Hong Kong vs. US - Origin Marking (DS597, 2022.12.21. - 패널).pdf
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[1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정 (1994 General Agreement on Tariffs and Trade, “GATT”)]
본 사건의 제소국은 홍콩이고, 피소국은 미국이다. 제3자 참여국은 브라질, 캐나다, 중국, EU, 인도, 일본, 한국, 노르웨이, 러시아, 싱가포르, 스위스, 튀르키예 및 우크라이나이다.
2021년 4월 29일 WTO 사무총장은 다음과 같이 패널을 구성하였다.
ㅇ 의장: Beatriz Leycegui Gardoqui
ㅇ 패널위원: Johann H. Human, Alexander Hugh McPhail
(1) 사실 배경 및 절차진행 경과
이 사건 분쟁은 원산지 표시 요건(country of origin marking requirements)에 관한 문제로, 명백히 별도의 관세영역인 홍콩 내에서 제조 또는 가공된 상품을 다른 WTO 회원국인 중국 내에서 생산된 것으로 표시하도록 요구하는 미국의 결정에 대하여 홍콩이 WTO에 제소함으로써 발생하였다.
미국의 1930년 관세법 제304(a)조(19 U.S.C. 제1304조, 수입물품과 용기의 표시)는 미국으로 수입되는 상품에 원산지를 표시할 것을 요구한다. 동 조의 이행은 미국 관세국경보호청(Custom and Border Protection, “CBP”)이 담당하고 있으며, 19 C.F.R. Part 134(원산지 표시)에는 원산지 표시 요건 준수에 관한 세부 규칙이 규정되어 있다. 이러한 규정을 통해 미국 CBP는 제304조의 목적상 ‘원산지(country of origin)’를 ‘미국에 수입되는 외국산 물품의 제조, 생산 또는 배양(growth)국’으로 정의하였다. 이 정의에는 ‘다른 국가를 원산지로 하기 위해서는 해당 국가에서 부가된 작업이나 재료로 인해 실질적인 변형이 일어나야 한다’는 내용이 추가되어 있다. 따라서 원산지 표시 요건의 목적상 ‘원산지’는 ‘수입물품이 제조, 생산 또는 배양된 국가 또는 실질적인 변형을 거친 국가’를 의미한다. 이에 홍콩은 별도의 관세영역으로서 WTO의 목적상 ‘국가’ 범위에 해당하는바, 미국 CBP는 일관되게 홍콩을 원산지로 인정해왔다.
그러나 2020년 8월 11일 미국 CBP는 연방관보 공보(Federal Register Notice)를 통해 2020년 9월 25일 이후 홍콩에서 제조 또는 생산된 수입품은 원산지를 ‘중국’으로 표시해야 한다고 공포하였다. 후속 통지를 통해 해당 요건의 준수 일자를 2020년 11월 10일로 연장하였고, 11월 9일 이후부터 필수 원산지 표시에 ‘홍콩(Hong Kong 또는 Hong Kong, China)’이라는 단어 사용을 거부하고, ‘중국(China)’으로 표시할 것을 요구하였다. 홍콩은 이러한 미국의 결정이 WTO 협정상의 의무에 불합치한다고 주장하며, 미국을 WTO에 제소하였다.
패널은 2022년 12월 21일 분쟁 당사국에 최종 보고서를 제시하였고, 패널 보고서는 2023년 1월 26일 회원국에 회람되었다. 1월 26일 미국은 DSU 제16조(패널 보고서의 채택)에 따라 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body, “DSB”)에 자국의 상소 결정을 통지하였다. 미국은 해당 통지와 함께 국가안보(national security) 문제를 WTO에 상정하는 것은 무역기구인 WTO의 목적에 양립할 수 없을 뿐만 아니라, WTO를 협상과 논의의 장으로 삼는 WTO 회원국들의 공통의 이해를 증진시키지 않을 것이라고 첨언하였다.
이에 홍콩은 2월 1일 현재 상소기구가 운영되고 있지 않다는 점을 감안할 때, 추후 통지가 있을 때까지 상소 검토를 위한 모든 후속 작업절차는 정지된 것으로 간주하는 것이 적절하다는 입장을 밝혔다. 특히 미국이 상소 검토에 대한 작업절차 규칙 21(1)에 따라 상소위원을 선출하지 않았음을 지적하며, 추후 상소기구의 지침이 있을 때까지 기다려야 한다고 언급하였다.
(2) 판정요지
패널은 (ii) 홍콩 상품에 대한 표시 요건과 관련하여 제3국 동종상품에 부여되는 대우보다 불리한 대우를 부여하는바, 원산지 표시 요건은 GATT 제IX.1조에 불합치하며, (iii) 미국이 국제관계에 있어 비상시(emergency in international relations)를 구성한다는 점을 입증하지 못하므로, 원산지 표시 요건이 GATT 제XXI조 제(b)(iii)호에 따라 정당화되지도 않는다고 판단하였다.
또한 패널은 원산지 표시 요건이 GATT 제I.1조, 원산지규정에 관한 협정(Agreement on Rules of Origin, “ARO”) 제2조 제(c)호 및 제2조 제(d)호, 무역에 관한 기술장벽에 관한 협정(Agreement on Technical Barriers to Trade, “TBT 협정”) 제2.1조에 불합치한다는 홍콩의 청구에 대해서는 사법 경제를 행사할 것임을 밝혔다. 패널은 분쟁해결규칙 및 절차에 관한 양해(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, “DSU”) 제19.1조에 따라 미국에 대하여 GATT에 따른 의무를 준수하도록 조치할 것을 권고하였다.
1. 제소의 근거가 된 협정
본 사안에서 근거가 된 협정은 ARO 제2조 제(c)호 및 제(d)호, TBT 협정 제2.1조, GATT 제I.1조, 제IX.1조이다.
홍콩은 미국 CBP가 2020년 8월 11일자 연방 관보에 발표한 요건에 이의를 제기하였다. 해당 요건은 홍콩산 수입 상품에 더 이상 원산지로 ‘홍콩’을 표시할 수 없고, ‘중국’이라고 표시해야 한다는 원산지 표시에 관한 것이었다. 홍콩은 문제 조치로서 다음을 식별하였다. (i) 1930년 미국 관세법 제304조(19 U.S.C. 제1304조), (ii) 19 C.F.R. Part 134(원산지 표시)에 명시된 제304조에 대한 미국 CBP 시행령, (iii) 1992년 미국-홍콩 정책법(United States-Hong kong Policy Act of 1992, “홍콩 정책법”) Title II(미국법상 홍콩의 지위, 22 U.S.C. 제5721-5724조), (iv) 2020년 7월 14일 도널드 트럼프 대통령이 서명한 홍콩 정상화에 관한 행정명령, (v) 2020년 8월 11일 미국 CBP의 홍콩상품에 대한 원산지 표시(Country of Origin Marking of Products of Hong Kong) 연방관보(85 FR 48551)이다.
