Ping An vs. Belgium 사건(ARB/12/29)

155. Ping An vs. Belgium 사건.pdf

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가. 사건 개요

 

     이 사건은 2009년 발효된 중국-벨기에 투자협정의 분쟁해결 조항이 협정 발효 이전의 분쟁에 대해서도 적용되는지 여부가 쟁점이 된 사건이다. 

 

청구인인 중국의 Ping An 보험 공사는 2007년 8월부터 2008년 9월에 걸쳐 벨기에 Fortis 은행의 지분 4.81%를 인수하여 최대 주주가 되었다. 그러나 2008년 9월 Lehman Brothers사의 파산으로 시작된 소위 sub-prime mortgage 사태로 인해 세계 경제가 흔들리고 Fortis 은행을 포함한 다수의 은행이 부실화된 채권으로 인해 존폐의 기로에 서게 되었다. 벨기에 금융 당국은 Fortis 은행 도산을 방지하기 위해 막대한 공적 자금을 투입하여 국유화하였으며 프랑스 BNP 은행에 매각하기로 하였다. 이 과정에서 기존 주주의 減資, 신규 자본 투입으로 인해 Ping An은 지분율이 하락하였고 BNP 매각 가격이 당초 자신의 매입 가격에 못 미쳐 손실을 보게 되었다. 

 

Ping An은 벨기에 금융 당국의 Fortis 은행 구제 및 매각 과정에서 투자자로서의 정당한 보호를 받지 못했다고 주장하고 2012년 9월 ICSID에 중재를 신청하였다. 당시 발효 중이던 중국-벨기에 투자협정(2009년 협정)은 1984년 체결된 협정(1984년 협정)을 대체한 신규의 투자협정으로서 2009년 12월 1일 발효했던 관계로 Ping An이 다투려는 벨기에의 조치는 모두 2009년 협정 발효 이전에 발생한 것들이었다. Ping An은 벨기에가 1984년 협정상의 의무를 위반하여 자신의 투자를 불법 수용하였으며 합당한 투자자 보호도 제공하지 않았다고 주장하면서 ICSID 중재 신청은 2009년 협정을 근거로 하였다. 벨기에는 1984년 협정과 2009년의 협정의 해석상 청구인이 제기하는 분쟁은 2009년 협정의 적용 대상이 아니라고 주장하고 ICSID 관할권을 부인하였다.

 

 

 

나. 주요 쟁점

 

     1984년 협정의 분쟁해결 조항 10조(1)조^440]는 투자자-국가 분쟁의 경우 투자자는 분쟁 내용을 투자 유치국 정부에 문서로 통보하고 양측은 우호적 해결을 위해 최대한 노력할 것을 규정하고 있으며 10(2)조는 분쟁의 관할권은 투자 유치국 법원에 있다고 명시하고 있다. 다만 예외적으로 수용, 국유화, 또는 투자에 유사한 영향을 미치는 모든 조치의 경우에서 보상 금액에 관한 분쟁은 통보일 후 6개월 이내에 해결되지 못할 경우 투자자의 선택에 의해 국내 법원에 제출되거나 국제 중재에 직접 제출된다고 10(3)조에서 규정하고 있었다. 1984년 협정 부속 의정서 6조는 보상 금액에 관한 분쟁은 스톡홀름 상공회의소 중재 판정부 중재인 명부에서 선임되는 3인의 중재 판정부에 제출된다고 적시하고 있었다. 1984년 협정 14(4)조^441]는 협정 만료 시점 전에 행해진 투자에 대해서 이 협정의 조항들이 협정 만료일 이후 10년간 적용된다고 규정하고 있었다. 

