Pulau Ligitan and Pulau Sipadan 사건(Indonesia v. Malaysia, 2002. 12. 17. 판결)

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가. 사건 개요 및 배경

 

     이 사건은 보루네오 섬 연안 해역에 위치한 Ligitan 섬과 Sipadan 섬의 영유권이 실효적 지배를 근거로 말레이시아에 있다고 판결된 영유권 분쟁 사건이다. Ligitan 섬과 Sipadan 섬은 보루네오섬 북동쪽 해상에 위치한 작은 섬이다. Ligitan 섬은 대부분 모래로 구성된 평지 형태의 작은 모래톱으로 주민이 상주하지는 않는다. 숲으로 뒤덮인 Sipadan 섬은 1980 년대 관광지로 개발되기 이전까지는 역시 주민이 상주하지 않았다. 16 세기경 스페인은 필리핀을 점령한 후 이 해역을 장악하고 있던 Sulu 술탄과 1836 년 보호 조약을 체결하였다.

 

Sulu Sultan 국은 북부 보루네오와 필리핀에서 보루네오로 이어지는 Sulu 諸島, 남부 민다나오 일대에 걸친 무슬림 국가이다. Sultan 국은 1851 년 4 월 19 일 모든 도서를 스페인에 할양한다는 조약을 체결하였고 1878 년 7 월 22 일 이를 다시 확인하는 조약을 체결하여 Sulu 제도와 그 부속 도서를 스페인에게 할양하였다. Sulu Sultan 국은 1878 년 1 월 22 일에는 영국의 북부 보르네오 회사에게 북부 보루네오와 9 해리 이내의 도서를 양허한다는 계약을 체결하였다. 1885 년 3 월 7 일 스페인은 독일, 영국과 의정서를 체결하여 북부 보루네오와 9 해리 이내의 도서에 대한 영유권을 포기하였다. 이 의정서는 스페인이 영유하는 Sulu 제도의 범위를 민다나오 섬 서쪽부터 보루네오 섬, 팔라완 섬 사이에 있는 모든 도서라고 확인하였다.

 

한편 네덜란드는 17 세기초 보루네오 섬에 진입하여 보루네오 섬 중남부 지방을 장악하고 북쪽으로 세력을 넓혀가고 있었다. 영국의 북부 보루네오 회사는 남부 보루네오를 점령하고 있던 네덜란드와의 경계를 분명히 하기 위해 1891 년 6 월 20 일 경계 획정 협정을 체결하고 북위 4°10'선을 보루네오 섬 양측 영역의 동쪽 부분 경계로 정하였다. 스페인은 미국과의 전쟁에서 패전한 후 1898 년 12 월 10 일 평화 조약을 체결하여 필리핀 제도에 속한 모든 도서를 미국에 양도하였다.

 

1903 년 4 월 22 일 Sulu  Sultan 은 1878 년 양허 계약의 내용을 확인하고 보다 정확히 기술하는 조약을 영국과 체결하여 영국에 할양하는 섬의 명칭을 나열하였다. 이 중에는 1878 년 양허 계약과 달리 해변에서 9 해리 이상 이격된 섬들도 있었으나 Ligitan 섬과 Sipadan 섬은 기재되지 않았다. 1903 년 미 해군 USS Quiros 호는 스페인으로부터 양도 받은 섬의 위치나 상태 등을 확인하기 위해 Ligitan 과 Sipadan 섬 일대에 진입하여 여러 섬에 미국기를 게양하였다. 영국은 동 지역이 북부 보루네오에 속한 자신의 영역이라고 주장하고 미국에 항의하였으며 자신의 관할 해역을 표시한 지도를 제시하였고 미국은 이를 인정하였다.

 

 

1915 년과 1928 년 영국과 네덜란드는 1891 년 협정에 서술된 경계를 보다 정확히 하기 위해 공동 조사를 실시한 후 지도가 첨부된 경계 획정 약정을 체결하였으며 1930 년 1 월 2 일 미국과 영국은 보루네오와 필리핀 사이의 도서 경계를 획정하는 조약을 체결하였다. 이들 문건에도 Ligitan 과 Sipadan 의 영유권 소재가 특정하여 기재되지 않은 관계로 해석상의 차이가 있을 수 있었으나 두 섬의 규모가 왜소하여 당사국의 특별한 관심을 받지는 않았다. 1946 년 6 월 26 일 북부 보루네오 회사는 모든 권리를 영국 정부에 이양하여 북부 보루네오는 영국의 식민지가 되었고 이 일대의 영국 식민지는 1957 년 말라야 연방으로 독립하였다. 1963 년 9 월 16 일 말라야 연방, 북부 보루네오, 싱가폴은 통합을 결정하고 말레이시아를 수립하였으며 북부 보루네오는 Sabah 라는 이름으로 말레이시아의 한 주가 되었다.

