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가. 사건 개요
이 사건은 EC 및 일부 회원국이 GMO 상품에 대해 취한 일련의 판매 제한 조치에 대해 미국과 캐나다, 아르헨티나가 SPS 협정 위반이라고 제소한 사건이다. 유전자 변형(Genetically Modified Organism: GMO)상품이란 일반적으로 생산량 증대 또는 유통․ 가공상의 편의를 위하여 유전 공학 기술을 이용, 기존의 육종 방법으로는 나타날 수 없는 형질이나 유전자를 지니도록 개발된 농산물, 식품 등을 말한다. EC는 GMO 상품의 판매 승인 절차 등을 규율하는 이사회 지침(Directive) 90/2201) 및 2001/182), 그리고 이사회 규정(Regulation) 258/073) 등 3가지의 법규를 운영하고 있었다. 지침 2001/18은 지침 90/220을 대체하는 것으로 둘은 모두 GMO 상품의 판매에 관한 것이고 이사회 규정 258/07은 신개발 식품 및 식품첨가물에 관한 규정으로서 GMO 상품 또는 GMO 상품이 포함된 식품을 관장한다. 제소국이 시비한 것은 EC의 이러한 규정 자체가 아니라 EC가 이러한 규정을 적용하는 방식에 관한 것이었다. 제소국이 시비한 것은 EC의 구체적인 조치(measure at issue)는 i) GMO 상품 판매 승인을 일정 기간 동안 사실상 중단시킨 것 자체, ii)특정 GMO 상품에 적용된 건별 승인 중단 조치, iii) 특정 GMO 상품의 수입 및 판매를 금지 시킨 일부 EC 회원국의 safeguard 조치이다. 이 사건의 쟁점은 주로 EC의 조치가 SPS 협정이 정의하고 있는 SPS 조치에 해당하는지 여부와 SPS 조치에 해당될 경우 동 협정이 규정하고 있는 적절한 조건을 충족하여 발동된 것인지 여부였다. 제소국은 EC의 조치가 SPS 조치에 해당하는 것이며 SPS 협정 2조2항, 3항, 5조1항, 2항, 5항, 6항, 부속서 2, 3 등에 위반된다고 주장하고 2003년 7월 패널 설치를 요청하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) EC 승인 절차의 SPS 협정 적용 가능 여부
분쟁 대상이 된 조치의 심리에 앞서 이러한 조치의 법적인 근거가 되는 EC의 GMO 관련 법규가 과연 SPS 협정의 대상이 될 수 있는가, 즉 SPS 조치에 해당하는지가 쟁점이 되었다. 제소국은 GMO 상품 판매 승인 절차에 관한 EC 의 관련 지침 90/220 및 2001/18과 이사회 규정 258/97 모두가 인간 또는 동물의 생명 또는 건강을 보호하기 위한 것이므로 SPS 협정의 적용 대상이 된다고 주장하였다. 이에 대해 EC는 어떤 규정 내에 SPS 협정과 관련되는 사항과 그렇지 않은 사항이 모두 기재되어 있다면 회원국이 SPS 협정 해당 사항을 이행하기 위해 취한 조치는 SPS 협정 대상이 될 수 있겠으나 그렇지 않은 사항을 이행하기 위한 조치는SPS 협정 대상이 될 수 없다고 반박하고 EC의 관련 규정은 반드시 SPS 협정 관련 사항만 규율하는 것이 아니므로 SPS 협정 관련 사항 범위 내에서만 SPS 협정의 적용 대상이 된다고 반박하였다. 패널은 EC의 주장을 인정하였다. 패널은 SPS 협정 부속서 1의 1조4)에 기재된SPS 조치의 목적에 해당하는 조치는 SPS 협정 적용 대상일 수 있으나 그 조치가 동시에 동 목적이 아닌 다른 목적을 위해 적용되는 범위 내에서는 SPS 협정을 적용 받지 않는 별개의 조치라고 인정하였다. 패널은 어느 조치가 부분적으로 SPS 협정 적용 대상이 될 수 있다는 점은 인정하고 EC의 관련 법규 3개에 SPS 협정이 적용될 수 있는지를 살펴보았다. SPS 협정 1조1항5)은 동 협정의 적용 대상이 국제 무역에 영향을 미치는 SPS 조치라고 규정하고 있으며 협정 부속서 1의 1조는 SPS 조치에 대해 정의하고 있다. 패널은 먼저 어떠한 조치가 SPS 협정 적용 대상, 즉 SPS 조치가 되기 위한 요건을 부속서 1의 1조의 규정에 따라 설명하였다. 패널은 우선 해당 조치의 목적(purpose)이 1조 가호에서 라호에 기재된 목적 중의 하나에 해당하여야 하며 동 조치의 형태(form)는 1조 두 번째 문단이 모든 관련 법률, 법령, 규정을 망라하고 있음에 비추어 반드시 특정한 legal form이 아니라 여러 가지 다른 형태의 legal form을 가질 수 있다고 보았다. 또한 SPS 조치의 본질(nature)은 시험, 조사, 증명, 승인 절차, 검역 처리, 포장 및 상표 부착 등을 포함하는 요건 및 절차라고 보았다. 패널은 이러한 목적, 형태, 요건의 측면에서 EC의 관련 규정이 SPS 조치에 해당하는지를 살펴보았으며 그 결과, 지침 90/220과 2001/18의 명시적인 목적으로 볼 때 이들은 부속서 1의 1조 가호부터 라호에 규정된 목적 요건에 부합된다고 판단하였다. 이사회 규정 258/97은 동 규정의 대상이 되는 식품이나 식품 첨가제가 소비자에게 위협이 되지 않게 하고 소비자를 오인하거나 영양학적으로 불리하지 말아야 한다고 규정되어 있음에 비추어 소비자에 대한 위협 방지를 위해 적용되는 조치는 SPS 조치에 해당되나 소비자 오인 방지 및 영양학적 불리 방지를 위해 적용되는 것은 SPS 협정 대상이 아니라고 판단하였다. 형태 요건의 경우 패널은 해당 3개 법규가 모두 EC 이사회와 구주의회에 의해 채택된 법률(legislative acts)이고 EC에 귀속(attributable)되는 정부의 조치이며 법적 구속력이 있는 것이므로 SPS 조치의 형태 요건을 충족한다고 보았다. 본질 요건에 대해 패널은 부속서 1의 1조는 광범위한 종류의 요건 및 절차를 포함하고 있으며 지침 90/220과 2001/18, 그리고 이사회 규정 258/97은 GMO 상품의 시장 판매 전 승인 절차(pre-marketing approval procedure)에 관한 것이므로 SPS 조치의 본질 요건도 충족한다고 보았다. 이상을 토대로 패널은 지침 90/220과 2001/18, 그리고 규정 258/97 (소비자 위협 방지 범위 내에서) 은 부속서 1의 1조에 정의된 SPS 조치에 해당한다고 결론지었다. 패널은 SPS 협정 1조1항이 국제 무역에 직간접적으로 영향을 미칠 수 있는 SPS, 조치에 적용된다고 규정하고 있음에 비추어 상기 EC 규정이 국제 무역에 영향을 미치는지 여부도 살펴보았으며 동 규정에 따라 외국산 GMO 상품이 EC의 승인 하에 수입되는 것이고 승인 절차는 시간이 소요되고 여러 가지 자료 제출을 요구하는 점에서 직접 간접적으로 국제 무역에 영향을 미치는 것이 자명하다고 판단하였다.
2) de facto Moratorium
(가) 존재 여부
GMO 상품의 승인 절차에 관한 EC의 법규에도 불구하고 1998년 10월부터 이 사건 패널이 설치된 2003년 8월까지 동 법규에 의해 판매가 승인된 GMO 상품은 존재하지 않았다. 제소국은 이는 EC 및 회원국이 GMO 상품 승인을 동 기간 중 사실상 중단(moratorium)했기 때문이라고 주장하였다. EC는 동 기간 중 접수된 신청 중 승인된 것이 없다는 사실은 인정하였지만 de facto moratorium의 존재 자체는 부정하였다. 제소국은 de facto moratorium은 첫째, EC 의사 결정과정을 통해 정식으로 채택된 것은 아니나 EC에 귀속되는 조치임에 분명하며 둘째, 1998년 10월부터 이 사건 패널 설치일인 2003년 8월 29일까지 적용되었고 셋째, 동 기간 중 신규로 제출되었거나 심사 대기 중이었던 모든 승인 신청에 적용되며, 넷째 EC는 이러한 신청에 대해 최종 승인 결정을 사실상 보류(effective suspension) 하였다고 비난하였다. 패널은 EC가 과연 승인 결정을 보류할 수 있는지, EC에게 승인 결정을 보류하려는 의사가 있다고 믿을 만한 근거가 있는지, EC가 실제로 승인 결정을 보류하였는지, 승인 결정이 보류되었다는 개개 신청의 사실 관계는 어떠한 것인지를 따로 따로 살펴보았다.
