혀야 한다”고 판단한 바 있다.2)
또한, 이 세 조항 사이의 관계 때문에 이전 판례에서 패널과 상소기구는 SPS 조치가 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조의 요건에 따라 수행된 위험 평가에 기초하지 않을 경우, “이 조치는 더 일반적으로 과학적 원칙에 기초하지 않거나, 충분한 과학적 증거 없이 유지되었다고 추정할 수 있다”고 보기도 하였다. 실질적인 의미에서 보았을 때, SPS 협정 제5.1조와 제5.2조의 위반은 결국 더 포괄적인 SPS 협정 제2.2조 위반에 해당하게 되는 것이다. 다만, SPS 협정 제2.2조의 범위가 더 넓기 때문에, 그 반대의 경우가 성립한다고 할 수는 없으며, 실제로 SPS 협정 제2.2조 위반 사례가 항상 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조 위반을 수반했던 것은 아니다.3)
따라서 이 조항들의 관계와 이전 패널과 상소기구의 접근법을 염두에 두어, 패널과 상소기구는 SPS 협정 제2.2조에 따른 더 광범위한 주장을 검토하기 전에 먼저 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조에 따른 미국의 주장을 검토하였다.4)
(1) SPS 협정 제2.2조, 제5.1조, 제5.2조 관련 판단
당사국의 주장
가. 피소국의 주장
피상소인인 인도는 패널의 SPS 협정 제2.2조, 제5.1조, 그리고 제5.2조에 대한 판단에 대해 상소하였다. 인도는 패널이 SPS 협정 제2.2조를 해석하고 적용하는 과정에서 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조와 일관성이 없다는 것만을 이유로 해당 조항과 일관성이 없다고 판단하였고, SPS 협정 제2.2조에 따른 의무가 원칙적으로 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조에 의존하지 않고 독립적으로 이행될 수 있다는 점을 고려하지 않았다고 주장하였다.5)
나. 제소국의 주장
반면 미국은 패널이 인도의 조류인플를루엔자 조치가 위험 평가에 기초하지 않았기 때문에 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조와 일관되지 않는다고 올바르게 판단하였으며, 이에 따라 인도의 해당 조치가 제2.2조를 위반한 것으로 추정된다고 정확하게 판단하였다고 주장하였다. 미국은 제2.2조는 제5.1조와 제5.2조의 의무를 포괄하는 일반적인 의무라고 주장하였다.6)
패널의 판단
미국의 주장을 검토하기 이전에 패널은 다음과 같은 예비 판단을 진행하였다. 첫째, 패널은 SPS 협정 제5.1조, 제5.2조, 제2.2조에 따른 미국의 주장이 신선한 가금류 고기와 계란에만 관련된다는 인도의 주장을 거부하고, S.O. 1663(E)에 나열된 열 개의 제품 범주가 분쟁의 범위에 포함된다고 판단하였다. 둘째, 패널은 인도의 조류인플루엔자 조치가 세계동물보건기구 규범을 기반으로 하지 않으며 이에 부합하지 않는다는 이전의 판단을 상기하며, 인도가 SPS 협정 제5.1조, 제5.2조, 제2.2조와의 일관성 추정을 정당화하기 위해 세계동물보건기구 규범에 대한 조류인플루엔자 조치에 부합한다는 추정에 의존할 수 없다고 판단하였다. 셋째, 패널은 SPS 협정 제2.2조에 따른 “광범위한 주장(broader claim)”을 검토하기 이전에 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조에 따른 미국의 주장을 먼저 검토하기로 하였다.7)
패널은 US-Poultry(China) 판례의 패널이 사용한 2단계 접근 방식을 채택하여 다음의 사항들을 검토하였다: (i) 관련 국제기구와 SPS 협정 제5.2조에 열거된 요소가 명시하는 위험 평가 기법을 고려하여 인도가 상황에 적합한 위험 평가를 진행했는지, 그리고 (ii) 그렇다면, 인도의 조류인플루엔자 조치가 해당 위험 평가에 기초하는지에 대한 여부. 조사 결과, 패널은 인도가 위험 평가를 하지 않았으며, 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조와 일관되지 않았다고 판단하였다. 또, 인도의 조치가 과학적 원칙과 충분한 과학적 증거에 기반을 두지 않았기 때문에 SPS 협정 제2.2조와도 일관되지 않다고 판단하였다.8)