 

인도네시아는 1949 년 네덜란드에서 독립하였다. 독립 후 말레이시아와 인도네시아는 1969 년부터 양국간 대륙붕 경계 획정 협상을 진행하였으며 이 과정에서 Ligitan 섬과 Sipadan 섬의 영유권 문제가 불거지기 시작하였다. 말레이시아가 이들 섬에 관광 안내소를 설치하자 인도네시아가 항의하였으며 양국은 1991 년 10 월부터 양자 협의를 개시하였으나 진전을 이루지 못하자 이 문제를 ICJ 에 회부하기로 하였고 재판 의뢰를 위한 특별 약정을 1997 년 5 월 31 일 체결하였다. 양국은 1998 년 9 월 30 일 공동으로 재판을 청구하였다. 양국은 모두 1891 년 영국과 네덜란드 협정에 의해 두 섬이 자국령이라고 주장하여 동 협정 해석이 쟁점이 되었으며 양국은 아울러 영유권의 승계와 실질적 지배를 통해 두 섬을 자국령이라는 주장을 제기하였다. 재판이 진행되는 도중 2001 년 3 월 13 일 필리핀은 재판 참가를 청구하였으며 양국은 이에 반대하였다.

 

 

나. 주요 쟁점

 

1) 필리핀 참가 신청

 

     필리핀이 이 사건 재판 참가 신청을 제출한 것은 2001 년 3 월 13 일로서 분쟁 당사국의 최종 입장서까지 제출된 이후였다. 제 3 국의 재판 참가 신청 마감 시한에 관해 ICJ 재판 규칙 81(1)조 194는 최대한 신속히, 서면 절차가 종료되기 이전이라고 규정하고 있었으며 예외적인 상황일 경우 그 후에 제출된 신청도 접수할 수 있다고 규정하고 있었다. 인도네시아와 말레이시아는 이 규정을 근거로 필리핀의 참가 신청이 마감 시한을 도과하였으므로 수리할 수 없다고 주장하였다. 마감 시한을 경과하여 접수해야 하는 예외적인 상황이 없으며 필리핀도 이를 주장하고 있지 않다고 추가하였다.  재판부는 양국의 특별 약정에서 서면 입장서는 3 차까지 교환할 수 있다고 규정하고 있으나 양국이 3 월 28 일에 3 차 입장서는 제출하지 않겠다고 통지하여서 필리핀 참가 신청일 3 월 13 일 당시에는 서면 절차의 종료가 확인되지 않은 상태이므로 재판 규칙 81(1)조 위반이라고 볼 수 없다고 판단하였다(참가 결정 판결문 para. 23~26).

 

인도네시아는 필리핀의 참가 신청서는 자신의 주장을 뒷받침하는 문서와 그 목록이 첨부되어 있지 않으므로 동 의무를 규정한 ICJ 재판 규칙 81(3)조 195 위반이므로 접수해서는 안된다는 주장도 제기하였다. 재판부는 이 조항은 근거 문서를 반드시 첨부하라는 것이 아니라 그러한 문서를 첨부할 경우 그 목록을 필히 포함하고 있어야 한다는 의미라고 이해하였다. 자신의 주장을 설득력있게 제시하고 그를 입증할 책임은 재판 참가 신청국에게 있는 것이나 구체적인 방법의 선택은 참가 신청국의 재량이며 재판 규칙 81(1)조의 목적은 재판 청구국에게 청구시 첨부 문서 목록을 제시하라고 규정한 재판 규칙 50(3)조 196 와 동일하다고 재판부는 설시하고 인도네시아의 항변을 수용하지 않았다(para. 29).  

말레이시아는 인도네시아와 말레이시아는 필리핀과의 분쟁에 대해 ICJ 관할권을 수용한 바 없고 이 사건에 대한 필리핀의 참가도 반대하고 있으므로 ICJ 의 관할권과 연계되는 부분이 없다고 주장을 제기하면서 필리핀의 참가 신청을 논박하였다. 재판부는 제 3 국의 재판 참가 신청 수용 여부에 관한 ICJ 헌장 62(1)조197 는 관할권의 연계를 요건으로 제시하고 있지 않으며 이미 Land, Island and Maritime Froniter Dispute 사건에서 재판 참가 희망국과 재판 당사국간의 관할권 연계는 재판 참가 신청의 요건이 아니며 재판 참가 절차는 정식의 관할권이 부재하여 재판 당사국이 될 수 없으나 해당 재판 결과에 영향을 받을 수 있는 제 3 국의 재판 참가를 보장하려는 것이라고 판시된 바198 있음을 환기하였다. 재판부는 분쟁 당사국과 연계된 관할권은 재판 참가 신청국이 해당 재판의 당사국이 되려 할 경우에만 필요한 것이지 이 사건 경우 필리핀은 재판에 당사국으로 참여하는 것이 아니라 비당사국으로서 단순히 참가하려는 것이므로 연계된 관할권의 부재는 필리핀 참가 신청의 장애가 되지 않는다고 확인하였다(para. 33~36). 

