4. Canada vs. Brazil - Aircraft 사건 (DS46, 1999. 8. 20. - 상소기구).pdf
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가. 사건 개요
이 사건은 브라질 수출입은행이 브라질 항공기 제작사 Embraer사에 제공하는 PROEX 금융 제도가 수출 보조금에 해당한다고 캐나다가 제소한 것이며 EC와 미국이 제3자로 참여하였다.
브라질은 1991년 6월부터 PROEX라고 하는 수출 금융 제도를 시행하여 왔으며 이 제도는 수출 계약에 일정 금액을 지원하는 제도(PROEX Financing)와 이자율의 차액을 지원하는 이자율 평형 금융 제도(PROEX Interest Rate Equalization)로 나뉘어 운영되었다. PROEX 이자율 평형 금융이란 브라질 상품을 구입하려는 구매자가 구매 자금을 대부받기 위해 부담해야 하는 이자율이 通常의 국제 시장에서의 이자율보다 높을 경우 그 이자율간의 차이를 보전(補塡)하기 위하여 브라질 중앙은행이 구매자에 대금을 제공한 상업 은행에게 일정액의 채권을 공여하는것이다. 즉 구매자가 브라질 상품 구매 자금 조달을 위해 은행으로부터 기채하려면 그 이율이 연 10%이나 유사한 조건의 국제 대부 금리(Libor 등)가 약 7% 수준일 경우 브라질 당국이 차액 3%를 보전할 수 있는 자금을 은행에게 제공하여 줌으로써 구매자에 대해 낮은 이자율을 적용하도록 하는 것이다.
이자율 평형 금융은 제작자(이번 사건의 경우 Embraer사)의 신청에 의거,PROEX 관리위원회가 90일 내 계약 체결을 조건으로 동 금융을 제공하겠다는 서약서(letter of commitment)를 발급하고 해당 상품이 수출된 후 브라질 재무성 국채의 형태로 은행에 제공된다. 이자율 평형 금융이 상쇄하여 주는 이자율의 상한선은 대부받은 구매 자금의 상환 기간에 따라 달라진다. 이번 사건의 경우 Embraer사
항공기 구매자는 제공받은 구매대금을 15년 내 상환하는 조건이었고 브라질 당국은 동 대금을 제공한 은행이 3.8% 이자율을 상쇄할 수 있는 국채를 제공하였다. 이 국채는 매 6개월마다 현찰로 상환(redeem)받거나 시장에서 일괄 할인할 수
도 있다.
브라질과 캐나다는 방대한 국토로 인해 중소형 항공기 제작 산업이 발달하였으며 브라질 Embraer사와 캐나다 Bombardier사는 오랜 경쟁 관계에 있어 왔다. 캐나다 Bombardier사는 브라질의 Embraer사의 항공기가 자사 경쟁기종보다 훨씬 유리한 조건으로 해외에 판매되자 브라질 정부의 수출 보조금에 따른 가격 덤핑 때문이라고 주장, 캐나다 정부의 대응을 촉구하였고 이에 캐나다는 브라질이Embraer사에 제공한 PROEX 금융에 대해 WTO에 제소하게 된 것이다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 수출 보조금 여부(보조금협정 1조, 3조1항)
캐나다는 PROEX 금융은 보조금협정 1조(보조금의 정의)1)에 규정된 보조금이며 3조1항가호2)에 해당하는 수출 보조금이라고 주장하였다. 즉 PROEX 금융은 1조1항가호(1)(가)에 규정된 자금의 직접 移轉과 1조1항가호(1)(라)에 규정된 간접적인 재정적인 기여에 해당하며 이러한 재정적인 기여는 수출업자의 자금 조달비용을 절감하여 준 것이므로 1조1항나호에 규정된 혜택을 제공한 것이고 수출계약에만 적용되므로 3조1항가호 수출 실적에 따라 지급되는 수출 보조금에 해당한다는 것이다.
브라질은 PROEX 금융이 수출 보조금에 해당하기는 하지만 보조금협정 부속서 1의 카호3)에 의거, 용인되는 것이라고 반박하였다.
패널은 부속서 1 카호에 의한 용인 여부는 별도로 심리하였고 일단 캐나다의주장을 모두 수용하여 PROEX 금융은 수출 보조금이라고 판시하였다.