(1) 승인 결정 보류 주체 및 가능 여부
제소국은 EC 관련 규정에 명기된 승인 절차 및 주체로 볼 때 EC 회원국과 집행위가 작위 또는 부작위를 통해 최종 승인 결정을 보류할 수 있다고 주장하였다. 패널은 최초 주무 당국이 된 회원국은 해당 GMO 상품의 심사 평가를 의도적으로 지연하거나 그 결과 회람을 지연 시킬 수 있다는 점, 여타 회원국은 최초 주무 당국이 GMO 상품에 대해 긍정적으로 평가하였다 하더라도 시장 판매를 반대할 수 있다는 점, 일부 회원국은 의결 반대 정족수(blocking minority6))를 충족하기만 하면 EC 관련 위원회나 이사회의 판매 신청 승인안 의결을 봉쇄할 수 있다는 점, 최초 주무 당국이 된 회원국은 EC가 GMO 상품 판매 신청을 승인하여도 시장 판매에 대해 동의하지 않을 수 있다는 점 등을 고려할 때 EC 회원국은 승인 정을 보류할 수 있다고 인정하였다. 패널은 EC 집행위 역시 관련 위원회에 판매 승인안(draft measure)을 제출하지 않거나 관련 위원회를 소집하지 않음으로써 GMO 상품의 승인을 지연하거나 방해할 수 있다고 인정하였다.
(2) 승인 보류 의도 존재 여부
회원국과 EC 집행위가 과연 GMO 상품 승인을 중단할 의도를 소지하고 있었는지와 관련하여 회원국의 경우에는 Denmark, Greece, France, Italy, Luxembourg 5개국이 1999년 6월 GMO 상품 승인에 반대한다고 공개적으로 선언한 바 있어 그 의도의 존재를 쉽게 인정할 수 있었다. 문제는 집행위도 그러한 의도를 갖고 있었는지를 판단하는 것이었는데 패널은 상기 5개국의 EC내 투표권을 합산할 경우 이미 승인 의결을 봉쇄할 수 있는 반대 정족수를 충족하므로 집행위는 GMO 상품 신청 심리 절차를 추진해 보았자 결국 승인되지 못할 것이라고 믿을 만한 충분한 이유가 있으며 이러한 상황은 집행위로 하여금 승인을 완료하기 위한 제반 절차를 충분히 진행할 필요성을 느끼지 못하게 했을 것이라고 결론짓고 회원국과 집행위 모두에게 GMO 상품 승인을 중단하려는 의도가 있었다고 판단하였다.
(3) de facto moratorium 존재 및 의도 여부
패널은 제출된 기록상 1998년 10월 이전 까지는 10개의 GMO 상품이 승인되었으며 2003년 8월 이후 3개 상품이 추가로 승인된 사실에 비추어 문제가 된 98년 10월 이후 2003년 8월 이전 동안에는 GMO 상품이 승인된 바 없다는 것은 확실하다고 확인하였다. 제소국은 GMO 상품 승인 보류가 우연이 아니라 의도적인 것이라는 증거로 회원국 및 집행위 고위 관계자의 발언 사례 등을 제출하였다. 패널은 이러한 발언이 고위 당국자가 행한 것이며 여러 기관의 복수의 관계자가 유사한 내용을 복수에 걸쳐 발언하였고 그 내용이 우발적(casual)인 것이 아니며 상이한 여러 당국자의 발언이 일관되게 moratorium의 존재를 언급하고 있는 점에 비추어 문제가 된 기간 동안에 승인 중단 정책(moratorium)이 발효 중에 있었기 때문에 GMO 상품 승인이 이루어 지지 않은 것이라고 결론지었다.
(4) 개별 신청 사례별 검토
패널은 문제가 된 기간 중 제출된 GMO 승인 신청 각각에 대해 그 승인 절차가 진행된 과정을 살펴 본 결과, 집행위가 draft measure를 이사회에 제출하지 않았거나, draft measure를 투표할 관련 위원회를 소집하지 않았고, draft measure 자체를 관련 위원회에 제출하지 않았으며, 관련 절차가 회원국내에서 지연되었거나, 회원국이 시판에 대해 동의하지 않은 사례 중의 하나 또는 그 이상으로 인해 승인이 이루어지지 않았음을 확인하였다.
(5) 결 론
패널은 이상의 심리를 토대로 GMO 상품 승인 중단이 98년 10월부터 2003년 8월까지 시행되었고 이러한 moratorium은 보편적으로 적용되었으며 정식의 EC 의결 절차나 공식적인 형태를 띠지 않고 해당 주체의 작위, 부작위를 통해 사실상 de facto 적용되었다고 판시하였다.
(나) moratorium에 대한 WTO 협정 합치성 판단 가능 여부
EC는 de facto moratorium은 관행(practice)이므로 WTO 분쟁 해결 절차의 시비 대상이 되는 조치(challengeable measure)에 해당하지 않는다고 주장하였으나 패널은 원칙적으로 WTO 회원국에게 귀속(attributable) 될 수 있는 어떤 작위나 부작위는 분쟁 대상이 될 수 있다는 US-German Steel CVD 사건 상소기구 판정을 인용하여 de facto moratorium은 5개 EC 회원국과 집행위의 결정에 의한 것이고 이들은 모두 EC의 기관(organ)이므로 de facto moratorium은 EC에 귀속되며 분쟁 대상이 될 수 있는 조치라고 판시하였다. EC는 설사 패널이 de facto moratorium이 시비 대상이 될 수 있는 조치라고 판단하더라도 moratorium은 이미 패널 설치 이후 존재하지 않고 있으며 존재하지 않은 조치에 대해서는 패널의 판정이 유명무실한 것이 되므로 판정하여서는 안된다고 주장하였다. 패널은 우선 존재하지 않는 조치에 대해 판정을 내릴 수 있는 권한을 갖고 있는지 여부에 대해서는 원칙적으로는 비록 조치가 존재하지 않는다 하더라도 패널의 심리 범위(terms of reference)에 포함이 되어 있다면 대상 협정 위반 여부에 대한 판정을 내릴 수 있는 권한이 패널에게 있다고 확인하였다. 패널은 잠정 보고서에서는 moratorium이 협정에 위반되나 더 이상 존재하지 않는다고 확인하고 따라서 굳이 是正 권고(recommendation)를 내릴 필요는 없다는 입장을 밝혔다. 그러나 최종 보고서에서는 이러한 입장을 수정, 2003년 8월 당시 존재했던 morato-rium이 후에 더 이상 존재하지 않았다는 점에 대해 사실 확인에 관한 판정을 내리지 않았다. 패널은 moratorium이 관련 협정 위반이라는 판정을 내리는 것이 이러한 조치가 재발동되는 것을 막고 이번 분쟁을 해결하는데 도움이 된다는 이유로 moratorium이 존재한다면 동 조치는 관련 협정 위반이라고 판정하는 것이 적절하다고 밝혔다. 협정에 합치되지 않는 조치에 대해서는 DSU 19조1항에 따라 시정에 관한 권고를 하여야 하나 이미 존재하지 않는 조치에 대해서는 이러한 권고가 무의미하다는 US-Certain EC Products 사건 상소기구의 판정이 있다. 이 판정대로라면 패널이 moratorium의 부존재를 확인할 경우 굳이 시정 권고를 할 필요가 없게 된다. 그러한 패널은 이번 사건의 경우, 내실 있는 시정 권고가 분쟁 당사자의 권리와 이익을 보존하고 보호하며 이 분쟁의 해결을 보장하는 데에도 합치된다고 언급하고 그러기 위해 moratorium이 2003년 8월 패널 설치 이후 더이상 존재하고 있지 않은 지에 대해서는 판정을 하지 않겠다고 밝혔다. 이상에 따라 패널은 EC의 de facto moratorium이 존재하고 있거나 존재하고 있는 범위 내에서 EC로 하여금 동 조치를 SPS 협정상의 의무에 합치하도록 요구할 것을 DSB에 권고하였다.