이 사건 분쟁의 문제 조치는 홍콩산 수입품의 원산지를 더 이상 ‘홍콩’으로 표시할 수 없고, ‘중국’으로 표시해야 하는 미국의 원산지 표시 요건이다.1)
미국 관세법 제304조 제(a)호는 미국으로 수입되는 모든 외국산 물품은 미국의 최종 구매자를 위해 물품의 원산지를 영어 이름으로 표시할 것을 요구한다. 원산지 표시 요건을 시행하는 규정을 명시하고 있는 연방규정집 Title 19 Part 134는 원산지에 대해 미국으로 들어오는 모든 외국산 물품의 제조, 생산 또는 배양국으로 정의하면서, 다른 국가를 원산지로 할 경우 해당 국가에서의 행위로 인하여 실질적인 변형이 일어나야 한다는 조건을 부가하고 있다.2)
미국 CBP는 2020년 이전에는 (i) 1992년 홍콩 정책법 제201(a)조가 1997년 7월 1일 중국이 홍콩에 대한 주권을 회복한 이후에도 동 법 제202조에 의거한 행정명령에 의해 달리 규정되지 않는 한, 1997년 7월 1일 이전에 홍콩에 대해 미국법이 적용되었던 것과 동일한 방식으로 미국법은 홍콩에 대해 계속 적용된다고 규정하고 있고, (ii) 1997년 6월 5일자 연방관보 공보는 1997년 7월 1일부터 미국 소비를 위해 창고에서 반입되거나 반출되는 홍콩산 상품은 원산지를 나타내기 위해 ‘홍콩’으로 계속 표시한다고 명시하고 있으며, 홍콩 정책법 제202조는 중국과는 다른 대우를 부여하는 것이라고 언급하고 있는바, 이러한 2가지 관행이 결합 작동하여 별도의 추가 요건 없이 ‘홍콩’이라는 표시를 인정해왔다.3)
그러나 2020년 7월 14일 미국 대통령은 홍콩 정상화에 관한 행정명령 제13936을 공포하였다. 동 명령에 따르면, 미국 대통령은 중국과 관련하여 차등 대우(differential treatment)를 정당화하기에 중국과 홍콩은 더 이상 충분히 자치적이지(sufficiently autonomous) 않은바, 1930년 미국 관세법 제304조를 포함하여 특정 법률에 홍콩 정책법 제201조 제(a)호를 적용하는 것을 중단한다고 결정하였다. 이에 2020년 8월 11일 연방관보 공보에 홍콩산 상품은 19 U.S.C. 제1304조의 목적상 원산지를 ‘중국’으로 표시해야 한다는 내용이 게재되었다.4)
(1) GATT 제XXI조 제(b)호가 패널의 검토 대상에서 제외되는 자기판단적 규정인지 여부
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
홍콩은 GATT의 대상 및 목적의 여러 측면을 고려할 때, GATT 제XXI조 제(b)호는 전적으로 자기판단적 조항이 아니라고 주장하였다. 홍콩은 특히 Russia - Traffic in Transit 분쟁의 패널 판정을 인용하며, GATT 제XXI조 제(b)호가 전적으로 자기판단적 조항으로 해석될 경우, 무역의 안정성과 예측가능성이 저해될 것이라고 언급하였다.5)
나. 피소국의 주장
미국은 GATT 전문(preamble)에서 ‘관세 및 기타 무역장벽을 실질적으로 감축하고 상호적이고 호혜적인 약정’을 언급하고 있는바, GATT의 대상 및 목적이 GATT 제XXI조 제(b)호가 자기판단적임을 확립하고 있다고 보았다. 미국은 이러한 표현이, 회원국이 GATT 제XXI조 상의 필수적인 안보이익 예외를 포함하여 의무와 예외를 모두 포함하고 있음을 인정하고, 특히 회원국이 문언과 일치하는 예외를 원용할 수 있음을 상정하고 있다고 언급하였다.6) 미국은 패널이 안보 문제를 평가하고 회원국에 대하여 필수적인 안보 조치를 철회하거나 수정할 것을 권고하는바, 이러한 경우 홍콩에서 다자간 무역 시스템의 안정성과 예측가능성이 제대로 기능하지 않을 것이라고 주장하였다.7)
패널의 판단 패널은 GATT 제XXI조 제(b)호가 두문의 ‘which it considers’라는 문구를 통해 원용 회원국에게 부여된 일방적인 결정을 하위 항목에까지 확장하지 않는 한, 전적으로 자기판단적 조항이 아니며, 하위 항목은 패널의 검토 대상임을 확인하였다.8) 필수적인 안보이익을 원용하고 있다는 점을 DSB에 보고할 것을 요청한 미국의 청구를 기각하였다.9)
패널은 이 다음의 검토와 관련하여, Russia - Traffic in Transit 분쟁의 패널 판정을 상기하였다. 즉, 대상협정의 위반이 있는지 여부를 먼저 확인하지 않고, GATT 제XXI조 제(b)호에 따른 조치를 검토한 점에 주목하였다. 당시 패널은 GATT 제XXI조 제(b)호에 따른 문제 조치가 WTO 협정에 불합치한다는 사전 결정을 필요로 하지 않았다. 당시 패널이 고려한 2가지 사항은 다음과 같다. (i) GATT 제XXI조 제(b)(iii)호의 상황은 문제 조치의 WTO 합치성을 평가해야 한다는 사실적 매트릭스(matrix)의 근간을 변경하는 근본적인 사정 변경(fundamental change of circumstances)을 수반하며, (ii) 조치의 필요성을 평가하기 위하여 규정된 규범에서 문제 조치가 벗어나는 정도(the extent of the deviation)를 결정할 필요가 없다는 것이다. 그러나 이 사건 분쟁 패널은 위반이 없으면 정당화도 없으며, 예외에 따른 정당화에는 최소한의 부담이 따르므로, 의무 위반이 발견되지 않은 경우 그러한 부담이 회원국에게 어떻게 부과되어야 하는지 알 수 없다고 언급하며, 위반이 먼저 성립되어야 한다고 판단하였다. 이에 패널은 Saudi Arabia - Measures concerning the Protection of Intellectual Property Rights(WT/DS567, “Saudi Arabia – IPRs”) 분쟁의 패널이 ‘일반적인 관행(common practice)’에 따랐음을 상기하였다. 즉, 관련 대상협정과 불합치한다는 청구에 대한 조사로 시작하여 그러한 불일치가 존재하는 것으로 밝혀지면, 문제 조치의 측면이 하나 이상의 예외에 해당하는지 여부를 평가하는 방식을 따를 것임을 밝혔다.10)
이에 패널은 미국이 GATT 제IX.1조에 따른 의무를 위반했는지 여부를 검토하고, 해당 조항의 위반을 발견한 경우 GATT 제XXI조 제(b)호의 예외로 돌아가 해당 예외의 검토에 수반되는 사항을 분석할 것이라고 설명하였다.11)
(2) 원산지 표시 요건이 GATT 제IX.1조에 불합치하는지 여부
가. 원산지 결정에 대하여 상이한 대우(difference in treatment)가 존재하는지 여부
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
홍콩은 미국이 원산지 표시의 목적상 홍콩에서 제조 또는 가공된 상품의 ‘실제 원산지’를 중국으로 결정한다고 설명하였다. 이러한 결정은 홍콩이 중국으로부터 충분히 자치적이지 않다는 조건에 근거한다. 홍콩은 미국이 제3국이나 다른 회원국 상품의 원산지를 결정하는 데 있어서는 이러한 조건을 적용하지 않는다고 언급하였다.12) 홍콩은 미국법에 따라 원산지 표시가 미국 CBP가 결정한 대로 수입물품에 국가명이 아니라, 명확하게 원산지를 표시해야 한다고 주장하였다. 따라서 중국산으로 표시해야 하는 요건은 필연적으로 해당 상품의 원산지가 중국이라는 결정에 반드시 근거해야 한다고 주장하였다.13) 홍콩은 홍콩산 상품을 중국산으로 표시하도록 하는 원산지 표시 요건은 홍콩에서 제조 또는 가공된 상품이 중국이 원산지라는 결정을 수반한다고 언급하였다. 홍콩은 2020년 미국 CBP가 ‘Hong Kong’ 또는 ‘Hong Kong, China’를 원산지로 사용하고자 하는 요청을 거부함으로써 이를 확인하였다고 언급하였다.14)