2) 수출 보조금 예시 목록상의 허용 여부(부속서 1 카호)
브라질은 PROEX 금융은 카호에 규정된 ‘수출자 또는 금융 기관이 신용을 얻을 때 발생하는 비용 전부 또는 일부에 대한 정부의 지불’에 해당되는 것이며 이러한 지불은 카호 규정에 따라 수출 신용조건 분야에서 실질적인 이익을 확보하기 위하여 사용되는 한 금지되는 것이므로 이를 반대(a contrario) 해석할 경우 이러한 금융은 실질적인 이익을 확보하기 위하여 사용되지 않는다면 허용되는 것이라고 주장하였다. 브라질은 PROEX 금융은 국제 금융 시장에서의 소위 Brazil risk와 캐나다가 Bombardier사에 지급하는 보조금의 효과를 상쇄하기 위한 것이지 수출 신용 분야에서 실질적인 이익을 확보하기 위한 것이 아니므로 허용되는 보조금이라고 주장하였다.
패널은 브라질의 주장대로 카호를 반대 해석할 수 있는 것인지에 대해 회의적인 자세를 보였으며 설사 그것이 가능하다 해도 실질적인 피해를 확보하기 위한 것이 아니었음을 브라질이 입증해야 할 것이라고 판단하였다. 브라질도 입증 책임이 자신에게 있음을 인정하였다. 브라질은 PROEX 금융이 실질적인 이익을 확보하기 위한 것이었는지를 판단할 기준(benchmark)으로는 PROEX 공여계약의 수출 신용 조건과 캐나다 항공기 구매자가 이용 가능한 수출 신용 조건을 비교하는 것이라고 주장하였다. 그러나 패널은 통상적인 의미상 어떤 금융이 (그것이)없는 상황에서 이용 가능했을 수출 신용 조건보다 유리한 조건을 확보하는 데 기여하였다면 수출 신용 분야에서 실질적인 이익을 확보한 것이라고 보아야 한다고 판단하였다. 패널은 PROEX 금융으로 인해 브라질 항공기 구매자가 通常의시장에서 조달 가능한 수출 신용 조건보다 유리한 조건으로 거래할 수 있었음이 분명하고 이는 PROEX 금융 제도의 본래 목적(design) 및 운용 방식은 물론 패널 심리 과정 중 브라질의 진술상으로도 명백하다고 지적하였다.
이상을 기초로 패널은 브라질이 PROEX 금융이 실질적인 이익을 확보하는데 사용되지 않았음을 입증하지 못했다고 판정하고 브라질의 주장을 기각하였다.
상소기구도 패널의 판정을 지지하였다. 그러나 그 논리는 다르게 전개하였다.상소기구는 문제가 되는 부속서 1의 카호는 2문단으로 구성되어 있으며 브라질과 패널이 특별히 원용하지 않은 2번째 문단이 첫 번째 문단에 기재되어 있는 실질적 이익 확보 여부 판단에 중요한 근거가 될 수 있다고 보았다. 2번째 문단은 특정회원국이 공적 수출 신용에 관한 국제 약속(WTO 협정 원 회원국이 최소 12개국 이상 참가하는)의 당사자인 경우, 또는 사실상 관련 약속의 이자율을 적용하는 상황에서는 이러한 규정에 합치하는 수출 신용 관행은 수출 보조금으로 보지 않는다는 것이다. 이러한 공적수출 신용에 관한 국제약속 가운데 대표적인 것이 1978년 4월 체결된 OECD의 수출 신용 협약(Arrangement on Officially Supported Export Credits)이다. 이 협약에 의거, OECD는 매월 15일 각국의 상업 참고 금리Commercial Interest Reference Rate(CIRR)를 발표하고 있다. 대개 각국의 국채금리에 1%를 더한 수준이다.
상소기구는 수출 신용 분야에서 실질적 이익을 확보하였는지 여부를 결정하는 기준으로 문제가 되는 수출 계약에 적용된 순이자율(정부의 보조금이 없었을경우의 이자율)과 CIRR와의 차이를 제시하였다. 상소기구는 만일 순이자율이 CIRR보다 낮다면 정부의 금융 제공은 수출 신용 분야에서 실질적인 이익을 확보하기 위한 것이라는 긍정적인 지표가 될 수 있다는 것이다. 상소기구는 CIRR가 적절한 비교 기준일 것이나 유일한 것은 아니라고 보았다.
