New Zealand vs. Australia - Apples 사건 (DS 367, 2010.8.9.-패널)

 

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Australia — Measures Affecting the Importation of Apples from New Zealand (WT/DS367)

[위생 및 식물위생 조치의 적용에 관한 협정(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,“SPS 협정”)] 

 

I. 분쟁 배경 및 판정요지 

1. 당사국 및 제3자 참여국

본 사건의 제소국은 뉴질랜드이고 피소국은 호주이다. 제3자 참여국은 칠레, EC, 일본, 파키스탄, 대만 및 미국이다.

2. 패널 및 상소위원

2008년 2월 12일 WTO 사무총장은 다음과 같이 패널을 구성하였다. 

 

ㅇ 의장: P.J.A. (Attie) Swart
ㅇ 패널위원: William Ehlers, Kirsten Hillman

 

동 분쟁의 상소심을 담당한 상소위원은 다음과 같다. 

 

ㅇ 의장: Yuejiao Zhang
ㅇ 상소위원: Jennifer Hillman, Shotaro Oshima

3. 사실 관계 및 판정 요지 

(1) 사실 관계 및 절차진행 경과

이 분쟁은 사과 수입을 둘러싼 호주와 뉴질랜드의 분쟁이다. 호주는 1919년 뉴질랜드의 화상병(fire blight) 박테리아의 서식 확인 후, 자국내 유입을 방지하기 위해 1921년도부터 뉴질랜드 산 사과의 수입을 금지하였다. 뉴질랜드는 1986년, 1989년 그리고 1995년 수차례에 걸쳐 호주에 시장 개방을 요구하였지만, 호주 당국은 위험평가(risk assessment)에 기반하여 뉴질랜드산 사과는 화상병의 확산을 야기할 것이라는 이유로 시장을 개방하지 않았다. 1999년 1월 뉴질랜드가 제출한 호주 시장접근 요청에 따라 호주식품검역검사청(Australian Quarantine and Inspection Service)은 뉴질랜드 사과 수입과 관련된 위험을 평가하기 위해 수입위험분석(Import Risk Analysis)를 시작하였다. 2006년 11월 최종 수입위험분석보고서(Import Risk Analysis Report, “IRA”)가 완성되었고, IRA 2006 보고서에서 뉴질랜드산 사과에서 화상병(fire blight) 외에도 유럽줄기마름병(European canker(fungus))과 사과 잎마름 각다귀(apple leafcurling midge(fly))라는 2종의 박테리아가 존재한다는 것이 입증되었다. 호주는 각 질병에 대해 수입위험분석을 실시하였고, 뉴질랜드산 사과가 호주로 수출되기 위해서는 병해충 격리 목적의 17개 조치를 취해야 한다고 규정하였다. 

(2) 판정요지 

패널 판정요지

패널은 현재 분쟁에서 쟁점이 되고 있는 16개의 조치가 전체적 그리고 개별적으로 SPS 협정 부속서 A(1)에서 정의하는 SPS 조치에 해당하며 SPS 협정의 적용을 받는다고 판시하였다.

 

구체적으로 패널은 (i) 세 가지 해충과 관련된 모든 16가지 조치(1-11, 13-17, 합의에 이른 조치 12제외*)가 SPS 협정 제5.2조에 명시된 요소를 고려한 위험평가에 기반하지 않은 바, 제5.1조 및 제5.2조에 불합치하며, (ii) 충분한 과학적 증거 없이 유지된 바, 필연적으로 제2.2조에 불합치하며, (iii) 뉴질랜드가 덜 무역 제한적인 조치로 제안한 대안이 호주의 적정보호수준을 달성할 수 있다고 판단하여 조치 1-11, 13-14가 제5.6조에 불합치하지만, 뉴질랜드가 세 가지 해충에 적용되는 조치 15-17이 제5.6조 위반임을 입증하지 못하였기에 15-17에 대한 제5.6조 불합치 주장은 기각하였다. 패널은 뉴질랜드가 호주의 조치가 비교가능한 상황에서 보호 수준의 차이가 자의적이며 정당화될 수 있음을 증명하지 못한 바, SPS 협정 제5.5조, 제2.3조 위반임을 입증하지 못하였다고 판단하였다. 또한, 패널은 뉴질랜드 사과 수입 승인절차가 과도하게 지연되어 SPS 협정 부속서 C(1)(a)를 준수하지 않은 바, 제8조 위반이라는 뉴질랜드의 청구에 관해서는 패널 위임사항을 벗어난다고 판단하였다. 

 

상소기구 판정요지

상소기구는 (i) 패널 보고서의 7.172항과 8.1조 (b)항에서 쟁점이 되고 있는 16개 조치가 SPS 협정 부속서 A(1)의 의미 내에서 SPS 조치를 구성한다는 패널의 결론과, (ii) 16가지 조치가 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조에 부합하지 않으며, SPS 협정 제2.2조 위반이라는 패널의 결론을 지지하였다. 상소기구는 패널 보고서의 조치 1-11, 13-14가 SPS 협정 제5.6조에 불합치한다는 패널의 결론을 번복하였지만, 해당 조항에 따른 뉴질랜드의 주장에 대한 법적 분석을 완성할 수 없다고 판단하였다. 또한, 협정 부속서 C(1)(a) 을 준수하지 않은 바, 제8조 위반이라는 제소국의 청구가 패널의 위임사항을 벗어난다는 패널의 결론을 번복하였다. 그러나 뉴질랜드는 문제가 되고 있는 16개 조치가 SPS 협정 제8조 및 부속서 C(1)(a)를 위반한다는 것을 입증하지 못하였다고 판시하였다.

II. 사건 및 판정의 세부사항 

1. 제소 근거 협정 

동 분쟁에서 뉴질랜드는 SPS협정 제2.2조, 제2.3조, 제5.1조, 제5.2조, 제5.5조, 제5.6조, 제8조, 부속서A(1), 부속서 C(1)(a) 등을 근거로 호주를 제소하였다.

 

뉴질랜드는 (i) 호주가 도입한 병해충 격리 목적의 16개의 조치와 과학적 근거 간에는 합리적이고 객관적인 관련성이 없기에 SPS 협정 제2.2조에 불합치하고, (ii) 위험평가가 제5.1조 및 부속서A (4)의 의미상 위험평가가 아닌 바 제5.1조와 제5.2조에 불합치하며, (iii) 호주가 비교가능한 두 상황에서 상이한 보호수준을 적용한 바, 이는 자의적이고 정당화될 수 없기 때문에 제5.5조 및 제2.3조에 불합치하며, (iv) 동 조치보다 덜 무역제한적인 실현가능한 대안 조치가 존재하는 바, 제5.6조에 불합치하고, (v) 뉴질랜드 사과 수입 승인절차가 과도하게 지연되어 SPS 협정 부속서 C(1)(a) 을 준수하지 않은바, 제8조에 불합치한다고 주장하였다.

2. 문제된 피소국 조치 

제소국이 문제 삼은 병해충 격리 목적의 17가지의 조치는 다음과 같다. 제소국은 세 가지 해충과의 관계에 따라 조치를 크게 4가지로 분류하여 개별 조치 및 일반적 조치에 대해 WTO 의무와의 불합치성을 주장하였다. 다만, 조치 12는 당사자들 간 합의에 따라 해당 조치에 관해 이의를 제기하지 않았고 패널은 동 조치에 대해 검토하지 않았다.