(다) moratorium의 SPS 협정 합치 여부
(1) SPS 협정 5조1항 위배 여부
제소국들은 moratorium은 SPS 조치이고 모든 SPS 조치는 협정 5조1항7)상 위험 평가에 기초해야 하는데 그러하지 않았으므로 동 조항 위반이라고 주장하였다. 패널은 우선 moratorium이 SPS 조치에 해당하는지 여부를 심사하였다. 패널은 moratorium이 결국 인간과 동물의 생명 또는 건강을 보호하기 위한 것이므로 SPS 협정 부속서 1의 1조 SPS 조치의 목적은 충족하는 것이라고 보았다. 동 조두 번째 문단에서는 SPS 조치의 형태(form) 요건을 규정하고 있는데 moratorium이 공식적으로 채택된 법률, 법령, 규정이 아닌 것은 분명하므로 요건 및 절차(requirements and procedures)에 해당하는지가 핵심이었다. 패널은 우선 de factomoratorium은 GMO 상품 승인 결정을 지연한다는 절차적인 결정이고 EC의 GMO 승인에 관한 3개 법규의 적용과 운영에 관한 것이므로 본질적으로 절차적인 것이라고 그 성격을 정리하였다. 패널은 법률, 규정 등이 아닌 de facto moratorium이 SPS 조치가 되기 위해서는 위생 및 식물위생에 관한 본질적(substantive)인 요건이나 절차가 되어야 할 것인데 위에 정리한 동 moratorium의 성격상 GMO 상품에 갖추어야 할 본질적인 요건을 규정한 것도 아니고 기존의 EC 3개 법규에 규정된 승인 절차를 개정하거나 새로운 절차를 수립하는 것도 아니므로 절차라고 볼 수도 없다고 판단하였다. 이에 따라 패널은 de facto moratorium 그 자체는 SPS 협정 부속서 1의 1조에 언급된 요건과 절차에 해당하지 않는다고 판시하였다. 아울러 이러한 절차적인 결정(procedural decision)은 5조1항에 언급된 SPS 조치가 아니므로 5조1항의 적용 대상이 아니라고 확인하였으며 EC가 문제가 된 기간 중 GMO 상품 승인을 중단함으로써 SPS 협정 5조1항에 합치되지 않게 행동한 것은 없다고 판시하였다.
(2) SPS 협정 5조5항, 6항 위배 여부
제소국은 EC의 moratorium은 SPS 협정 5조5항8), 6항9) 규정에 합치되지 않는다고 주장하였으나 패널은 moratorium 자체는 SPS 조치가 아니라 EC 관련 규정의 운영에 관한 절차적인 결정에 불과하므로 SPS 협정 5조5항, 6항의 적용 대상이 아니라고 판시하였다.
(3) SPS 협정 2조2항, 3항 위반 여부
제소국은 moratorium이 5조1항, 5조6항의 적용 대상인 것을 전제로 2조2항10)에도 위반된다고 주장하였으나 패널은 이미 5조1항, 6항이 적용되지 않는다고 판시하였으므로 2조2항이 적용되지 않는다고 판시하였다. 제소국은 또한 morato-rium이 5조5항 위반이면 2조3항에도 위반되는 것이라고 주장하였으나 패널은 같은 논리로 제소국의 주장을 기각하였다.
(4) SPS 협정 7조 및 부속서 2의 1조 위반 여부
제소국은 EC가 de facto moratorium의 존재를 공표하지 않은 것은 SPS 협정 7조11)와 부속서 2의 1조12)를 위반한 것이라고 주장하였으나 패널은 동 조항은 SPS 규정(regulation)에 관한 것이며 SPS 규정은 SPS 조치에 해당하나 EC의 moratorium은 SPS 조치가 아니라고 이미 판시하였으므로 협정 7조 및 부속서 2의 1조 적용 대상이 아니라고 판시하였다.
(5) SPS 협정 8조 및 부속서 3의 1조가항
제소국은 SPS 협정 부속서 3의 1조가항13) 규정상 SPS 조치의 이행을 점검하고 보장하기 위한 절차는 부당한 지연 없이 시행되어야 하고 8조 규정상 방제, 검사 및 승인 절차는 부속서 3의 규정을 준수해야 하므로 EC의 de facto moratorium은 부속서 3의 1조가항 위반이며 결과적으로 협정 8조14)에도 부합되지 않는다고 주장하였다. EC는 GMO 승인이 지연된 것은 98년 10월부터 2003년 8월 동안 GMO 상품 추적 및 상표 표시에 관한 규정의 입법화가 지연되었고, GMO 상품의 위협성 여부에 대한 과학적 결론이 가부간의 결론이 나지 않은 채 계속 발전 중에 있었던 사실로 정당화될 수 있으며 따라서 부당한 지연이 아니라고 항변하였다. 패널은 EC 지침 90/220, 2001/18 및 규정 258/97은 SPS 조치라고 이미 판정하였음을 환기하고 동 3개 법규는 GMO 상품이 판매 승인을 얻기 위해 충족해야 할 하나 이상의 SPS 요건을 적시하고 있고 이를 점검하고 보장하기 위한 절차를 포함하고 있다고 판단하였다. 따라서 동 3개 규정은 SPS 협정 부속서 3의 1조가 항의 적용 대상이 된다고 보았다. 패널은 EC가 GMO 상품 승인을 사실상 잠정 중단한 조치는 이러한 절차의 수행과 완료(undertaken and completed)를 부당하게 지연한(undue delay) 것이므로 부속서 3의 1조가항에 위반되며 따라서 협정 8조에도 합치되지 않는다고 판시하였다. EC의 지연 불가피 사유에 대해 패널은 GMO 표시(labelling) 및 추적성(trace-ability)에 관한 규정이 없었다고 해서 당시 존재하고 있던 SPS 요건을 점검하고 보장하기 위한 EC의 능력에 영향을 미친다고 볼 수 없고 설사 그렇다 하더라도 GMO 표시 및 추적성에 관한 규정이 2003년 9월에야 입법이 될 수밖에 없었는지 납득할 수 없다고 기각하였다. GMO 위험성에 관한 과학적 판단이 계속 발전 중이었다는 항변에 대해서 패널은 추가적인 정보를 요구하거나 안정성을 소명하는 다른 요건을 부과하는 방법을 통해 GMO의 위험성에 관한 불확실성을 줄일 수도 있었을텐데 굳이 승인 자체를 중단한 것은 타당하지 못하다고 언급하고 EC의 항변을 모두 기각, 협정 8조 및 부속서 3의 1조가항 위반이라고 판시하였다.
(6) SPS 협정 8조 및 부속서 3의 1조나항 위반 여부
미국은 EC의 moratorium은 부속서 3의 1조나항15) 규정에도 위반된다고 주장하였으나 패널은 받아들이지 않았다. 패널은 부속서 3의 1조나항 규정상 i) (SPS 조치의 이행을 점검하고 보장하기 위한) 각 절차의 처리 기간을 공표하거나 신청인 요청시 통보해야 할 의무, ii) 구비 서류 완비 여부를 신속히 검사하고 하자를 신청인에게 통보해 줄 의무, iii) 절차의 결과를 신청인에게 전달할 의무, iv) 하자 있는 신청도 신청인의 요청이 있을 경우 가능한 범위 내 진행할 의무, v) 신청인의 요청시 지연 사유를 설명하고 절차의 진행 단계를 통보할 의무가 있다고 할 것인 바 i)의 경우 공표되지 않은 것은 moratorium의 결과(consequence)가 아니며 신청인이 통보를 요청했다는 근거도 없고, ii)의 경우 moratorium이 반드시 구비 서류의 완비 여부 검토를 신속히 하지 않고 하자(瑕疵)를 통보하지 않은 것으로 귀결되었다고 볼 수 없고 미국이 그러하였다는 충분한 증거도 제시하지 못했다고 판단하였다. 패널은 iii) 역시 moratorium이 반드시 승인 절차 결과가 정확하고 완전하게 신청인에게 전달되지 못한 것으로 귀결된다고 볼 수 없고 그렇게 전달되지 못한 결과가 무엇인지 미국이 밝히지도(identify) 못했다고 판단하였으며 iv)의 경우 신청인의 요청 자체가 없었으며 moratorium이 반드시 하자 있는 신청의 진행을 할 수 없는 것으로 귀결된다고 볼 수 없다고 판단하였다. v)의 경우 패널은 신청인의 요청 자체가 없었으며 moratorium이 반드시 지연 사유 불설명과 불통보로 귀결된다고 볼 수도 없다고 반박하고 미국의 주장 모두를 기각하였다.