재판부는 재판 참가 신청의 요건은 판결에 의해 영향을 받을 수 있는 법적인 이해 관계의 존부와 참가 목적의 적절성 여부라고 지적하고 필리핀의 참가 신청이 이를 충족하였는지를 살펴보았다. 보르네오 섬의 북부 지역은 원래 Sulu 술탄국의 영토로서 스페인에 할양되었고 필리핀은 스페인의 식민지에서 독립한 국가이므로 북부 보르네오에 대해 영유권을 주장하였다. 필리핀은 이 사건 쟁점인 Ligitan 섬과 Sipadan 섬에 대해서는 자신의 영토가 아님을 확인하였고 북부 보르네오에 대한 자신의 영유권 이 두 섬의 영유권 보유 국가에 대한 재판부의 판결에 의해 영향을 받지는 않으나 이 사건과 관련된 각종 조약에 대한 재판부의 해석과 추론에 의해 영향을 받을 수 있다고 주장하였다. 인도네시아와 말레이시아는 참가 희망국의 법적인 이해 관계란 재판의 심리 대상(subject matter)과 관련이 있는 것이라고 주장하고 이와 무관한 필리핀의 참가 신청은 수용할 수 없다고 반박하였다. 

재판부는 62 조의 문안상 해당 사건의 결정에 의해 영향을 받을 수 있는 법적인 이해 관계라고 규정하고 있으므로 반드시 재판의 심리 대상에 대한 판결, 즉 판결의 主文과 관련되어야만 하는 것은 아니라고 판단하였으며 재판부의 해석과 추론에 의해 필리핀의 법적인 이해 관계가 영향을 받을 수 있는지의 여부는 추상적으로 결정할 수는 없고 구체적인 내용을 심리하여야 알 수 있다고 보았다. 재판부는 참가 희망국이 자신의 주장을 설득력 있게 제시해야하고 영향을 받을 수 있는 법적인 이해 관계의 내용과 방식 역시 참가 희망국이 입증해야 한다고 언급하고 이 사건의 판결 핵심 내용, 즉 판결 주문과 관련이 되지 않으나 재판부의 해석과 추론에 의해 영향을 받을 수 있는 법적인 이해 관계가 있다는 점을 필리핀이 자세하게 밝혀야 한다고 부연하였다(para. 57~60).

 

필리핀은 말레이시아와 인도네시아가 제출한 입장서 사본을 제공하여 줄 것을 요청하였으나 재판부는 법적인 근거가 없다며 거절하였다. 필리핀은 자신의 북부 보르네오에 관한 영유권 주장이 이 사건과 관련된 조약의 해석이나 추론에 의해 어떻게 영향을 받을 수 있는지를 밝히기 위해서는 우선 당사국의 주장을 심층적으로 분석할 수 있어야 한다고 주장하고 당사국의 입장서를 볼 수 없는 한 그 내용을 알 수 없고 자신의 이해 관계가 무엇인지 설명할 수 없다고 항변하였다. 재판부는 북부 보르네오에 대한 자신의 영유권과 관련된 문건상의 근거에 대해 당연히 알고 있을 것이므로 재판부가 당사국 입장서 제공을 금지했어도 필리핀이 자신의 주장과 특정 조약의 해석이 동 주장에 어떻게 영향을 미칠 것인지 설명하지 못할 이유가 없다고 일축하였다(para. 63).

 

필리핀은 이 사건 재판에 참가하려는 자신이 목적이 북부 보르네오에 대한 자신의 영유권 보존, 필리핀의 역사적 법적 권리의 성질 및 범위에 대한 정보 제공, 법적 분쟁 해결 및 포괄적인 충돌 예방을 위한 재판부의 역할에 대한 평가라고 밝혔다. 재판부는 세번째 목적의 의미가 무엇인지 불분명하고 필리핀도 추가적인 설명을 하고 있지는 않으나 동 항목 단독으로 재판규칙 81(2)조(b) 199의 목적에 해당한다고 주장하지는 않고 있고 첫째와 둘째는 재판 참가 희망국이 흔히 제시하는 목적이라고 보았다. 그러나 첫째 둘째 항목이 재판 참가의 목적에 해당한다고 인정하더라도 재판부는 필리핀이 영향을 받을 수 있는 법적인 이해 관계에 대해 입증하지 못했으므로 필리핀의 재판 참가 신청을 수용할 수 없다고 판시하였다(para. 93)

 

 

2) 문안에 의한 1891년 협정의 해석

 