<조치1-17>

	조치	주요내용
화상병관련 조치	조치 1	사과가 화상병 증상이 없는 지역에서 공급되어야 한다.
	조치 2	과수원/블록에 화상병 증상이 있는지 검사해야 하며, 검사는 나무의 1%에서 시각적인 증상이 나타나면 95% 신뢰 수준에서 감지할 수 있는 강도로 개화 후 4-7주 사이에 수행되어야 한다.
	조치 3	나무 꼭대기의 증상의 가시성, 유효성 수준을 충족하기 위해 필요한 검사 시간 및 검사해야 할 나무 수, 검사자 교육 및 인증 등의 문제를 해결하는 과수원/블록 검사 방법론을 개발하고 승인해야 한다.
	조치 4	검사 전에 수행된 가지치기 또는 기타 활동의 증거가 화상병의 증상을 제거하거나 숨기려는 시도일 수 있으므로, 과수원/블록을 한 철 동안 중단해야 한다.
	조치 5	화상병의 시각적 증상이 감지된다면 한 철 동안 과수원/블록을 중단하여야 한다.
	조치 6	사과는 포장장에서 소독 처리해야 한다.
	조치 7	사과와 직접 접촉하는 모든 품질평가 및 포장 장비는 포장이 실행되기 직전에 세척 및 소독(승인된 소독제 사용)되어야 한다.
	조치 8	사과 수출을 위해 등록된 포장 공장은 등록된 과수원에서 공급된 과일만 처리해야 한다.
유럽줄기 마름병 관련 조치	조치 9	유럽줄기마름병이 없는 수출 과수원/블록(해충이 없는 생산지)에서 사과를 조달해야 한다.
	조치 10	수출 과수원/블록의 모든 나무에서 유럽줄기마름병 증상이 있는지 검사해야 한다. 여기에는 질병에 덜 취약한 지역의 과수원/블록에서 증상이 있는지 검사하는 방법이 포함되며, 각 열의 양쪽에 있는 모든 나무를 시각적으로 검사하는 방법이 포함된다. 질병에 더 취약한 지역은 사다리를 이용한 각 나무의 상지 검사(필요한 경우)도 추가적으로 시행되어야 하고, 이러한 검사는 잎이 떨어진 후와 겨울 가지치기 전에 수행되어야 한다.
	조치 11	모든 새로운 산출묘에 대해 유럽줄기마름병이 있는지 집중적으로 검사하고 처리해야 한다.
	조치 12	검사 전에 수행된 가지치기 또는 기타 활동의 증거가 유럽줄기마름병의 증상을 제거하거나 숨기려는 시도일 수 있으므로, 과수원/블록을 한 철 동안 중단해야 한다.
	조치 13	유럽줄기마름병 검출 시 과수원/블록으로부터의 수출을 한 철 동안 중단하고, 검사에 의해 질병의 근절이 확인된 후에만 재개할 수 있다.
사과 잎마름 각다귀 관련 조치	조치 14	사과 잎마름 각다귀에 대한 검사 및 조치 요건은 다음과 같다:  - 사과 잎마름 각다귀, 검역 가능한 질병의 증상, 검역 가능한 해충, 절지동물, 쓰레기 및 잡초 종자에 대해 전체 부지에서 무작위로 선택된 3000개 샘플을 기준으로 각 부지를 검사하고, 살아있는 검역 가능한 절지동물을 감지하여 적절한 조치를 받거나 수출 거부 - 검역 가능한 질병, 쓰레기, 잡초 종자 등의 증상에 대해 무작위로 선정된 600개 샘플을 기준으로 각 부지 검사와 모든 부지에 대한 적절한 의무 조치
일반적 조치	조치 15	호주 검역검사국 직원이 유럽줄기마름병, 화상병에 대한 과수원 검사, 포장장 절차의 직접적인 검증, 과일 검사 및 조치에 참여한다.
	조치 16	뉴질랜드가 호주에 수출하기 위해 등록된 모든 과수원이 표준운영절차(SOP)에 따라 운영되도록 보장해야 한다.
	조치 17	포장 공장은 구내 배치에 대한 세부 정보를 제공해야 한다.

3. 사실 관계

2006년 11월 Biosecurity Australia는 뉴질랜드 사과에 대한 IRA를 발표하였다. IRA는 각 질병의 유입, 정착 및 확산 가능성에 대한 확률적인 평가를 통하여 ‘제한되지 않은 위험’, 즉 위험 관리 조치가 행해지지 않을 경우 발생하는 뉴질랜드산 사과 수입과 관련된 위험에 대한 전반적인 결정이 도출되었다. 특정 해충과 관련된 ‘제한되지 않은 위험’이 호주의 적정 보호 수준(appropriate level of protection, “ALOP”)을 초과한다고 판단되면, 위험을 완화하기 위해 채택할 수 있는 가능한 위험 관리 조치를 평가하고 그에 따른 권고를 내렸다. IRA의 해충위험평가와 해충위험관리를 통해 뉴질랜드 사과에 화상병, 유럽줄기마름병, 사과 잎마름 각다귀이라는 3종의 박테리아가 존재한다는 것이 입증되었다. 이에 따라 병해충 확산 방지를 위한 표준운영절차(standard operating procedure, “SOP”)를 도입할 것이 제안되었으나, 양 당사국이 동의할 수 있는 SOP가 도출되지 못하였다. 뉴질랜드는 호주가 일방적으로 채택한 SOP가 한정적인 과학적 근거로 도출되었고 호주의 국내 사과 생산 업자들의 이해관계를 고려하여 뉴질랜드가 이행하기 어려운 결론을 도출하였다고 보았다. 특히 뉴질랜드는 호주가 위험분석을 통해 도입한 17개의 조치에 대해 이의를 제기하였다.¹⁾

4. 법적 쟁점 및 판정 결과 

(1) 호주 조치의 SPS 협정 상 SPS 조치 해당 여부 

당사국 주장

가. 제소국 주장

뉴질랜드는 패널 요청에서 확인된 호주의 각 조치에 대해 ‘개별적으로 그리고 전체적으로’ 이의를 제기하였다. 뉴질랜드는 Japan - Measures Affecting the Importation of Apples(WT/DS245) 분쟁의 패널이 검토한 방법과 마찬가지로 동 분쟁 역시 패널이 각 조치에 대해 별도로 판정할 것을 요청하였다. 또한 뉴질랜드는 패널 요청에서 확인된 구체적인 조치가 SPS 협정 제1.1조의 의미상 "국제 무역에 영향을 미치는" SPS 조치이며, 협정 부속서 A의 제1항 (a)호 및 (d)호에 명시된 목적에 부합한다고 주장하였다.²⁾