상소기구의 판단
상소기구는 패널의 SPS 협정 제2.2조 적용 해석에 오류가 있었는지 검토하였다. 상소기구는 패널이 SPS 협정 제5.6조 위반에서 비롯된 SPS 협정 제2.2조에 따른 첫 번째 요건에 대한 일관성 없음 추정을 분석하는 과정에서 SPS 협정 제5.6조 위반에서 비롯된 추정의 반증 가능성(rebuttability of the presumption flowing from a violation of Article 5.6)을 고려했으며, 인도가 그러한 추정을 반박할 어떤 주장도 제시하지 않았다고 보았다. 그러나 그와는 대조적으로 SPS 협정 제2.2조에 따른 다른 요구사항을 적용하는 과정에서는 패널이 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조를 위반한다는 판단만으로 일관성 없음 판단을 내렸다고 상소기구는 보았다. 그리하여 상소기구는 패널이 사실상 그러한 판단에 대한 어떠한 이유도 제공하지 않고 그 가정을 반박할 수 없는 것으로 취급하였다고 보았다.9)
이와 같은 이유로, 패널이 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조와 일관되지 않는다는 판단에서 비롯하여 SPS 협정 제2.2조 위반을 가정한것은, 인도가 제시한 주장과 근거를 고려하지 않은 것이라고 상소기구는 보았다. 음으로써, 이에 따라 상소기구는, 패널이 신고대상 저병원성 조류인플루엔자(low pathogenicity notifiable avian influenza, “LPNAI”)를 보고한 바 있는 국가의 신선한 가금류와 달걀에 대한 수입 금지를 다루는 인도의 조류인플루엔자 조치에 제2.2조를 적용하는 데 있어 오류를 범했다고 판단하였다. 따라서, 상소기구는 인도의 조류인플루엔자 조치가 과학적 원칙에 기초하지 않고 충분한 과학적 증거 없이 이루어졌기 때문에 SPS 협정 제2.2조와 일관되지 않다는 패널의 분석 결과를 부분적으로 번복하였다.10)
(2) SPS 협정 제3.1조, 제3.2조 관련 판단
당사국의 주장
가. 피소국의 주장
인도는 패널이 SPS 협정 제11.2조와 DSU 제13.2조에 규정된 세계동물보건기구와의 협의 허용 범위를 초과했다고 주장하였다: (i) 관례적인 조약 해석 규칙(customary rules of treaty interpretation)에 따라 육상동물위생규약의 의미에 대한 자체 평가를 수행하지 않음, (ii) 육상동물위생규약의 의미와 관련하여 인도가 제공한 주장과 증거를 무시함, (iii) 기록에 있는 증거로부터 뒷받침이 부족한 육상동물위생규약의 의미에 관한 결론에 도달함. 인도는 이에 따라 SPS 협정 제3.1조와 제3.2조에 따른 패널의 판단 결과를 번복하고, 이러한 조항과 관련한 법적 분석을 상소기구가 완료해줄 것을 요청하였다.11)
나. 제소국의 주장
한편 미국은 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제3.1조, 제3.2조와 일관되지 않는다는 패널의 판단을 상소기구가 지지해줄 것을 요청하였다. 미국은 세계동물보건기구와의 패널 협의는 허용된 것이었고, SPS 협정 및 DSU와 일관성이 있었다고 주장하였다. 또한, 미국은 패널의 조사 결과가 올바르고, 인도가 법적 분석을 원하는 방식으로 완료하기 위해 필요하고 충분한 그리고 논란의 여지 없는 사실이 기록에 남아있다는 것을 입증하지 않았기 때문에 상소기구가 지금 법적 분석을 완료할 필요가 없다고 덧붙였다.12)
패널의 판단
패널은 EC-Hormones에 대한 상소기구 보고서를 참조하여 SPS 협정 제3조는 세 가지 개별 시나리오를 정의한다고 설명하였다. 첫째, 회원국이 제3.2조에 규정된 국제표준을 완전히 구체화하여 그러한 표준을 “준수(conforms to)”하는 SPS 조치를 채택하는 것이다. 둘째, SPS 조치가 해당 표준의 전체가 아닌 일부 요소를 채택하는 것이다. 이 경우에는 표준을 “준수”하는 것이 아니라 “기반(based on)”한 것이 된다. 셋째, 회원국은 국제 표준의 권고에서 벗어나 제3.3조에 규정된 표준보다 더 높은 수준의 보호를 초래하는 SPS 조치를 채택하기로 결정할 수도 있다. 이를 위해서 회원국은 해당 조치가 제5.1조와 제5.2조와 같은 다른 SPS 협정 조항과 일관성이 있어야 함에 주의해야 한다.13)