(7) SPS 협정 10조1항 위반 여부
아르헨티나는 자국에 대해 EC가 SPS 협정 10조1항16)의 개도국 특별 고려 의무를 위반하였다고 주장하였으나 패널은 우선 아르헨티나의 주장이 moratorium 자체에 대한 것인지 moratorium을 적용함으로써 SPS 관련 법규를 10조1항 규정대로 적용하지 못하였다는 것인지 불투명하다고 언급하고 전자의 경우라면 이미 moratorium은 SPS 조치가 아니라고 판정하였으므로 SPS 조치에 대해 적용되는 10조1항은 적용될 여지가 없다고 언급하였다. 후자의 경우라면 패널은 10조1이 요구하는 것은 개도국의 특별한 필요를 고려(take account)하라는 것이지 반드시 개도국에게 특별한 대우를 부여하는 것은 아니므로 moratorium 기간 동안 아르헨티나 GMO 상품의 대 EC 수출이 특별한 대우를 받은 바 없다는 사실 자체가 10조1항의 의무를 구성하는 것은 아니라고 판시하였다.
3) 특정 상품별 조치
(가) SPS 협정 5조1항, 5항, 6항, 2조2항, 3항 7조 위반 여부
moratorium 기간 중 제소국이 시판 승인 신청을 제출하였거나 심사가 진행 중이었던 GMO 상품은 미국이 25개, 캐나다가 4개, 아르헨티나가 11개였다. 이들 중 제소국은 moratorium으로 인해 이들 개별 상품의 시판 신청의 심리 절차가 지연, 중단된 사례 27개에 대해서도 SPS 협정 위반이라는 시비를 별도로 제기하였으나 패널은 개별 상품에 대한 조치 역시 moratorium과 마찬가지로 SPS 조치가 아니라 SPS 규정 및 절차를 적용하고 운영하는 절차적 결정이라고 개념 짓고 moratorium에 대한 SPS 협정 위반 판정과 같은 논리로 제소국의 주장을 상당 부분 기각하였다. 즉 SPS 협정 5조1항 위반 주장에 대해서 패널은 SPS 절차의 적용, 운영에 관한 절차적 결정은 SPS 협정 부속서 1의 1조 적용 대상이 아니므로 협정 5조1항이 적용되지 않고, SPS 5조5항, 6항 위반 주장에 대해서는 개별 상품에 대한 조치는 SPS 조치가 아니므로 동 조항 적용 대상이 아니며, SPS 협정 2조2항, 3항 위반 주장은 5조5항, 6항 위반을 전제로 하는 것인데 이미 개별 조치에는 동 조항이 적용 되지 않는다고 판시하였으므로 2조2항, 3항 역시 적용할 수 없다고 확인하였다. 미국은 SPS 협정 부속서 2의 1조 및 협정 7조 위반이라고도 주장하였으나 패널은 부속서 2의 1조는 기 채택된 SPS 규정(regulation)에 적용되는 것이고 각주에 SPS 규정이란 일반적으로 적용되는 법률, 법령, 또는 명령 같은 SPS 조치라고 정의되어 있음을 환기하고 개별 상품별 조치는 일반적으로 적용되는 것이 아니므로 동 조항 적용 대상이 아니라고 보았다.
(나) SPS 협정 8조 및 부속서 3의 1조가항 위반 여부
패널은 그러나 개별 상품별 조치가 SPS협정 8조 및 부속서 3의 1조가항 첫 문장 위반이라는 제소국의 주장은 대부분 수용하였다. 패널은 개별 상품의 심리 절차 지연 및 중단은 부속서 3의 1조가항에 규정된 SPS 조치의 이행을 점검하고 보장하기 위한 절차에 해당한다고 정리하고 문제가 된 개별 상품의 승인 절차 진행 과정을 단계별로 검토한 결과 제소국이 제기한 27개 품목 중 3개를 제외하고 모두 그 절차가 부당하게 지연된 점이 인정된다고 판시하였다. 아르헨티나는 특히 자국의 GMO 상품이 EC 규정 258/97 절차 진행에 있어 동종 국내 상품에 비해 덜 유리한 대우를 받았다고 주장하고 이는 부속서 3의 1조 가항 및 GATT III조4항 위반이라는 시비를 추가하였다. 아르헨티나가 시비한 상품은 자국의 GMO 옥수수였다. 패널은 동 시비가 성립되기 위해서는 우선 수입 GMO 상품이 국내 동종 상품에 비해 승인 절차의 수행과 완료 측면에서 덜 유리한 대우를 받았다는 것을 입증해야 할 것이나 아르헨티나는 국내 동종 상품에 적용된 승인 과정에 관한 사실 정보(factual information)도 제출하지 못했으며 국내 비 GMO 옥수수의 승인 절차는 부당하게 지연되지 않았다고 주장하는 것도 아니고 결국 규정 258/97에 정해진 승인 처리 방식이 당해 상품의 원산지에 따라 달라진다는 것도 아니므로 아르헨티나는 규정 258/97의 승인 절차가 수입 상품의 경우 국내 상품에 비해 덜 유리한 방식으로 수행되거나 완료되었다는 것을 입증(establish)하지 못했다고 판정하였다. 패널은 아르헨티나의 주장은 규정 258/97의 절차가 1998년 이후 국내외 상품에 적용된 방식이 1998년 이전 국내 상품에 적용된 방식보다 덜 유리하다는 것으로 이해되는데 이는 상품의 원산지가 외국이기 때문에 초래되었다는 것을 입증하는 데 불충분하다고 본 것이다.
(다) SPS 협정 8조 및 부속서 3의 1조 위반 여부
미국과 아르헨티나는 개별 상품별 조치는 SPS 협정 부속서 3의 1조나항 위반이라고 주장하기도 하였으나 패널은 moratorium에 대한 동일 시비를 검토한 것과 동일한 이유로 1조나항에 나열된 5개 의무를 위반하였다고는 볼 수 없다고 판단하였다. 아르헨티나는 개별 상품에 대한 EC 승인 중단 조치는 제출된 승인 신청 검토를 지연한 것이며 또한 EC가 과도한 정보를 요구하였다고 주장하고 이는 협정 부속서 3의 1조다항17)에 위반된다고 시비하였으나 패널은 특정 승인 절차를 부당하게 지연시키지 않고 완료하지 못한 것 자체는 신청인에게 과도한 정보를 제공토록 부과한 것에 해당하지 않으며 만일 아르헨티나가 판단하기에 EC의 추가 정보 요구가 1조다항에 규정된 대로 필요한 사항을 초과하는 것이라면 정보 요구 조치 자체에 대해 시비해야 했을 것이라고 판시, 아르헨티나의 주장을 기각하였다. 아르헨티나는 또한 EC의 개별 상품별 조치는 부속서 3의 1조마항18)의 합리성 및 필요성 요건에 위반된다고 주장하기도 하였으나 패널은 동 조항은 상품의 개별 견본에 적용되는 것이고 EC의 상품별 조치는 동 조항의 적용을 받지 않는다고 판정하였다.
4) EC 회원국의 수입제한조치
(가) 조치 개요
문제가 된 EC의 3개 법규는 시판이 승인된 GMO 상품이라 하더라도 동 상품이 인간 건강과 환경에 유해하다고 믿을 만한 자세한 근거가 있다면 해당 회원국은 동 상품의 자국내 판매 및 사용을 잠정적으로 제한하거나 금지할 수 있다고 규정하고 있다. 동 조항에 의거하여 상당수 EC 회원국은 특정 GMO 상품에 대해 수입 및 시판을 금지하는 safeguard 조치를 취하였다.19) 제소국은 이러한 회원국별 safeguard 조치는 SPS 협정 5조1항, 7항, 2조2항 위반이라고 주장하였다. 패널은 우선 회원국별 safeguard 조치가 SPS 조치에 해당하는지, 협정 5조1항과 7항과의 관계는 어떠한 것 인지부터 심리하였다.
(나) SPS 협정 적용 가능 여부
패널이 이미 정리한 대로 어떤 조치가 SPS 조치가 되기 위해서는 SPS 협정 부속서 1의 1조가호부터 라호에 기재된 목적을 달성하기 위해 적용되는 것이어야 하고 그 형태와 본질(form and nature)이 법률, 법령, 규정, 요건 및 절차에 해당하여야 하며 국제 무역에 직․ 간접적으로 영향을 미쳐야 한다. 패널은 해당 회원국이 safeguard 조치를 취하면서 표방한 조치별 목적을 각각 검토하여 보았으며 그 결과 각 목적은 SPS 협정 부속서 1의 1조 가~라호상의 목적 중 하나 또는 이상에 해당한다고 판단하였다.