뉴질랜드는 주요 조치와 보조 조치를 구분하는 호주의 분석은 비논리적이고 이는 SPS협정 제2.2조와 제5.1조에 따른 조사를 피하기 위한 행동이며 SPS 협정을 준수하는 조치와 비준수하는 보조 조치를 결합함으로써 SPS 협정에 따른 의무를 우회할 가능성이 있다고 주장하였다. 한편, 뉴질랜드는 일부 조치는 다른 조치를 보조하고 검증하며 운용하고 지지하는 조치라고 볼 수 있다는 점을 인지하였다. 하지만 모든 조치는 SPS 관련 위험으로부터 보호하는 공통된 목적을 가진다는 점과 각각의 조치가 독립적으로 운영된다는 점을 고려하는 것이 중요하다고 언급하였다. 또한, 호주가 보조 조치라고 주장하는 몇몇 조치는 위험부담 감소에 적극적으로 기여한다고 덧붙였다.³⁾

나. 피소국 주장

호주는 뉴질랜드가 SPS 협정 관련 조항에 따라 모든 조치가 이의제기의 대상이 된다는 것을 입증하지 못하였다는 입장을 보였다. 또한, 개별적으로나 전체적으로나 이의 제기를 받은 각 조치가 SPS 조치에 대한 정의를 충족하는지 여부에 대한 입증 책임은 제소국인 뉴질랜드에 있다고 주장하였다. 호주는 잠재적인 무역 영향이 SPS 조치를 정의하는 것과 관련이 없다고 주장하며, 부속서 A(1)의 정의는 목적 중심적(purpose-driven)인 바, SPS 조치는 위험으로부터 보호하는 것을 목적으로 추구해야 한다고 주장하였다. 이에 따라, 호주는 쟁점이 되는 조치를 성격에 따라 (i) 주요 조치와 (ii) 주요 조치를 ‘지지, 검증 및 운용’하는 보조 조치로 구분하였고, 보조 조치는 해당 목적을 추구하지 않는바, 개별적으로 이의제기의 대상이 될 수 없으며 오직 주요한 위험관리 조치와 합쳐져야만 이의제기의 대상이 될 수 있다고 주장하였다.⁴⁾

패널 판단 패널은 당사국들이 SPS 협정에 따라 16개 조치를 전체적으로 검토할 수 있다는 데는 동의하지만, 16개 조치 각각에 대해서도 SPS 협정상 이의를 제기할 수 있는지에 대한 여부는 동의할 수 없었다는 점을 지적하였다. 따라서 패널이 검토하여야 할 문제는 16개 조치 각각이 개별적으로 검토 가능한 SPS 조치인지, 혹은 그중 일부가 보조 조치이며 다른 주요 조치와 공동으로 보았을 때만 SPS 협정 하에서 검토될 수 있는지 여부임을 확인하였다.⁵⁾

패널은 호주의 16가지 조치가 IRA에 명시되어 있는 바, 각각의 조치도 IRA의 ‘사람, 동물 및 식물의 건강 보호’라는 목적을 추구한다는 점을 확인하였다.⁶⁾

다음으로 패널은 이러한 목표가 SPS 협정 부속서 A(1)의 (a)호 또는 (d)호에 명시된 목표 중 하나에 해당하는지 여부를 판단하였다. 패널은 SPS 협정 부속서 A(1)의 (a)호 및 (d)호는 SPS 조치의 목적과 관련하여 누적 요건이 아닌 바, 16개 조치의 목적이 그중 하나에 해당하면 충분하다고 보았다. 따라서 패널은 IRA의 목적과 여기에 포함된 16개 조치 각각이 (a)호에 해당한다고 판단한 후 (d)호의 분석은 필요하지 않다고 판시하였다.⁷⁾

이후 패널은 IRA가 공식적으로 ‘규제(regulation)’라는 호칭을 지니지 않고 조치를 ‘권장’할 뿐임에도 불구하고 상당한 정도의 법적 형식(legal formality)를 지닌 바, 부속서 A(1)의 두 번째 단락에 형태와 성격의 요소로 명시된 ‘규제’와 비슷하다고 보았다. 한편, IRA와 SPS에 명시된 16가지 조치가 "규제"로 간주되어서는 아니 된다 하더라도, "요건 및 절차(requirements and procedures)"의 지위를 가지기에 부속서 A(1) 상의 요건을 충족한다고 보았다.⁸⁾ 나아가 패널은 16개 조치가 부속서 A(1)의 두 번째 단락의 형식과 성격 요소에 정확하게 일치하지 않더라도, 명확하게 부속서 A(1)의 (a)~(d)호에 명시된 목적 중 적어도 하나를 추구하는 한 SPS 조치라고 볼 수 있다고 판단하였다. 따라서 패널은 전체적으로 그리고 개별적으로 문제가 되고 있는 16개의 조치가 부속서 A(1)의 의미 내에서 SPS 조치를 구성한다고 결론 내렸다.⁹⁾

다음으로 패널은 주요 조치와 보조 조치에 관한 분석을 진행하였다. 패널은 SPS 협정의 부속서 A(1)에 따른 SPS 조치를 정의하기 위해 해당 구분은 타당성이 없다고 판단하였다. 패널은 호주가 보조 조치로 식별하는 것을 포함하여 16개 조치 각각이 이미 부속서A(1) (a)호를 충족한다고 판단한 바, 주요 조치와 보조 조치에 대한 호주의 주장을 기각하였다.¹⁰⁾

상소기구 판단 호주는 16개 조치가 부속서 A(1)의 요구사항을 개별적으로 충족한다는 패널의 판단은 패널이 각 조치에 부속서 A(1)의 요구사항을 개별적으로 적절하게 적용하지 않았기 때문에 오류라는 이유로 상소하였다. 상소기구는 패널이 16개의 조치에 대해 개별적으로 (i) 조치의 목적 및 목적과 위험부담과의 관련성, (ii) 부속서 A(1) 상의 마지막 문장에 나열된 SPS 조치에 해당되는지의 여부를 각각 판단하였다며 패널의 판단을 지지하였다.¹¹⁾

호주는 또한 위험부담을 감소하는 목적이 없고, 주요 조치 운용을 지원하는 목적을 가진 보조 조치는 SPS 조치로 볼 수 없다고 상소하였다. 상소기구는 SPS 협정 부속서 A(1)에서 주요 조치와 보조 조치를 구분하는 근거를 찾을 수 없다며 패널의 판단을 지지하였다.¹²⁾

결론적으로 상소기구는 16개의 조치가 개별적 그리고 전체적으로 SPS 협정 부속서 A(1) 상의 SPS 조치라고 판시하였다.¹³⁾

(2) 호주 조치에 대한 SPS 협정 제2.2조, 제5.1조, 제5.2조 합치성 관련

당사국 주장

 