2) 피소국의 주장
미국은 원산지 표시 요건의 적용이 영향을 받은 상품의 원산지가 ‘중국’이라는 결정을 포함한다는 점에 동의하지 않았다. 특정 국가나 영역과 관련하여 어떤 표시가 허용되는지에 대한 요건은 특정 국가가 표시 목적의 원산지라는 결정과는 다르다고 주장하였다. 또한 특정 국가를 원산지로 표시하는 요건은 해당 국가가 원산지라는 사전 결정을 포함하지 않는다고 언급하였다.15) 미국의 경우 8월 11일자 연방관보 공보나 행정명령 13936은 특정 수입품과 관련하여 특정 국가를 원산지로 결정하지 않는다. 미국은 상품이 홍콩산이라는 명확한 결정을 요구하는 별도의 표시 요건은 없으며, 모든 상품의 원산지를 결정하는데 적용되는 것과 동일한 분석을 적용한다고 주장하였다. 이러한 분석은 미국의 일반적인 원산지 규정(normal rules of origin)을 사용하여 사안별로 수행되며, 분석 결과 완성품이 홍콩 상품이라면 ‘중국’으로 표시되는 것이라고 설명하였다. 미국은 원산지 표시 요건은 홍콩 지역에서 생산된 상품을 표시하는 데 사용되는 용어와 관련될 뿐이라고 언급하였다.16)
패널의 판단
패널은 우선 상품의 원산지 결정이 이러한 원산지를 결정하는 데 사용되는 무역정책 수단(instrument)과 구별되어야 하고, 혼동되어서는 안 된다고 언급하였다. 즉, 표시 목적으로 특정 국가를 원산지로 결정하는 것은 수입품에 원산지 표시를 해야 하는 요건과는 다르다고 보았다. 패널은 원산지 결정은 회원국의 원산지 기준을 적용한 결과이며, 이로 인해 어떤 국가가 상품의 원산지로 간주되면 이는 상품이 생겨난 국가이기 때문에, 상품이 어떤 대우를 받을 것인지를 알 수 있게 된다고 언급하였다. 원산지는 원산지 표시 요건을 포함하여 다양한 유형의 무역정책 수단을 이행하는데 사용된다.17) 패널은 원산지 표시 요건의 경우 그 특성상 상품의 원산지를 표시하기 위한 것인바, 원산지 결정과 이러한 원산지 결정을 사용하는 무역수단 간의 구별은 복잡하다고 보았다. 그런 의미에서 원산지를 ‘중국’으로 표시하도록 하는 요건은 구매자들로 하여금 미국 당국이 상품의 원산지를 중국으로 결정했다는 표시로 인식될 수 있다. 패널은 이것이 원산지 결정과 원산지 결정이 사용되는 무역정책 수단인 원산지 표시 요건 간에 혼동을 초래한다고 보지 않았다.18)
따라서 패널은 문제가 되는 원산지 표시 요건을 적용하기 위해 미국이 사용하는 원산지 결정이 무엇인지에 대한 검토를 할 것임을 밝혔다. 원산지 표시를 위해 미국은 상품이 제조, 생산, 배양 또는 실질적 변형을 거친 국가를 상품의 원산지로 간주한다. 미국법에 따르면 원산지는 하나로만 결정할 수 있다. 미국은 모든 상품의 원산지 결정에 동일한 분석을 적용한다고 설명한바, 패널은 미국이 일반적인 원산지 규정을 통해 해당 상품이 홍콩에서 제조, 생산, 배양 또는 실질적 변형을 거쳤는지 여부를 결정한다고 보았다.19)
패널은 미국법에 따른 이러한 절차에 어느 정도는 법적 모호성이 있다고 언급하였다. 원산지 표시 요건이 적용되는 상품이 홍콩에서 제조, 생산, 배양 또는 실질적인 변경을 거쳤는지 여부를 결정하는 절차가 미국법에 따라 원산지 결정으로 특정되는지에 대해서는 명확하지 않다고 보았다. 원산지 결정에 대한 상이한 대우의 중단으로 인해 미국 당국이 홍콩을 원산지 표시 목적상 원산지로 결정하는 것이 불가능할 수 있다. 이러한 맥락에서 미국 CBP는 행정명령 및 연방관보 공보를 제시하며, 현재 정책에 따라 홍콩에 대한 언급은 최종 구매자를 오도하거나 속일 수 있으므로 19 U.S.C. 제130조의 목적상 허용되지 않는다고 언급하였다.20) 패널은 이러한 상황의 복잡성이 홍콩의 지위와 관련이 있다고 보았는데, 홍콩(중국과 별도의 관세영역)과 중국은 WTO 회원국으로, 홍콩은 중국의 양도 불가능한 일부라는 점을 언급하였니다. 또한 홍콩은 더 이상 중국과 관련하여 차등 대우를 정당화 할 만큼 충분히 자치적이지 않다는 미국 평가에 대해 특정 미국법률 및 조항의 적용을 받고 있다고 언급하였다. 이와 관련하여 패널은 미국이 홍콩의 지리적 지역(geographic region) 또는 홍콩 지역(area)에서 상품이 제조, 생산, 배양 또는 실질적으로 변형되었다는 미국의 결정에 주목하였다.21)
패널은 미국법에 따른 관련 절차의 법적 특성이 모호하더라도 미국은 일반적인 원산지 규정을 사용하여 문제의 원산지 표시 요건을 적용하기 위해 상품이 홍콩에서 제조, 생산, 배양 또는 실질적으로 변형되었음을 결정한다는 것은 여전히 사실이라고 언급하였다. 패널은 홍콩이 중국과 별개로 WTO 회원국임에 주목하며, 원산지 표시 요건과 GATT 제IX.1조의 합치성에 대한 분쟁 당사국 간의 의견 불일치가 (i) WTO 협정 및 대상협정의 의미상 ‘국가’이자 홍콩이 별도의 WTO 회원국이라는 홍콩의 지위, (ii) 홍콩 영토의 경계로까지 확대되지 않았다는 점을 언급하였다.22) 이러한 이유로 패널은 미국이 홍콩에서 제조, 생산, 배양 또는 실질적으로 변형되었다고 판단한 일련의 상품에 원산지 표시 요건을 적용하기 위해 우선 이들 상품의 원산지를 ‘홍콩’으로 결정한다고 확인하였다.23)
패널은 홍콩의 주장이 원산지 표시 요건이 미국에서 홍콩산 상품의 원산지를 결정하는 방법과 관련하여 불리한 대우를 부여하여, 홍콩이 아닌 ‘중국’으로 결정한다는 전제에 근거하고 있다고 언급하면서 이러한 전제가 잘못된바, 원산지 결정과 관련하여 그 대우에 차이가 없다고 판단하였다.24)
나. 용어(terminology)에 대한 상이한 대우가 존재하는지 여부
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
홍콩은 홍콩산 상품의 원산지에는 국가명이 표시되지 않지만, 다른 모든 국가의 상품은 제조, 생산, 또는 배양국의 전체 영어 이름이 표시되는바, 원산지 표시 요건이 홍콩과 다른 회원국에서 생산된 상품을 ‘법률상 구별(de jure distinction)’한다고 주장하였다.25)
2) 피소국의 주장
미국은 원산지 표시가 그 특성상 원산지에 따라 구분되는 것이라고 주장하였다. 또한 미국은 GATT 제IX.1조가 회원국이 국가를 식별하기 위해 특정 표시를 사용하도록 요구하지 않는다고 주장하였다. 따라서 미국의 경우에는 원산지가 ‘중국’으로 표시되어 있다는 사실은 단순히 모든 수입품이 미국에서 정한 용어를 사용하여 표시되어야 함을 의미한다고 언급하였다. 따라서 미국은 홍콩 상품도 다른 원산지 상품과 마찬가지로 미국법에 따라 결정된 원산지 국가의 전체 영어 이름으로 표시되어야 한다고 주장하였다. 홍콩은 상품이 ‘중국’이라는 이름으로 표시된 사실에 문제를 제기하지만, 이러한 표시가 WTO 협정에 위반하는 것이 아니고, ‘중국’이 표시 목적상 영어 이름이 아닌 것도 아니라고 주장하였다.26)
패널의 판단