 

2009년 협정 8(1)조는 역시 투자자-국가간 분쟁 발생시 분쟁 당사자는 상대방에게 문서로 통보하고 가능한 협의를 통해 해결을 모색하도록 규정하고 있었으며 8(2)조는 통보일 후 6개월 이내에 협의로 해결되지 않은 분쟁은 투자자의 선택에 따라 분쟁 당사국의 국내 법원이나 ICSID 중 하나에 제출하도록 동의한다 규정하고 있었다. 2009년 협정은 1984년 협정을 대체한 것으로서 양 협정 간의 이전 문제에 관해 별도 조항(10(2)조^442])을 두어 2009년 협정은 일방 체약국 투자자에 의해 타방 체약국 영토 내에 행해진 투자는 행해진 일자가 협정 발효일 전후인지를 불문하고 모두 적용된다고 규정하면서도 다만 이미 사법 또는 중재 심리가 진행 중인 투자 분쟁에 대해서는 적용되지 않는다고 명시하였고 이러한 분쟁은 1984년 협정에 의거하여 해결되어야 한다고 적시하였다. 

 

청구인은 2008년 10월 14일 1984년 협정 10(1)조에 따른 분쟁 발생을 통보하였다. 그러나 사법 절차를 개시하지는 않았다. 통보는 되었으나 사법 절차는 개시되지 않은 분쟁임 셈이다. 청구인이 2012년 9월 ICSID에 중재를 신청하자 벨기에는 2009년 협정 8(2)항에 적시된 벨기에의 ICSID 중재 동의는 협정 발효일(2009년 12월 1일) 이후 발생한 분쟁에 국한된 것이며 이는 8(1)조^443]에 when a legal dispute arises 라고 현재형으로 기재된 점과 일반 국제법상 조약의 소급효는 인정되지 않는다는 원칙에 비추어 자명하다고 주장하였다. 협정 발효일 이전에 행해진 투자에도 2009년 협정이 적용된다는 10조 규정이 발효일 이전의 분쟁에도 적용된다는 것까지 의미하지는 않는다고 하였다. 통보되고 개시된 분쟁에는 적용되지 않는다고 10조가 적시했지만 이 사건 경우처럼 통보되었으나 개시되지 않은 분쟁에 대해서는 침묵하고 있다고 해서 조약의 소급효 금지 원칙이 바뀌는 것은 아니라는 의견을 개진하였다. 

벨기에는 만일 2009년 협정이 분쟁에 대해 소급효를 인정하려 했으면 when a legal dispute arises가 아니라 has arisen으로 기재되었을 것이나 그렇지 않은 점에 비추어 협정 당사국은 발효일 이전 분쟁에 협정을 적용할 의사가 없었다는 것이 확인된다고 주장하였다. 벨기에는 1984년 협정 14(4)조에 의거, 협정 만료 전에 행해진 투자, 즉 이 사건 투자에 대해서는 만료 후 10년간 1984년 협정이 적용되므로 이 사건 분쟁은 벨기에 국내 법원이나 스톡홀름 국제 중재에 회부되어야 할 일이라고 보았다. 

 

중국은 2009년 10(2)조^444]는 발효일 전후에 행해진 것 여부를 불문하고 모든 투자에 적용된다고 적시하고 있으며 오직 이미 사법 심리가 개시된 분쟁만 적용 대상에서 제외한다고 천명하고 있다고 지적하고 이는 심리가 개시되지 않은 분쟁은 당연히 적용 대상에 포함된다는 의미라고 주장하였다. 분쟁은 심리가 진행 중인 것과 그렇지 않은 것 두 종류로 나눌 수 있으며 10(2)조는 전자에 대해서만 적용되지 않는다고 언급하였으므로 후자는 당연히 적용 대상이 된다고 강조했다. 그렇지 않다면 이 사건 경우처럼 통보는 하였으되 정식 제소하기 전에 협의가 진행 중이었던 분쟁에 대해서는 사법 공백이 발생한다고 주장하였다. 또한 중국은 2009년 협정이 1984년 협정을 대리하고 대체한다(substitute and replace)는 10(1)^445]조가 무의미하게 된다고 지적하였다. 

 

중재 판정부는 다음 여섯 가지 이유를 들어 벨기에의 해석을 지지하였다. 