형태 및 본질 요건에 관해 패널은 safeguard의 형태는 법령, 행정 명령 등 발동 국가별로 상이하기는 하나 당해 회원국에 귀속되는 것이며 법적인 구속력이 있는 점에서 형태 요건은 충족하는 것이고, 당해 회원국 영토내 판매를 금지하는 것이므로 본질 요건도 충족한다고 보았다. 또한 당해 GMO 상품의 수입을 금지하는 것이므로 국제 무역에 영향을 미치는 조치임에 분명하다고 보았으며 따라서 회원국이 발동한 safeguard 조치는 SPS 협정 부속서 1의 1조와 협정 1조1항이 의미하는 SPS 조치에 해당한다고 결론지었다.
(다) SPS 협정 5조1항과 7항과의 관계
제소국은 EC 회원국의 safeguard 조치는 SPS 조치이며 합당한 위험 평가 없이 이루어진 것이므로 SPS 조치는 위험 평가에 기초해야 한다는 SPS 협정 5조1항에 위반된다고 주장하였으나 EC는 safeguard 조치는 잠정적으로 적용되는 조치이므로 5조7항20)이 적용되어야 한다고 주장하였으며 5조7항은 SPS 조치 전반에 적용되는 2조2항21)과 5조1항의 예외가 아니라 5조1항이 적용되지 않는 배타적인 상황에 관한 조항이라고 반박하였다. 패널은 잠정 조치이면 당연히 5조7항이 적용되어야 한다는 EC의 주장에 대해서는 5조7항의 구문 구조상 일정 요건이 충족되면, 즉 과학적인 증거가 불충분하면 특정한 권리가 부여 된다는, 즉 잠정적인 SPS 조치를 채택할 수 있다는 것이지 잠정 조치이기만 하면 당연히 5조7항이 적용되는 것은 아니라고 정리하였다. 즉 잠정 조치는 5조7항에 의거하여 일정 조건하에 예외적으로 허용되는 것이지 잠정 조치가 5조7항이 적용되는 조건은 아니라는 것이라고 설명하고 EC의 주장을 기각하였다. 잠정 조치라는 이유만으로 협정 5조1항이 적용되지 않는다고 볼 수는 없으며 5조7항의 조건을 충족하는지를 살펴보아야 5조1항 대신 5조7항이 적용될 것인지를 결정할 수 있다는 것이다. 쟁점이 되었던 것은 5조7항은 권리이지 2조2항, 5조1항 의무의 예외가 아니라는 EC의 두 번째 주장이었다. 이것이 특히 중요한 것은 만일 5조7항이 잠정 조치에 대한 권리라면 어떤 조치가 5조7항의 위반이라는 것을 그 시비를 제기한 제소국이 입증해야 하는 것이나 5조1항의 예외라면 그 조치가 예외 구성 요건에 해당한다는 것을 피제소국, 이 사건의 경우 EC가 입증해야 하기 때문이다. 어느 조항의 의무가 다른 조항의 규정으로 인해 동 조항이 적용되는 상황에서 후자가 전자의 예외인지, 아니면 별도의 권리인지의 문제는 EC-Hormones 사건에서도 검토된 바 있으며 EC-Tariff Preferences 사건에서도 권능부여조항이 GATT I조1항의 예외인지, 별도의 권리인지 문제가 된 바 있다. 따라서 이 사건 패널은 두 사건 상소기구의 판정을 지침 삼아 이 문제를 검토하였다. EC- Hormones 사건에서 상소기구는 어느 조항이 다른 조항의 의무와 합치되지 않는 행동을 특정한 상황에서 허용할 경우 제소국은 문제가 된 조치가, 의무 조항이 동 조치에는 적용되지 않는다고 언급된 범위 내에서, 허용 조항과 합치되지 않는다는 것을 입증해야 할 책임이 있다고 판시한 바 있다. EC-Hormones 사건에서는 SPS 협정 3조1항22)과 3조3항23)이 문제가 되었다. 동 사건에서 상소기구는 3조3항 합치 여부를 피소국이 입증해야 한다고 판시한 패널 판정을 번복하여 3조3항은 3조1항의 예외가 아니라 별도의 권리라고 보고 제소국이 먼저 문제가 된 조치가 3조1항에 어긋나는 것임을 입증해야 한다고 판시하였었다. EC-Tariff Preferences 사건 상소기구도 EC-Hormones 사건 상소기구의 판정에 따랐다. 이번 사건 패널은 SPS 협정 2조2항의 의무에 합치되지 않는 조치가 5조7항에 의해 허용되는 것이고 2조2항은 5조7항에 규정된 사항은 예외라는 점을 명기하고 있으므로 위의 선례에 따라 5조7항은 2조2항의 예외가 아니라 별도의 권리라고 정리하였다. 그러나 무제한적인 권리는 아니며 5조7항에 나열된 조건을 모두 충족해야 하는 조건부 권리(qualified right)라고 하였다. 이러한 조건이 하나라도 충족되지 않았을 경우 문제가 된 조치는 2조2항의 적용 대상이 된다고 보았다. 아울러 패널은 제소국이 어떤 SPS 조치를 시비할 경우 동 조치가 5조7항의 조건을 모두 충족하지는 못했다는 것과 2조2항 의무도 준수하지 못했다는 것을 입증해야 한다고 판단하였다. 패널은 5조1항과 7항과의 관계 역시 SPS 조치에 보편적으로 적용되어야 할 5조1항의 위험 평가 의무에 어긋나는 조치가 5조7항의 규정에 의해 예외적으로 허용되는 것이므로 5조7항은 위에 살펴 본 바와 같이 조건부 권리이지 5조1항의 예외가 아니라고 판정하였다. 입증 책임에 대해서도 패널은 어떤 조치가 5조7호에 규정된 조건 중 하나라도 충족하지 못할 경우에만 동 조치에 대해 5조1항이 적용되는 것이므로 어떤 조치가 5조1항에 위배된다고 시비하는 제소국이 먼저 동 조치가 5조7항에 규정된 조건 중 하나라도 충족하지 못했음과 아울러 5조1항 의무에도 위반된다는 것을 입증해야 한다고 보았다. 이번 사건에서 문제가 된 EC 회원국의 safeguard 조치가 5조1항, 7항에 합치되는지 여부를 심리함에 있어 동 조치가 5조7항의 조건을 모두 충족하지는 못했다는 점을 제소국이 입증하는데 성공하였는지부터 분석할 수 있을 것이다. 그런데 패널은 이 사건의 경우 safeguard 조치가 5조1항 의무에 합치하는지부터 검토하겠다고 하였다. 5조1항 합치 여부를 먼저 검토하여 만일 합치된다고 판정되면비록 5조7항 조건이 충족되지 못했다고 패널이 인정한다 하여도 제소국의 5조1항 주장이 결국 성립되지 못할 것이기 때문이다. Japan-Apples 사건에서도 상소기구는 일본이 5조7항에 의거, 정당화된다는 SPS 조치가 5조7항에 합치하는지부터가 아니라 2조2항에 합치되는지부터 검토하여 2조2항 합치 여부에 대한 잠정적인 결론을 내린 후 5조7항 합치 여부를 분석한 바 있다.