가. 제소국 주장

뉴질랜드는 호주의 사과 수입 조치와 과학적 증거 사이에는 합리적이고 객관적인 관련성이 없다고 주장하며 제2.2조와 불합치한다고 주장하였다.¹⁴⁾ 또한 호주의 위험평가는 제5.1조 및 부속서 A(4)의 의미상 위험평가가 아닌 바, 제5.1조와도 불합치한다고 주장하였다. 특히 제5.1조가 두 가지 요소 ‘(i) 제5.1조 및 부속서 A(4)의 의미상 위험평가가 있어야 하며 (ii) SPS 조치는 해당 위험평가에 근거하여야 한다’를 포함하고 있음을 주목하며, 호주가 세 가지 관련 병해충의 유입, 정착 및 확산 가능성을 적절하게 평가하지 않았으며, 적용될 수 있는 SPS 조치에 대한 가능성도 평가하지 않았다고 보았다.¹⁵⁾ 나아가 뉴질랜드는 호주의 위험평가가 과학적 증거, 관련 공정 및 생산 방법, 관련 조사, 샘플링 및 테스트 방법, 관련 질병 또는 해충의 만연 및 관련 환경 조건에 대해 진정한 고려를 하지 않은 바, SPS 협정 제5.2조 위반이라고 주장하였다. 또한, 호주의 조치가 위험평가에 기반하지 않은 바, 조치가 과학적 원칙에 기초할 것을 요구하는 제2.2조와 불합치한다고 주장하였다. 제5.1조와 제2.2조와의 관련성에 관해서 뉴질랜드는 제5.1조 합치가 반드시 제2.2조 합치로 이어지지 않는다고 주장하였다. 또한, 뉴질랜드는 IRA는 방법론적 결함을 가지고 있기 때문에 종합적으로 병해충 유입, 정착 및 확산 가능성 위험을 상당히 부풀린다고 덧붙였다.¹⁶⁾

나. 피소국 주장

호주는 IRA에 포함된 모든 조치는 SPS 협정 제2.2조, 제5.1조, 제5.2조에 합치한다고 주장하였다. 호주는 제5.1조와 제2.2조 사이에는 수단과 목적의 관계가 있다고 보고, 제2.2조에 따른 과학적 근거가 충분한지에 대한 판단은 IRA가 유효한 위험 평가에 해당하는지를 확인하여야 내릴 수 있다고 뉴질랜드의 주장을 반박하였다. 나아가 IRA 팀이 호주의 ALOP를 달성하고자 관련 해충의 위험을 줄이기 위해 도입한 주요 조치와 잠재적 위험 관리 대안을 평가함에 있어 과학적, 기술적 효과를 명확하게 평가했다고 주장하였다. 따라서 호주의 조치는 제5.1조에 합치하기 때문에 제2.2조에도 합치하며, 제5.2조에 명시된 모든 요소를 적절히 고려했기 때문에 제5.2조에도 합치한다고 주장하였다.¹⁷⁾

패널 판단 패널은 뉴질랜드의 주요 주장이 호주의 조치가 과학적 증거에 의해 뒷받침되지 않으며 IRA가 객관적으로 정당한 결론을 가진 위험 평가가 아니라는 것을 확인함과 동시에 관련 쟁점이 SPS 협정 제2.2조, 제5.1조 및 제5.2조에 해당하는 것을 확인하였다.¹⁸⁾

패널은 SPS 협정 제5.1조는 제2.2조에 포함된 기본 의무를 구체적으로 적용하는 조항이므로, 제2.2조와 제5.1조는 함께 해석되어야 한다는 European Communities - Measures Concerning Meat and Meat Products(WT/DS26, 이하 ‘EC – Hormones’) 분쟁의 상소기구 판단에 주목하였다. 패널은 또한 Japan - Measures Affecting the Importation of Apples(WT/DS245) 분쟁의 패널이 제5.2조가 위험평가 수행 시 서로 필연적으로 영향을 미친다고 판정하였다며, 제5.1조 분석에 있어서 제5.2조의 요소도 고려할 수 있다고 보았다. 이에 패널은 상대적으로 세부적인 주장인 제5.1조와 제5.2조에 대한 검토부터 시작하기로 결정하였다.¹⁹⁾ 띠라서 패널은 제5.2조에 명시된 요소를 염두에 두고 제5.1조 상의 의무에 비추어 IRA를 살펴보았다.²⁰⁾

패널은 우선 화상병 위험평가와 관련하여, 8가지 수입 단계별 감염 가능성, 근접성(proximity) 분석, 노출(exposure)분석, 유입 정착 및 확산 가능성, 잠재적인 생물 및 경제학적 결과 분석, 화상병의 제한되지 않은 위험 순서로 분석을 진행하였다.²¹⁾

<수입단계별 화상병과 유럽줄기마름병 감염 가능성 관련 판시>

수입 단계	뉴질랜드의 주장	패널의 판단
1단계 병해충이 그 근원인 뉴질랜드 과수원에 존재할 가능성	화상병: 뉴질랜드의 과수원에 화상병균(에르비니아균, Ervinia amylovora)이 100% 존재할 것이라는 위험평가는 부정확하며 중대한 과대평가임. 유럽줄기마름병: 유럽줄기마름병균(네오넥트리아 갈리제나균, Noenectria galligena)이 뉴질랜드에서 발견될 수 있다는 데에 대해서는 문제 삼지 않음.	화상병: 호주의 위험평가는 과학적 증거가 불충분하며 이에 일관적이거나 객관적이지 않음.
2단계 병원체에 감염되거나 병해충이 들끓는 과수원에서 생산된 과일 또한 감염되거나 병해충이 있을 가능성	화상병:  숙성 사과가 화상병균에 감염되었을 가능성은 심각하게 과장되었음.  유럽줄기마름병:  숙성 사과가 유럽줄기마름병균에 감염되었을 가능성은 심각하게 과장되었음.	호주의 위험평가는 과학적 증거에 의해 지지되고 있지 않은바 일관성이 없고 객관적이지 않음.
3단계 감염되거나 병해충이 들끓는 과수원에서 생산된 깨끗한 과일이라도 수확하거나 포장작업장(packing house)으로 운송시 감염될 가능성	화상병: 무시할 만한 가능성을 비교적 높은 개연성으로 바꿔놓았기 때문에 과학에 기반하지 않았음. 유럽줄기마름병: 깨끗한 과일에 유럽줄기마름병균이 옮겨간다는 가정은 보고된 바도 없고 일어날 것으로 보이지도 않음.	적절한 과학적 증거에 기반한 것이 아니므로 일관성 없고 객관적이지 않음.
4단계 병해충에 감염되거나 병해충이 들끓는 과일이 포장작업장의 통상적인 공정을 거친 후에도 여전히 감염될 가능성	화상병: 과학적 정보에 근거한 것이 아니라 가정에 기반한 것으로 가능성이 무시할 만함. 유럽줄기마름병: 통상적인 포장작업장에서의 공정은 외부 오염(contamination)을 확실히 줄임. 유럽줄기마름병균이 공정 단계에서 생존할 확률이 85%라는 것은 과학적 근거 없음.	화상병: 뉴질랜드의 입증이 부족함. 유럽줄기마름병: 호주의 수입위험분석이 객관적으로 정당화될 수 없음.
5단계 깨끗한 과일이 포장작업장에서 공정 중 감염될 가능성	화상병: 과학적 증거에 따르면 이런 위험성은 무시할 만함. 유럽줄기마름병: 입증할 과학적 증거 없음.	호주의 수입위험평가는 일관성 없고 객관적이지 않음.
6단계 병해충에 감염되거나 병해충이 들끓는 과일이 팔레트화, 품질검사, 컨테이너화 및 호주로 운송될 때 감염된 상태로 남을 가능성	화상병: 호주의 수입위험평가는 컨테이너화 및 운송시 화상병균을 급격히 감소시키는 냉동저장고 이용을 간과함.  유럽줄기마름병: 입증할 과학적 증거 없음	호주의 수입위험평가가 일관성 없고 객관적이지 않음.
7단계 깨끗한 과일이 팔레트화, 품질검사, 컨테이너화 및 호주로 운송될 때 감염될 가능성	화상병: 감염 가능성이 거의 없음. 유럽줄기마름병: 과학적 근거 없음.	호주의 수입위험평가는 일관성 없고 객관적이지 않음.
8단계 병해충에 감염되거나 병해충이 들끓는 과일이 최소한의 국경조치 후에도 오염 또는 병해충이 들끓는 상태로 남을 가능성	이에 대해서 뉴질랜드는 논하지 않음.