패널은 ‘중국’이라는 이름이 중국이 아닌 홍콩을 지칭하는 미국의 방식일 수 있다는 점에 대해서는 미국에 동의하지 않았다. 이는 미국이 중국 상품의 원산지를 지정하기 위해 그 이름을 사용했다는 논란의 여지가 없는 증거를 반영하지도 않고, 원산지 표시에 대해 홍콩에 대한 상이한 대우를 중단하는 논리에도 부합하지 않는다고 보았다. 이러한 상황의 복잡성은 홍콩이 중국의 일부라는 사실과도 관련이 있는바, 패널은 홍콩이 중국과 구별되는 별도의 관세영역인 WTO 회원국이라는 점을 상기하였다.27) 따라서 미국법은 다른 모든 국가의 상품에 대해 결정된 원산지와 원산지 표시가 일치해야 한다고 규정하고 있는 반면, 홍콩 상품에 대해서는 이러한 일치를 부여하지 않고, 다른 WTO 회원국을 원산지로 표시하도록 요구하고 있다고 보았다. 이는 GATT 제IX.1조에 따른 분석의 목적상 상이한 대우를 구성한다.28) 따라서 패널은 미국이 홍콩 상품에 다른 WTO 회원국의 이름을 표시하도록 하는 원산지 표시 요구를 하는 반면, 제3국 또는 다른 회원국의 상품에는 원산지에 해당하는 이름을 표시할 것을 요구한다. 패널은 이에 대해 홍콩에서 제조, 생산, 배양 또는 실질적으로 변형을 거친 것으로 식별되는 상품에 대해 미국이 제3국 또는 회원국에서 식별하는 상품에 부여하는 것과 상이한 대우를 부여하는 것이라고 보았다.29)
다. 유해한 영향(detrimental impact)
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
홍콩은 실제 원산지를 전체 영어 이름으로 상품에 표시할 수 있는 것이 수출자에게 유리하다고 주장하였다. 제조업자와 수출자에게 이러한 이점이 있다는 점은 부인할 수 없지만, 상품이 제조 또는 생산된 곳이 아닌 다른 관세영역의 이름으로 해당 상품을 표시하도록 요구하는 것을 불리하다고 주장하였다. 특히 특정 회원국의 원산지를 가진 상품으로 표시함으로써 상당한 브랜드 및 평판 가치, 홍콩 기업에 대한 수출 추가비용 및 복잡성, 홍콩 상품에 대한 규제적 대우에 대한 잠재적 오류 등 미국 시장에서 실제 원산지를 표시할 수 없는 데 불리한 이유를 언급하였다.30)
2) 피소국의 주장
미국은 홍콩이 유해한 영향을 입증할 충분한 증거를 제시하지 못했다고 주장하였다. 또한 홍콩이 이번 조치의 영향에 대하여 실제 시장 및 소비자 견해, 경제 및 무역 자료, 증가된 비용과 관련된 실제 자료에 대한 증거를 제시하지 못하였다고 주장하였다. 나아가 홍콩이 제출한 일화적 사례 증거(anecdotal evidence)는 무역에 대한 COVID-19 판데믹에 대한 영향을 고려하지 않았음을 지적하였다.31)
패널의 판단
패널은 US - Clove Cigarettes 등 이전 분쟁의 패널 및 상소기구가 조치의 유해한 영향을 입증하고 평가할 수 있는 방법을 판정한 바를 상기하였다. 불리한 대우에 대한 평가는 문제 조치의 설계, 구조 및 예상되는 운영에 대한 조사를 기반으로 해야 한다. 이러한 평가는 다른 국가에서 수입된 상품 간의 공평한 경쟁 조건에 있어 조치의 의미를 식별하고, 해당 조치가 수입상품에 유해한 영향을 미치는 시장 경쟁 조건을 수정하는지 여부를 결정하는 것을 목표로 한다. 패널은 불리한 대우에 대한 분석은 시장에서 해당 조치의 실제 효과에 대한 관련 증거에 비추어 경쟁 조치에 대한 평가를 요구하지 않으며, 경쟁 조건에 불리한 영향이 구체화 될 가능성 정도에 대한 평가로 고정되어서도 안 된다는 것이 중요하다고 보았다. 특정 회원국으로부터 수입된 상품에 대한 잠재적인 차별적 영향으로 인한 불리한 대우를 부여하는 조치가 발견될 수도 있다고 언급하였다.32)
패널은 경쟁요소로서 원산지와 원산지 표시의 역할을 고려할 필요가 있다고 보았다. 패널은 상품의 원산지와 그 원산지가 수입시장에서 최종 구매자에게 어떻게 표시되는지는 원산지 표시와 구매 간의 관련성 정도에서 수입품 간의 경쟁 관계에 영향을 미친다고 보았다. 이런 의미에서 홍콩이 주장하는 원산지 표시는 수입시장에서 내재적인 가치를 지닌다고 언급하였다.33) 패널은 수입시장에서 수입상품 간의 경쟁조건이 최종 구매자의 선택에 영향을 미친다고 보았다. 즉, 수입상품은 원산지 표시로 미국 시장에서 경쟁하고 이 표시는 경쟁기회에 영향을 미친다.34) 서로 다른 국가에서 수입된 상품 간에 경쟁요소를 차별화하면 논리적으로 해당 상품 간의 경쟁 관계는 변경된다. 그런 의미에서 원산지 표시 요건은 원산지 이름을 표시할 수 있는 제3국에서 수입된 상품과 중국으로 표시해야 하는 홍콩산 동종상품 간의 경쟁관계를 변경한다.35) 패널은 이러한 변경의 결과로 홍콩에서 자체의 이름으로 완성된 홍콩 상품은 미국에 의해 결정된 원산지 표시로 미국 시장에서 경쟁할 수 없다고 보았다. 즉, 원산지 표시 요건이 도입된 후 미국시장에서 홍콩 상품의 원산지 표시가 더 이상 부여되지 않는다. 제3국 상품의 수출자와 달리 홍콩의 수출자는 현재 또는 미래 상품에 대하여 원산지에 첨부될 수 있는 모든 가치로부터 영향을 받거나 발전시키거나 혜택을 받을 가능성이 거부된다. 이것은 미국 시장에서 상품의 경쟁 기회에 부정적인 영향을 미친다. 따라서 홍콩 상품의 경우 원산지 표시 요건을 준수하면 제3국 상품에 비해 경쟁에서 불리하게 된다.36) 따라서 패널은 홍콩이 이 문제 조치의 설계, 구조 및 예상되는 운영을 기반으로 원산지 표시 요건이 경쟁을 수정하여 홍콩 상품에 유해한 영향을 미친다는 것을 충분히 입증하였다고 판단하였다.37) 이러한 이유로 패널은 원산지 표시 요건은 홍콩 상품이 미국 시장에서 경쟁할 때, 다른 WTO 회원국인 중국 원산지를 표시하도록 요구하는바, 홍콩 상품에 유해한 영향을 미치도록 경쟁 조건을 수정한다고 보았다.38)
라. GATT 제IX조에 대한 결론
결국 패널은 원산지 표시 요건이 제3국의 동종상품에 부여되는 대우보다 불리한 대우를 홍콩 상품에 부여하는바, GATT 제IX.1조에 불합치한다고 판단하였다.39)
(3) 원산지 표시 요건이 제XXI조 제(b)(iii)호에 따라 정당화되는지 여부
가. 국제관계 비상시에 대한 해석
패널은 미국, 홍콩 모두 이 사건 분쟁 상황이 전쟁과 관련된다는 사실을 주장한 적이 없는바, GATT 제XXI조 제(b)(iii)호에서의 쟁점은 ‘국제관계에 있어서의 그 밖의 비상시’가 존재하는지 여부라고 보았다. 패널은 해당 용어의 의미를 명확히 한 다음, 국제관계의 비상시를 구성하는지를 분석할 것임을 설명하였다. 또한 ‘taken in time of’라는 용어로 돌아가 비상시에 취한 조치였는지를 판단할 것이라고 언급하였다.40)
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
홍콩은 Russia - Traffic in Transit 분쟁의 패널이 언급한 국제관계 비상시의 정의에 동의한다고 밝혔다. 이에 따르면, 이 용어는 ‘일반적으로 무력 충돌, 잠재적인 무력 충돌, 고조된 긴장이나 위기, 국가를 둘러싼 전반적인 불안정한 상황’을 의미한다. 홍콩 역시 이러한 해석이 프랑스어 및 스페인어 정본의 통상적 의미에 의해 확인된다고 주장하였다. 또한 국제관계 비상시의 존재 여부는 패널이 판단해야 할 객관적인 문제라고 언급하였다.41) 국제관계의 비상시를 구성하는 상황은 개별 사안의 사실과 상황에 따라 다르지만, 이를 원용한 회원국의 영토 내에서 국방, 군사적 이익 또는 법의 유지 및 공공질서 이익과 직접적으로 관련되지 않는 다른 국가에서 발생한 사건은 이러한 비상시를 구성하지 않는다고 주장하였다.42) 홍콩은 문맥상 적절하게 해석될 경우 ‘국제관계의 비상시’라는 문구는 Russia - Traffic in Transit 분쟁의 패널이 판단한 국방 또는 군사이익 또는 법, 공공질서의 유지와 관련된 국제관계 상황을 의미한다고 언급하였다.43)
2) 피소국의 주장