(라) 개별 safeguard 조치의 SPS 협정 5조1항 합치 여부
EC 회원국 safeguard 조치 개개의 5조1항 합치 여부 판정의 핵심은 위험 평가 존재 여부와 safeguard 조치가 이에 기초하였는지 여부이다. 위험 평가 존재 여부에 대해 패널은 SPS 협정이 해당 조치를 시행하는 국가로 하여금 위험 평가를 실시할 것을 요구하는 것은 아니며 다른 기관이나 국가의 위험 평가에 기초하여 SPS 조치를 시행할 수 있다고 보았다. 이 사건 경우 상당수 EC 회원국은 다른 회원국 당국이 실시한 분석 등을 근거로 safeguard 조치를 시행하였었다. 패널은 패널 설치일 당시 safeguard 조치가 위험 평가에 기초하고 있는지 여부가 중요하지 해당 위험 평가가 조치 시행 전 또는 후에 실시되었는지 여부는 중요하지 않다고 정리하였다. safeguard 조치를 시행하는 EC 회원국은 동 조치 시행이 불가피하다는 것을 설명하는 문서를 EC 집행위에 제출하였었다. 패널은 달리 위험 평가 결과라고 제출된 자료가 없으므로 동 문서가 위험 평가에 해당하는지 살펴보았다. 패널은 이 문서에 위험 발생 가능성이 과학적으로 평가 분석된 것이 없이 단지 위험 평가 절차에 대해서만 언급되어 있고, 인간이나 동물 건강에 대한 잠재적인 부정적 영향에 대한 분석이나 생물학적, 경제적인 결과 분석은 물론 방지하려는 위험의 진입 및 확산 가능성에 대한 검토 결과가 언급되어 있지 않은 점을 이유로 동 문서를 위험 평가라고 볼 수는 없다고 판단하였다. SPS 조치가 위험 평가에 기초(based on)한다는 것은 위험 평가와 문제가 된 조치 간에 합리적인 관계(rational relationship)가 존재한다는 것이며 위험 평가가 당해 SPS 조치를 충분히 보장(sufficiently warrant)하거나 논리적으로 지지(reasonably support)한다는 것이라는 점이 이전 SPS 사건에서 거듭 확인된 바 있다. 패널 역시 이러한 기준에 입각하여 EC 회원국의 개개 safeguard 조치가 EC가 주장하는 위험 평가에 의해 보장되거나 지지되는지 여부를 일일이 살펴보았다. 그 결과 패널은 safeguard 조치가 위험 평가에 기초하고 있다고 볼 수는 없다고 판단하였다. EC는 SPS 조치가 과학계의 주류 의견이 아니라 여러 다양한 소수 견해를 반영하고 있으면 역시 위험 평가에 기초하고 있는 것이라고 주장하였으며 패널은 원칙적으로 이에 동의하기는 하였다. 그러나 패널은 EC가 주장하는 경우는 해당 SPS 조치가 반영하고 있는 소수 의견이 위험 평가시 검토되고 분석된 경우에 한하는 것이며 EC가 주장하는 위험 평가가 일체 다른 견해를 반영하지 않고 오직 하나의 의견에 토대하고 있는데 safeguard 조치가 동 의견과 다른 소수 견해를 반영하고 있다면 동 조치는 위험 평가에 기초하고 있다고 볼 수 없다고 판단하였다. 패널은 이상의 분석으로 토대로 개개 safeguard 조치가 SPS 협정 5조항의 요건을 충족하지 못한다고 판정하였으며 5조7항 조건 합치 여부를 검토하였다. 5조 7항 조건을 충족하면 5조1항의 의무가 적용되지 않기 때문이다.
(마) SPS 협정 5조7항 조건 준수 여부
5조7항 조건 준수 여부에 대해 패널은 각각의 safeguard 조치가 우선 관련 과학적 증거가 불충분한 경우에 채택된 것인지부터 살펴보았다. EC는 과학적 증거가 불충분하다는 판단은 조치를 채택하려는 국가가 보호하려는 적정한 수준의 동식물 보호 정도를 참작(with reference to)하여 결정되어야 한다고 주장하였다. 높은 수준으로 보호하려는 국가에게는 과학적 증거가 불충분할 여지가 많을 것이다. 패널은 이 경우 과학적 증거의 불충분 여부가 매우 자의적으로 판정될 소지가 있다는 것을 근거로 EC의 주장을 배척하였다. 과학적 증거가 불충분하다는 평가의 시점과 관련하여 패널은 문제가 된 SPS 조치가 채택된 시점이 기준이라고 판단하였다. 패널은 개개 조치의 과학적 증거 불충분성 여부에 대해 검토한 결과, EC는 safeguard 조치를 채택하면서 조치 대상 GMO 상품의 위험 평가를 실시하였다고 주장하고 있음을 주목하며 만일 과학적 증거가 충분하지 않다면 위험 평가 자체를 실시할 수 없었을 텐데 위험 평가를 실시하였다는 것은 그 당시 평가할만한 과학적 증거가 있었다고 간주하는 것이 타당하다고 보았다. 이러한 추정을 EC가 효과적으로 배척해야 할 것이나 EC가 제기한 반론은 이러한 추정을 부정하기에 부족하다고 패널은 판단하였다. 따라서 safeguard 조치가 채택될 시점에 과학적 증거가 불충분하지는 않았다고 판단하였으며 safeguard 조치가 5조7항의 조건중의 하나를 충족하지 못하였으므로 safeguard 조치는 5조7항의 적용 대상이 아니라고 결론지었다. 따라서 패널은 EC의 safeguard 조치는 결국 5조1항에 합치되지 않는 것이라고 판시하였다. 또한 5조1항은 SPS 조치 전반에 적용되는 2조2항의 구체적인 한 부분에 해당하는 것이므로 5조1항에 위반되는 조치는 2조2항에도 위반되는 것이라고 판시하였다.
다. 해설 및 평가
이번 사건에서 분쟁 대상이 되었던 3개 조치에 대한 패널의 판정을 종합하면 아래와 같다.24)
<표-1> de facto moratorium
|
Measure |
SPS 8/ Annex C(1)(a) first clause |
SPS Annex C(1)(b) |
SPS 7/ Annex B(1) |
SPS 5.1 SPS 5.5 SPS 2.2 SPS 2.3 |
SPS 5.6 |
SPS 10.1 |
|
Moratorium |
Violation (US/Canada) |
No violation (US) |
No violation |
No violation |
No violation (Canada) |
No violation (Argentina) |
Moratorium에 대해 패널은 동 조치가 존재하거나 존재하는 범위 내에서 SPS 협정상의 의무와 합치되도록 권고하였다.25) 각 상품에 대한 moratorium에 대해 패널은 SPS 의무와 합치하게 할 것을 EC에게 요구하도록 DSB에 권고하였으나 이러한 권고는 철회되거나 패널 설치 이후 판매가 승인된 상품에 대해서는 적용되지 않는다는 점을 확인하였다.26)
<표-2> 상품별 moratorium 조치
|
Measure |
SPS 8/ Annex C(1)(a) first clause |
SPS 8/ Annex C(1)(b) |
SPS 7/ Annex B(1) |
SPS 5.1 SPS 5.5 SPS 2.2 |
SPS 5.6 |
SPS 2.3 |
SPS 8/ Annex C(1)(a) second clause/ Annex C(1)(c) Annex C(1)(e)/ GATT III:4 |
|
-Falcon oilseed rape -RR fodder beet -Liberator oilseed rape -Bt-11 maize -BXN cotton -Bt-1507 maize -Bt-1507 maize II -MON810xGA21 maize -RR sugar beet -Bt-11 sweet maize(food) -MON810xGA21 maize(food) -Bt-1507 maize(food) -RR sugar beet(food) |
No violation (US) |
No violation (US) |
No violation (US) |
No violation (US) |
|
|
|
|
-MS8/RF3 oilseed rape -RR oilseed rape |
No violation (US/Canada) |
No violation (US) |
No violation (US) |
No violation (US/Canada) |
No violation (Canada) |
No violation (Canada) |
|
|
-Bt-531 cotton -RR-1445 cotton -NK603 maize -GA21 maize -GA21 maize(food) -NK603 maize(food) |
No violation (US/ Argentina) |
No violation (US/ Argentina) |
No violation (US) |
No violation (US/ Argentina) |
No violation (Argentina) |
|
No violation (Argentina) |
|
-MS1/RF1 oilseed rape -MS1/RF2 oilseed rape |
No violation (Canada) |
|
|
No violation (Canada) |
No violation (Canada) |
No violation (Canada) |
|
|
-LL soybeans |
No violation (Argentina)/ No violation (US) |
No violation (US/ Argentina) |
No violation (US) |
No violation (US/ Argentina) |
No violation (Argentina) |
|
No violation (Argentina) |
|
-the Transgenic potato -LL oilseed rape |
No violation (US) |
No violation (US) |
No violation (US) |
No violation (US) |
|
|
|
|
-LL soybeans(food) |
No violation (US/ Argentina) |
No violation (US/ Argentina) |
No violation (US) |
No violation (US/ Argentina) |
No violation (Argentina) |