자료: 강민지, 「WTO SPS 분쟁 사례 연구」, 대외경제정책연구원 연구자료 16-08호(2016), pp.125~126. 

패널은 전반적인 결과를 종합하여 보았을 때, 화상병과 유럽줄기마름병의 수입 단계별 감염가능성에 대한 위험 평가가 대체적으로 일관성이 없고, 객관적이지 않다고 판시하였다.²²⁾ 다음 패널은 차례대로 화상병과 유럽줄기마름병의 유입, 정착 및 확산 가능성을 살펴보았다. 패널은 화상병과 유럽줄기마름병의 ‘병해충 유입, 정착 및 확산 가능성’을 측정하기 위해 호주의 위험평가는 수입가능성(위에서 단계별로 분석한 요소), 근접성, 노출 가능성, 정착 가능성, 확산 가능성을 고려했음을 확인하였다.²³⁾ 근접성 분석과 관련하여, 뉴질랜드는 호주의 IRA가 객관적으로 정당화될 수 없다는 주장을 입증하지 못하였고, 일응 위반이 성립하지 못하였다.²⁴⁾ 패널은 화상병 및 유럽줄기마름병 노출 분석 모두 감염 밀도, 환경적 요소, 병해충의 생존력을 고려하는데 있어 일관성 있는 과학적 증거에 의해 지지되지 않는다고 판단하였다.²⁵⁾ 따라서 패널은 화상병과 유럽줄기마름병에 대한 IRA가 제5.1조와 부속서 4(A) 상의 위험평가가 아니라고 판단하였다. 또한, 제5.2조에 따른 이용가능한 과학적 증거, 관련 절차, 생산 방법 등의 요소를 충분히 고려하지 않았다고 보았다. 따라서 호주의 조치는 SPS 협정 제5.1조, 제5.2조, 제2.2조에 불합치한다고 판단하였다.²⁶⁾

다음으로 패널은 사과 잎마름 각다귀 관련 위험평가를 살펴보았다. 패널은 사과 잎마름 각다귀의 유입, 정착, 확산 가능성과 관련하여 고치로서의 생존력, 기생력, 비행거리, 출현 기간, 호주의 기후 조건, 무역 형태 등을 고려하였다.²⁷⁾ 패널은 사과 잎마름 각다귀의 진입, 설립 및 확산 가능성 및 호주로의 사과 잎마름 각다귀의 진입, 설립 또는 확산과 관련된 잠재적 결과에 대한 분석과 관련하여, 호주의 IRA가 SPS 협정 제5.1조 및 부속서 4(A)항의 의미 내에서 적절한 위험평가가 아니라고 판단하였다. 또한 SPS 협정 제5.2조에서 요구하는 이용 가능한 과학적 근거, 뉴질랜드와 호주의 관련 공정 및 생산 방법, 실행 가능한 사과 잎마름 각다귀의 생존력 및 관련 환경 조건과 같은 요인을 적절히 고려하지 않았다고 보았다. 패널은 호주의 사과 잎마름 각다귀에 대한 검사 및 처리 요구사항은 SPS 협정 제5.1조 및 제5.2조에 부합하지 않다고 판단하며, 관련 조치는 SPS 협정 제5.1조에 규정된 위험 평가에 기초하지 않으므로, SPS 협정 제2.2조에 불합치한다고 판단하였다.²⁸⁾

세 가지 병해충 화상병, 유럽줄기마름병, 사과 잎마름 각다귀에 모두 적용되는 ‘일반적’ 조치에 관해서도 패널은 적절한 위험평가가 이루어지지 않았다고 보고 SPS 협정 제5.1조, 제5.2조, 제2.2조에 불합치한다고 판시하였다.²⁹⁾

따라서 패널은 세 가지 병해충에 개별적으로 그리고 전체적으로 적용되는 호주의 모든 조치가 SPS협정 제5.1조, 제5.2조, 제2.2조에 불합치한다고 결론을 내렸다.³⁰⁾

상소기구 판단

 

호주는 Canada/U.S.-Continued Suspension 분쟁에서 당해 상소기구가 위험평가와 관련하여 ‘과학계의 기준에 의해 정당화된다고 여겨지는 범위 안에만 들것을 요구(need do no more than fall within a range that could be considered legitimate by the standards of the scientific community)’ 하였다는 점을 지적하면서, 동 조항의 합치성을 판단하는데 있어 패널이 심사기준을 잘못 적용하였다고 주장하며 상소하였다.³¹⁾ 패널이 충분한 과학적 증거가 부재한 상황에서 위험을 과장하거나 위험의 결과에 대해 과대평가했기 때문에 객관적이거나 일관적이지 않게 평가한 것이라는 점을 상소기구가 확인해 줄 것을 요청하였다. 패널의 분석은 ‘과학계의 기준에 의해 정당화 된다고 여겨지는 범위 안에 드는지’에 대해서만 검토(review)하는 수준으로 제한되어야 하나 패널이 이를 준수하지 않았다고 호주는 주장하였다. 그러나 상소기구는 전문가의 판단이 위험분석의 핵심적 부분(integral part)인 경우, 위험분석 포함된 다른 근거나 결론과 마찬가지로 동일하게 패널 심사의 대상이 되어야 한다고 판단하며 패널의 심사 기준에 오류가 없다고 판시하였다.³²⁾

또한, 호주는 SPS 협정 제5.1조는 ‘여건에 따라 적절하게(as appropriate to the circumstances)’ 위험평가를 할 것을 규정하고 있는 데 반해 패널이 IRA 각각의 단계에서 어떻게 전문가 판단이 나온 것인지 자세하게 설명할 것을 요구한 것은 잘못되었다고 주장하였다.³³⁾ 이에 대해 상소기구는 ‘여건에 따라 적절하게’는 방법론상의 어려움에 대한 고려이지 위험평가자가 적절하게 위험평가를 수행할 것을 면제해주는 것이 아닌바, 패널 판단에는 오류가 없다고 판시하였다.³⁴⁾

호주는 수입위험분석에서 내린 중간 결론에서 발견된 잘못의 중요성을 평가할 때 패널이 오류를 범했다고 주장하였다. 그러나 상소기구는 수입위험분석의 판단 오류가 충분히 심각한 수준이었고 이에 대해 패널이 종합적으로 분석한 것인바 호주의 주장에 이유가 없다고 판단하였다. 상소기구는 이에 SPS 협정 제5.1조 및 제5.2조, 제2.2조에 대한 패널 판단을 인용하였다.³⁵⁾

