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가. 사건 개요
원 사건 판결 이행을 위해 일본은 사과 수입이 허락되는 無화상병(fire blight-free) 과수원의 요건 및 준수 조건을 일부 완화하였다. 이전에는 동 과수원은 폭 500m의 fire blight-free 완충지대로 둘러 쌓여 있고 과수원과 완충 지대는 년 3회 조사토록 규정하고 있었으나 일본은 이를 폭 10m, 연 1회 조사로 완화하였고 이전에 부과되었던 사과 상자의 위생 소독 의무도 폐지하였다. 이외에도 사과 표면 소독, 수확 사과의 분리 보관, 火傷病(불감염) 증명 등의 요건은 이전과 마찬가지로 시행되었다. 원 사건의 초점은 미국이 일본에 수출하는 화상병 증상이 없는 숙성 사과(mature, symptomless apple)가 화상병균을 일본 내로 옮길 수 있는지 여부였는데 패널과 상소기구는 이에 대한 과학적 증거가 없다고 판단하였다. 일본은 사과가 화상병균의 숙주가 될 수 있다는 과학적 증거를 새로 제시하고 따라서 사과 수입 금지 자체는 예전과 다름없이 유지하고 다만 fire blight-free orchard의 요건만 다소 완화한 것이다. 그러나 미국은 일본의 이행 조치가 DSB의 권고와 판정을 준수하지 못했으며 여전히 SPS 협정 2조2항, 5조1항, 6항 위반이라고 주장하고 2004년 7월 이행 패널 설치를 요청하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 과학적 증거 여부(SPS 협정 2조2항)
일본은 i) 사과가 화상병균의 전염 경로가 될 수 있으며, ii) 감염 사과로부터 사과나무로 화상병균이 전이될 수 있다는 데 대한 새로운 과학적 증거(4개의 연구 보고서)를 제시하고 사과 수입 금지 조치는 계속 유지한 채 과수원 요건만 다소 수정하였다. 미국은 새로운 조치 역시 과학적 증거 없이 유지되는 것이므로 SPS 협정 2조2항 위반이라고 주장하였다. 패널은 일본이 제시한 4개 보고서의 내용을 검토하고 전문가의 의견을 청취한 결과, 제시된 과학적 증거가 일본의 i), ii) 주장을 뒷받침하지 않는다고 판단하였다. 과수원에 관한 조치 역시, 화상병 무감염 증명을 요구하는 것 이외에는 모두 그러한 조치가 화상병 전이를 봉쇄할 수 있다는 과학적인 근거가 부족하다고 판단하였다. 이에 패널은 일본의 이행 조치는 과학적 증거에 의해 뒷받침되는 것이 아니므로 협정 2조2항에 위배된다고 판시하였다.
2) 위험성 평가 기초 여부(SPS 협정 5조1항)
일본은 2004년 6월 새로운 Pest Risk Assessment(2004 PRA)를 완료하고 이에기초하여 이행 조치를 실시하였다고 주장하였다. 일본은 숙성된 무증상 사과라도화상병균을 보균할 수 있으며 화상병균이 일본 내로 유입되면 전염될 가능성이 농후하다고 주장하고 그 근거로 2004 PRA를 제시하였다. 패널은 2004 PRA가 위험성 평가에 해당하는지와 이행 조치가 위험성 평가에 기초하고 있는지, 즉 양자간에 합리적인 관계가 있는지 검토하였다. 패널은 2004 PRA가 이번 사건의 대상 상품, 즉 미국이 일본에 수출하는 무증상 증상 숙성 사과가 화상병균을 옮길 위험성에 대해서는 따로 분석하지 않고 새로이 화상병 증상이 없으나 보균상태인 숙성 사과에 대해 조사한 것이라는 점에 주목하였다. 