|
No violation (Argentina) |
<표-3> 회원국별 safeguard 조치
|
Measure |
SPS 5.1 |
SPS 5.7 |
SPS 2.2 |
|
Austria-T25 maize |
Violation |
Not consistent |
Violation |
|
Austria-Bt-176 maize |
Violation (US, Argentina) |
Not consistent (US, Argentina) |
Violation (US, Argentina) |
|
Austria-MON810 maize |
Violation (US, Argentina) |
Not consistent (US, Argentina) |
Violation (US, Argentina) |
|
France-MS1/RF1 oilseed rape |
Violation (US, Canada) |
Not consistent (US, Canada) |
Violation (US, Canada) |
|
France-Topas oilseed rape |
Violation (US, Canada) |
Not consistent (US, Canada) |
Violation (US, Canada) |
|
Germany-Bt-176 maize |
Violation (US, Argentina) |
Not consistent (US, Argentina) |
Violation (US, Argentina) |
|
Greece-Topas oilseed rape |
Violation (US, Canada) |
Not consistent (US, Canada) |
Violation (US, Canada) |
|
Italy-Bt-11 maize. MON810 maize, MON809 maize, T25 maize(Note: Argentina did not make a claim in relation to MON809 maize, but did make claims for the other three products) |
Violation |
Not consistent |
Violation |
|
Luxembourg-Bt-176 maize |
Violation (US, Argentina) |
Not consistent (US, Argentina) |
Violation (US, Argentina) |
회원국별 safeguard 조치에 대해 패널은 EC로 하여금 동 조치를 SPS 협정상의 의무와 합치되도록 조치할 것을 요구할 것을 DSB에 권고하였다.27) 아르헨티나의 덜 유리한 대우 위반 주장에 대해 패널은 SPS 조치를 점검하고 이행을 보장하기 위한 절차가 동종 상품들간에 다르게 적용된다는 것만으로는 덜 유리한 대우를 받았다는 점을 인정할 수 없다고 보았다. 상품간에 차별은 존재할 수 있으며 그러한 차별이 수입상품 여부, 즉 원산지에 의해 발생한다면 덜 유리한 대우가 될 것이나 원산지 이외에 합당한 이유나 상황에 의한 차별이라면 차별 자체만으로 덜 유리한 대우를 인정할 수는 없다는 것이다.28) 아르헨티나의 경우 부속서 3의 1조가항상의 덜 유리한 대우를 입증하기 위해서는 국내 동종 상품에 대해 적용된 절차는 어떠한 것이었는지 객관적인 사실 자료부터 제출했어야 하나 그러하지 못했다. 또한 수입 상품(GMO 옥수수)과 국내 동종 상품(비 GMO 옥수수)간에 적용된 SPS 조치 관련 절차가 상이하다는 것만 주장하였지 그러한 상이점의 원인이 원산지에 의한 것이라는 점을 충분히 입증하지 못했다. 이 사건 패널은 어떤 조치가 SPS 조치가 되기 위해서는 목적, 형태, 본질 3요건을 충족하여야 한다고 보고 그 근거를 SPS 협정 부속서 1의 1조의 규정에서 구했다. 우선 해당 조치의 목적(purpose)이 1조 가호에서 라호에 기재된 것 중의 하나에 해당하여야 하며, 형태(form)는 1조 두 번째 문단에 기재된 laws, decrees, regulation에 해당하여야 하고, 그 조치의 본질(nature)은 시험, 조사, 증명, 승인 절차, 검역 처리, 포장 및 상표 부착 등을 포함하는 요건 및 절차(requirements and procedures)에 해당해야 한다고 보았다. 그런데 사실 1조 두 번째 문단의 구조상 laws, decrees, regulation과 requirements and procedures를 형태와 본질의 요건으로 나누어 보기는 어렵다. 해당 문장은 이 5가지를 동등한 자격으로 열거하고 있을 뿐이며 앞의 3가지와 뒤의 2가지가 다른 위치에 있다는 것을 시사하는 것은 아무것도 없다. 패널이 SPS 형태는 laws, decrees, regulation을 망라하므로 특정한 legal form을 취해야 하는 것은 아니라고 해석하기는 하였으므로 사실 위의 5가지를 굳이 둘로 나누어 볼 실익 자체가 없었다고 판단된다. 시험, 조사, 증명, 검역 등에 관한 것이면 위의 5가지 중 어느 것에라도 해당되면 SPS 조치라고 판단하는 것이 가시적이거나 공식적인 형태를 취하지 않은 사실상의 SPS 조치를 규제하는 데에도 도움이 될 것이다. 이 사건 패널은 당초 EC의 moratorium은 이제 더 이상 존재하지 않는다는 점을 확인하고 따라서 moratorium에 대해서는 아무런 권고도 제시하지 않았으나 나중에 최종 보고서에서는 이를 수정하여 만일 moratorium이 존재한다면 대상 협정과 합치시켜야 한다고 권고하였다. 단순한 사실 관계가 아니라 패널의 판정에 관해서 중간 보고서에서의 입장을 수정한 것은 Korea-Paper 사건에서도 있었으며 이번이 두 번째이다. 패널은 moratorium의 대상 협정 위반성을 강조하고 또한 이러한 moratorium이 행정 당국의 결정만으로 쉽게 다시 적용될 수 있는 점을 감안, 재발동을 봉쇄하기 위한 일종의 경고로서 시정 권고를 내린 것으로 보인다. 그러나 moratorium이 이미 더 이상 존재하지 않는 것은 확인된 사실이므로 패널의 권고는 사실 큰 의미가 없다. 이 사건은 2003년 8월 7일 패널이 설치된 이래 2006년 9월 29일 패널의 최종 보고서가 회람되기까지 무려 3년 2개월의 시간이 소요되었다. 이는 어떠한 경우에도 패널 설치로부터 회원국에게 보고서를 배포할 때까지의 기간이 9개월을 초과해서는 안 된다는 DSU 12조9항을 준수하지 못한 것이다. 그러나 동 조항을 준수하지 못한 사건은 비단 이 사건뿐만 아니라 다수 있으며 DSU의 여러 시한 규정에도 불구하고 이를 준수하지 못하는 경우는 비일비재하다. 그러나 이 사건 만큼 장기간을 소요한 사건은 전례가 없다. 이 사건은 과학적인 사실과 주장을 검토해야 할 기술적인 심리가 많았고 분쟁 대상이 된 상품이 다수여서 많은 시간이 소요되었다. 패널 보고서의 분량도 무려 1,100 page에 달해서 지금까지의 패널 보고서 중 가장 방대한 분량이었다. 이 사건의 잠정 보고서는 2006년 2월 당사국에게 배포되자마자 그 전문이 누출되어 Friends of Earth라는 NGO 단체에 의해 그 전문이 공개되었다. 비밀이 유지되어야 할 잠정 보고서의 골자가 누출되는 경우는 흔한 일이기는 해도 보고서 전문 자체가 공개되기는 이번이 처음이었다. 패널은 최종 보고서를 회원국에게 회람하면서 특히 이 문제에 대해 깊은 유감을 표명하기도 하였다.
1) Directive 90/220/EEC “on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms” (repealed on 17 October 2002),
2) Directive 2001/18 “on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms and repealing Council Directive 90/220/EEC,”
3) Regulation 258/97 “concerning novel foods and novel food ingredients”.
4) 1. 위생 또는 식물위생 조치－아래 목적으로 적용되는 모든 조치
가. 병해충, 질병매개체 또는 질병원인체의 유입, 정착 또는 전파로 인하여 발생하는 위험으로부터 회원국 영토내의 동물 또는 식물의 생명 또는 건강의 보호,
나. 식품, 음료 또는 사료내의 첨가제, 오염물질, 독소 또는 질병원인체로 인하여 발생하는 위험으로부터 회원국 영토내의 인간 또는 동물의 생명 또는 건강의 보호,다. 동물, 식물 또는 동물 또는 식물로 만든 생산품에 의하여 전달되는 질병이나 해충의 유입, 정착 또는 전파로 인하여 발생하는 위험으로 부터 회원국 영토내의 인간의 생명 또는 건강의 보호, 또는 라. 해충의 유입, 정착 또는 전파로 인한 회원국 영토내의 다른 피해의 방지 또는 제한 위생 또는 식물위생 조치는 모든 관련 법률, 법령, 규정, 요건 및 절차를 포함하며, 특히, 최종제품 기준, 가공 및 생산방법, 시험, 조사, 증명 및 승인절차, 동물 또는 식물의 수송 또는 수송 중 생존에 필요한 물질과 관련된 적절한 요건을 포함한 검역처리, 관련 통계방법, 표본 추출절차 및 위험평가 방법에 관한 규정, 식품안전과 직접적으로 관련되는 포장 및 상표부착을 포함한다.
5) 1.1 이 협정은 국제무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 모든 위생 및 식물위생조치에 적용된다. 동 조치는 이 협정의 규정에 따라 개발 및 적용된다.
6) EC 의사 결정을 봉쇄할 수 있는 최저 투표수. EC 회원국은 인구 비례에 따라 상이한 투표권수를 보유하고 있으며 25개 회원국의 총 투표권수 321표중 90표 이상이 특정 의안을 반대하면 동의안은 채택될 수 없다.