상소기구는 브라질은 PROEX 금융 지원을 받은 항공기 거래계약상 구매자의 순이자율이 CIRR 보다 낮지 않았음을 증명하였어야 하나 브라질은 이에 관한 어떠한 증거도 제출하지 못하였음을 주목하였다. 상소기구는 따라서 브라질이PROEX 금융이 실질적 이익을 확보하려는 것이 아니라는 입증 책임을 다하지 못하였다고 판단한 패널의 판정은 온당한 것이었다고 확인하였다.
3) 개도국 특별 규정 여부(보조금협정 27조2항)
브라질은 PROEX 금융은 27조2항4) 규정에 의거, 허용되는 수출 보조금이라고도 주장하였다. 브라질은 27조는 3조1항에 대한 특별 규정(lex specialis)이며 개도국에게는 3조1항 대신 동 조항이 대체 적용되는 것이라고 주장하였다. 27조2항나호는 개도국이 27조4항 규정을 준수하는 조건으로 개도국에게 수출 보조금을WTO 협정 발효 이후 8년 동안 예외적으로 허용하고 있다.
패널은 27조2항의 문안상 개도국에 대해서는 27조4항의 규정을 준수하는 것을 조건으로 3조1항가호의 금지를 적용하지 않는다는 것이지 그렇다고 해서 27조가 3조1항을 대체(displace) 하는 것은 아니라고 결론짓고 브라질의 특별 규정주장을 기각하였다.
4) 개도국 특례 조항 해당 여부(보조금협정 27조4항)
3조1항가호가 개도국에 적용되지 않기 위해서는 27조4항5)이 요구하는 대로i) 수출 보조금 수준 不증가, ii) 수출 보조금의 단계적 폐지(8년내 가급적 전진적으로), iii) 국가 발전의 필요에 부합되지 않는 수출 보조금의 기한 도래(渡來) 以前 폐지 등 3가지 조건을 충족하여야 한다.
수출 보조금 수준 불증가 의무에 대해 패널은 우선 수출 보조금의 수준이란각종 수출 보조금의 전반적인 수준(overall level of export subsidies)이며 비교 기준연도는 WTO 협정 발효 전년도, 즉 브라질의 경우 1994년도라고 보았다. 패널은보조금 수준은 계상된 예산 규모가 아니라 실제로 집행된 액수를 기준으로 계산해야 한다고 보았으며 상소기구도 이를 지지하였다. 보조금이 공여된 시점에 대해 브라질은 PROEX 관리위원회가 서약서를 발급한 시점이라고 주장하였으나 패널은 서약서만으로는 혜택을 제공하지 못하므로 보조금의 요건을 충족하지 못하며 국채가 구매 은행 명의로 발행된 시점을 보조금이 공여된 시점으로 보아야 한다고 보고 이를 기준으로 보조금 수준을 계산하였다. 상소기구도 패널의 판정을 지지하였다. 패널은 위와 같은 판단 하에 브라질의 보조금 수준에 관한 자료를 검토한 결과 브라질의 보조금은 1997년 389백만$로 1994년 340백만$보다 증가되었으므로 27조4항 수출 보조금 수준 불증가 조건을 충족하지 못하였다고 판시하였다.
수출 보조금의 단계적 폐지 의무와 관련하여 캐나다는 i) 8년 동안 개도국은 수출 보조금 사용을 점진적으로 줄여야 하며, ii) 8년 기한 종료 전까지 수출 보조금을 폐지해야 하는 것이라고 주장하였다. 패널은 i)에 대해 점진적 축소가 의무 사항인지 권고 사항인지 논란이 있을 수 있고 현재 WTO 협정이 발효된 지 4년밖에 되지 않았으므로 브라질의 동 요건 준수 여부를 판단하기에는 시기상조라고 보고 판단을 유보하였다. ii)에 대해 패널은 PROEX 관리위원회 서약서 중에는 브라질의 수출 보조금 폐지 8년 시한 종료일인 2002년 12월 31일 이후에 인도될 항공기에 대해서도 이자율 평형 금융을 제공하겠다고 서약한 것이 있음을 들어 브라질은 27조4항의 8년 내 단계적 폐지 의무를 다하지 못한 것이라고판시하였다.