패널은 전문가의 의견을구한 결과 일본의 주장을 뒷받침할 과학적인 증거가 2004 PRA에 포함되어 있지 않다는 점도 주목하였다. 패널은 이에 따라 2004 PRA는 위험성 평가 요건을 충족하지 못했다고 판단하였으며 결과적으로 일본의 이행 조치는 위험성 평가에 기초한 것도 아니라고 결론지었다.3) 덜 무역 제한적인 대체 조치 존재 여부(SPS 협정 5조6항) 미국은 5조6항상 위생 조치는 위생 보호의 적정수준을 달성하는 데 필요한 정도 이상의 무역 제한적인 조치가 되지 말아야 하는데 일본의 조치는 모든 사과 수입을 원칙적으로 금지하는 것이므로 5조6항을 위반한 것이라고 주장하였다. 아울러 화상병 증상이 없는 숙성 사과는 화상병균을 옮기지 않는다는 것이 과학적인 증거로 뒷받침되고 있으므로 일본은 사과 수입 금지 조치를 동 숙성 사과를 제외한 다른 사과로 국한시키는 대체 조치를 취할 수가 있다고 주장하였다. 이러한 조치는 기술적, 경제적으로 타당성 있고 합리적으로 이용 가능하며 일본이 달성하고자 하는 보호 수준을 달성할 수가 있다고 부연하였다. 패널은 미국이 제안한 조치는 대체 조치가 될 수 있다고 판단하고 일본의 이행 조치는 5조6항에 합치되지 않는다고 판시하였다.
다. 해설 및 평가
SPS 협정은 인간, 동물 또는 식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위해 정부가 취하는 조치, 즉 SPS 조치가 국제 무역에 최소한의 영향을 미치도록 하는데 그 목적이 있다. SPS 협정은 당초 우루과이라운드 협상 결과로 탄생하여 WTO 체제에 처음으로 도입되었다. 각국이 위생 및 식물 위생의 보호를 위하여 시행하는 조치가 새로운 형태의 비관세 장벽으로 변질되어 농업협정의 체결을 계기로 획기적으로 증대될 것으로 기대되는 농산물 교역에 장애 요인이 되지 않도록 하기 위한 장치가 필요했던 것이다. 이러한 배경에서 보는 바와 같이 SPS 협정은 그 성격상 농산물 교역에 적용되는 것이 일반적이다. SPS 조치를 도입하고자 하는 회원국의 입장에서 보면, 일단 위험과 그 발생 개연성/가능성에 대한 평가, 즉 위험 평가를 가장 먼저 하게 된다(제1단계). 그 다음에는 자신의 사회적 여건 등을 판단하여 어떠한 수준의 위험을 수용할 것인지의 여부, 즉, 적정 보호 수준을 결정하게 되며(제2단계), 마지막으로 이러한 적정 보호 수준을 확보할 수 있는 SPS 조치로 어떠한 조치를 채택할 것인지를 결정(제3단계)하게 된다고 볼 수 있다. 여기서, 확인할 수 있는 위험에 대한 과학적 증거가 존재하지 않는 경우에는 원칙적으로 SPS 조치를 채택할 근거 자체가 없게 된다. 논리적으로 볼 때, 위험에 대한 과학적 증거가 없는 데에도 보호 수준을 정하고 이를 시행할 SPS 조치를 취할 수 있다면, SPS 조치를 위험 평가에 근거하도록한 협정상의 의무 사항은 무의미해질 것이기 때문이다. SPS 협정은 위 3단계의 SPS 조치를 적용함에 있어서 국제적 기준이 존재하느냐의 여부에 따라 크게 두 가지의 상황을 제시하고 있는 것으로 이해된다. 국제적 기준이 있는 경우에는 회원국은 제3조에 따라 이를 전면 수용하기로 결정할 수도 있고 최소한 동 국제기준에 기초하여 SPS 조치를 도입할 의무가 있다. 그러나 국제적 기준이 없는 경우나 국제적 기준이 있더라도 이보다 높은 수준의 SPS 조치를 취하기로 결정할 경우에는 제5조에 정한 절차대로 SPS 조치를 도입할 의무가 있다.