패널은 또한 SPS 협정 제3.1조의 언어가 제3.2조보다 덜 엄격한 기준(less rigorous threshold)을 설정하고 있기 때문에, SPS 협정 제3.1조의 “기반한(based on)”이라고 명시되어 있는 요건을 충족하지 못하는 경우, 반드시 SPS 협정 제3.2조의 더 엄격한 “준수하는(conform to)” 요건 또한 충족하지 못한다는 사실을 상기하였다. 이때 패널은 동 분쟁의 목적을 위한 관련 국제 표준은 육상동물위생규약이라고 판단하였다.14)
다음으로 패널은 인도의 조치에 나열된 관련 제품 범주에 해당하는 육상동물위생규약 제10.4장에 명시된 각 제품별 권장 사항을 검토하여, 인도의 조치가 다루는 열 개 제품 범주 중 여덟 개와 관련한 육상동물위생규약 권고가 존재한다는 것을 발견하였으며, 두 제품 범주에 대해서는 관련 국제 표준을 산정할 수 없어, SPS 협정 제3.1조와 제3.2조가 해당 제품과 관련하여서는 적용되지 않는다고 판단하였다.15)
패널은 당사자들이 (i) 육상동물위생규약 제10.4장이 조류인플루엔자와 관련된 우려에 의한 수입 금지 조치를 명시하는지 여부와 (ii) 육상동물위생규약 제10.4장의 “구역 및 구획(zones and compartments)”의 의미에 대해 반대되는 입장을 보였다고 밝혔다. 패널은 세계동물보건기구의 지침이 미국이 주장한 육상동물위생규약 제10.4장에 대한 이해와 일치한다는 점에 주목하였고, 육상동물위생규약 제10.4장에서 수입 금지에 대한 권고 사항을 발견하지 못하였다고 판단하였다. 이와 같은 이유로 패널은 육상동물위생규약 제10.4장의 제품별 권고사항이 “명시적으로나 암묵적으로 가금류 제품에 대한 수입 금지의 부과를 예측하지 않는다”고 결론지었다.16) 나아가 패널은 “10.4장의 본문은 그 안에 포함된 권고안이 국가 전체의 목적을 위한 것일 뿐만 아니라 구역과 구획에도 적용되도록 의도되었음을 나타낸다”고 판단하였다.17)
패널은 인도의 조류인플루엔자 조치가 육상동물위생규약으로부터의 “근본적인 이탈(fundamental departure)”과 “반대(contradict)”에 해당한다고 간주하였다. 이에 따라 패널은 인도의 조치가 SPS 협정 제3.1조의 의미 내에서 관련 국제 표준에 “기반”하지 않으며, 따라서 해당 조항과 일관성이 없다고 판단하였다. 이와 같은 판단을 한 패널은 인도의 조치가 SPS 협정 제3.2조의 의미 내에서 육상동물위생규약을 “준수하지 않았다”고 결론 내렸다. 따라서 패널은 인도가 SPS 협정 및 GATT 1994의 다른 관련 조항과 조류인플루엔자 조치의 일관성을 가정한 것으로부터 비롯되는 특혜를 받을 수 없다고 판단하였다.18)
상소기구의 판단
상소기구는 패널이 육상동물위생규약의 의미와 관련하여 세계동물보건기구와 협의하는 과정에서 SPS 협정 제11.2조 및 DSU 제13.2조와 일관되지 않게 행동하지 않았다고 판단하였다. 한편 상소기구는 또한 인도가 육상동물위생규약의 의미에 대해 평가할 때, ‘패널이 DSU 제11조에 따라 문제에 대한 객관적 평가를 수행해야 하는 의무와 모순된 행동을 했다’는 것을 입증하지 않았다고 판단하였다. 따라서 상소기구는 패널 보고서의 7.274, 7.275, 그리고 8.1.c.ii 단락에 명시된 패널의 판단을 지지하였는데, 이는 다음과 같다: 인도의 조류인플루엔자관련 조치는 SPS 협정 제3.1조와 일관성이 없으며, 국제 기준에 부합하는 경우, SPS 협정 및 GATT 협정에 합치한다는 추정이 적용되지 않음. 이에 따라 상소기구는 SPS 협정의 제3.1조와 제3.2조와 관련한 법적 분석을 완료해달라는 인도의 요청을 다룰 필요가 없다고 보았다.19)
(3) SPS 협정 제6.1조, 제6.2조 관련 판단
당사국의 주장
가. 피소국의 주장