     1891 년 6 월 20 일 영국과 네덜란드는 보루네오 섬의 양국간 소유령의 경계를 획정하는 협정을 체결하였다. 동 협정 1 조는 양국 경계는 보루네오 섬 동쪽 해안의 북위 4°10'선에서 시작하여 서쪽으로 연장된다고 설명하고 이후 조항은 서쪽 경계에 대해 규정하였다. 문제가 된 것은 보루네오 섬 동쪽 해안의 북위 4°10'선 동쪽으로 수평 연장하여 Sebitik 섬을 관통하며 이 선의 북쪽 지역은 영국, 남쪽 지역은 네덜란드에 속한다고 규정한 4 조 200의 해석이었다. 인도네시아는 위 조항은 북위 4°10'선이 세바틱 섬에서 중단된다고 서술하고 있지는 않으며 관통하여 해양 방향으로 계속 연장된다고 해석해야 하고 섬의 남북 지역 소유를 밝힌 두 번째 문장은 첫째 문장의 보조적인 의미일 뿐 4 조가 세바틱 섬의 경계를 획정하는 조항은 아니라고 이해하였다. 인도네시아는 북위 4°10'선이 영국과 네덜란드 간의 동 해역 경계선을 나타내는 것은 아니지만 영토를 분배하는 기준(allocaton perimeter)으로서 동 선 위에 위치하는 섬은 영국, 아래에 위치하는 섬은 네덜란드가 보유한다고 보았다. Ligitan 섬과 Sipadan 섬은 모두 북위 4°10'선 이남에 있으므로 인도네시아령이라는 주장이다.

말레이시아는 4 조는 보루네오 섬 서쪽 경계를 설명한 2, 3 조와 마찬가지로 동쪽 경계를 규정하는 조항으로서 보루네오 섬 동쪽 해변에서 시작된 북위 4°10'선이 세바틱 섬을 통과한다는 의미이고 'a‘ross the Island'의 평이하고 통상적인 의미는 선이 섬의 서쪽 해안에서 동쪽 해안을 지나되 바다쪽으로 더 이상 나아가지는 않는 것이라고 해석하였다. 말레이시아는 또한 1891 년 협정 당사국이 영토 분배 기준을 수립하려는 의도가 있었다는 주장을 일축하고 4 조 문안은 이에 대해 언급하고 있지 않다고 지적하였으며 4 조는 인도네시아의 해석처럼 두 개의 문장이 아니라 두 구절로 구성된 한 문장이며 첫째 구절과 둘째 구절은 문법적, 기능적으로 긴밀히 연결되어 있어 첫째 구절의 북위 4°10'선으로 인해 세바틱 섬이 남북으로 분할된다는 것을 의미한다고
해석하였다.

재판부는 4 조의 'line shall be continued' ’across'의 의미가 해양 방향으로 계속 연장되는 것인지 해변에서 종료되는 것인지 불분명하기는 하나 만일 영국과 네덜란드가 이 선을 기준으로 보루네오 해역의 섬을 상호 분배하려는 의도가 있었다면 이를 명확히 기재하여 불분명한 해석의 소지를 남겨 두지 않았을 것인데 그리 기재하지 않은 점을 무시할 수는 없다고 주목하였다. 재판부는 boundary 의 통상적인 의미는 인도네시아가 부여하는 것처럼 일정 해역의 도서를 분배하는 기능을 갖고 있지 않으며 4 조에서 이러한 기능이 명시적으로 기재되어 있지 않은 이상 체약국이 경계선에 부가적인 기능을 부여하려 했다고 인정하기는 어렵다고 밝혔다(본안 판결문 para. 41~43).

 

3) 맥락 및 대상과 목적에 의한 1891년 조약 해석

 

     네덜란드는 1891 년 협정을 비준받기 위해 의회에 제출하면서 이해의 편의를 위해 설명문을 부가하고 자체 제작한 지도를 첨부하였다. 이 지도는 북위 4°10'선이 세바틱 섬을 지나 동쪽 해상 방향으로 연장되어 표시되어 있었으며 사본이 주 화란 영국 공사에 의해 영국 외무성에 송부되었다. 영국 외무성은 특별한 반응을 보이지 않았다. 인도네시아는 이러한 맥락상 4 조는 북위 4°10'선’ 기준으로 한 도서 분배 조항으로 해석해야 한다고 주장하였다. 말레이시아는 동 지도는 네덜란드의 내부 참고용일 뿐이고 영국과 협의된 바도 없다고 반박하였다. 

재판부는 네덜란드가 작성한 설명문 중 세바틱 섬의 분할은 네덜란드가 제안하였으며 양국 모두 보루네오 섬 자국령에 대한 해상 접근의 편의상 섬 분할이 필요하다고 판단했다고 기재되어 있으나 동 해역의 도서 분배나 Ligitan, Sipadan 섬에 대해서는 언급이 없는 점을 주목하였다. 지도상에는 북위 4°10'선 이북에 위치하는 섬은 일부 표시되어 있으나 인도네시아 주장대로라면 네덜란드 소유가 되는 이남의 섬은 표시되어 있지 않았다. 

재판부는 이에 따라 네덜란드 의회는 문제의 두 섬이 북위 4°10'선 이남에 위치하고 동 선이 도서 분배선이라는 점을 인지하지 못했음이 확실시되며 제출된 자료 어디에도 1891 년 협정 당시 두 섬이 양국의 영유권 다툼 대상이었다고 기재된 것은 없다고 확인하였다. 재판부는 네덜란드의 설명문과 첨부 지도는 영국에 공식적으로 전달된 바 없으며 영국 공사가 자체적으로 보고하였으나 해양으로 연장된 북위 4°10'선 의미에 대해 관심을 두지 않았고 영국 정부도 대응하지 않았다고 확인하였다. 이러한 정황상 재판부는 영국의 무대응이 북위 4°10'선에 대한 네덜란드의 해석을 묵인한 것이라고 볼 수 없다고 판단하였다(para. 47~48).

