80. Maritime Delimitation in the Indian Ocean 사건 (Somalia v. Kenya, 2017. 2. 2. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 소말리아가 ICJ 에 케냐와의 해양 경계선 획정을 청구한데 대해 케냐가 자신의 ICJ 강제 관할권 수용 선언상의 유보 내용과 UN 해양법 협약상의 규정을 근거로 ICJ 의 관할권 부재를 항변하였으나 기각된 사건이다. 소말리아와 케냐는 해양 경계선에 관한 입장이 상이하여 양국간의 영해, 배타적 경제 수역, 대륙붕 경계와 200 해리 이원의 대륙붕 한계에 관한 합의를 이루지 못하고 있었다. UN 해양법 76(8)조399는 200 해리 이원의 대륙붕 한계를 획정하려는 국가는 관련 자료를 UN 대륙붕 한계 위원회에 제출하고 한계 위원회의 권고에 근거하여 합의에 의해 결정하도록 규정하고 있었다.
자료 제출 기한은 협정 발효 후 10 년 이내로서 2009 년 5 월 13 일이 양국 모두에게 적용되는 기한이었다. 분쟁 수역의 경우 위 자료 제출에 대해 분쟁 당사국의 사전 동의가 있어야 한다고 규정되어 있었다. 소말리아와 케냐는 경계를 획정하지 못한 분쟁 수역이 있었고 동 수역의 범위가 200 해리 이원의 대륙붕까지도 포함하고 있었으므로 동 조항의 적용을 받았다. 자료 제출 기한이 임박하여 옴에 따라 양국은 상대국의 위 자료 제출에 반대하지 않는다는 요지의 양해 각서를 2009 년 4 월 채택하였고 소말리아는 예비 자료를 제출하였으나 이 양해 각서가 의회에서 비준을 받지 못하게 되었다.
소말리아는 2010 년 3 월 2 일 동 양해 각서를 실행 불능 조약으로 취급하여 줄 것을 UN 사무총장에게 통지하였고 케냐의 200 해리 이원 대륙붕 한계에 관한 자료 제출에 대해 반대하였다. 후에 양국은 상대방의 UN 대륙붕 한계 위원회 앞 대륙붕 자료 제출 및 검토를 반대하고 철회하는 등의 우여곡절을 겪었으나 끝내 양국간 해양 경계 및 대륙붕 외곽 한계에 대해 합의하지 못하였다. 소말리아 2014 년 8 월 28 일 이 문제를 판결하여 줄 것을 ICJ 에 청구하였으나 케냐는 자신의 ICJ 강제 관할권 수용 선언에 부가된 유보 조항에 별도의 분쟁 해결 절차를 이용하기로 합의된 분쟁에 대해서는 ICJ 관할권을 부인하였으며 UN 해양법 협약의 분쟁 해결 절차가 이에 해당한다는 이유로 ICJ 의 관할권을 부인하였고 설사 관할권이 인정된다 하더라도 소말리아의 2009 년 양해 각서 위반 등으로 인해 동 재판 청구를 수리할 수 없다는 선결적 항변을 제기하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 강제 관할권 수용 선언 유보 조항
케냐가 1963 년 12 월 12 일 수용한 ICJ 강제 관할권 수용 선언은 동 일자 이후 발생하는 모든 분쟁에 대해 ICJ 의 관할권을 수용한다고 천명하였으나 분쟁 당사국이 여타 분쟁 해결 수단을 이용하기로 합의하였거나 합의해야 하는 분쟁은 제외한다는 유보 사항400이 부가되어 있었다. 케냐와 소말리아가 체결한 2009 년 양해 각서 6 조401는 분쟁 수역의 해양 경계 획정(200 해리 이원의 대륙붕 한계 포함)은 대륙붕 한계 위원회의 자료 검토가 종료된 후 국제법에 의거하여 당사국간 합의되어야 한다고 규정하고 있었다.
케냐는 이 조항은 유보 조항에 언급된 여타 분쟁 해결 수단에 해당한다고 주장하고 따라서 ICJ 관할권이 적용되지 않는다고 주장하였다. 소말리아는 의회의 비준을 받는데 실패하였으므로 양해 각서 자체가 무효라고 항변하였다. 재판부는 문서 형태의 국가간 합의는 조약에 해당하는데 양해 각서는 문서로 되어 있고 발효 조항이 포함되어 있는 것은 양해 각서가 구속력이 있음을 시사하는 것이라고 보았다. 양해 각서는 각 서명자가 본국 정부의 위임을 받아 서명한다고 적시되어 있었고 서명과 동시에 발효한다고도 명시되어 있으므로 양해 각서는 유효한 국가간 조약이라고 확인하고 소말리아 의회의 비준을 받지 못했으므로 무효라는 소말리아의 주장을 수용하지 않았다.