인도는 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제6.1조와 제6.2조와 일관되지 않았다는 패널 판단 결과를 번복해줄 것을 요청하였는데, 패널이 (i) SPS 협정 제6.1조와 제6.3조 사이의 관계에 대한 해석을 잘못하였으며, (ii) SPS 협정 제6.2조를 인도의 조류인플루엔자 조치에 잘못 적용하였고, (iii) DSU 11조가 요구하는대로 문제에 대한 객관적인 판단을 하지 못하였다고 주장하였다.20)
나. 제소국의 주장
반면 미국은 패널이 SPS 협정 제6조에 따른 법적 오류를 범하였고 DSU 제11조에 따른 의무를 위반했다는 인도의 주장은 타당성이 부족하며, 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제6.1조와 제6.2조와 일관되지 않는다는 패널의 결과를 상소기구가 지지해줄 것을 요청하였다.21)
패널의 판단
SPS 협정 제6.1조와 제6.2조, 그리고 제6.3조의 관계를 분석하기 위해 패널은 SPS 협정 제6조의 첫 두 항 간의 차이를 검토하였다. 일례로, SPS 조치가 “적합하도록(adapted)” 하기 위한 제6.1조 상 기재된 의무는 회원국이 SPS 조치가 해당 지역의 SPS 특성에 적합한지 확인해야 함을 나타내는 반면, 제6.2조의 첫 번째 문장은 회원국이 해충이나 질병이 없는 지역과 해충이나 질병 유병률이 낮은 지역의 개념을 특별히 인정할 것을 요구한다. 패널은 인도의 조류인플루엔자 조치상 조류인플루엔자와 관련하여 질병이 없는 지역과 질병 유병률이 낮은 지역의 개념이 인정(recognize)되었다고 볼 수 없으며, 따라서 위 조치가 SPS 협정 제6.2조 첫 번째 문장과 일관되지 않다고 결론 내렸다. 또한, 이에 따라 패널은 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제6.2조 두 번째 문장과 일관되지 않다고 판단하였는데, 이는 질병이 없는 지역과 질병 유병률이 낮은 지역의 개념을 인식하지 못했다는 것은 SPS 협정 제6.2조에 열거된 요소를 기반으로 해당 지역을 검토하지 못했다는 의미이기 때문이다.22)
상소기구의 판단
상소기구는 SPS 협정 제6.1조와 제6.3조 사이의 관계와 관련하여 논의된 패널의 특정 판단에는 동의할 수 없지만, 전체적으로 이 논쟁의 맥락에서 이해할 때 패널의 그와 같은 판단이 되돌릴 수 없는 오류에 해당한다고 생각하지는 않는다고 밝혔다. 이에 비추어 볼 때, 상소기구는 패널이 SPS 협정 제6.1조와 제6.3조 사이의 관계를 해석하는 데 오류가 없다는 결론을 내렸다.23)
다음으로 상소기구는 패널이 인도의 조류인플루엔자 조치에 대해 SPS 협정 제6.2조를 적용함에 있어 오류가 있었는지 검토하였다. 패널 보고서를 검토한 결과 상소기구는 “인정(recognize)” 의무와 “이행(implement)” 의무 사이의 구별이 패널 판단에 의한 것이 아니라 인도가 만든 것이라고 판단하며, 패널은 SPS 협정 제6.2조에 따른 “인정” 의무가 국내법상 법적 수단의 이행을 요구하는지에 대해서는 의견을 제시하지 않았다고 보았다. 또, 상소기구는 패널이 인도가 질병이 없는 지역의 개념을 “실행”하지 못했다는 것을 근거로 SPS 협정 제6.2조와의 일관성 없음을 판단한 것이 아니라고 밝혔다. 상소기구는 패널이 S.O. 1663(E)가 질병이 없는 지역과 질병 유병률이 낮은 지역의 개념을 인정해야 한다는 규정에 부합하지 않는 오류를 범했다고 판단한 것이 합당하다고 보았다.24)
위와 같은 이유로 상소기구는 패널이 인도가 조류인플루엔자와 관련하여 질병이 없는 지역과 질병 유병률이 낮은 지역의 개념을 인정하는지 여부를 평가함에 있어 가축법 제3조와 제3A조에만 의존한 것이 아니므로 SPS 협정 제6.2조의 적용에 오류가 있지 않았다고 판단하였다.25)
(4) SPS 협정 제5.6조, 제2.2조 관련 판단
당사국의 주장
가. 피소국의 주장