인도네시아는 1891 년 협정의 대상과 목적은 보루네오 섬 북동부 지역에서의 양국 경계를 도서를 포함하여 획정하려는 것이었으며 추후의 분쟁을 방지하기 위하여 불확실한 점을 명료하게 정리하려 했다고 주장하였다. 협정 서문에 양국이 경계(boundaries) 획정을 희망한다는 구절의 경계가 복수로 적혀져 있는 것은 육지 경계뿐 아니라 섬의 경계도 확실히 해두려는 의사를 나타낸다고 인도네시아는 강조하였으며 이를 감안하여 협정 4 조는 북위 4°10'선 종말점을 규정한 것이 아니라 해상으로의 연장된다는 점을 규정한 것이라고 해석해야 한다고 주장하였다.

 

재판부는 인도네시아가 인용한 서문은 보루네오 섬의 네덜란드 소유령과 그 섬에서의 영국 보호 아래 있는 지역 간의 경계(boundaries) 획정을 희망한다고 기재되어 있고 협정 1 조는 경계(boundary)는 보루네오 섬 동쪽 해안의 북위 4°10'선에서 시작한다고 규정하고 있는 점을 들어 인도네시아의 해석이 무리라고 지적하였다. 네덜란드와 영국은 보루네오 섬의 서쪽 경계 획정은 큰 문제가 없어 2 조, 3 조에 기재하였으나 동쪽 경계는 시작점 바로 맞은 편에 세바틱 섬이 위치하고 있고 세바틱 섬과 보르네오 섬 사이에소 바다로 흘러드는 강에 대한 접근권 확보가 중요했으므로 별도의 조항을 두어 이 문제를 해결하려 한 것으로 재판부는 파악하였다. 1891 년 협정 어디에도 세바틱 섬 동쪽이나 기타 도서의 영유권을 획정하려 한 의사가 확인되지 않는다고 보았다. 재판부는 Ligitan 과 Sipadan 섬은 왜소하여 존재 자체가 1891 년 협정 체결 당시 당사국에게 알려 지지 않았고 어떠한 분쟁도 없었다는 점은 다툼이 없는 사실이라고 환기하고 협정 4 조가 협정의 대상과 목적의 견지에서 보아도 도서 분배선 규정으로 해석할 수 없다고 판단하였다(para. 51~52).

 

4) 후속 합의나 관행에 의한 1891년 조약 해석

 

     인도네시아는 조약법에 관한 비엔나 협정 31(3)조 (a), (b)에 규정된 조약 체결 이후의 당사국간의 후속 합의나 관행에 의해 1891 년 협정을 해석할 수도 있다고 환기하고 아래 사항을 주장하였다. 네덜란드는 자신이 관할하는 보루네오 섬 영역의 북쪽에위치하고 있던 Bulungan Sultan 국과 1850 년과 1878 년에 봉토 계약을 체결하여 동 sultan 이 다스리고 있던 영역을 그의 봉토로 인정하여 주고 그 영역의 경계를 계약에 적시하였다. 

 

1878 년 봉토 계약은 1893 년 개정되었는데 인도네시아는 개정의 목적이 1891 년 협정상의 영역 경계를 반영하기 위한 것이라고 주장하였다. 1891 년 협정 경계가 Bulungan 술탄국 영역의 북쪽 경계가 되기 때문이다. 1893 년 개정에 따르면 Tarakan 섬,  Nanoekan 섬, 세바틱 섬 남부와 위 섬들에 속하는 작은 섬들은 경계선(북위 4°10'선) 아래 위치하는 한 Bulungan 술탄국 소속이라고 규정하고 있었다.  인도네시아는 이 문안은 네덜란드가 1891 년 협정의 목적이 도서 분할에 있었다고 1893 년 당시 인식하고 있었음을 나타내며 영국이 1893 년 개정안을 제공받았음에도 아무런 반응을 보이지 않은 것은 인도네시아의 해석을 묵인한 것이라고 주장하였다.

 

도서가 언급된 점으로 보아 북위 4°10'선이 해양으로도 연장이 되고 동 선 이남에 위치한 도서는 Ligitan 과 Sipadan 을 포함하여 네덜란드 소유라는 것이다. 재판부는 위 개정에 언급된 세 섬의 지근 주변에는 작은 섬들이 다수 산재하고 있음을 환기하고 이들 섬이 세 섬에 속한다는 의미이지 40 해리 이상 떨어진 Ligitan 섬과 Sipadan 섬에는 적용이 되지 않는다고 보았다. 재판부는 1893 년 개정안의 실제 범위가 어떠하든 영국은 참여하지 않았으므로 네덜란드가 이를 영국에 대해 원용할 수 없다고 판단하였다(para. 64).