패널의 질의에 대한 답변에서, 미국은 ‘국제관계의 비상시’라는 의미는 일반적으로 광범위하다고 주장하였다. 미국은 ‘예기치 않게 발생하고 긴급한 주의가 필요한 국가 간에 발생하는 정치적 또는 경제적 관계(contact)에 관한 위험이나 갈등 상황’으로 이해할 수 있다고 언급하였다. 미국은 이러한 의미가 프랑스어 및 스페인어 정본에서도 통상적인 의미로 확인된다고 언급하며, 어떤 상황이 심각하고, 예상치 못한 그리고 위험하고 조치가 필요하다는 것은 본질적으로 주관적인 판단에 따른다고 주장하였다.44) 또한 GATT 제XXI(b)(iii)조의 ‘비상시(emergency)’ 용어에 대한 광범위한 이해는 GATT의 다른 조항 및 기타 대상협정상의 문맥에 의해서도 뒷받침된다고 언급하였다. 특히 미국은 GATT 제XII조, 긴급수입제한조치에 관한 협정 제11.1조 제(b)호, 농업협정 제4.2조 및 각주1을 인용하며, 이들 조항에 유사한 단어가 포함되어 있다고 제시하였다.45) 한편, 미국은 GATT 제XXI조 제(b)(iii)호가 전쟁 또는 그 밖의 ‘유사한’ 국제관계의 비상시를 언급하고 있지 않다고 주장하였다. GATT 제XXI조 제(b)호의 하위 항목이 대안을 나타내기 위해 등위 접속사 ‘or’ 또는 누적적인 상황을 암시하기 위한 ‘and’에 의해 분리되지 않는다고 보았다. 따라서 각 항목은 다른 항목과 관련하여 다른 주제 및 범위를 포함하면서 GATT 제XXI조 제(b)호의 본문과 통합된다고 언급하였다. 또한 (i), (ii)는 필수적인 안보이익의 특정 유형을 나타내지만, (iii)은 안보이익의 특성을 언급하지 않는바, 이는 국제관계에서 전쟁이나 그 밖의 비상시가 존재한다는 점을 고려할 때 회원국의 이해를 광범위하게 반영하고 있다고 보았다.46)
패널의 판단
패널은 ‘비상시’라는 단어는 발생하거나 전환이 되는 시점(juncture), 특히 예기치 않게 발생하여 긴급하게 즉각적인 조치를 요구하는 상황으로 정의된다고 언급하였다. 패널은 미국이 ‘비상시’를 ‘예기치 않게 발생하고 긴급한 조치가 필요한 위험이나 갈등의 상황’으로 정의한 New Shorter Oxford 영어 사전의 이전 버전과 약간 다르게 정의한 점에 주목하였다. 어느 정도는 다르지만, 패널은 두 정의는 위험이나 갈등을 포함하는 시점이나 상황을 의미하며, 일반적인(ordinary) 사건 과정을 벗어난 것으로 이해하였다. 이러한 정의는 긴급하거나 즉각적인 조치의 필요성에 의해 반영되는 심각성의 정도를 보여주고 있다고 언급하였다. 따라서 패널은 긴급조치가 필요한 심각한 상황이라고 설명하였다.47) 패널은 (iii)에서 ‘emergency’는 국가, 정부, 국제기구 등과의 관계, 특히 정치적, 경제적, 사회적 및 문화적 교류를 의미하는 복합명사인 국제관계(international relations)와 함께 표시되는 점에 주목하였다. 이러한 정의는 이 사건 조사와 관련된 관계가 국가와 WTO 회원국을 포함한 국제관계의 다른 참여자와의 관계이며, 정치적, 경제적, 사회적 또는 문화적 교류와 같은 다양한 문제를 포함할 수 있음을 시사한다고 보았다. 특히 패널은 원용 회원국과 조치의 영향을 받는 회원국 사이의 배타적인 양자 관계와 같이 일부 특정한 유형의 국제관계로 제한하려고 시도했을 수 있는 더 좁은 형태가 아니라 ‘국제관계’라고 표현하여 개방적인 언급형태라고 보았다.48) 패널은 ‘비상시’와 ‘국제관계’가 전치사 ‘in’으로 연결되어 있음에 주목하였다. 따라서 국제관계에서 발생하는 비상시만이 GATT 제XXI조 제(b)(iii)호에 해당한다고 강조하였다.49) 즉, 비상시는 이러한 관계와 직접적으로 관련되어야 한다. 패널은 ‘국제관계의 비상시’의 통상적 의미는 국가 또는 국제관계의 다른 참여자 간의 관계에서 발생하고 긴급한 조치가 필요한 심각한 상황을 의미한다고 보았다.50)
패널은 다음으로 조약법에 관한 비엔나 협약 (VCLT) 제33조에서 둘 또는 그 이상의 언어가 정본인 조약의 해석을 규정하고 있음을 상기하였다. 각 정본은 동일한 의미를 갖는 것으로 추정되는바, 이러한 해석원칙에 입각하여 패널은 프랑스어와 스페인어 버전을 검토하였다.51) 패널은 GATT 제XXI조 제(b)(iii)호에 대한 세 가지 정본이 공통적으로 국제관계에서의 긴급 상황, 심각한 긴장이 발생한다고 의미하는 점에 주목하였다. 특히 프랑스어 및 스페인어 정본이 영어 정본의 ‘비상시’ 개념을 넘어서 ‘심각한 긴장(grave tension, grave tensión)’ 개념을 사용한다는 점에 주목하였다.52) 이에 긴급한 조치가 필요한 상황의 심각성을 가장 중대한 상황으로 인식하는 것으로 이해하였다. 이에 패널은 국제관계에 진정으로 심각한 성격을 보이지 않는 한, 그 관계가 거의 붕괴(near-breakdown)되는 상황을 의미하지 않는 한, 국제관계의 비상시를 초래하는 것으로 특징지을 수 없다고 보았다.53) 패널은 3가지 정본에서 관련 용어의 통상적 의미를 살펴보고 조화로운 해석의 결과, 국제관계의 비상시란 국가 간 또는 국제관계 참여자 간의 관계에서 발생하는 사태로, 극도로 심각한 상황(utmost gravity)으로 사실상 그 관계가 붕괴되거나 거의 붕괴됨을 나타내는 상황을 의미한다고 보았다. 다음으로 패널은 조약의 문맥, 대상과 목적에 비추어 해석을 검토하였다.54)
이와 관련하여 패널은 GATT 제XXI조 제(b)(iii)호 자체의 문맥부터 확인하였다. 영어, 프랑스어, 스페인어 정본에서 ‘전쟁’과 ‘그 밖의 비상시’는 접속사 ‘or’로 연결되어 있으며, 이는 3가지 정본에서 두 개 이상이 절을 연결하는데 사용된다고 언급하였다. 패널은 영어 버전에서 ‘emergency’ 앞에 ‘or other’이라는 단어가 포함된 것은 ‘similar’라는 단어가 없더라도 전쟁이 국제관계의 그 밖의 비상시와 직접적으로 연결되어 있음이 분명하다고 보았다. 패널은 Russia - Traffic in Transit 분쟁의 패널이 전쟁은 ‘국제관계의 비상시’ 라는 더 넓은 범주 중 하나의 예라고 판단한 점에 동의한다고 밝혔다.55) (iii)에서 전쟁에 대한 언급은 국제관계의 비상시가 전쟁보다 더 넓은 범주임을 시사하며, 국제관계에서의 궁극적인 비상시의 예로서 전쟁을 개념적으로 뒷받침한다고 보았다. 전쟁이라는 단어가 제공하는 문맥은 국제관계의 비상시가 국가 또는 국제관계의 다른 참여자 간의 관계의 붕괴 또는 거의 붕괴의 상황을 나타내야 함을 시사한다고 보았다.56) 패널은 전쟁이 충돌하는 당사자들에게 직접적으로 영향을 미치지만, 국제관계에서 더 광범위하게 영향을 미칠 수 있다는 점에 주목하였다. 따라서 국제관계라는 언급을 통해 비상시가 반드시 원용 회원국과의 양자 관계에서 비롯될 필요는 없고, 둘 이상의 국가 간에 전쟁이 발발하면 다른 국가에 영향을 미치는 경우에도 국제관계의 비상시가 발생할 수 있다고 보았다.57)
다음으로 패널은 GATT 제XXI조 제(b)(i)호 및 제XXI조 제(b)(ii)호 상의 문맥을 살펴보았다. 특정 상황을 언급하는 (iii)과는 달리, (i), (ii)는 필수적인 안보이익의 특정 측면이 연루될 수 있는 조치의 영역을 나타낸다.58) 여기서는 (iii)과 같이 상황의 규모나 심각성을 언급하고 있지 않다.59) 그러나 (i), (ii)에서 다루는 주제가 국방 및 군사 부문과 분명히 관련되어 있음에 주목하였다. 따라서 이들은 (iii)에 명시된 전쟁 상황과 밀접하게 연결되어 있다고 보았다.60)