(3) 호주 조치에 대한 SPS협정 제5.5조, 제2.3조 합치성 관련 판단

당사국 주장

가. 제소국 주장

뉴질랜드는 호주가 유사한 상황에 대해 상이한 ALOP을 적용한바, 이는 자의적인 구별로서 차별을 야기하므로 SPS 협정 제5.5조에 불합치한다고 주장하였다. 뉴질랜드는 EC - Hormones 분쟁의 상소기구가 SPS 협정 제5.5조 위반을 입증하기 위해 충족되어야 할 세 가지 요건을 상기하였다: (i) 회원국이 상이한 상황에 상이한 ALOP을 설정했을 것, (ii) ALOP이 상이한 상황에 대해 자의적이거나 부당한 구별을 보일 것, (iii) 이러한 자의적이거나 부당한 구별이 무역에 대한 차별 또는 위장된 제한을 초래할 것. 뉴질랜드는 호주의 조치가 세 가지 요건을 모두 충족하는바 SPS 협정 제5.5조에 불합치한다고 주장하였다. 구체적으로 뉴질랜드는 화상병 위험과 관련해서는 뉴질랜드산 사과와 일본산 나시 배가 비교가능하고, 뉴질랜드산 사과의 유럽줄기마름병과 일본산 사과의 갈색점병(brown rot, Monilinia fructigena)이 비교가능한 상황임을 제시하며, 호주가 두 가지 유사한 상황에 대해 ALOP의  차이를 두고 있다고 주장하였다.³⁶⁾

나. 피소국 주장

호주는 뉴질랜드 사과와 일본 나시 배와 관련하여 ALOP를 일관되게 적용하고 있다고 주장하며, 뉴질랜드가 제5.5조에 따라 뉴질랜드 사과와 일본 나시 배가 다른 수준의 보호를 적용한다는 것을 입증하지 못하였다고 주장하였다. 따라서 호주의 ALOP의 적용은 차별이나 국제 무역에 대한 위장된 제한을 초래하는 다양한 상황의 처리에 있어서 자의적이거나 정당하지 않은 차별을 나타내지 않는다고 강조하였다. 또한, 호주는 뉴질랜드가 제5.5조의 위반을 입증하지 못함에 따라, 제2.3조에 따른 청구도 무효가 되어야 한다고 주장하였다.³⁷⁾

패널 판단

 

패널은 부속서 A 제5항은 보호적정수준 개념을 자국 영토 내의 인간, 동물 또는 식물의 생명이나 건강을 보호하기 위하여 SPS 조치를 수립하는 회원국에 의해 적절하다고 판단되는 보호수준이라고 정의하고 있음을 확인하였다. 패널은 또한, 뉴질랜드의 접근법과 동일하게, EC - Hormones 분쟁의 상소기구가 SPS 협정 제5.5조 위반 입증을 위해 제시한 세 가지 요건의 충족 여부를 판단하는 접근법을 따랐다.³⁸⁾

패널은 뉴질랜드산 사과의 화상병(Erwinia amylovora) 과 일본산 나시 배의 일본 에르위나(Japanese Erwinia)가 SPS 협정 제5.5조 첫 번째 요건인 비슷한 질병이라는 요건을 충족한다고 보았다. 또한 패널은 동일하거나 유사한 상황을 판단할 때, ‘위험’에 초점을 두는 것이 아니지만 어느 정도 두 대조군에 대한 위험의 비교가 있어야 한다고 보았다. 패널은 전문가의 자문을 구한 후 일본 화상병이 호주에 위험을 가한다는 점을 확인한 후, 첫 번째 조건을 충족한다고 판단하였다. 두 조건은 누적요건이 아니기 때문에 패널은 두 상황이 비교가능한 상황이라고 결론지었다. 패널은 유럽줄기마름병 역시 화상병 상황과 동일한 방식으로 비교가능한 상황이라고 판단하였다.³⁹⁾

패널은 다음으로 뉴질랜드가 확인한 두 상황에 대한 호주의 보호조치가 상이한지에 대한 분석으로 넘어갔다. 패널은 첫 번째 요건의 두 번째 측면의 ‘호주의 보호조치가 상이한지에 대한 분석’에 앞서, SPS 협정 제5.5조 위반 입증을 위해 충족되어야 할 두 번째 요건인 ‘보호수준이 상이한 상황에 대해 자의적이거나 부당한 구별을 보일 것’과 관련한 분석을 먼저 진행하기로 결정했다. 이는 두 번째 요건을 충족하면 자동적으로 첫 번째 요건의 두 번째 측면을 충족하기 때문에 절차적 편의성을 위한 것이었다. 패널은 뉴질랜드산 사과의 유럽줄기마름병과 관련된 전반적인 위험과 일본산 나시 배 갈색점병과 관련된 전반적인 ‘위험’을 비교하는데 있어서 충분한 증거가 뒷받침되지 않았다는 점을 지적하며 더 이상의 분석을 진행할 수 없다고 보았다. 따라서 패널은 뉴질랜드가 SPS 협정 제5.5조 위반을 성립하기 위한 두 번째 요건을 충족하지 못한바 첫 번째 요건 역시 충족하지 못하였다고 판단하였다.⁴⁰⁾

패널은 당사국들이 주장하는 세 가지 위험요소, 즉 교역량, 잠재적인 생물학적 경제적 결과, 수출 과수원에 해충의 존재를 고려하여 뉴질랜드산 사과의 화상병과 관련된 위험과 일본산 나시 배의 에르위나 아밀로보라와 관련된 위험을 비교하였을 때, 일본산 나시 배의 위험이 낮다는 결론을 확인하였다. 따라서 위험 프로파일이 비슷하다는 뉴질랜드의 주장을 기각하며, 뉴질랜드가 두 번째 요건과 첫 번째 요건에 대한 충족여부를 증명하지 못하였다고 판단하였다. 결론적으로 패널은 SPS 협정 제5.5조 위반이라는 뉴질랜드의 청구를 진행하고 판정하는 것이 적절하지 않다고 판단하여 기각하였다.⁴¹⁾

패널은 SPS 협정 제2.3조 위반에 대한 뉴질랜드의 주장이 SPS 협정 제5.5조의 위반 여부에 전적으로 의존한 바, 패널이 뉴질랜드의 제5.5조 주장을 기각하였기 때문에 뉴질랜드의 제2.3조 위반에 대한 주장도 기각하였다.⁴²⁾

(4) 호주 조치에 대한 SPS 협정 제5.6조 합치성 관련 판단

당사국 주장

가. 제소국 주장

뉴질랜드는 호주의 16개 조치가 필요 이상으로 무역 제한적이지 않아야 한다는 SPS 협정 제5.6조에 불합치한다고 주장하였다. 뉴질랜드는 동 항 위반을 입증하는데 있어 Australia-Salmon 분쟁의 상소기구가 제시한 세 가지 요건을 언급하였다: 

(i) 기술적 및 경제적 타당성을 고려하여 합리적으로 이용 가능할 것, (ii) 회원국의 위생 또는 식물위생에 대한 ALOP을 달성할 것, (iii) 문제된 SPS조치보다 덜 무역 제한적일 것. 뉴질랜드는 화상병과 유럽줄기마름병과 관련하여 해당 기준을 모두 충족하는 대안조치로 숙성되고 관련 증상이 없는 사과에 대한 수입 재개를, 사과 잎마름 각다귀 관련 대안조치로 수입지에서의 600개의 과일 샘플 검사를 제안하였다.⁴³⁾