국가 발전 필요에 관한 보조금과 관련하여 캐나다는 브라질은 항공기 수출 지원용 PROEX 금융은 통상 PROEX 금융 제공에 포함된 국내 부품 사용 조건 (domestic content)을 포함하고 있지 않았으므로 국가 발전에 필요한 보조금도 아니라고 주장하였다. 패널은 우선 보조금이 국가 발전에 필요한지 여부는 복잡한정치 경제적 고려를 필요로 하며 법적인 판단을 해야 하는 패널이 이를 판단하기는 난감하다고 언급하였다. 패널은 국가 발전에 필요한 것인지 여부는 누구보다도 해당 개도국이 잘 알 수 있는 문제이며 패널보다는 WTO 상계조치 위원회에서 판단하는 것이 바람직하다고 하였다. 이번 사건에 있어 패널은 캐나다의 주장
은 근거가 충분하지 않다고 보고 받아들이지 않았다.
브라질의 27조4항 조건 준수 여부에 대해 패널은 동 조건은 예외 없이 모두준수해야 하는 것이므로 2가지를 준수하지 못한 브라질에 대해서는 보조금협정3조1항이 적용되며 브라질은 동 조항 위반은 정당화될 수 없다고 판시하였다.
상소기구도 패널의 판정을 지지하였다.
다. 해설 및 평가
패널은 브라질에 대해 PROEX 금융은 수출 보조금이므로 보조금협정 4조7항6)에 의거, 즉시 철폐하여야 하며 철폐 시한으로 90일을 부여하였다. 브라질은90일 이행 기간이 촉박하다고 상소하였으나 상소기구 역시 패널의 판정을 지지하였다. 브라질은 패널 권고를 이행하기 위한 조치를 시행하였으나 캐나다는 브라질의 시정조치가 미흡하다고 주장하고 이행 패널 설치를 요청하였다(Brazil-Aircraft Article 21.5(I),(II)). 캐나다는 브라질이 이 이행 패널 권고 사항 역시 충실히 이행하지 않았다고 시비하였으며 이 문제는 결국 이행 중재 패널에까지 회부되었다(Brazil-Aircraft(22.6)).
이 사건은 원 사건 패널 및 상소기구의 심리와 이후 2차례의 이행 패널, 이행패널 상소기구 심리 등 복잡한 과정을 거쳤을 뿐만 아니라 브라질은 이번 소송을 제기한 캐나다에 대한 보복으로 캐나다 정부 역시 Bombardier 항공사에 수출 보조금을 제공하고 있다고 1998년 7월 맞제소하였다(Canada-Aircraft 사건). 맞제소 사건 역시 이행 패널까지 설치되었으며 브라질은 캐나다의 항공기 수출 금융 제도에 대해 새로이 제소하는 등 양국은 98년 1월부터 2002년 2월까지 지리한 법적공방을 전개하였다.
1) 1.1 이 협정의 목적상 아래의 경우 보조금이 존재하는 것으로 간주된다.
가. (1) 회원국의 영토 내에서 정부 또는 공공 기관(이 협정에서는 “정부”라 한다)의 재정적인 기여가 있는 경우, 즉
(가) 정부의 관행이 자금의 직접이전(예를 들어, 무상지원, 대출 및 지분참여), 잠재적인 자금 또는 채무부담의 직접이전(예를 들어, 대출보증)을 수반하는 경우,
(나) 정부가 받아야 할 세입을 포기하거나 징수하지 아니하는 경우(예를 들어, 세액공제와 같은 재정적 유인(Re.1)),
(Remark 1) 1994년도 GATT 제16조(제16조 주석)의 규정 및 이 협정의 부속서 1부터 3까지의 규정에 따라 국내 소비년도의 동종 상품에 부과되는 관세 또는 조세를 수출품에 대하여 면제하거나 발생한 금액을 초과하지 아니하는 금액만큼 그러한 관세 또는 조세를경감하는 것은 보조금으로 간주되지 아니한다.
(다) 정부가 일반적인 사회간접 자본 이외의 상품 또는 서비스를 제공하거나 또는 상품을 구매한 경우,
(라) 정부가 자금 공여기관에 대하여 지불하거나 일반적으로 정부에 귀속되는 위의 (가)에서부터 (다)에 예시된 기능의 유형중 하나 또는 둘 이상을 민간 기관으로 하여금 행하도록 위임하거나 지시하며, 이러한 관행이 일반적으로 정부가 행하는 관행과 실질적으로 상이
하지 아니한 경우,또는
가. (2) 1994년도 GATT 제16조의 의미의 소득 또는 가격 지지가 어떤 형태로든 존재하고,또한
나. 이로 인해 혜택이 부여되는 경우 1.2 제1항에 정의된 보조금은 제2조의 규정에 따라 특정적인 경우에 한하여, 제2부의 규정에 따르거나 제3부 또는 제5부의 규정에 따른다.