인도는 자국의 조류인플루엔자 조치가 인도의 ALOP를 달성하기 위해 필요한 것보다 무역 제한적이며 따라서 SPS 협정 제5.6조와 일관되지 않는다는 패널의 결과를 상소기구가 번복할 것을 요청하였다. 인도는 또한 SPS 협정 제5.6조에 대한 판단의 결과로 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제2.2조와 일관되지 않는다는 패널의 판단도 번복할 것을 요청하며, 패널이 인도의 조치가 제5.6조와, 그에 따라 SPS 협정 제2.2조와 일관되지 않다고 결론내림으로써 법적 오류를 범하였다고 주장하였다.26)
나. 제소국의 주장
미국은 인도가 SPS 협정 제5.6조에 따른 패널의 조사에 오류가 있었다는 사실을 증명해내지 못했다고 보았으며, 미국이 확인한 조치와 이러한 조치가 최적의 보안 수준을 제공한다는 사실과 관련하여 패널이 내린 중요한 판단을 인도가 간과하였다고 주장하였다. 이에 미국은 인도의 조치가 SPS 협정 제5.6조와 제2.2조와 일관되지 않는다는 패널의 결과를 지지해줄 것을 상소기구에 요청하였다.27)
미국은 또한 인도가 ‘SPS 협정 제5.6조에 따른 미국의 주장은 LPNAI를 다루는 조치로 제한되어 있다’고 주장할만한 정확한 근거를 참조하거나 설명하지 않았으며, 미국의 서면에 대한 언급 또한 인도의 주장을 뒷받침하지 않는다고 주장하였다. 그에 반해 인도가 언급한 패널의 질문에 대한 미국의 주장은 오히려 육상동물위생규약이 명시된 대안 조치라는 미국의 주장을 뒷받침한다고 보았다.28)
패널의 판단
패널은 미국이 육상동물위생규약 제10.4장에 해당하는 제품에 대한 인도의 조류인플루엔자 조치에 대한 합리적으로 이용 가능한 대안으로 육상동물위생규약에 기반한 조치를 제안한 것을 확인하였다. 패널은 또한 동 대안이 기술적으로, 그리고 경제적으로 실현 가능(technically and economically feasible)하고, 인도의 ALOP를 달성할 것이며, 인도의 조류인플루엔자 조치보다 무역에 대한 제한이 훨씬 적다고 판단하였다. 따라서 패널은 미국이 이러한 제품과 관련하여 인도의 조류인플루엔자 조치가 인도의 ALOP를 달성하는 데 필요한 것보다 훨씬 더 무역 제한적이라는 것을 입증했다고 결론지었으며, 이에 따라 인도의 조류인플루엔자 조치가 육상동물위생규약 제10.4장에서 다루는 제품과 관련하여 SPS 협정 제5.6조와 일관되지 않다고 판단하였다.29)
다음으로 패널은 인도의 조류인플루엔자 조치가 육상동물위생규약 제10.4장에서 다루는 제품과 관련하여 인도의 ALOP를 달성하는 데 필요한 것보다 더 무역 제한적이기 때문에 SPS 협정 제5.6조와 일관되지 않다고 판단한 것은, 인도의 조치가 인간과 동물의 삶과 건강을 보호하는 데 필요한 수준을 넘어선 조치임을 의미함으로, SPS 협정 제2.2조와도 일관되지 않다는 것을 뜻한다고 판단하였다.30)
나아가 패널은 인도의 ALOP가 “매우 높거나 매우 보수적(very high or very conservative)”이라고 결론 내렸다.31)
상소기구의 판단
먼저 상소기구는 SPS 협정 제5.6조를 적용하려면 SPS 협정 제5.6조 위반이라고 주장되는 SPS 조치에 대해 회원국의 ALOP를 달성할 수 있는 합리적이고 이용 가능하며 무역 제한이 훨씬 적은 대안 조치를 식별해야 한다는 것을 상기하였다.32) 또한 상소기구는 인도가 패널이 인도의 ALOP로 식별한 특정 보호 수준에 대해 상소를 제기하지 않았다는 점, 그리고 인도의 ALOP가 “S.O. 1663(E)에 반영되어 있고(reflected in)” 이에 의해 “달성된다(achieved by)”는 인도의 주장에 기반하여 인도의 ALOP가 “매우 높거나 매우 보수적”이라는 결론에 도달한 점을 상기하였다.33)
결론적으로 상소기구는 ‘미국이 문제의 조치에 근거하여 인도의 ALOP를 판단했어야 한다’는 인도의 주장에 동의하지 않았다. 따라서, 상소기구는 패널이 미국이 인도의 ALOP를 달성할 수 있는 대체 조치를 확인했다는 것을 검토하는 데 오류가 없었다고 판단하였다.34)
이후 상소기구는 인도가 패널이 제안된 대안 조치를 “정확하게” 식별하지 못했다고 주장함에 있어서, S.O. 1663(E)에 따라 신고대상 고병원성 조류인플루엔자(highly pathogenic notifiable avian influenza, “HPNAI”)나 LPNAI 발생 시 수입이 금지된 각 제품 범주에 적용되는 육상동물위생규약에서 패널이 제품별 권장 사항을 지정하지 못했다는 것이 인도의 주장인 것으로 이해하였다.35)