1891 년 협정 5 조는 자세한 경계 표시는 추후 공동으로 실시한다고 규정하고 있었으며 이에 따라 1915 년과 1928 년에 양국 전문가에 의한 표시 경계석 설치와 지도 표시 작업이 공동으로 수행되었으며 이들은 1891 년 경계 획정 규정을 현지 사정에 따라 일부 조정할 수 있는 권한도 부여 받아 보루네오 본토와 세바틱 섬 사이의 경계를 내륙 항행권을 확보하기 위해 동 지역으로 흘러 들어 오는 강의 중심선으로 조정하였다.  경계석 설치 및 지도 표시는 세바틱 섬의 동쪽 해안에서 종료되었고 해양 방향에 대해서는 언급이 없었다. 재판부는 이를 근거로 1891 년 협정 4 조가 해양 쪽으로의 경계 연장을 의미했다고 해석할 수 없다고 단언하였다. (para. 72~73).

인도네시아는 1966 년, 말레이시아는 1968 년에 보루네오 섬 동쪽 해양에 석유 탐사 면허를 발급하였다 인도네시아 탐사 광구의 북쪽 한계와 말레이시아 광구의 남쪽 한계는 모두 북위 4°10'선을 침범하지 않았다. 인도네시아는 이 점을 들어 양국이 북위 4°10'선을 경계로 인식하고 있었다고 주장하였으나 재판부는 당시는 양국간에 대륙붕 경계 획정 협상이 예정된 시점이어서 양국이 조심한 결과이지 북위 4°10'선이 양국의 확립된 경계라고 인식했다고 볼 수 없으며 석유 탐사 면허 관행을 통해 1891 년 협정 4 조 해석과 관련된 결론을 도출할 수 없다고 판단하였다(para. 79.). 재판부는 이상의 심리를 토대로 양국의 후속 합의나 관행에 비추어 보더라도 1891 년 협정 4 조를 인도네시아가 주장하는 바와 같이 해석할 수 없다고 확인하였다(para. 80).

 

5) 지도의 증거력

 

     인도네시아는 양국 경계선이 세바틱 섬을 지나 해양으로 연장되어 표시된 다수의 지도를 제출하고 자신의 주장을 뒷받침하는 증거라고 주장하였다. 말레이시아는 이와 달리 표시된 지도를 다수 제출하여 인도네시아의 주장을 반박하였다. 재판부는 당사국의 (경계 획정 의도가) 물리적으로 현시되지 않은 지도는 자체나 존재로서 영유권의 근거가 될 수 없다고 확인한 판례를 인용하면서 이 사건에 제출된 어느 지도도 1891 년 4 조의 경계선이 세바틱 섬을 지나 해양으로 연장된다고 당사국이 합의했음을 나타내지 않는다고 확인하였다(para. 88). 이상을 토대로 재판부는 문안과 맥락, 그리고 협정의 대상과 목적에서 해석된 1891 년 협정 4 조는 세바틱 섬 동쪽 해안까지의 육지 경계를 나타낼 뿐이며 해양 방향으로의 분배선을 의미하지 않는다고 결론지었고 이 결론은 1891 년 협정 체결 후의 양국의 관행에서도 확인된다고 판단하였다(para. 92).

 

6) 영유권의 승계 여부

 

     인도네시아는 설사 1891 년 협정 4 조가 해양 도서의 분할 규정으로 해석되지 않는다 하여도 Ligitan 섬과 Sipadan 섬에 대한 네덜란드의 영유권을 자신이 승계하였으므로 두 섬이 자국령이라고 주장하였다. 네덜란드가 두 섬을 원 소유자인 Bulugan  sultan 으로부터 계약을 통해 취득하였고 인도네시아가 독립하면서 네덜란드의 권리를 승계하였다는 것이다. 말레이시아는 두 섬이 Bulungan sultan 령이었다는 사실 자체를 부인하였다. 인도네시아 주장의 근거는 1850 년과 1878 년 체결된 네덜란드와 Bulungan sultan 과의 봉토 계약이었다. 재판부는 동 계약상의 ‘Tarakan 섬, Nanoekan 섬, 세바틱 섬 남부와 위 섬들에 속하는 작은 섬들은 경계선(북위 4°10'선) 아래 위치 하는 한 Bulungan  술탄국 소속'이라는 문안 중의 작은 섬들은 모섬 지근 주변의 섬들을 의미할 뿐 40 해리나 이격된 Ligitan 섬과 Sipadan 섬은 해당되지 않는다고 이미 판시한 바 있음을 환기하고 두 섬은 원래부터 Bulungan sultan 령이 아니었다는 말레이시아의 주장을 지지하고 인도네시아의 승계를 통한 영유권 획득 주장을 기각하였다(para. 96~97).