2) 3.1 농업에관한협정에 규정된 경우를 제외하고, 제1조의 의미 내에서의 다음의 보조금은 금지된다.
가. 부속서 1(Re.5)에 예시된 보조금을 포함하여 유일한 조건으로서 또는 다른 여러 조건중의 하나로서, 법률상 또는 사실상(Re.4) 수출 실적에 따라 지급되는 보조금,
(Remark 4) 이 기준은 보조금 지급이 법률적으로는 수출 실적을 조건으로 이루어지지 아니 하나, 실제로는 실제 또는 예상되는 수출이나 수출수입과 결부된다는 것이 사실에 의해 증명 되는 경우 충족된다. 수출하는 기업에게 보조금이 지급된다는 단순한 사실만으로는 이러한 보조금이 이 규정의 의미내의 수출 보조금으로 간주되지 아니한다.
(Remark 5) 부속서 1에서 수출 보조금에 해당되지 아니한다고 언급된 조치는 이 규정 및 이협정의 그 밖의 규정에 의하여 금지되지 아니한다.
3) 카. 수출 신용조건 분야에서 실질적인 이익을 확보하기 위하여 사용되는 한, 정부(또는 정부에의해 통제 되고/또는 정부의 권한을 대신하는 특수기관)가 조달자금을 실제로 지불해야 하는 금리(또는 수출 신용과 동일한 만기 및 그 외 신용조건의 그리고 동일한 화폐로 표시된 자금을 얻기 위해 국제 자본시장에서 차입할 경우 지불하여야 할 비용에 대해) 보다 낮은 금리로 제공하는 수출 신용, 또는 수출자 또는 금융 기관이 신용을 얻을 때 발생하는 비용 전부 또는 일부에 대한 정부의 지불. 그러나 특정회원국이 1979년 1월 1일 현재 적어도 12개 이상의 이 협정 원회원국(또는 동 원회원국에 의해 채택된 후속 약속)이 당사자인 공적 수출 신용에 관한 국제약속의 당사자인 경우, 또는 특정회원국이 사실상 관련 약속의 이자율 규정을 적용하는 경우, 이 같은 규정에 합치하는 수출 신용관행은 이 협정이 금지하는 수출 보조금으로 간주되지 아니한다
4) 27.2 제3조제1항가호의 금지는 다음의 경우 적용되지 아니한다.
가. 부속서 7에 언급된 개발도상회원국
나. 다른 개발도상회원국의 경우, 제4항의 규정을 준수하는 조건으로 세계무역기구협정의 발효일로부터 8년 동안
5) 27.4 제2항나호에 언급된 개발도상회원국은 동 8년의 기간 동안 가급적 점진적인 방법으로, 수출 보조금을 단계적으로 폐지한다. 그러나 개발도상회원국은 자기나라의 수출 보조금 수준을증가시키지 아니하며(Re.55), 이러한 수출 보조금의 사용이 자기나라의 발전의 필요에 부합되지아니하는 경우 이 항에 규정된 기간보다 짧은 기간 내에 수출 보조금을 폐지한다. 개발도상회원국이 이러한 보조금을 동 8년 기간을 초과하며 적용할 필요가 있다고 판단하는 경우, 동 기간 만료 1년 전까지 위원회와 협의하며, 위원회는 당해 개발도상회원국의 모든 관련 경제적, 재정적 그리고 개발의 필요를 조사한 후 기간의 연장이 정당한 것인지 여부를 결정한다. 위원회가 연장이 정당하다고 결정하는 경우 관련 개발도상회원국은 보조금 유지의 필요성을 결정하기위하여 매년 위원회와 협의한다. 위원회가 이러한 결정을 하지 아니할 경우, 개발도상회원국은잔존 수출 보조금을 최종 승인된 기간의 말부터 2년 이내에 단계적으로 폐지한다.
(Remark 55) 세계무역기구협정 발효일 현재 수출 보조금을 지급하지 아니하는 개발도상회원국에 대하여 이 항은 1986년에 지급된 수출 보조금을 기준으로 하여 적용된다.
6) 4.7 당해 조치가 금지 보조금으로 판정이 내려지는 경우, 패널은 보조금 공여국에게 지체없이 보조금을 철폐하도록 권고한다. 이와 관련 패널은 자신의 권고에 그 조치의 철폐기간을 명시한다.
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