나. 피소국 주장

호주는 제5.6조의 두 번째 조건에 초점을 맞추어, 세 병해충 모두에 공통 적용되는 ‘일반적 조치’의 대안적 조치와 관련하여 뉴질랜드가 제안한 대안조치는 호주의 ALOP를 달성하지 못한다고 주장하였다. 호주는 뉴질랜드가 사과 수입과 관련된 위험이 최종 IRA 보고서에서 확립된 수준보다 낮다는 주장을 입증하지 못하였고, 뉴질랜드가 제안한 호주의 ALOP를 달성할 수 있는 "대안" 조치를 보여주기 위해 5.6조에 따른 요건을 충족시키지 못하였다고 주장하였다. 더 나아가, 사과 잎마름 각다귀의 경우 뉴질랜드는 대안적 조치가 현저히 덜 무역 제한적일 것이라는 점 역시 입증하지 못하였다고 보았다.⁴⁴⁾

패널 판단 패널은 Australia-Salmon 분쟁의 상소기구가 SPS 협정 제5.6조 위반 입증을 하는데 있어서 세 가지 요건이 누적적으로 적용된다는 점을 확인하였음을 상기하였다. 

EC – Hormones 분쟁의 상소기구는 제소국은 피소국이 특정 조항에 관한 의무를 위반했음을 입증하기 위해 충분한 "증거 및 법적 주장"을 제시하여야 하는 입증책임을 진다고 하였다. 이에 당해 패널은 대안 조치가 우선 두 번째 요건을 충족하는지 살펴본 후, 첫 번째 그리고 세 번째 요건 순서로 분석을 진행하였다.⁴⁵⁾

패널은 (1) 화상병과 유럽줄기마름병에 공통 적용되는 대안 조치: 숙성되고 관련 증상이 없는 사과에 대한 수입 재개, (2) 사과 잎마름 각다귀에 적용되는 대안 조치: 수입지에서의 600개의 과일 샘플 검사, 그리고 (3) 세 병해충에 모두 해당하는 일반적 조치의 대안 조치가 호주의 ALOP을 달성하는지 여부를 차례대로 살펴보았다. 패널은 SPS 협정 제5.1조와 제5.2조 위반 여부를 검토함에 있어서 IRA가 과장되었다는 점을 고려하여, 두 가지 대안 조치가 호주의 ALOP을 달성하는 바, 누적 요건 중 두 번째 요건을 충족한다고 판단하였다.⁴⁶⁾ 패널은 세 병해충의 대안 조치가 첫 번째 요건 ‘기술적 및 경제적 타당성을 고려하여 합리적으로 이용가능할 것’과 세 번째 요건 ‘문제된 SPS 조치보다 덜 무역 제한적일 것’을 모두 만족한다고 보았다. 따라서, 패널은 (1)과 (2)가 SPS 협정 제5.6조의 세 가지 누적 요건을 모두 충족하는바, 화상병, 유럽줄기마름병 관련 호주의 조치(조치 1-11, 조치 13), 사과 잎마름 각다귀 관련 조치(14)는 제5.6조에 불합치한다고 판단하였다.⁴⁷⁾

패널은 반면, (3)과 관련해서 뉴질랜드가 SPS 협정 5.6조의 세 번째 요건의 충족을 입증하지 못한 바, 일반적 조치 (조치15-17)가 제5.6조에 불합치하다는 뉴질랜드의 주장을 기각하였다.⁴⁸⁾

상소기구 판단 호주는 뉴질랜드가 제안한 대안 조치가 호주의 ALOP을 달성한다고 내린 결론에 이의를 제기하였다. 또한, 패널이 SPS 협정 제5.6조 합치성 판단을 SPS 협정 제5.1조, 제5.2조 그리고 제2.2조 위반을 기반으로 시행한바, 호주는 패널의 관련 조항 판단은 오류가 있다고 보고 제5.6조 불합치에 관한 판단 역시 번복되어야 한다고 상소하였다.⁴⁹⁾

이에 대해 상소기구는 SPS 협정 제5.1조와 제5.6조는 법적으로 독립된 별개의 관계를 가진다고 보았다. 따라서 뉴질랜드가 제안한 세 가지 병해충에 관한 대안 조치가 호주의 ALOP을 달성하는지 여부를 검토하지 않고 제5.1조 상의 발견에만 근거하여 제5.6조와의 합치성을 판단한 것은 오류가 있다고 지적하며 패널의 판단을 기각하였다.⁵⁰⁾ 하지만 상소기구는 뉴질랜드의 대안 조치에 대한 패널의 발견이 부족하므로 더 이상의 제5.6조 위반 여부에 대한 법적 분석을 내릴 수 없다고 판시하였다.⁵¹⁾

(5) SPS 협정 제8조 및 부속서C(1)(A) 제3항 합치성 관련 판단

당사국의 주장

가. 제소국의 주장

뉴질랜드는 EC – Approval and Marketing of Biotech Products 분쟁의 패널 보고서에 비추어 볼 때, IRA의 승인과정기간이 SPS 협정 부속서 C(1)(A)의 의미 내에서 과도한 지연을 구성하고, 그 지연은 관련된 과학적 요인으로 인한 것이 아니었다고 주장하였다. 따라서 호주는 부속서 C(1)(A)를 위반하며, SPS 협정 제8조가 부속서 C의 조항 준수를 요구하기 때문에 제8조 역시 위반한다고 주장하였다.⁵²⁾

나. 피소국 주장

호주는 선결적 판단 (preliminary ruling) 요청에서 뉴질랜드가 주장하는 SPS 협정 제8조와 부속서 C(1)(A)의 불합치성에 대한 판단은 패널의 위임범위를 벗어난다고 주장하였다. 호주에 따르면 뉴질랜드는 패널 설치 요청을 할 때, 호주의 IRA 전체를 분쟁의 대상이 되는 조치로 식별하지 않았고 첫 번째 preliminary ruling 이후 패널이 17개의 조치를 분쟁의 대상 조치로 보았기 때문에, IRA 전체로 보아서는 아니 된다고 주장하였다. 또한 호주는 IRA 과정만 동 조항을 위반할 수 있으며, 17개의 조치는 동 조항 위반을 구성할 수 없다고 덧붙였다.⁵³⁾

패널 판단

 

패널은 첫 번째 선결적 판단 요청에서 해당 분쟁의 대상은 뉴질랜드가 구체적으로 명시한 17개의 조치에만 패널의 관할권을 행사할 수 있다고 판시한 점을 상기하였다. 이와 같은 맥락에서 패널은 분쟁의 대상이 17개의 조치로 제한된 바, IRA 전체는 분쟁의 대상이 될 수 없다는 호주의 주장을 지지하였다. 따라서 패널은 SPS 부속서 C(1)(a) 관련 합치성 판단은 17개의 구체적 조치가 동 조항 위반을 구성할 수 있는지 여부를 검토하는 것이라고 보고, 뉴질랜드가 17개 관련 조치가 SPS 협정 제8조와 부속서 C(1)(a) 위반을 주장한 것이 아니라, 해당 조치가 구성된 방식에 대해 이의를 제기한 것이라고 판단하였다. 따라서 패널은 뉴질랜드의 부속서 C(1)(a) 청구 및 SPS 협정 제8조에 따른 이의 결과적 청구는 이 분쟁에서 패널의 위임범위에서 벗어난다고 판단하여 뉴질랜드의 주장을 기각하였다.⁵⁴⁾