다음으로 패널은 GATT 제XXI조 제(c)호를 확인하였다. 패널은 UN헌장 제7장은 평화에 대한 위협, 평화의 파괴 및 침략행위에 관한 조치로 안전보장이사회가 취해야 하는 조치의 기틀을 제시하고 있다고 확인하였다. 이와 관련하여 UN헌장 제39조는 안전보장이사회의 권한에 속하는 상황을 규정하며, 이러한 상황은 ‘평화에 대한 위협, 평화의 파괴 및 침략행위’라고 설명하였다.61) 패널은 GATT 제XXI조 제(c)호는 제XXI조 제(b)호의 문맥 일부를 형성하는바, 국제관계의 비상시라는 문구의 의미를 확인하기 위해 보다 일반적으로 GATT 제XXI조에서 다루는 상황의 유형의 심각성과 엄중함을 설명하는 것으로 볼 수 있다고 언급하였다.62) 결국 패널은 GATT 또는 WTO 협정의 대상과 목적 측면에서 패널이 파악한 의미와 모순되는 것을 발견하지 못했다고 판단하였다.63)
패널은 VCLT 제31조에 따른 분석에서 ‘국제관계의 비상시’라는 문구는 사실상 국제관계의 다른 참여자 간의 관계가 붕괴되거나 붕괴에 가까운 상황을 의미하는 매우 엄중한 상황을 나타낸다고 보았다.64) 이러한 비상시는 반드시 원용 회원국의 영토와의 양자 관계에서 비롯될 필요는 없고, WTO 회원국 그룹 간의 관계에서 광범위하게 발생할 수 있다고 언급하였다.65)
따라서 패널은 (iii)의 초점이 그러한 상황이 초래된 것으로 보이는 근본적인 상황에 관한 것이 아니라, 그러한 상황이 두 개 이상의 국가 또는 회원국 간의 관계에 미치는 영향의 심각성에 있다고 보았다. 즉, 하위 항목의 표현은 패널이 국가 간 또는 국제관계의 다른 참여자 간의 관계 악화의 원인에 관계없이 그 정도를 조사하도록 요구한다고 보았다. 주어진 상황이 국제관계 비상시인지 여부에 대한 패널 평가에 정보를 제공할 수는 있지만, 패널은 그러한 기본적인 상황이나 조사된 상황이 야기할 수 있는 이러한 상황의 본안(merits)이나 진정성은 검토하지 않는다고 밝혔다.66)
패널은 국제관계의 비상시는 2개 이상의 국가 또는 회원국 간의 관계가 붕괴의 극단에 가까이 이는 것을 의미한다고 보면서, 정치적 긴장과 차이는 매우 심각한 성격으로 보이더라도 반드시 비상시를 구성하는 것은 아니라고 언급하였다. 어떤 규모의 긴장이나 정책적 차이의 존재가 국제관계에서 비상시를 구성한다면, 가장 심각한 상황에서 적용되는 예외로서의 GATT 제XXI조의 성격은 근본적으로 바뀔 것이라고 강조하였다.67)
한편, 패널은 국제관계 비상시에 해당하는 사례 목록을 제공하는 것은 불가능하거나 유용하지 않다고 보았고, GATT 제XXI조 제(b)(iii)호가 발동되는 정황과 맥락을 고려하여 사례별로 검토되어야 한다고 언급하였다.68) 또한 Russia - Traffic in Transit, Saudi Arabia - IPRs 분쟁의 패널이 다음과 같은 상황에서 국제관계의 비상시를 구성한다고 결론을 내린 점에 주목하였다. Russia - Traffic in Transit 분쟁의 경우 2014년 3월부터 2016년 말 사이에 우크라이나와 러시아 간의 관계는 국제사회의 관심사가 될 정도로 악화되었다는 기록상의 증거가 있으며, 2016년 12월까지 우크라이나와 러시아 간의 상황은 UN총회에서 무력충돌과 관련된 것으로 인식되었다.69) Saudi Arabia - IPRs 분쟁의 경우에는 고조된 긴장 또는 위기 상황이 존재하며, 사우디아라비아의 국방 또는 군사이익, 혹은 법 및 공공질서 유지와 관련이 있다고 결론 지었다. 적어도 2017년 6월 5일 이후 지속된 국제관계의 비상시 존재를 입증하기 충분하다고 언급하였다. 이상의 두 분쟁의 패널은 국제관계 비상시에 대한 정의를 약간은 다르게 보았으나, 두 패널이 식별한 요소는 분명히 국제관계 비상시를 구성하는 상황의 유형에 대해 이 사건 분쟁 패널과 유사한 이해를 반영하고 있다고 지적하였다.70)
나. 해당 상황이 국제관계의 비상시를 구성하는지 여부
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
홍콩은 미국이 홍콩의 자유와 민주주의에 대한 우려가 국제관계 비상시임을 입증하지 못하였다고 반박하였다. 미국의 우려가 미국의 국방, 군사이익, 또는 법의 유지 및 공공질서 이익과 직접 관련되어 있음을 입증하지 못하였다고 주장하였다. 또한 홍콩은 홍콩과 미국 간의 관계는 현재 분쟁 대상인 특정 원산지 표시 요건을 제외하고 무역 문제를 포함하여 이전과 같이 지속되고 있다고 언급하였다. 이와 관련하여 홍콩은 관세 부과 목적으로 홍콩에서 제조 또는 생산된 상품을 홍콩이 원산지인 상품으로 계속 취급하고 있다는 점을 지적하였다.71)
2) 피소국의 주장
미국은 패널이 GATT 제XXI조 제(b)(iii)호 발동에 대하여 본안 심사를 하기로 선택한 범위 내에서 이러한 원용을 뒷받침하는 광범위한 증거와 국제관계 비상시의 존재에 대한 기록 증거를 제출하였다. 미국은 홍콩과 관련된 상황에 대한 다른 국가들의 견해를 보더라도 이러한 비상시가 존재한다고 판단할 수 있다고 언급하였다.72)
패널의 판단
패널은 미국이 지적한 홍콩에서의 상황이 국제적 차원에서 긴장과 우려의 표명 대상이며, 여전히 지속되고 있는 것은 분명하다고 보았다. 또한 미국뿐만 아니라 다른 국가들도 이에 대응하는 조치를 채택한바, 광범위하게 보면 이러한 사안은 홍콩, 중국 및 기타 WTO 회원국 간의 국제관계에 영향을 미쳤으며, 이들 중 일부는 정책을 조정하기도 하였다고 확인하였다. 그러나 패널은 관련 증거를 검토한 결과, 미국이 지적한 상황이 GATT 제XXI조 제(b)(iii)호 상의 국제관계의 비상시를 구성하는데 필요한 정도의 심각성 수준을 충족한다고 보지 않았다.73) 특히 패널은 미국이 홍콩에 대해 채택한 조치는 특정 관계 영역만을 대상으로 하고 있고 다른 부분은 대상으로 하지 않는다고 확인하였다.74) 실제 기록상의 증거를 보면 미국과 홍콩 간의 국제관계는 여러 정책 분야에서 협력을 지속하고 있음을 보여주고 있다고 지적하였다. 예를 들어 2021년 홍콩 정책법 보고서는 미국과 홍콩이 지속적으로 협력하고 있는 분야를 언급하고 있다. 따라서 Russia - Traffic in Transit 분쟁에서 패널이 고려한 양국 간의 상당한 관계의 단절, 무력 충돌 상황과 미국과 홍콩의 상황이 유사하다고 판단하지 않았다.75) 또한 Saudi Arabia - IPRs분쟁에서는 외교, 영사 또는 경제관계의 단절을 고려한바, 미국과 홍콩 간에는 이러한 관계 단절에 대한 기록상의 증거나 주장이 없다는 점을 언급하였다.76) 결국 패널은 미국과 다른 회원국들이 홍콩의 인권 상황에 대해 크게 우려하고 있다는 증거는 있으나, 이러한 상황이 국제관계의 비상시를 구성하기에는 충분하지 않다고 보았다.77)
다. GATT 제XXI조 제(b)(iii)호에 대한 결론
패널은 미국이 문제 상황이 국제관계 비상시를 구성한다는 것을 입증하지 못한 바, 원산지 표시 요건은 GATT 제XXI조 제(b)(iii)호에 따라 정당화되지 않는다고 결론 내렸다.78) 패널은 패널의 의무가 이 분쟁에서 발생하는 중요한 문제를 명확히 하기 보다는 긍정적인 해결방안을 확보하도록 DSB를 조력하는 것임을 상기하였다. 패널은 문제 상황이 “국제관계에서의 비상시”를 구성하지 않는다는 결론을 내린바, GATT 제XXI조 제(b)호의 나머지 요소에 따라 조치를 평가할 필요가 없다고 밝혔다.79)
2020년 5월 28일 중국의 전국인민대표회의에서 홍콩 국가보안법이 통과되자, 당시 미국 트럼프 대통령은 홍콩에 대한 특별 지위를 박탈하겠다고 표명하였다. 미국은 그간 홍콩에 대해 1992년 홍콩 정책법을 통해 특별한 지위를 부여하고 있었다. 이는 1997년 홍콩의 중국 반환 이후에도 홍콩의 자치권이 충분히 보장되는 한 홍콩을 중국 본토 지역과는 분리하여 취급할 것을 규정