 

• 판정부는 8(1)조의 평이한 의미는 2009년 발효일 이후 발생 분쟁만을 언급하고 있으며 확장 해석을 배제하고 있다고 보았다(224).
• 투자에 유리한 환경 조성을 통해 경제 협력을 강화하겠다는 2009년 협정 서문은 사법 공백에 있는 발효 전 분쟁이 있으면 창조적인 해석을 통해 채워야 한다는 추론으로 이어지지 않는다고 보았다(225).
• 발효일 전후를 불문하고 모든 투자에 적용된다는 10(2)조 문안은 발효일 이전 발생 분쟁의 효과에 대해서는 별 의미를 제공하지 못한다고 지적하였다. 그러나 그 지적의 논리적 근거는 제시하지 않았다(226).
• 판정부는 발효 전 사법 심리가 진행 중인 분쟁에 대해서는 적용하지 못한다는 10(2) 문안은 그 자체가 ‘통보는 되었으나 심리가 개시되지 않은 발효 전 분쟁’도 2009년 협정 소관이라는 추론을 지지하는 것은 아니라고 해석하였다. 판정부는 10(2)조는 이 분쟁에 대해서는 언급하고 있지 않다고만 하였을 뿐 자신의 판단에 대한 이유를 더 제시하지는 않았다(227). 
• 판정부는 10조 2009년 협정이 1984년 협정을 대체한다는 문안이 통보는 되었으나 심리는 개시되지 않은 발효 전 분쟁에도 2009년 협정이 적용된다는 추론을 정당화하는 것은 아니라는 견해를 밝혔으나 그 이유를 언급하지는 않았다(228). 
• 판정부는 기 통보 심리 미개시 분쟁에 대해 2009년 협정이 적용된다는 추론이나 확장적 해석을 부인하는 가장 중요한 요소는 1984년 협정과 달리 훨씬 넓은 분쟁해결 조항의 활용을 허락하는 것이라는 견해를 개진하였다. 1984년 협정을 적용한다면 그 분쟁해결 조항 규정 상 이 사건과 같은 수용의 보상 금액을 다투는 분쟁에 한해서만 국제 중재를 이용하게 되는데 만일 기 통보 심리 미개시 발효 전 분쟁에 2009년 협정을 적용하면 그 분쟁해결 조항 상 모두 국제 중재를 이용할 수 있다는 것이다. 판정부는 그러나 이러한 국제 중재 대상 분쟁의 확대 현상이 발생하게 되며 이는 기술적이고 절차적인 문제가 아니라고만 언급했을 뿐 왜 발생하면 안되는지에 대해서는 논설하지 않았다(229-230).

중재 판정부는 위와 이유로 2009년 협정의 어느 문안도 2009년 협정의 보다 확장된 구제 조치가 기 통보 미 개시 발효 전 분쟁에 제공 가능하다는 점을 정당화하지 않는다고 판정하였다. 그러면서도 청구인이 제기하는 타당할 수도 있는 문제를 효과적으로 처리할 구제가 없을 수도 있는 점은 유감이라고 첨언하였다. 그러나 청구인에게 2009년 협정상의 구제 수단을 제공할 수 있도록 2009년 협정을 해석할 정당한 방법이 없다고 재확인하였으며 어떤 구제 수단이 청구인에게 이용 가능한지에 대해서는 판정부는 입장을 정하지 않았다는 점을 강조하였다. 판정부는 이 사건에 대해 시간적 관할권이 없다고 판시하였다(231-233).

 

 

 

다. 평가 및 해설

 

     청구인과 벨기에는 소급효 금지 원칙에 대해 의견을 개진하였으나 판정부는 소급효 여부는 심리하지 않았다. 발생 시 불법적인 행위에 대해서 새로운 분쟁 절차를 적용하는 것은 법의 소급 적용에 해당하지 않는다는 입장을 밝혔다. 판정부는 법원칙을 감안하여 전략적으로 해석하지 않고 조문의 평이한 의미 위주로 협소하고 순수히 언어학적인 과정을 통해 국제 조약을 해석해야 한다고 보았다(218). 그러나 판정부의 이러한 원칙에 입각하여 10(2)조를 해석하면 판정부와 반대의 해석에 도달하는 것이 합리적이라고 생각한다. 