미국은 S.O. 1663(E)의 여덟 개 제품 범주를 규정하여, 육상동물위생규약 제10.4장에 해당하는 제품별 권장 사항을 규명하였다. 또, 각 제품 범주와 관련하여 미국은 특정 제품과 문제가 되는 특정 질병 상태에 따라 잠재적으로 적용 가능한 특정 권장 사항[들]을 확인하였다. (하단 표 참조) 이에 상소기구는 미국이 제시한 제품별 권장 사항은 수입품이 국가, 구역, 또는 구획에서 나오는지 여부와, 해당 국가, 구역 또는 구획이 NAI 청정 지역인지, HPNAI 청정 지역인지(LPNAI가 존재할 수 있음을 의미), 혹은 NAI 상태와 관계없이 육상동물위생규약 제10.4장에서의 적용 가능한 권장 사항을 모두 다루고 있다고 보았으며, 따라서 패널이 제안된 대안 조치를 정확하기 식별하지 못하였다는 인도의 주장을 기각하였다.36)
<표>
| S.O. 1663: NAI를 보고하는 모든 국가로부터 수입 금지 (LPNAI와 HPNAI 포함) | [대안 조치의 근간으로 제안된 육상동물 위생규약] |
| 가축 및 야생 조류 (가금류 및 포획 조류 포함); | 제10.4.5조와 제10.4.6조 |
| 생후 1일 된 병아리, 오리, 칠면조 및 기타 새로 부화한 조류 종; | 제10.4.7조와 제10.4.8조 |
| 가축화된 야생 조류 및 가금류를 포함한 조류 종의 가공되지 않은 육류 및 육류 제품; | 제10.4.19조와 제10.4.20조 |
| 종란(種卵); | 제10.4.10조, 제10.4.11조, 그리고 제10.4.12조 |
| 계란 및 계란 제품(특정 무균 계란 제외); | 제10.4.13조, 제10.4.14조, 그리고 제10.4.15조 |
| 가공되지 않은 깃털; | 제10.4.22조와 제10.4.23조 |
| 동물 사료 또는 농업 및 산업용으로 사용되도록 의도된 동물(조류) 원산의 제품 | 제10.4.21조 |
| 가금류를 포함한 가축 및 야생 조류의 정액 | 제10.4.17조와 제10.4.18조 |
자료: WTO 상소기구 보고서(WT/DS430/AB/R), para.5.230의 자료를 저자 번역.
위 사항을 고려해볼 때, 상소기구는 패널이 해당 제품에 대한 육상동물위생규약의 제품별 권장사항과 HPNAI 또는 NAI 발생 시 동일한 사항의 적용 가능성을 식별하는 데 실패했다는 인도의 주장에 동의하지 않았다. 또한, 상소기구는 패널이 대체 조치를 정확하게 식별하는 데 오류를 범하지 않았다고 판단하였다.37)
(5) SPS 협정 제2.3조 관련 판단
당사국의 주장
가. 피소국의 주장
인도는 SPS 협정 제2.3조 첫 번째 문장에 따른 미국의 주장에 대한 패널 평가의 특정 측면에 대해 상소하였다. 인도는 우선 패널이 LPNAI가 인도에 낯선 질병(is exotic)이라는 사실을 뒷받침할 증거가 부족하다는 패널의 판단을 번복할 것을 요청하며, 인도가 조류인플루엔자 조치를 통해 LPNAI를 이유로 외국 제품에 대해 유지하고 있는 차별이 SPS 협정 제2.3조 첫 번째 문장과 달리 자의적이거나 정당하지 않다는 판단 또한 번복해 줄 것을 요청하였다.38)
나. 제소국의 주장
미국은 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제2.3조와 일관성이 없다고 주장하였는데, 이는 인도가 조류인플루엔자로 인한 ‘국내’ 제품 무역 규제와 조류인플루엔자로 인한 ‘수입’ 제품 무역 규제에 있어 “전혀 다른 접근(diametrically different approach)”을 하기 때문이다. 미국은 인도의 조류인플루엔자 조치는 임의적이거나 정당하지 않게 수입 제품을 차별하고 무역에 대한 위장된 제한(disguised restriction on trade)을 형성한다고 보았다. 구체적으로 미국은 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제2.3조의 첫 번째 문장과 일관되지 않은 두 가지 “형태(forms)”의 차별을 나타낸다고 주장하였다: (i) 인도는 수출국 어디에서나 NAI가 발생하면 수입 제품에 대한 전면적인 금지를 하는 반면, 국내에서는 조류인플루엔자 발생 인근 10km 지역 내의 제품에만 금지 조치를 시행함, (ii) 인도는 LPNAI를 이유로 수입 제품에 대한 금지 조치를 부과하였는데, 인도 자체는 LPNAI 검사를 할 수 있는 검사 요건(surveillance requirements)조차 갖추고 있지 않음.39)