양해 각서가 유보 조항의 적용 대상인지 판단하기 위해 재판부는 조약법에 관한 비엔나 협약 31(1)조를 적용하여 조약상의 용어의 통상적인 의미를 맥락과 조약의 대상 및 목적을 감안하여 선의로 해석해야 한다는 원칙을 환기하고 이에 따라 양해 각서의 의미를 분석하였다. 문제의 6 조의 의미를 파악하고 성격을 규명하기 위해 재판부는 먼저 양해 각서 맥락을 해당 조항에 국한하지 않고 전체 조약 차원에서 검토하였다.
우선 양해 각서의 명칭과 1 조~5 조의 기술 내용상 양해 각서의 목적은 분쟁 해결 절차를 설정하려는 것이 아니라 양국의 해양 경계(영해, 200 이내 대륙붕, 배타적 경제 수역) 분쟁에도 불구하고 대륙붕 한계 위원회로 하여금 양국이 제출하는 200 해리 이원의 대륙붕 한계 관련 자료를 검토하여 대륙붕 한계에 대한 권고 의견을 낼 수 있도록 보장하는 것이라고 언급하였다. 양해 각서는 해양 경계의 획정(delimitation)과 외곽 한계의 설정(delineation)을 구별하고 있다고 보았다. 재판부는 양해 각서 6 조에서 양국이 ICJ 재판 회부 이외의 해양 경계 획정 방식에 합의하였으며 동 획정을 대륙붕 한계 위원회의 200 해리 이원의 외곽 한계 설정 권고시까지 기다리기로 합의하였는지가 관건이라고 언급하였다. 6 조의 대상은 200 해리 이원의 대륙붕 외곽 한계 획정을 포함한 분쟁 수역의 경계 획정(the delimitation of maritime boundaries in the areas uder dispute, including the delimtation of the continental shelf beyond 200 nautical miles)으로서 재판부는 including 이라는 용어는 당사국들이 분쟁 수역의 경계 획정이 200 해리 이원의 대륙붕 경계 획정 이상의 것을 의도하였음을 시사하고 있다고 보았다.
6 조의 분쟁 수역(area under dispute)은 200 해리 이원 이내를 불문하고 양국의 대륙붕이 중첩되는 수역을 의미하는 것이며 6 조는 영해 등 여타 해양 경계가 아니라 오직 대륙붕(200 해리 내외 불문)의 경계 획정에 관계된 것이 분명하다고 재판부는 판단하였다. 따라서 6 조는 케냐가 주장하는대로 당사국간 해양 경계 분쟁의 해결 수단을 규정한 것이라고 인정하더라도 그 수단은 오직 대륙붕 경계에 적용되는 것이지 여타의 해양 경계에는 적용되지 않는다고 밝혔다(판결문 para. 75~86).
재판부는 조약법에 관한 비엔나 협약 31(3)조(c)는 조약문 해석시에 있어 맥락과 함께 당사국간에 적용될 수 있는 관련 국제법도 고려할 수 있다고 규정된 점을 들어 이러한 관점에서 양해 각서 6 조가 당사국간 해양 경계 획정 분쟁을 해결하는 절차에 해당하는지도 살펴보았다. 이 사건에 있어 관련 국제법이란 당사국이 모두 가입되어 있는 UN 해양법 협약(UNCLOS)이라는 것은 자명하였다.
특히 대안 또는 연안국간 대륙붕 경계 획정을 규정한 동 협약 83 조 402 가 직접적으로 관련되는 조항이라고 이해하고 재판부는 6 조를 83 조의 견지에서 해석하는 것이 합리적이라고 보았다. 두 조항 모두 '국제법에 근거한 당사국 합의'를 통해서 대륙붕 경계를 획정한다는 요소가 포함되어 있고 준수해야 할 분쟁 해결 방식을 강요하지도, 협상 실패시의 분쟁 해결 절차 사용을 배제하지도 않고 있다고 보았다. 비록 협약 6 조는 대륙붕 한계 위원회의 권고 후(after)라는 표현이 있기는 하나 재판부는 당사국들이 동 권고가 나오기 전에 해양 경계에 합의하는 것을 금지하는 것이라고 볼 수 없고 대륙붕 한계 위원회 권고가 나오기 전에 당사국중 일방이 분쟁 해결 절차를 개시하는 것을 금지하는 것으로 해석되지 않는다고 밝혔다.