 

이 사건의 요체는 2009년 협정 10(2)조의 해석이다. 이 조항은 첫 문장 앞부분에서 이 협정의 발효일 전후 행해졌는지를 불문하고 모든 투자에 적용되어야 한다고 적시하고 있다. 뒷부분에서는 발효 전 이미 사법, 중재 심리 하에 있는 분쟁에 대해서는 적용해서는 안된다고 제한하고 있다. 투자에 적용된다는 의미는 투자와 관련된 협정상의 모든 문제를 말할 것이다. 그것은 투자의 정의 충족 여부, 투자자 해당 여부, 국내법 준수 여부, 투자 및 투자자에 대한 대우, 협정의 적용이 배제되는 경우, 투자자의 의무 등 매우 다양할 것이며 이러한 문제에 대해 당사자 간의 의견이 대립될 경우는 항용 있는 일이므로 투자와 관련된 분쟁이 여기에 해당된다는 것은 너무나 자명할 것이다. 언어학적으로 보았을 때 이 문장의 구조는 이처럼 협정이 적용되는 모든 범위를 먼저 밝히고 이 범위에서 제외되는 사항을 후에 첨부하는 형식이다. 전체에서 제외되는 사항을 언급했으므로 제외되는 것으로 언급되지 않은 것은 전체에 당연히 잔존하는 것이다. 제외되는 사항은 당연히 매우 적확하고 오해의 소지가 없도록 기재해야 하고 해석해야 할 것이다. 10(2)조에서 제외되는 사항이 무엇인지는 당사자간 이견이 없었다. 해당 문안은 매우 명료하게 협정 발효 전에(즉 2009년 12월 1일 전에) 이미 사법 또는 중재 심리 하에 있는 투자와 관련된 모든 분쟁이나 주장에는 적용되어서는 안된다고 서술하고 있다. 이 사건 분쟁은 어떠한 사법 또는 중재 절차에 회부되지 않았고 2009년 12월 1일 이전에 발생하였으므로 이 문안상의 협정 적용 배제 대상에 속하지 않는 것은 명백하다. 용어의 평이한 의미와 협소하고 순수히 언어학적인 해석을 적용한다면 이 사건 분쟁이 협정 적용 배제 대상에 속하지 않는 것은 명백하고 이미 앞부분에서 이 협정은 모든 투자에 적용된다고 적용의 범위의 최대한을 획정하여 놓았으므로 논리적인 귀결상 적용 배제 대상이 아닌 것은 적용 대상이 된다는 간명한 결론이 나오게 된다. 

 

판정부의 판단대로 8(1)조가 when a legal dispute arises라고 현재형으로 기재되어 있고 이후부터는 모두 the dispute라고 언급이 되어 있으므로 분쟁해결 조항 8조의 적용 대상(8조에 the dispute로 기재되어 있는 분쟁)은 현재형으로 기재된 최초의 a dispute라는 점에는 동의한다. 현재형으로 기재되어 있으므로 평이한 의미와 협소하고 순수히 언어학적인 해석상 이미 과거에 발생한 분쟁은 제외된다고 보아야 할 것이다. 그럼 결국 평이한 의미, 언어학적인 해석은 상호 상충되는 결과를 제시하게 될 뿐 이 사건 심리에 별 영향을 주지 못한다. 조약 해석의 대원칙을 규정하고 있는 조약법에 관한 비엔나 협약 31(1)조는 단어의 통상적인 의미로 해석하라고 규정하고 있으나 맥락과 해당 조약의 대상과 목적을 감안하라는 조건을 부대하고 있다. 이 경우처럼 통상적 의미로 해석할 때 서로 상충되는 결과가 나오는 경우 맥락과 해당 조약의 대상과 목적을 감안하여 새로운 해석을 시도하여야 할 것이다. 