패널의 판단
패널은 미국이 주장한 두 가지 형태의 차별을 검토한 결과, 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제2.3조 첫 번째 문장과 일관성이 없음을 증명하였다고 판단하였다.40) 패널은 SPS 협정 제2.3조 첫 번째 문장에 대한 위반을 확립하기 위한 세 가지 요소가 모두 미국이 주장하는 두 번째 형태의 차별과 관련하여 충족되었음을 확인한 후, 첫 번째 형태의 차별과 관련하여 이루어진 동일한 판단과 함께 인도의 조류인플루엔자 조치가 SPS 협정 제2.3조 첫 번째 문장과 일관되지 않다고 판단하였는데, 이는 해당 조치가 인도와 동일하거나 유사한 조건을 갖고 있는 다른 회원국을 자의적이고 정당하지 않게 차별하기 때문이다.41)
상소기구의 판단
구두 공청회(oral hearing)에서 인도는 상소 제기의 대상이 패널의 SPS 협정 제2.3조 해석이나 적용에 대한 것이 아니라고 명확히 하였기 때문에, 상소기구는 분석의 범위를 DSU 제11조에 따른 인도의 주장으로 제한하였다.42)
패널이 DSU 제11조에 합치하는 방식으로 심리를 진행하지 않았다는 인도의 주장을 검토하기 위해 상소기구는 먼저 패널이 육상동물위생규약의 범위를 벗어난 개별 전문가에 대한 “권한 위임사항(terms of reference)”을 설정하여 객관적인 평가를 수행하지 못하였는지 여부를 조사하였다. 다음으로 상소기구는 패널이 인도에 LPNAI가 존재한다는 주장에 대해 제소자인 미국 대신 인도에게 입증 책임을 부과함으로써 객관적인 평가를 하지 못했는지 여부를 검토하였다. 마지막으로 상소기구는 패널이 LPNAI가 인도에 낯선 질병인지 여부에 대한 사실적 판단을 전문가에게 위임함으로써 DSU 제11조와 일관되지 않은 행동을 했는지에 대해 검토하였다.43)
검토 결과 상소기구는 상소의 해당 부분에서 인도가 제기한 위 세 가지 오류 주장을 각각 거부하였다. 상소기구는 인도가 SPS 협정 제2.3조에 따른 미국이 제기한 차별의 두 번째 형식과 관련한 조사와 전문가 자문을 구하는 과정이나 인도에 LPNAI가 낯선 질병이라는 것을 증명하라고 요구하는 과정에서 패널이 DSU 제11조에 따른 문제에 대한 객관적인 평가를 수행할 의무와 일관되지 않았다는 것을 입증하지 못했다고 보았다. 이에 따라 상소기구는 패널 보고서의 7.472항과 8.1.c.vi항에서 인도의 조류인플루엔자 조치가 동일하거나 유사한 조건이 있는 WTO 회원국 간을 임의적이거나 부당하게 차별하기 때문에 SPS 협정 제2.3조 첫 문장과 일관되지 않는다는 패널의 결론을 지지하였다.44)
패널과 상소기구는 동 판례에서 관련된 국제기준에 반하는 SPS 조치는 국제기준에 기반한 것으로 볼 수 없다고 보아 SPS 협정 제3.1조 위반을 판시한 바, 이에 따라 SPS 조치에 있어 국제기준이 갖는 위상이 다시금 강조되었다. 국제기준을 반드시 따라야 하는 것은 아니나 만약 국제기준을 따르지 않는다면 수입국은 스스로 과학적 증거에 기초한 위험평가를 진행해야 한다. 위험평가를 진행하지 않는다면 국제기준에 따른 수입제한 조치를 도입해야 한다. 위험평가를 진행하지 않고 동시에 국제기준에도 부합하지 않은 SPS 조치를 도입하는 것은 허용되지 않는다. 국제기준에 부합한다는 의미도 단순히 국제기준을 원용 내지 언급하는 것이 아니라 국제기준의 핵심사항을 SPS 조치의 골격으로 채택함을 의미한다. 예를 들어 국제기준을 언급하고 있으나 사실상 국제기준의 방식과 결론을 부인하는 형태로 SPS 조치를 도입한다면 이는 국제기준에 “부합하는” 조치로 보기 힘들다. 이는 결국 국제기준과 관련없는 독자적인 SPS 조치를 취하는 것으로 이해해야 하고 그 다음 과정인 위험평가의 존부와 충실성 여부로 이행해야 한다.