케냐는 한계 위원회의 권고 전에 당사국이 경계 획정 협의를 개시하거나 잠정적인 합의에 이를 수는 있지만 경계가 공식적으로 획정되는 것은 한계 위원회의 권고가 나온 후에 가능한 것으로 해석해야 한다고 주장하였으나 재판부는 수용하지 않았다. 당사국은 언제든지 해양 경계 획정에 합의할 수 있으며 양해 각서 6 조의 shall be agreed 는 해양법 협약 83(1)조에 비추어 볼 때 대륙붕 경계에 합의할 의무를 지칭하는 것이 아니라 합의를 목적으로 진지한 협의를 개시할 의무를 말하는 것으로 해석된다고 보았다. 소말리아나 케냐 모두 한계 위원회 권고 접수 전에 해양 경계 획정을 위한 협의를 개시조차 할 수 없는 것으로 해석하고 있지는 않으므로 6 조는 협상 의무를 수행함에 있어 한계 위원회 권고 후에 하라는 시간적인 제약을 부과한 것이 아니라고 설명하였다.
재판부는 6 조에 명시적인 언급이 없으므로 한계 위원회의 권고를 접수하기 전까지는 분쟁 해결 절차를 이용할 수 없다고 해석하기는 어렵다고 부연하였다. 재판부는 대륙붕 한계 위원회의 절차는 대륙붕 외곽 설정(delineation)에 관한 것으로서 양해 각서는 대륙붕 외곽 설정과 해양 경계 획정(delimitation)을 구분하고 있으므로 케냐가 주장하듯이 대륙붕 외곽이 설정되기 전에는 해양 경계도 획정할 수 없다고 볼 수 없으며 양해 각서 어디에도 해양 경계 획정은 대륙붕 외곽이 설정될 때까지 기다려야 한다는 종속 관계가 언급되어 있지 않다고 지적하였다.
이상을 토대로 재판부는 6 조는 한계 위원회의 권고를 접수한 이후에 해양 경계를 협상하겠다는 소말리아와 케냐의 기대를 반영한 것이지 양해 각서 전체의 맥락이나 대상과 목적에 비추어 볼 때 이 조항이 해양 경계 획정에 관한 분쟁 해결 절차를 수립한 것으로 해석할 수는 없으며 당사국들이 해양 경계 획정 협상을 개시하기 전에 한계 위원회의 권고 발표를 기다려야 한다거나 특정의 분쟁 해결 절차 사용 의무를 부과하지도 않는다고 설시하였다. 6 조는 따라서 케냐의 ICJ 강제 관할권 수용 선언상의 유보 조항에 명기된 '여타의 분쟁 해결 수단 사용 합의'에 해당하지 않으며 이 사건은 ICJ 의 관할권 외에 있지 않다고 판시하였다(para. 87~98, 106).
2) 해양법 협약 XV 장
해양법 협약 XV 장은 해양 경계 획정에 관한 분쟁 해결 절차를 규정하고 있었다. 케냐는 소말리아와 케냐 모두 해양법 협약 가입국으로서 동 협약의 분쟁 해결 절차를 준수해야 할 의무가 있으므로 동 절차는 케냐의 ICJ 강제 관할권 수용 선언 유보 조항에 언급된 여타의 분쟁 해결 수단을 사용하기로 합의된 것이며 따라서 이 사건에 대해서는 ICJ 관할권이 배제된다고 주장하였다. 해양법 협약 XV 장은 수 개의 조항으로 구성되어 있다.
287(1)조는 해양법 협약의 해석과 적용에 관련된 분쟁을 구속력 있게 해결하는 법정을 문서로 선정하도록 규정하고 있으며 287(3)조는 선정하지 않은 국가는 해양법 협약 부속서에 따른 중재 절차를 수용한 것으로 간주한다고 규정하고 있었다. 케냐와 소말리아는 모두 287(1)조의 선정을 하지 않았다. 케냐는 따라서 양국에게는 부속서의 중재 절차가 적용되며 이는 케냐의 ICJ 강제 관할권 수용 선언 부속 조항에 언급된 '여타의 분쟁 해결 수단을 사용하기로 합의'한 것에 해당하므로 ICJ 의 관할권은 이 사건에 미치지 못한다는 것이었다. 케냐는 또한 해양법 협약은 해양에 관련된 특정 사항을 관장하고 케냐가 ICJ 강제 관할권을 수용한 이후에 발효된 것이므로 특별법 우선 원칙, 후법 우선 원칙에 의거하여 강제 관할권 수용 선언에 우선하여 적용된다고 주장하였다.
재판부는 케냐의 ICJ 강제 관할권 수용 선언은 특정 분쟁을 대상으로하는 특별한 협정과 일반적인 협정을 구분하고 있지 않으며 have agreed or shall agree 라는 표현상 현재 존재하고 있는 협정뿐 아니라 미래의 협정도 적용 대상에 포함하고 있으므로 특별법 및 후법 우선 원칙이 적용된다고 볼 수 없다고 일축하였다. 재판부는 당사국이 분쟁을 구속력 있는 판결을 내릴 수 있는 절차에 회부하기로 일반적, 지역적, 또는 양자 조약이나 기타의 방법을 통해 합의한 경우에는 동 절차가 XV 장의 절차 대신 적용된다고 규정하고 있는 해양법 협약 282 조 403를 주목하였다.