말레이시아 역시 일련의 영유권 변경을 통해 최종적으로 자신이 Ligitan 섬과 Sipadan  섬의 영유권을 승계하였다고 주장하였다. 즉 당초 두 섬은 이 지역을 지배하던 Sulu  Sultan 국의 영토였으나 Sulu Sultan 국이 1851 년 스페인 보호령이 되었고 1898 년 미국- 스페인 전쟁 패전 후 필리핀과 함께 미국령이 되었다가 영국령이 된 후 독립과 함께 말레이시아의 영토가 되었다는 것이다. 인도네시아는 Sultan 과 스페인간의 조약에 두 섬이 언급된 바 없다는 점을 근거로 이 같은 영유권 사슬의 첫째 고리, 즉 두 섬이 Sulu Sultan 령이었다는 사실이 입증되지 않는다고 반박하였다.

 

재판부는 인도네시아가 영유권 승계 주장의 근거로 제시하는 1878 년 Sulu 술탄국과 스페인간의 영토 할양 의정서, 1885 년 스페인, 영국, 독일간의 의정서의 기재가 불명하여 스페인이 이 의정서를 근거로 Ligitan 섬과 Sipadan 섬을 자국령으로 간주했다는 증거가 될 수 없다고 보았다 그러나 Sulu 술탄국이 북부 보루네오 해안 9 해리 以遠의 도서를 스페인에게 할양한 것은 다툼이 없는 사실이므로 이들 섬이 1878 년 북부 보루네오 회사와의 할양 계약에 포함되지 않았다고 재판부는 확인하였다.  이에 따라 두 섬에 대해 영유권을 주장할 수 있는 위치에 있는 국가는 스페인이 유일하기는 하나 스페인이 실제 영유권을 행사했다는 근거는 없으며 이는 영국,  네덜란드 모두 마찬가지였다고 결론내렸다.

 

스페인의 영유권이 불확실하기는 하지만 어쨌든 스페인은 1898 년 미국과의 평화 조약에 의해 필리핀을 미국에 양도하였으므로 미국이 두 섬에 대한 영유권을 확보하게 되었을 수도 있으나 1930 년 미국은 영국과 보루네오 섬과 필리핀과의 경계를 획정하는 조약을 체결하면서 필리핀 제도와 보루네오 사이에 선을 획정하고 동 선의 북쪽과 서쪽에 위치한 섬은 필리핀 제도로서 미국령이라고 확인하였으므로 동 선 이남에 있던 Ligitan 섬과 Sipadan 섬은 미국령일 수가 없게 되었다 재판부는 그러나 1930 년 협정은 물론 미국측에서 발행한 문건 어디에도 미국이 두 섬에 대해 영유권을 주장한 적이 없으므로 1930 년 협정에 의해 미국이 두 섬을 말레이시아가 주장하는 것처럼 영국에 양도했다고 볼 수 없다고 판단하였다.

 

재판부는 이에 따라 Ligitan 섬과 Sipadan 섬이 Sulu Sultan 령이었음은 물론 그 후의 열강들의 합의에 의해 영유권이 이전되어 종래에는 미국으로부터 영국으로 양도되었고 말레이시아가 독립과 함께 영국으로부터 두 섬의 영유권을 승계하였다는 주장을 수용할 수 없다고 확인하였다(para. 109~124). 인도네시아와 말레이지아의 승계에 의한 영유권 획득 주장 모두를 기각한 것이다.

 

7) 실효적 지배

 

     인도네시아와 말레이시아는 공히 두 섬에 대한 자신의 영유권이 오랫동안 시행된 실효적 지배를 통해 획득되었다는 주장도 제기하였다. 인도네시아는 1895 년부터 1928 년 기간 중 네덜란드 해군 함정이 두 섬 주변 해역을 순찰하였으며 1921 년에는 Sipadan  섬에 상륙하였으나 영국 관할 하에 있던 주변 섬에는 상륙하지 않은 점을 들어 네덜란드는 두 섬을 자신의 영토로 인식했다고 주장하였다. 인도네시아는 네덜란드 함선이 주변 해역에서 측량 활동을 한 기록도 있으며 1969 년 영유권 분쟁이 불거지기 이전에 인도네시아 해군도 주변 해역에서 활동하였고 두 섬을 수 차례 방문하였다고도 주장하였다.

 

아울러 두 섬에서 어업 활동을 해왔다는 인도네시아 어민의 서약서도 제출하였다. 말레이시아는 인도네시아가 독립 후 25 년이 지나도록 두 섬에 관한 어떠한 법규도 입안 시행한 바도 없고 施政 활동을 하지 않았으며 1960 년 2 월 인도네시아 영해 기선 설정시 두 섬을 기준점으로 사용하지도 않았다고 지적하고 인도네시아의 실효적 지배론을 논박하였다.