한 것이었다.80)
그러나 홍콩 국가보안법이 시행되면서 미국 정부는 홍콩에 특별히 부여하였던 교역상의 대우를 폐지하였고, 특히 2020년 11월 홍콩산 상품의 원산지를 ‘중국’으로 표기하도록 요구하였다. 이에 홍콩은 부당한 조치라고 반발하며 WTO에 제소하였고, 미국은 GATT 제XXI조 안보상의 예외로 해당 조치가 정당화된다는 주장으로 맞섰다. 미국은 GATT 제XXI조 제(b)호는 전적으로 자기판단적 규정이라고 주장하였으나, 패널은 이를 받아 들이지 않고 제XXI조 제(b)호의 각 하위 항목은 패널의 객관적인 검토 대상이라고 판단하였다. 아울러 국제관계 비상시의 의미를 해석하고, 미국의 주장이 이에 해당하지 않은 바, 최종적으로 미국의 원산지 표시 요건은 GATT 제IX.1조에 불합치한다고 판정하였다. 이 사건 분쟁은 특히 GATT 제XXI조 제(b)호에 대한 해석 및 적용과 관련하여 Russia - Traffic in Transit 및 Saudi Arabia - IPRs 분쟁의 패널 판정과 유사한 기조를 유지하고 있다.
한편, 미국은 2022년 12월, 이 사건 분쟁 외에도 United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products(WT/DS544) 분쟁에서도 패소한 바, WTO 패널 판정에 대해 강력한 불만을 표출하였다. 동 분쟁 역시 국가안보 예외조항을 핵심 쟁점으로 다루고 있다. 미국은 국가안보 분쟁에 대해서는 WTO는 관할권이 없다는 일관된 주장을 모든 관련 분쟁에서 반복하고 있다. 조치 시행국이 전적으로 자기판단에 따라 국가안보 예외를 발동하면 WTO 패널은 이를 그 자체로 그대로 수용하여야 한다는 것이다. 아울러 미국 무역대표부 부대표 겸 WTO 미국 대사 María Pagán의 언급에 따르면, 이러한 잘못된 보고서가 채택되도록 허용하는 것은 다자간 무역시스템의 기반을 침식하는 것이라 강조하며 상소 의지를 밝혔다. 미국은 WTO에서 국가안보를 판단하기 시작한 것이 실수였다는 입장을 피력하며, 향후 WTO 분쟁해결절차 개혁 논의의 일환으로 이 문제를 제기할 것임을 밝혔다.81) 따라서 국가안보를 이유로 한 무역제한조치는 WTO 패널의 검토 대상임을 주요 분쟁을 통해 확인되었지만, 이러한 판정들을 통해 문제의 조치들이 종식될 것으로 기대하기는 어려운 바, 앞으로 국가안보 예외에 대한 법리 발전과 관련 분쟁 동향에 촉각을 세워야할 필요가 있다.
지금까지 WTO 협정 체제에서 국가안보 예외 조항을 검토한 3건의 판례는 모두 이 조항의 자기판단적 성격을 부인하고 있다. 그러나 동시에 이들 패널들은 국가안보 예외 조항 원용 분쟁의 경우 그러한 원용국의 판단을 상당히 높은 수준으로 존중하여야 한다는 점도 아울러 밝히고 있다. 따라서 WTO 패널이 이에 대해 심리는 할 수는 있으나 국가안보 문제와 어느 정도의 연관성만 존재한다면 이를 용인하여야 한다는 취지를 밝히고 있다. 따라서 이제 남은 문제는 이러한 ‘어느 정도의’ 국가안보 연관성을 어떻게 이해할 것인지 여부이다. 이 부분이 아직은 불투명하다. 이에 따라 여전히 여러 국가들은 국가안보 예외 조항의 정확한 의미와 범위를 두고 혼선을 목도하고 있다. 이를 해결하기 위해서는 앞으로 WTO 차원의 법리 발전은 물론 여타 통상협정의 국가안보 예외조항 도입 과정을 통한 이 조항의 구체화 및 명확화 작업이 필요하다.
작성자 윤여현 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널 보고서, United States — Origin Marking Requirement, WT/DS597/R (2022.12.21. 회람), para. 7.194.
2) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.195.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.196.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.197.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.140.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.138.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.139.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.185.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.186.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.187.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.190.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.210.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.211.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.212.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.213.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.214.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.219.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.220.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.221.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.222.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.223.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.224.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.225.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.226.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.227.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.228.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.233.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.234.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.235.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.236.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.237.
32) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.240.
33) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.244.
34) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.245.
35) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.246.
36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.247.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.248.
38) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.250.
39) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.252.
33) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.244.
34) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.245.
35) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.246.
36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.247.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.248.
38) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.250.
39) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.252.
40) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.268.
41) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.273.
42) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.274.
43) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.275.
44) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.270.
45) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.271.
46) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.272.
47) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.279.
48) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.280.
49) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.281.
50) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.282.
51) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.283.
52) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.287.
53) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.289.
54) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.290.
55) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.293.
56) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.296.
57) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.297.
58) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.299.
59) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.300.
60) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.301.
61) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.302.
62) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.303.
63) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.305.
64) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.306.
65) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.307.
66) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.308.
67) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.311.
68) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.212.
69) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.313.
70) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.314.
71) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.318.
72) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.317.
73) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.353.
74) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.354.
75) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.356.
76) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.357.
77) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.358.
78) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.360.
79) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.361.
80) 김도희, “미국의 1992년 「홍콩정책법」의 주요 내용과 관련 동향”, 「의회외교 동향과 분석」, 제51호(2020), 1면.
81) Hannah Monkcken, “U.S. appeals national security cases to defunct WTO Appellate Body”, Inside U.S. Trade's 2023.1.27.
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