재판부는 ICJ 는 의심할 여지 없이 '구속력 있는 판결을 내릴 수 있는 절차'에 해당하며 강제 관할권 수용 선언은 '기타의 방법'을 통해 분쟁 해결을 회부하기로 합의한 것에 해당하므로 ICJ 절차가 XV 절차 대신에 적용된다고 판단하였다. 해양법 협약 기초 과정에서도 강제 관할권 수용을 통한 ICJ 절차 합의에 대해 상당한 협의가 있었으며 '기타의 방법'이란 이를 염두에 두고 사용된 표현이라는 점을 나타내는 자료도 제시하였다. 이를 토대로 재판부는 XV 장은 케냐의 유보 조항에 속하지 않으며 이미 양해 각서도 동 범주에 속하지 않는다고 판시하였으므로 이 사건에 대한 ICJ 의 관할권은 케냐의 유보 조항에 의해 제한받지 않는다고 결론지었다(para. 119~134).
3) 수리 가능성
케냐는 양국은 양해 각서에서 해양 경계를 협상을 통해 획정하기로 합의하였고 다만 대륙붕 한계 위원회의 권고가 나오기를 기다리고 있으므로 소말리아의 재판 청구를 수리하는 것은 시기상조라고 주장하였다. 재판부는 케냐의 수리 불능 주장의 전제, 즉 양해 각서가 한계 위원회의 권고 이후 협상 의무를 규정하고 있다는 케냐의 주장을 이미 기각하였으므로 케냐의 수리 불능 주장은 성립하지 않는다고 기각하였다. 케냐가 제출한 대륙붕 관련 자료를 한계 위원회가 검토하는 것에 대해 반대하였으며 이는 상대국 자료 제출을 반대하지 않는다는 양해 각서를 정면으로 위반한 것이므로 사건 발생의 책임이 있는 소말리아의 재판 청구는 수리해서는 안된다는 주장도 제기하였다. 재판부는 재판 청구국이 해당 사건에서 문제가 되는 조약을 위반했다는 사실 자체는 재판 청구의 수리 가능성에 영향을 미치는 것은 아니라고 언급하였다. 더우기 소말리아가 재판을 청구한 근거는 양해 각서도 아니라고 언급하고 재판부는 케냐의 주장을 수용하지 않았다(para. 135~142).
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) 8. Information on the limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles from the baselines from which the breadth of the territorial sea is measured shall be submitted by the coastal State to the Commission on the Limits of the Continental Shelf set up under Annex II on the basis of equitable geographical representation. The Commission shall make recommendations to coastal States on matters related to the establishment of the outer limits of their continental shelf. The limits of the shelf established by a coastal State on the basis of these recommendations shall be final and binding.
2) disputes in regard to which the parties to the dispute have agreed or shall agree to have recourse to some other method or methods of settlement.
3) 6. The delimitation of maritime boundaries in the areas under dispute, including the delimitation of the continental shelf beyond 200 nautical miles, shall be agreed between the two coastal States on the basis of international law after the Commission has concluded its examination of the separate submissions made by each of the two coastal States and made its recommendations to two coastal States concerning the establishment of the outer limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles.
4) Article 83 Delimitation of the continental shelf between States with opposite or adjacent coasts
1. The delimitation of the continental shelf between States with opposite or adjacent coasts shall be effected by agreement on the basis of international law, as referred to in Article 38 of the Statute of the International Court of Justice, in order to achieve an equitable solution.
2. If no agreement can be reached within a reasonable period of time, the States concerned shall resort to the procedures provided for in Part XV.
3. Pending agreement as provided for in paragraph 1, the States concerned, in a spirit of understanding and cooperation, shall make every effort to enter into provisional arrangements of a practical nature and, during this transitional period, not to jeopardize or hamper the reaching of the final agreement. Such arrangements shall be without prejudice to the final delimitation.
4. Where there is an agreement in force between the States concerned, questions relating to the delimitation of the continental shelf shall be determined in accordance with the provisions of that agreement.
5) 282. If the States Parties which are parties to a dispute concerning the interpretation or application of this Convention have agreed, through a general, regional or bilateral agreement or otherwise, that such dispute shall, at the request of any party to the dispute, be submitted to a procedure that entails a binding decision, that procedure shall apply in lieu of the procedures provided for in this Part, unless the parties to the dispute otherwise agree.
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