상소기구 판단 

 

뉴질랜드는 부속서 C(1)(a) 청구 및 SPS 협정 제8조에 따른 이의 결과적 청구에 대한 분석이 패널의 위임사항을 벗어난다는 패널의 판단에 상소하였다. 상소기구는 뉴질랜드가 16개 조치가 부속서(1)(a)와 SPS 협정 제8조에 불합치한다는 것을 입증하지 못하였다고 보아 패널의 판정을 지지하였고, 해당 조항에 대한 판정은 패널의 위임사항을 벗어난바, 판정을 진행할 수 없다고 판시하였다.⁵⁵⁾

III. 총평

이 분쟁은 호주-뉴질랜드 양국간 오랜 현안을 다루고 있다. 1919년 뉴질랜드의 화상병(fire flight) 박테리아의 발견으로 호주가 뉴질랜드산 사과 수입을 수십 년 동안 금지한 이래, 2006년 최종적으로 발표한 호주 IRA 보고서 상의 화상병, 유럽줄기마름병, 사과 잎마름 각다귀에 대한 위험 분석을 통해 내린 16가지의 조치에 대해 뉴질랜드가 WTO에 제소함으로써 양국간 본격적인 WTO 분쟁이 시작되었다. 세 가지 해충에 개별적, 그리고 전반적으로 적용되는 조치는 패널과 상소기구의 판단에 의해 SPS 협정상 SPS 조치에 해당하며, SPS 협정 제2.2조, 제5.1조, 제5.2조, 제5.5조에 각각 불합치한다는 것이 확인되었다. 한편, 상소기구는 패널이 내린 SPS 협정 제5.6조 위반에 대한 판정을 번복하였다.

 

동 사건에서는 패널의 심사기준이 문제 되었다. 상소기구는 패널의 분석이 과학계의 기준에 의해 정당화된다고 여겨지는 범위 안에 드는지에 대해서만 심사하는 단순한 ‘검토(review)’로 제한되지 않으며 전문가의 판단이 위험분석의 핵심적 부분(integral part)인 경우, 위험 분석에 포함된 다른 근거나 결론과 마찬가지로 패널에 의한 같은 유형의 심사(객관적 평가) 대상이 되어야 한다고 보았다. 다시 말해 전문가 의견이라는 사실만으로 패널의 평가에서 완전히 면제되는 것이 아니라 그 내용에 대해 패널이 심사할 수 있다는 것이다. 패널의 심리 권한을 대폭 인정한 입장이다. 상소기구가 밝힌 이러한 심사기준은 ‘완전한 존중(total deference)’과 ‘원점에서 심사(de novo review)’ 기준이 어느 정도 절충된 입장으로 적절한 균형점을 찾은 법리고 판단된다. 특히 지금 국가안보 예외 조항 원용 시에도 원용 국가의 “자기 판단”권한을 부정하고 있는 상황에서 SPS 조치를 시행하여 시행 국가의 “자기 판단”을 전적으로 허용하는 것은 여러 모로 적절하지 않을 것이다. 이러한 맥락에서 전문가 견해 내지 과학적 견해를 패널이 심리할 수 있다고 본 상소기구 입장은 법리적으로 타당하다고 할 것이다.

 

다만 패널의 이러한 직접적인 심리는 ‘WTO가 과학적 정당성을 빌미로 회원국의 SPS 조치에 적극적으로 개입’하는 것으로 비쳐질 여지도 있다. 과학 전문가가 아닌 패널이 과학 전문가의 의견을 평가하는 것으로 보일 수도 있기 때문이다. 이에 대해 상소기구가 패널의 역할을 회원국이 제시한 과학적 근거가 관련 과학자 그룹의 의견을 따르는 것이 타당한가에 대한 여부를 평가하는 것으로 제한하는 입장을 취하였다. 이로 미루어 보아 상소기구는 위험평가의 절차적 측면 ‘검토’에 초점을 둔 패널의 입장을 존중한 것으로 평가할 수 있다. 즉, 과학적 평가 내용의 실체적인 부분을 패널이 자세히 검토할 수 있다는 의미가 아니라 과연 제시된 전문가 의견이 과학적인 성격을 담보하고 있는지를 평가할 수 있다는 것이다. 이는 국가안보 예외 조항 관련 분쟁에서 패널이 원용 국가가 주장하는 내용이 국가안보적 성격을 갖는 것으로 볼 수 있는지에 대한 기본적인 요건 충족만 보겠다는 입장과 일맥상통한다. 상소기구의 설명은 패널의 과도하고 불필요한 개입을 적절히 차단할 수 있을 것으로 본다.

 

이러한 기준 설정에도 불구하고 여전히 SPS 조치를 평가함에 있어 과학적 증거와 기준을 위험평가에서 어떻게 활용하고, 패널이 이를 어떻게 이해하고 수용할 것인지에 대해 애매한 부분이 남아 있는 것도 사실이다. 개별 분쟁에서 제기되는 위험 요소는 모두 상이하고, 이를 다루는 과학적 증거와 방식도 모두 틀리며, 이를 연구하는 과학 전문가 그룹도 모두 다르다. 이러한 상황에서 개별 SPS 분쟁에서는 과학적 증거의 존재 여부, 과학적 증거의 활용 여부를 둘러싸고 당사국간 분쟁이 이어질 수밖에 없을 것이다.⁵⁶⁾ 이러한 부분은 결국 앞으로 다양한 SPS 분쟁이 더욱 이어지며 법리가 축적되고 과학적 평가 방식에 대한 경험이 쌓이면 보다 명확해 질 것으로 기대된다.

작성자 김상지 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원

 

※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.

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1) WTO 패널 보고서, Australia - Measures Affecting the Importation of Apples from New Zealand, WT/DS367/R (2010.8.9. 회람), para. 2.26. 

2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.103.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.112.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.107.

5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.115.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.129.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.142.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.158.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.169.

10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.187.
11) WTO 상소기구보고서, Australia - Measures Affecting the Importation of Apples from New Zealand, WT/DS367/R (2010.12.17. 채택), para. 178. 
12) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 179.
13) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 183.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.188.

15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.189.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.196.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.204.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.205.

19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.211.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.215.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.246.

22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.447.

23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.375.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.380.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.417.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.510.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.788.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.887.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.888.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.906.

31) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 217.
32) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 224.
33) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 234.
34) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 237.
35) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 261.

36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.909.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 4.278.
38) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.937.

39) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.950.
40) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1043.
41) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1090.

42) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1095.
43) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1099.
44) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1102.

45) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1108.
46) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1194.
47) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1365.
48) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1042.
49) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 334.

50) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 359.
51) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 406.
52) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1427.
53) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1434.

54) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1477.
55) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 443.

56) 이주영, 이은섭, 오병석, 김선옥, 이양기, “SPS 분쟁 해결에 적용 가능한 심사기준의 정립 가능성:Australia-Apples 사건을 중심으로”, 「무역연구」, 제9권(2013.11), 495면-510. 

 

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