 

10(2)조를 해석해야 하는 맥락이 무엇인가? 동일 내용의 신구 조약이 대체되는 와중에 근거 협정이 불분명해진 분쟁이 발생한 것이다. 투자협정의 대상과 목적은 무엇인가? 투자에 유리한 환경 조성이다. 2009년 협정, 1984년 협정 서문은 물론이고 대부분의 투자협정 서문에 유사한 표현으로 적시되어 있다. 공정한 분쟁해결 절차는 외국인 투자를 유치하기 위한 환경의 핵심이다. 조약을 단어의 통상적인 의미로, 판정부의 표현을 빌리자면 평이한 의미와 협소하고 순수히 언어학적인 과정으로 해석한다 하여도 이 핵심이 보장되는 방향으로 해석하는 것이 비엔나 협약 31(1)조^446]의 원칙에 부합하는 것이다. 판정부는 판정부의 해석으로 이 사건 분쟁에 대한 사법 공백이 발생한다는 점을 기재하여 놓고 유감이라고 표현하였다. 판정부의 의무는 유감을 표명하는 것이 아니라 유감이 생기지 않도록 객관적이고 공정한 판정을 내리는 것이다. 사법 공백이 발생하지 않도록 단어의 통상적 의미, 언어학적인 과정을 통해 2009년 협정을 해석한다면 10(2)조에 협정 제외 대상이 오직 사법 심리가 개시된 분쟁이라고 한정하여 적시하고 있으므로 사법 심리가 개시되지 않은 이 사건 분쟁은 2009년 협정 적용 대상이라고 보아야 타당할 것이다. 판정부는 2009년 협정 서문은 별 도움이 되지 않는다고 지적하였다. 그러나 비엔나 협약 31(2)조^447]는 협정 해석의 맥락은 서문을 포함한다고 적시하고 있다. 서문에 기재된 유리한 투자 환경 조성은 협정 해석 시 반드시 고려해야 할 맥락이며 유리한 투자 환경 조성을 이 사건 분쟁에 대한 사법 공백이 발생하지 않도록 10(2)조를 해석하는 것은 온당하다고 본다.

 

이 사건 중재 판정의 또 다른 문제는 판정의 이유에 대해 충분한 설명을 하지 않았다는 점이다. 판정부는 이 사건 분쟁에 2009년 협정이 적용되지 않는다는 벨기에의 해석을 지지하면서 벨기에가 강조했던 소급효 금지 원칙에 대해서는 간략하게 반대 의견을 표명하고 언어학적인 해석으로 자신의 판단을 수립하였다. 그러나 6가지의 판단을 내세우면서 그 결론만 소략하게 또는 단정적으로 기재했을 뿐 그러한 판단의 이유에 대해 설명하지 않았다.

 

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^440] 1. Any dispute arising from an investment shall be notified in writing by the investor of one Contracting Party to the other Contracting Party with a memorandum attached. ……

^441] 4. The provisions of this Agreement shall continue in effect for a period years after the date of termination with respect to investments made whilst. Agreement is in force. 

^442] 2. The present Agreement shall apply to all investments made by investors of either Contracting Party in the territory of the other Contracting Party, whether made before or after the entry into force of this Agreement, but shall not apply to, any dispute or any claim concerning an investment which was already under judicial or arbitral process before its entry into force. Such disputes and claims shall continue to be settled according to the provisions of the Agreement of 1984 mentioned in paragraph 1 of this Article. 

^443] 1. When a legal dispute arises between an investor of one Contracting Party and the other Contracting Party, either party to the dispute shall notify the other party to the dispute in writing. As far as possible, the parties to the dispute shall endeavour to settle the dispute through consultations, if necessary by seeking expert advice from a third party, or by conciliation between the Contracting Parties through diplomatic channels.

^444] 10(2) The present Agreement shall apply to all investments made by investors of either Contracting Party in the territory of the other Contracting Party, whether made before or after the entry into force of this Agreement, but shall not apply to, any dispute or any claim concerning an investment which was already under judicial or arbitral process before its entry into force. Such disputes and claims shall continue to be settled according to the provisions of the Agreement of 1984 mentioned in paragraph 1 of this Article. 

^445] 10(1) This Agreement substitutes and replaces the Agreement between the Government of the People's Republic of China and the Belgium-Luxembourg Economic Union on the Reciprocal Promotion and Protection of Investments, signed on 4th June, 1984 in Brussels.

^446] 1. A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose. 

^447] 2. The context for the purpose of the interpretation of a treaty shall comprise, in addition to the text, including its preamble and annexes: ………….

 

 

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