말레이시아는 1914 년부터 두 섬에서의 거북 포획과 거북알 채취 활동을 규제하여 왔으며 이에 관한 분쟁을 북부 보루네오 회사 관리가 관장해 왔다고 주장하였다.  말레이시아에 따르면 북부 보루네오 회사는 두 섬 주변에서의 동력선 조업 면허를 발급했으며 1933 년에는 Sipadan 섬을 조류 보호 구역으로 설정하였고 영국이 1960 년대에 두 섬에 설치한 등대를 현재도 말레이시아가 관리하고 있었다. 말레이시아는 두 섬 관광에 대한 규제를 유지하여 왔으며 1997 년에는 보호 구역으로 지정하였다고 언급하고 이러한 실효적 지배 행위를 통해 두 섬의 영유권은 자신에게 있다고 주장하였다.

재판부는 실효적 지배를 통한 영유권 주장은 주권자로서 행동하려는 의사와 의지,  그리고 권한의 실제적인 행사나 시현이 필요하며 양국간 분쟁이 구체화되기 이전인 1969 년 이전의 지배 행위만을 고려할 수 있다고 보았다. 재판부는 인도네시아가 주장하는 행위는 어느 것도 입법이나 규제적인 요소를 포함하고 있지 않으며 영해 기선 기준점으로 두 섬을 지정하지 않은 것도 눈여겨 보아야 한다고 판단하였다. 네덜란드 함정의 두 섬 주변 해역 순찰 행위에 대해서도 순찰 후 보고서 내용상 네덜란드 해군 당국이 Ligitan 섬과 Sipadan 섬을 네덜란드 영토로 간주했다고 추론할 수 없다고 정리하였으며 어업 활동에 대해서는 사인의 활동은 정부의 허가나 공식적인 규정에 의해 시행된 것이 아닌 한 실효적 지배 행위로 인정할 수 없다고 설명하였다. 재판부는 이에 따라 인도네시아가 실효적 지배 행위라고 주장하는 행위는 주권자로서 행동하려는 의사와 의지를 반영하고 있지 않다고 결론내렸다(para. 137~141).

재판부는 1946 년 이전까지 북부 보루네오는 영국의 북부 보루네오 회사의 지배 하에 있었다고 인정하고 이 회사가 시정 당국의 자격으로서 1917 년 거북 보호령을 제정하고 두 섬에서의 거북 포획 및 거북할 채취 활동을 면허권 발급, 분쟁 해결 등을 통해 실효적으로 규제하여 왔다고 파악하였다. 조류 보호 구역 지정이나 거북 보호 활동은 권한 있는 당국의 시정 및 규제 활동에 해당하며 등대 설치는 국가 당국이 자신의 권한을 적절히 행사하는 양태에 해당한다고 보았다.

 

특히 Maritime Delimitation and  Territorial Question 사건에서 문제가 되었던 모래톱에 바레인이 등대를 건설한 것은 그에 대한 바레인의 영유권 주장을 충분히 뒷받침한다고 판시한 바 있음을 인용하였다. 재판부는 말레이시아가 제시한 행위는 입법, 행정, 준사법 조치로서 상당한 기간에 걸쳐 시행되었고 국가 기능을 행사하려는 의도를 시현하고 있다고 판단하였으며 특히 동 행위 시행시 네덜란드나 인도네시아가 아무런 이의도 제기한 바 없음을 주목하였다.  이상을 토대로 재판부는 말레이시아가 Ligitan 섬과 Sipadan 섬에 대해 실효적 지배를 근거로 영유권을 보유하고 있다고 판결하였다(para. 148~150).

 

(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)

 

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¹⁾ 1. An application for permission to intervene under the terms of Article 62 of the Statute, signed in the manner provided for in Article 38, paragraph 3, of these Rules, shall be filed as soon as possible, and not later than the closure of the written proceedings. In exceptional circumstances, an application submitted at a later stage may however be admitted.

 

²⁾ 3. The application shall contain a list of the documents in support, which documents shall be attached.

 

³⁾ 3. A list of all documents annexed to a pleading shall be furnished at the time the pleading is filed.

 

⁴⁾ 1. Should a state consider that it has an interest of a legal nature which may be affected by the decision in the case, it may submit a request to the Court to be permitted to intervene.

 

⁵⁾ lt . . . follows . . . from the juridical nature and from the purposes of intervention that the existence of a valid link of jurisdiction between the would-be intervener and the parties is not a requirement for the success of the application. On the contrary, the procedure of intervention is to ensure that a State with possibly affected interests may be permitted to intervene even though there is no jurisdictional link and it therefore cannot become a party.(Land, Island and Maritime Frontier Dispute (El Salvador/Honduras), Application to Intervene, Judgment, 1. C. J. Reports 1990. p. 135, para. 100)

 

⁶⁾ 2. The application shall state the name of an agent. It shall specify the case to which it relates, and shall set out:

(b) the precise object of the intervention;

 

⁷⁾ From 4°10' north latitude on the east Coast the boundary-line shall be continued eastward along that parallel, across the Island of Sebittik: that portion of the island situated to the north of that parallel shall belong unreservedly to the British North Borneo Company, and the portion south of that parallel to the Netherlands.

 

 

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