인도는 자국의 조류인플루엔자 조치가 국제기준에 합치한다고 주장하였으나, 제3.1조 위반으로 판단됨에 따라 과학적 증거와 관련된 SPS 협정 제5.1조, 제5.2조와 제2.2조 위반, 차별 조치와 관련된 제2.3조 위반, ALOP과 관련된 제5.6조 위반, 그리고 지역 SPS 특성과 관련된 제6.2조와 제6.1조 위반 등이 동시에 판시되었다. SPS 협정 여러 조항들이 사실상 동일한 핵심 항목을 중심으로 서로 연계되어 있음을 잘 보여주는 대목이다. 국제기준이나 과학적 증가 부분에서 협정 불합치가 확인되면 SPS 협정 여러 조항에 대한 사실상 자동적 위반으로 이어진다고 볼 수 있다.
해당 분쟁에서 패널은 인도가 신뢰할만한 질병 감시 체계를 갖추고 있지 않아 조류인플루엔자가 인도에 낯선 질병이라고 판단하기 어렵고, 외국 제품과 자국 제품이 초래하는 질병에의 위험이 동일함에도 불구하고 ALOP를 달리 적용하여 SPS 협정 제2.3조에 위반하였다고 판단하였다. 이는 특정 위험에 대해 구체적이고 신뢰할만한 감시 및 추적 시스템이 갖추어져 있지 않다면 수입 제품의 안전성 확보를 위해 SPS 조치를 취하는 것이 정당화되지 않을 수 있음을 시사하며, 이에 한국 또한 SPS 위험에 대한 과학적 근거와 신뢰할만한 시스템을 미리 갖춰 두어야 함을 보여주고 있다. 또한 동 판정에서는 패널과 상소기구가 최초로 SPS 협정 제6조를 검토하였는데, SPS 협정 제6.1조와 제6.2조의 의무는 SPS 협정 제6.3조에 의해 발생하는 것이 아닌 독립적인 의무라는 점이 확인되었다. 이에 따라 수출국가가 지역화 인정을 요청하지 않아도 이에 대한 국내 규정을 마련해야 할 필요성이 이제 제기되었다. 이 판정은 각국 조치의 국제 표준 준수 여부(SPS 협정 제3.1조, 제3.2조), 위험 평가 및 과학적 증거 기초 여부(SPS 협정 제5.1조, 제5.2조, 제2.2조), 그리고 ALOP과 교역 제한성의 상관관계(SPS 협정 제5.6조) 등 SPS 협정의 주요 쟁점에 대한 심도있는 해석을 제공하여 향후 SPS 분쟁에 중요한 지침을 제시하고 있다.
작성자 김상지 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, India – Measures Concerning the Importation of Certain Agricultural Products, WT/DS430/R (2014.10.14. 회람), para. 7.192.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.281.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.282.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.283.
5) WTO 상소기구 보고서, India – Measures Concerning the Importation of Certain Agricultural Products, WT/DS430/R/AB (2015.6.19. 채택), para. 5.2.
6) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.3.
7) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.7.
8) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.10.
9) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.38.
10) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.40.
11) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.55.
12) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 2.56.
13) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.58.
14) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.60.
15) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.61.
16) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.66.
17) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.67.
18) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.71.
19) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.111.
20) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.112.
21) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 2.68.
22) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.127.
23) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.160.
24) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.175.
25) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.176.
26) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 2.35.
27) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 2.80.
28) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 2.82.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.597.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.617.
31) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.217.
32) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.216.
33) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.218.
34) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.227.
35) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.230.
36) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.231.
37) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.233.
38) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.245.
39) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.248.
40) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.249.
41) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.258.
42) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.246.
43) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.265.
44) WTO 상소기구 보고서, 위의 글, para. 5.287.
45) 강민지. (2016). WTO SPS 분쟁 사례 연구. 연구자료 16-08. 대외경제정책연구원: pp. 143-144.
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