7) 5.1. 회원국은 관련 국제기구에 의해 개발된 위험평가 기술을 고려하여, 자기나라의 위생 또는 식물위생 조치가 여건에 따라 적절하게 인간, 동물 또는 식의 생명 또는 건강에 대한 위험평가에 기초하도록 보장한다.
8) 5.5. 인간, 동물 또는 식물의 생명 또는 건강에 대한 위험으로부터의 위생 또는 식물위생 보호의 적정수준이라는 개념의 적용에 있어서 일관성을 달성할 목적으로, 각 회원국은 상이한 상황에서 적절한 것으로 판단하는 수준에서의 구별이 국제무역에 대한 차별적 또는 위장된 제한을 초래하는 경우에는 자의적 또는 부당한 구별을 회피한다. 회원국은 이 협정 제12조제1항, 제2항 및 제3항에 따라 위원회에서 이 규정의 실제 이행을 촉진하기 위한 지침을 개발하기 위하여 협력한다. 동 지침을 개발함에 있어서 위원회는 사람들이 자발적으로 자신을 노출하는 인간의 건강상 위험의 예외적 특성을 포함한 모든 관련 요소를 고려한다.
9) 5.6. 제3조제2항을 저해함이 없이, 위생 또는 식물위생 보호 적정수준을 달성하기 위하여 위생 또는 식물위생 조치를 수립 또는 유지하는 때에는, 회원국은 기술적 및 경제적인 타당성을 고려하여, 동 조치가 위생 또는 식물위생 보호의 적정수준을 달성하는데 필요한 정도 이상의 역제한적인 조치가 되지 않도록 보장한다(Re.3).
10) 2.2. 회원국은 위생 및 식물위생 조치가 인간, 동물 또는 식물의 생명 또는 건강을 보호하는데 필요한 범위 내에서만 적용되고, 과학적 원리에 근거하며 또한 충분한 과학적 증거없이 유지되지 않도록 보장한다. 단, 제5조제7항에 규정된 사항은 제외된다.
11) 7. 회원국은 부속서 2의 규정에 따라 자기나라의 위생 또는 식물위생 조치의 변경을 통보하고 자기나라의 위생 또는 식물위생 조치에 관한 정보를 제공한다.
12) 1. 회원국은 채택된 모든 위생 및 식물위생 규정(Re.5)을 이해당사회원국이 인지할 수 있도록 신속히 공표할 것을 보장한다.
(Remark 5) 일반적으로 적용되는 법률, 법령 또는 명령 같은 위생 및 식물위생 조치
13) 1. 위생 또는 식물위생 조치의 이행을 점검하고 보장하기 위한 절차와 관련하여 회원국은 다음의 사항을 보장한다.
가. 이러한 절차는 부당한 지연 없이, 그리고 수입상품이 동종 국내 상품에 비하여 불리하지 않은 방법으로 행하여지고 완료된다.
14) 8. (방제, 검사 및 승인 절차) 회원국은 식품, 음료 또는 사료의 첨가제 사용 승인 또는 오염물질 허용치 설정에 관한 국내제도를 포함한 방제, 검사 및 승인절차의 운영에 있어서 부속서 3의 규정을 준수하며 또한 자기 나라의 절차가 이 협정의 규정에 불일치하지 아니하도록 보장한다.
15) 1. … 생략 …
나. 각 절차의 표준처리기간은 공표되거나, 예상 처리기간이 요청시 신청인에게 통보된다. 신청서 접수시 주무기관은 구비서류의 완비 여부를 신속히 검토하여 신청인에게 서류상의 모든 하자를 정확하고 완전하게 통보한다. 주무기관은 가능한 한 조속히 절차의 경과를 정확하고 완전하게 신청인에게 전달함으로써 필요시 수정 조치가 취해질 수 있도록 한다. 신청에 하자가 있더라도 신청인의 요청이 있는 경우 주무기관은 가능한 범위 내에서 절차를 진행하며, 요청시 신청인에게 지연사유를 설명하고 절차의 진행단계를 통보한다.
16) 10.1. 위생 또는 식물위생 조치의 준비 및 적용에 있어서, 회원국은 개발도상회원국, 특히 최빈 개도국회원국의 특별한 필요를 고려한다.
17) 1. … 생략 …
다. 정보의 요구는 첨가제 사용의 승인 또는 식품, 음료 또는 사료내의 오염물질 허용치의 설정을 포함, 적절한 통제, 검사 및 승인절차를 위하여 필요한 사항에 국한된다.
18) 마. 상품의 개별적인 견본의 통제, 검사 및 승인을 위한 요건은 합리적이고 필요한 사항에 국한된다.
19) (1) Austria-T25 maize (Argentina, Canada, U.S.) ( )은 해당 조치를 시비한 제소국
(2) Austria-Bt-176 maize (Argentina, U.S.)
(3) Austria-MON 810 maize (Argentina, U.S.)
(4) France-MS1/RF1 oilseed rape (Canada, U.S.)
(5) France-Topas oilseed rape (Canada, U.S.)
(6) Germany-Bt-176 maize (Argentina, U.S.)
(7) Greece-Topas oilseed rape (Canada, U.S.)
(8) Italy-Bt-11 maize, MON 810 maize, MON 809 maize and T25 maize (Argentina (except for MON 809 maize), Canada, U.S.)
(9) Luxembourg-Bt-176 maize (Argentina, U.S.)
20) 5.7. 관련 과학적 증거가 불충분한 경우, 회원국은 관련 국제기구로부터의 정보 및 다른 회원국이 적용하는 위생 또는 식물위생 조치에 관한 정보를 포함, 입수가능한 적절한 정보에 근거하여 잠정적으로 위생 또는 식물위생 조치를 채택할 수 있다. 이러한 상황에서, 회원국은 더욱 객관적인 위험평가를 위하여 필요한 추가정보를 수집하도록 노력하며, 이에 따라 합리적인 기간내에 위생 또는 식물 위생 조치를 재검토한다.
21) 2.2. 회원국은 위생 및 식물위생 조치가 인간, 동물 또는 식물의 생명 또는 건강을 보호하는데 필요한 범위내에서만 적용되고, 과학적 원리에 근거하며 또한 충분한 과학적 증거없이 유지되지 않도록 보장한다. 단, 제5조제7항에 규정된 사항은 제외된다.
22) 3.1. 위생 및 식물위생 조치를 가능한 한 광범위하게 조화시키기 위하여, 이 협정에 달리 규정된 경우, 특히 제3항에 규정된 경우를 제외하고, 회원국은 자기나라의 위생 또는 식물위생 조치를 국제기준, 지침 또는 권고가 있는 경우 이에 기초하도록 한다.
23) 3.3. 회원국은 과학적 정당성이 있거나, 회원국이 특정 보호의 수준의 결과 제5조제1항부터 제8항까지의 관련 규정에 따라 적절하다고 결정하는 경우 회원국은 관련 국제기준, 지침 또는 권고에 기초한 조치에 의하여 달성되는 위생 또는 식물위생 보호 수준보다 높은 보호를 초래하는 위생 또는 식물위생 조치를 도입 또는 유지할 수 있다(Re.2). 상기에 불구하고, 국제기준, 지침 또는 권고에 기초한 조치에 의하여 달성되는 위생 또는 식물위생보호 수준과 상이한 보호 수준을 초래하는 모든 조치는 이 협정의 그 밖의 규정과 불일치하지 아니한다.
(Remark 2) 제3조제3항의 목적상 회원국이 본 협정의 관련규정과 합치되는 이용가능한 과학적인 정보의 조사와 평가에 근거하여, 관련 국제기준, 지침 또는 권고가 위생 또는 식물위생 보호의 적정수준 달성에 충분치 않다고 결정하는 경우, 과학적인 정당성이 존재한다.
24) WorldTradeLaw.net Dispute Settlement Commentary for EC-Biotech Products (“GMOs”) (Panel), Page 3~5.
25) 패널보고서 WT/DS291, 292, 293/R para. 8.16, 8.36, 8.51
26) 패널보고서 para. 8.20, 8.40, 8.55
27) 패널보고서 para. 8.32, 8.48, 8.64
28) 패널보고서 para. 7.2408
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※ 위 글은 <WTO 통상 분쟁 판례해설 1, 2권> (김승호 저, 법영사)의 내용을 저자와 출판사의 동의하에 게재한 것입니다
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US vs. Japan - Agricultural Products 사건(DS76, 1999. 3. 19 - 상소기구)
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US vs. Japan - Apples 사건(DS245, 2003 12. 10. - 상소기구)
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